SA/Rz 1907/03

SA/Rz 1907/03 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2005-05-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2003-12-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Maria Zarębska-Kobak /przewodniczący/
Ryszard Bryk /sprawozdawca/
Zbigniew Czarnik
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 154 § 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Zarębska-Kobak Sędziowie NSA Ryszard Bryk /spr./ WSA Zbigniew Czarnik Protokolant: st.sekr.sąd.B.Krztoń po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M.1 O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego M. O. koszty postępowania sądowego w kwocie 255 zł (dwieście pięćdziesiąt pięć złotych)
Uzasadnienie
SA/Rz 1907/03
U Z A S A D N I E N I E
We wniosku z dnia 9.12.2002 r. J. S. i K. S. – współwłaściciele Spółki Jawnej o nazwie A. w R. żądali wydania im decyzji w sprawie pozwolenia na przebudowę i rozbudowę istniejącej kamienicy mieszkalno-usługowej na usługową, położoną w K. przy ulicy P. i umiejscowioną na działce 2223.
Ostateczną i prawomocną decyzję z dnia [...].01.2003 r. Nr [...] – Prezydent Miasta [...], po rozpatrzeniu powyższego wniosku, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania dla J. S. i K. S. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę istniejącej kamienicy mieszkalno-usługowej z przeznaczeniem na budynek usługowy. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że powodem niewydania pozwolenia na budowę było niewykonanie przez wnioskodawców postanowienia w/w organu z dnia [...].12.2002 r. zobowiązującego inwestorów do doprowadzenia złożonego projektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. Nr 75, poz. 690/, bowiem projekt przewidywał usytuowanie rozbudowy w granicach z działkami sąsiednimi nr, nr 2221/1 i 2219 co jest niezgodne z § 12 ust. 6 pkt 2a rozporządzenia, zatem takie usytuowanie wymaga przedłożenia danych o zabudowie działki sąsiedniej co wynika z § 12 ust. 6 pkt 2b oraz § 271 rozporządzenia. Poza tym zobowiązano inwestorów do przedłożenia opinii technicznej o możliwości rozbudowy i przebudowy przedmiotowej kamienicy, uzgodnienia projektu budowlanego z Wojewódzkim Oddziałem Służby Ochrony Zabytków – Delegatury [...] zgodnie z pkt 3 decyzji o warunkach zabudowy oraz określenia warunków geotechnicznych posadowienia /art. 34 ust. 3 pkt 4 prawa budowlanego z 1994 r./. Nałożono także inne obowiązki określone w w/w postanowieniu.
W dniu 17.03.2003 r. wpłynął do Prezydenta Miasta [...] ponowny wniosek, sygnowany przez J. S. i K. S. o udzielenie im pozwolenia na przebudowę i rozbudowę kamienicy mieszkalno-usługowej na usługową i handlową na działce nr 2223, położoną w K. przy ul. P.
Pismem z dnia 26.03.2003 r. Prezydent Miasta [...] wezwał inwestorów do stawiennictwa w siedzibie organu w celu sprecyzowania wniosku złożonego w dniu 17.03.2003 r.
Z notatki służbowej wynika, że w dniu 28.03.2003 r., w Wydziale Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego [...] stawił się jeden z inwestorów J. S. i B. J. – projektant. Wymienionego inwestora urzędnik tego Wydziału pouczył o przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13.02.2003 r. zmieniającego rozporządzenie tegoż Ministra z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W związku z tym pouczeniem inwestor J. S. sprecyzował wniosek, który wpłynął do organu w dniu 17.03.2003 r. w ten sposób, że wniósł o uchylenie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].01.2003 r., Nr [...] odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na przebudowę, rozbudowę i zmianę przeznaczenia przedmiotowej kamienicy.
Tak sprecyzowany wniosek i potwierdzony oficjalnie przez inwestorów J. S. i K. S. w piśmie z dnia 28.03.2003 r. stanowił podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, która objęta jest kontrolą sądowo-administracyjną.
W podanym piśmie inwestorzy powołując się na rozporządzenie zmieniające Ministra Infrastruktury z dnia 13.02.2003 r. wnieśli o uchylenie w/w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].01.2003 r.
Decyzją z dnia [...].04.2003 r., Nr [...] – Prezydent Miasta [...] na podstawie art. 104 k.p.a., art. 154 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13.02.2003 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. Nr 33, poz. 270/ nazwane dalej rozporządzeniem z dnia 13.02.2003 r. – uchylił własną decyzję z dnia [...].01.2003 r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na przebudowę i rozbudowę istniejącej kamienicy mieszkalno-usługowej z przeznaczeniem na budynek usługowy na działce nr 2223, położonej w K. przy ul. P.
Od tej decyzji wniósł odwołanie M.1 O., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego G. R.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].07.2003 r., Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].04.2003 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolejna decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].09.2003 r. o takim samym rozstrzygnięciu jak poprzednia, powtórnie została zakwestionowana w odwołaniach wniesionych przez M.1 O., M.2 O., E. J. i B. G.
Wojewoda [...] decyzję z dnia [...].11.2003 r., Nr [...] – utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].09.2003 r. i ta decyzja organu odwoławczego stanowi przedmiot skargi.
Wskazaną decyzję organ odwoławczy wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 16 § 1 k.p.a. i § 2 rozporządzenia z dnia 13.02.2003 r.
W uzasadnieniu decyzji organ ten przytoczył, że przepis art. 16 § 1 k.p.a. ustanawia zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych. Od tej zasady ustawodawca dopuszcza wyjątki, które zostały wyliczone w zdaniu 2 art. 16 § 1 k.p.a.
W szczególności dopuszcza możliwość wzruszenia ostatecznego rozstrzygnięcia i w tym zakresie odsyła do przepisów szczególnych. Takim przepisem szczególnym jest § 2 rozporządzenia z 13.02.2003 r.
Przepis ten stanowi, że w sprawach zakończonych decyzją ostateczną o odmowie wydania pozwolenia na budowę lub odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego, wydaną przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia, z uwzględnieniem § 330 pkt 1 w jego dotychczasowym brzmieniu, stosuje się przepis art. 154 k.p.a. W świetle § 2 rozporządzenia z dnia 13.02.2003 r. decyzja ostateczna może być uchylona jeżeli spełnione są łącznie 3 przesłanki i w przedmiotowej sprawie te przesłanki zaistniały.
Otóż sprawa została zakończona ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].01.2003 r. odmawiającą wydania pozwolenia na budowę, która była wydana przed wejściem w życie tegoż rozporządzenia /tj. przed dniem 26.02.2003 r./ i została wydana z uwzględnieniem § 330 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. Nr 75, poz. 690/ w jego dotychczasowym brzmieniu, a mianowicie: przepisów rozporządzenia nie stosuje się zastrzeżeniem § 2 i § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę lub odrębna decyzja zatwierdzająca projekt budowlany.
W przedmiotowej sprawie nie została wydana przed dniem 16.12.2002 r., czyli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia z 2002 roku, decyzja o pozwoleniu na budowę, ani odrębna decyzja zatwierdzająca projekt budowlany, co spowodowało, że sprawa pozwolenia na budowę zakończona weryfikowaną decyzją rozpoznawana była w oparciu o przepisy rozporządzenia z 2002 roku. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że jeżeli strona żąda uchylenia odmownej decyzji o pozwoleniu na budowę przy spełnieniu przesłanek z § 2 rozporządzenia z 13.02.2003 r., to organ zobowiązany jest do uchylenia ostatecznej decyzji. Z tego względu argumentacja zawarta w odwołaniu nie zasługuje na uwzględnienie.
Poza tym organ odwoławczy nadmienił, że przedmiotowe postępowanie nadzwyczajne sprowadza się wyłącznie do uchylenia decyzji o odmowie wydania pozwolenia na budowę i nie jest to merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.
Uchylenie decyzji z dnia [...].01.2003 r. oznacza, że wniosek inwestorów z 2002 roku będzie rozpatrywany według przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140 z późn. zm./.
W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie, skarżący M.1 O. reprezentowany przez radcę prawnego G. R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].09.2003 r. i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według czterokrotnej stawki minimalnej.
Skarga zasadza się na następujących zarzutach:
1/ naruszenia art. 16 § 1 k.p.a. przez przyjęcie błędnej wykładni jakoby to przepis § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13.02.2003 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie był przepisem ustawowym,
2/ naruszenia art. 154 k.p.a. przez błędne zastosowanie w sytuacji zmiany stanu prawnego oraz wadliwą interpretację wyrażenia "słuszny interes strony",
3/ naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. przez całkowity brak wyjaśnienia na czym polega słuszny interes strony uzasadniający uchylenie decyzji ostatecznej,
4/ naruszenia art. 7 i 8 k.p.a.
Rozwijając przedstawione zarzuty wyjaśnił, że zasada trwałości decyzji /art. 16 § 1 k.p.a. dopuszcza możliwość wzruszenia ostatecznych decyzji tylko wyjątkowo, o ile zezwalają na to przepisy k.p.a. lub ustawy szczególne.
Strona przeciwna za źródło uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].01.2003 r. przyjęła § 2 rozporządzenia zmieniającego z dnia 13.02.2003 r., który nie ma rangi ustawowej.
Rozporządzenie jest usytuowane niżej niż ustawa i służy tylko do wykonania przepisów ustawowych /art. 92 ust. 1 Konstytucji RP/. Wskazane rozporządzenie było wydane na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane /Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm./. Powołany przepis ustawy nie stanowi o przesłankach wzruszenia decyzji ostatecznych, a tylko nakazuje właściwemu ministrowi określić warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie. Z tego względu § 2 rozporządzenia zmieniającego z dnia 13.02.2003 r. wykracza poza delegację ustawową, zatem nie może w tym zakresie być źródłem powszechnie obowiązującego prawa.
Poza tym powołany przepis rozporządzenia nie nakazuje uchylenia decyzji ostatecznych i nie zmienia istoty i zakresu stosowania art. 154 k.p.a., który obowiązuje niezależnie od tego, czy rozporządzenie powołuje się nań, czy też nie. Nie można zgodzić się z poglądem strony przeciwnej, że w przypadku spełnienia przesłanek zawartych w § 2 rozporządzenia istnieje automatyzm wzruszania decyzji ostatecznych w granicach wyznaczonych tym przepisem. Decyzja w trybie art. 154 § 1 k.p.a. może być wydana dopiero po rozważeniu, po pierwsze czy występuje w sprawie interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiający za ponownym rozpoznaniem sprawy, po drugie czy w razie stwierdzenia ustalenia takich okoliczności, ich wymiar przeważa nad inną wartością jaką jest trwałość decyzji ostatecznych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji takich rozważań nie przytoczono.
Przesłanką uchylenia decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. jest ustalenie i wykazanie, że za takim rozstrzygnięciem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ I instancji wskazał, że za uchyleniem decyzji ostatecznej przemawia interes wnioskodawców.
Tak więc prowadząc postępowanie na podstawie art. 154 k.p.a. organy miały obowiązek ustalić i wskazać w granicach uznania administracyjnego wyznaczonego ramami tego przepisu, a także art. 7 i 8 k.p.a., jakie konkretne okoliczności faktyczne uległy zmianie od dnia wydania poprzedniej decyzji ostatecznej oraz obowiązane były rozważyć obie kategorie interesów wskazanych w art. 154 k.p.a., a także wskazać czyj interes i dlaczego przemawia za uchyleniem decyzji ostatecznej. Jeśli przy tym, jak w sprawie niniejszej, organy obu instancji kierowały się interesem strony, to dodatkowo powinny wykazać, dlaczego jest to "słuszny" interes.
Zaskarżona decyzja na te pytania nie odpowiada, co narusza art. 107 § 3 k.p.a.
Fakt, że decyzja na podstawie art. 154 k.p.a. zapada w trybie uznania administracyjnego, nie oznacza, że organ administracyjny może działać dowolnie. Samo złożenie wniosku o uchylenie decyzji, nie może oznaczać, że istnieje "słuszny" interes strony.
Gdyby tak przyjąć, to wówczas instytucja z art. 154 k.p.a. ze środka nadzwyczajnego wzruszania decyzji ostatecznych przekształciłaby się w zwykły niedewolutywny środek zaskarżenia, godzący w zasadę dwuinstancyjności postępowania /art. 15 k.p.a./. Poza tym art. 154 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko w przypadku zmiany okoliczności faktycznych po wydaniu decyzji ostatecznej. Tylko one mogą mieć wpływ na ocenę interesu społecznego lub strony. Zmiana prawa, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie nie podpada pod treść art. 154 k.p.a. lecz powoduje powstanie nowej sprawy, zarówno w sensie procesowym, jak i materialnoprawnym. Taki też pogląd przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20.12.1991 r., II SA 893/91 – ONSA Nr 2/1993, poz. 33 i takie stanowisko jest akceptowane w doktrynie /por. B. Adamiak, Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 4 wydanie, Wyd. C.H.Beck, W-wa 2002 r., str. 676.
Wskazane wady zaskarżonej decyzji, jak również samego postępowania, dowodzą naruszenia zasad praworządności i pogłębiania zaufania do organów Państwa, wyrażone w art. 7 i 8 k.p.a.
Odpowiadając na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie z przyczyn powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze wyjaśnił, że opierają się one na założeniu niekonstytucyjności § 2 rozporządzenia zmieniającego z 13.02.2003 r., a przecież organy administracji publicznej nie są uprawnione do badania kwestii zgodności przepisów prawnych z Konstytucją RP. Przedmiotowe zarzuty są powtórzeniem zarzutów zawartych w odwołaniu i odpowiedź na nie znajduje się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Uczestnik postępowania J. S. /współwłaściciel A. – Spółki Jawnej w R./ wniósł jak to określił o podtrzymanie zaskarżonej decyzji, czyli tym samym o oddalenie skargi.
Pozostali uczestnicy nie stawili się na rozprawę sądową i w postępowaniu sądowo-administracyjnym nie składali pism procesowych w sprawie ich stosunku do wniosku i zarzutów podniesionych w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Skarga M.1 O. zasługuje na uwzględnienie.
Tytułem wprowadzenia należy nawiązać do poprzedniego postępowania administracyjnego w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Otóż ostateczną i prawomocną decyzją z dnia [...].01.2003 r., Nr [...] – Prezydent Miasta [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na przebudowę i rozbudowę istniejącej kamienicy mieszkalno-usługowej z przeznaczeniem na budynek usługowy na działce ewidencyjnej nr 2223, położonej w K. przy ul. P., czyli nie uwzględnił wniosku inwestorów J. S. i K. S. – wspólników Spółki Jawnej o nazwie A. w R. /K. 2 i 8 akt administracyjnych I instancji/.
Wymienieni inwestorzy w dniu 17.03.2003 r. złożyli w Urzędzie Miasta [...] ponowny wniosek o wydanie pozwolenia na budowę na to samo zamierzenie inwestycyjne, a następnie po pouczeniu ich przez organ o treści § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13.02.2003 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. Nr 33, poz. 270/, nazwanego dalej rozporządzeniem z 13.02.2003 r., w piśmie z dnia 28.03.2003 r. wnieśli o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].01.2003 r. /powołanej na wstępie/ na podstawie w/w przepisu rozporządzenia /K. 9, 11 i 12 akt adm. I instancji/.
Dla jasności sprawy należy w tym miejscu przedstawić tekst § 2 rozporządzenia z 13.02.2003 r., który brzmi: "w sprawach zakończonych decyzją ostateczną o odmowie wydania pozwolenia na budowę lub odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego, wydaną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, z uwzględnieniem § 330 pkt 1 w jego dotychczasowym brzmieniu, stosuje się przepis art. 154 kodeksu postępowania administracyjnego". Kierując się zacytowanym przepisem oraz art. 154 § 1 i 2 k.p.a., Prezydent Miasta [...] – decyzją z dnia [...].09.2003 r., Nr [...] uchylił własną decyzję ostateczną z dnia [...].01.2003 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę i w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że zachodzą przesłanki z art. 154 § 1 k.p.a., bowiem żadna ze stron nie nabyła prawa z decyzji z dnia [...].01.2003 r., a "po drugie za wzruszeniem decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słuszny interes strony – fakt złożenia przez inwestorów P. J. S. i P. K. S. – A. sp. jawna wniosku z dnia 28.03.2003 r. o uchylenie wymienionej decyzji w świetle powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 13.02.2003 r. dowodzi w sposób wystarczający, że za uchyleniem tej decyzji przemawia słuszny interes wnioskodawców". Odczytując powołaną w cudzysłowie wypowiedź organu I instancji można przyjąć, że zdaniem tego organu słuszny interes stron ma miejsce wtedy, gdy zostały spełnione przesłanki z § 2 rozporządzenia z 13.02.2003 r. tj. wydanie odmownej decyzji ostatecznej przed wejściem w życie rozporządzenia zmieniającego z 13.02.2003 r. /przed dniem 26.02.2003 r./ z uwzględnieniem § 330 pkt 1 w brzmieniu tekstu pierwotnego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. Nr 75, poz. 690/. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].09.2003 r. zaprezentował stanowisko, że przepis art. 16 § 1 k.p.a. zasadę ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, ale dopuszcza wyjątki określone w tym przepisie lub w przepisach szczególnych. Taki wyjątek zamieszczony jest w § 2 rozporządzenia z 13.02.2003 r., który to "przepis ustanawia przesłanki, które muszą wystąpić, aby można było wzruszyć ostateczną decyzję/ uchylić lub zmienić w oparciu o art. 154 k.p.a./. W przypadku ustalenia, że wspomniane przesłanki zachodzą, następuje tutaj automatyzm wiązany z uchyleniem /zmianą/ ostatecznej decyzji. W świetle cytowanego przepisu uchylenie /zmiana/ dotychczasowej decyzji jest uzależnione od łącznego wystąpienia trzech przesłanek" i dalej wymienia przesłanki z § 2 rozporządzenia z 13.02.2003 r.
W konkluzji organ II instancji skonstatował cytuję: "jeżeli strona żąda uchylenia odmownej decyzji o pozwoleniu na budowę – przy spełnieniu w/w przesłanek cyt. § 2 rozporządzenia z 2003 r. – to organ zobowiązany jest do uchylenia ostatecznej decyzji". Z wypowiedzi organu odwoławczego i z konkluzji tej wypowiedzi wyraźnie wynika, że zdaniem tego organu łączne zaistnienie przesłanek z § 2 rozporządzenia z 13.02.2003 r. obliguje organ do uchylenia decyzji ostatecznej o odmowie pozwolenia na budowę, bez badania przesłanek z art. 154 § 1 k.p.a. Przedstawione stanowisko organu II instancji zanegował skarżący i m. innymi zarzucił, że omawiany przepis rozporządzenia nie może być utożsamiany z ustawą szczególną o jakiej mowa w art. 16 § 1 k.p.a., bo jest aktem niższego rzędu, po wtóre przepis ten został wydany z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej określonej w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane /Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm./. Poza tym przepis § 2 rozporządzenia z 13.02.2003 r., nie zmienia istoty i zakresu stosowania art. 154 k.p.a., który obowiązuje niezależnie od tego, czy rozporządzenie powołuje się nań, czy też nie i nie zwalnia organu architektoniczno-budowlanego od obowiązku zbadania i rozważenia przesłanek zawartych w art. 154 § 1 k.p.a.
Przechodząc do rozważań merytorycznych należy na początku skupić się na tekście § 2 rozporządzenia z 13.02.2003 r. Analiza językowa i logiczna tego tekstu prowadzi do wniosku, że jeżeli zaistnieją okoliczności faktyczne wymienione w tym przepisie, to wówczas stosuje się przepis art. 154 k.p.a.
Zwrot "stosuje się przepis art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego", nie zwalania organu od obowiązku zbadania przesłanek wymienionych w art. 154 § 1 k.p.a. Ujmując to przykładowo, to jeżeli nie zostaną spełnione przesłanki z art. 154 § 1 k.p.a., to wówczas nie ma podstawy prawnej do uchylenia w postępowaniu nadzwyczajnym ostatecznej decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę, chociażby nawet istniały okoliczności faktyczne o jakich mowa w § 2 rozporządzenia z 13.02.2003 r. Innymi słowy brak przesłanek z art. 154 § 1 k.p.a. spowoduje wówczas wydanie decyzji odmawiającej uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej będącej przedmiotem postępowania nadzwyczajnego.
Oceniając w takim zakresie przedmiotowe decyzje, można powiedzieć, że organ I instancji prawidłowo zinterpretował powołany wyżej przepis rozporządzenia i słusznie wyjaśnił, że zaistnienie okoliczności faktycznych wymienionych w tym przepisie obliguje organ do stosowania art. 154 k.p.a., czyli do badania przesłanek zawartych w tym przepisie.
Natomiast pogląd organu odwoławczego, że okoliczności wymienione w § 2 rozporządzenia stanowią samoistną podstawę do uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji jest zdaniem Sądu błędny.
Przyjmując taką wykładnię, organ odwoławczy w ogóle nie brał pod uwagę przesłanek z art. 154 § 1 k.p.a. i tym samym naruszył ten przepis.
Organ na podstawie art. 154 § 1 i 2 k.p.a. może uchylić lub zmienić ostateczną decyzję odmawiającą pozwolenia na budowę, jeżeli zaistnieją łącznie 2 przesłanki:
1/ żadna ze stron nie nabyła prawa /uprawnienia/ z decyzji ostatecznej,
2/ za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.
Ad. 1/ Organ I instancji a limine założył, że ostateczna decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].01.2003 r. odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę – nie stworzyła praw nabytych dla stron tego postępowania.
Organ ten nie wyjaśnił czy interesy stron tego postępowania były jednozgodne czy sprzeczne, zatem można domniemywać, że de facto miała na myśli tylko inwestorów, którzy nie uzyskali pozwolenia na budowę. W przypadku gdy interesy stron są sprzeczne, zatem nie można od razu wykluczyć, że z decyzji odmownej dla wnioskodawców nie wynikają jakieś uprawnienia dla pozostałych stron i ta kwestia powinna być skrupulatnie zbadana przez organ i wyjaśniona w uzasadnieniu decyzji /por. Janusz Borkowski – Komentarz do k.p.a., Wyd. C.H.Beck, W-wa 1996 r., str. 681/ oraz wyrok NSA z 15.07.1999 r., I SA 1644/98, LEX, 48558/.
Do decyzji, na mocy których strony nie nabyły prawa można jedynie /od razu/ zaliczyć: decyzje odmowne dla wszystkich stron postępowania, decyzje cofające w całości uprzednio przyznane stronie uprawnienie lub stwierdzające wygaśnięcie tego uprawnienia, a także decyzje nakładające obowiązek w maksymalnym dopuszczalnym przez prawo wymiarze /por. Wojciech Chrościelewski – Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Dom Wydawniczy ABC, W-wa 2002, str. 201/.
W przedmiotowej sprawie prima facie można stwierdzić, że jedynie inwestorzy nie nabyli prawa z decyzji z dnia [...].01.2003 r., co się zaś tyczy pozostałych stron, to z góry nie można wykluczyć, że odmowa udzielenia pozwolenia na budowy nie dała im jakiegoś uprawnienia, przeto ta kwestia powinna być dokładnie wyjaśniona na tle spraw budowlanych, z którymi związane są strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...].01.2003 r.
Ad. 2/ Za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej musi przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony. W przedmiotowej sprawie chodzi o interes strony, czyli inwestorów. Słuszny interes strony to interes kwalifikowany, który powinien być zbadany w postępowaniu nadzwyczajnym i sprecyzowany w uzasadnieniu decyzji /na czym polega/. Sam fakt złożenia przez inwestorów wniosku o uchylenie decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę, stanowi jedynie podstawę do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego określonego w art. 154 k.p.a., ale taki fakt nie jest równoznaczny z istnieniem słusznego interesu strony. Jak to już powiedziano, organ odwoławczy w ogóle nie rozważał przesłanek z art. 154 § 1 k.p.a., zatem naruszył art. 7 i 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Okoliczność, iż rozstrzygnięcia podejmowane w trybie art. 154 i 155 k.p.a. oparte są na uznaniu administracyjnym, nie oznacza, że organ przy podejmowaniu decyzji ma pełną swobodę, bowiem granica swobody organu ograniczona jest w tym przypadku przepisami procesowymi, a konkretnie art. 154 § 1 k.p.a.
Z przedstawionych rozważań dodatkowo wynika, że w przedmiotowej sprawie kwestia czy § 2 rozporządzenia z 13.02.2003 r. został wydany z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej zamieszczonej w art. 7 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego z 1994 roku, nie ma pryncypialnego znaczenia, bowiem gdyby nawet nie było tego przepisu, to i tak art. 154 k.p.a. w tego rodzaju sprawach mógłby być stosowany, gdyż w/w prawo budowlane nie wyłącza możliwości weryfikacji decyzji ostatecznych odmawiających zatwierdzenia projektów budowlanych i wydawania pozwoleń na budowę w tym trybie. Tryb ten jednakże może być stosowany jedynie w stosunku do decyzji ostatecznych prawidłowych, jak również do decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, czyli nie uzasadniającymi wznowienia lub stwierdzenia nieważności decyzji. Przepis § 2 rozporządzenia z 13.02.2003 r. in praxi może tylko zobowiązywać organ architektoniczno-budowlany do wszczęcia z urzędu tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego, jeżeli są spełnione przesłanki zawarte w tym przepisie, ale nie może decydować o sposobie rozstrzygnięcia sprawy, bowiem o tym w granicach uznania administracyjnego decydują przesłanki zawarte w art. 154 § 1 k.p.a.
Nota bene w ocenianej przez Sąd sprawie administracyjnej, postępowanie było wszczęte na wniosek, zatem organ niezależnie od istnienia /okoliczności wymienionych w § 2 rozporządzenia z 13.02.2003 r. obowiązany byłby do wszczęcia postępowania, bowiem w k.p.a. nie ma przepisu dopuszczającego odmowę wszczęcia postępowania nadzwyczajnego o jakim mowa w art. 154 k.p.a.
W takiej sytuacji na marginesie należy zaznaczyć, że art. 7 ust. 1 prawa budowlanego z 1994 r. do przepisów techniczno-budowlanych zalicza:
1/ warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, uwzględniające wymagania, o których mowa w art. 5;
2/ warunki techniczne użytkowania obiektów budowlanych.
Rozporządzenie z dnia 13.02.2003 r. było wydane na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane /Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm./. Wymieniony przepis stanowi, że warunki, o których mowa w ust. 1 pkt 1, określą w drodze rozporządzenia:
1/ minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej dla budynków oraz związanych z nimi urządzeń.
Warunki określające w jakim stanie faktycznym organ powinien stosować art. 154 k.p.a. /§ 2 rozporządzenia z 13.02.2003 r./, zdaniem Sądu in merito nie są warunkami technicznymi o jakich mowa w art. 7 ust. 1 prawa budowlanego z 1994 r., przeto powołany przepis rozporządzenia przekracza zakres delegacji ustawowej. Przepis w/w rozporządzenia nie ma charakteru międzyczasowego, taką cechę ma tylko § 1. Poczyniona wzmianka jest tylko akceptacją poglądu na ten temat, zawartego w skardze. Jak to już wyjaśniono, to do rozpoznania skargi nie była wymagana odpowiedź na pytanie czy treść § 2 rozporządzenia z 13.02.2003 r. mieści się w granicach delegacji ustawowej.
Należy jednak nadmienić, że stosownie do art. 178 ust. 1 Konstytucji RP /Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483/, to sądy mogą odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia wydanego z przekroczeniem delegacji ustawowej.
Natomiast takiej możliwości, jak to słusznie zauważył organ odwoławczy nie mają organy administracji publicznej.
Przedstawione rozważania prowadzą do konkluzji, że organy naruszyły art. 7, 77 § 1, 107 § 3 i art. 154 § 1 i 2 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, zatem Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm./ - uchylił zaskarżoną decyzję /pkt I wyroku/. Sąd nie uchylił decyzji organu I instancji, ponieważ organ odwoławczy przyjmując błędne założenie nie zbadał czy zachodzą przesłanki z art. 154 § 1 k.p.a. i tym samym nie odpowiedział na pytanie czy istnieje możliwość wyjaśnienia tej kwestii w trybie art. 136 k.p.a. Na podstawie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, cytowanej niżej skrótem p.p.s.a., Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Orzeczenie w tej kwestii ma zapobiec wszczęciu postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę na podstawie pierwotnego wniosku z dnia 9.12.2002 r. z uwzględnieniem § 1 rozporządzenia z 13.02.2003 r. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł po myśli art. 200 p.p.s.a. i art. 97 § 2 przepisów wprowadzających z 30.08.2002 r.
Pełnomocnik skarżącego radca prawny G. R. w skardze wniósł o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego m. innymi kosztów zastępstwa procesowego według czterokrotnej stawki minimalnej.
Art. 97 § 2 przepisów wprowadzających z 30.08.2002 r. stanowi, że w sprawach, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.01.2004 r. i postępowanie do tego czasu nie zostało zakończone, stosuje się dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych. Z § 14 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu /Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm./ wynika, że stawka minimalna w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sprawie nie dotyczącej należności pieniężnej albo praw majątkowych wynosi 240 zł i taką kwotę Sąd uwzględnił. Sąd na podstawie § 2 ust. 2 wskazanego rozporządzenia nie dopatrzył się podstaw do przyznania opłaty przekraczającej stawkę minimalną. Dodać należy, iż pełnomocnik nie przedłożył zestawienia kosztów jakie poniósł faktycznie skarżący.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ odwoławczy uwzględni wskazówki Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu, a w szczególności zbada i ustali:
- czy organ odwoławczy na podstawie zebranego materiału dowodowego i w trybie art. 136 k.p.a. jest w stanie ustalić konkretne przesłanki z art. 154 § 1 k.p.a. określone w uzasadnieniu przez Sąd, a jeżeli tak poczyni w tej materii stosowne ustalenia i da temu wyraz w uzasadnieniu decyzji,
- jeżeli nie rozważy ewentualnie możliwość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., z jednoczesnym wyjaśnieniem z jakich przyczyn nie było możliwości uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 136 k.p.a.,
- zbada czy Oddział Spółki Akcyjnej B. w R. ma przymiot strony w tej sprawy, czy też taki przymiot przysługuje tylko B. S.A. z siedzibą w W.