SA/Rz 1539/03

SA/Rz 1539/03 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2005-04-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2003-10-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Małgorzata Wolska
Maria Zarębska-Kobak
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
§ 46 ust. 1 w zw. z art. 10 i art. 11
Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska NSA Maria Zarębska-Kobak Protokolant: st.sekr.sąd.B.Krztoń po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmiany w ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...]; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. na rzecz skarżącego A. P. kwotę 45 zł (czterdzieści pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
SA/Rz 1539/03
UZASADNIENIE
Przedmiotem skargi, która wniósł A. P. reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego E. R., jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. z dn. [...].08.2003r. Nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmiany w ewidencji gruntów. W sprawie tej postępowanie zostało wszczęte na wniosek radcy E. R., reprezentującej skarżącego wnoszącej pismem z dn.30.09.2002r. o wykreślenie w związku ze śmiercią C. P. z ewidencji gruntów jej samoistnego posiadania działek nr 701 oraz 9 w T. N. obręb [...] o łącznej powierzchni 0,16 ha. We wniosku podano, że C. P. zmarła w 2001r., na dowód czego dołączono kopię aktu zgonu. Geodeta Powiatowy [...] zażądał dołączenia do wniosku dokumentu odnoszącego się do tytułu własności działki nr 701, mającego być podstawą ujawnienia w ewidencji gruntów. Wnosząca wniosek wywodziła, że śmierć C. P. jest wystarczającą przesłanką do jej wykreślenia jako samoistnego posiadacza, a obowiązkiem organu jest utrzymywanie ewidencji gruntów w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dokumentami i materiałami źródłowymi. Pismem z dn.28.01.2003r. Geodeta Powiatowy [...] pozostawił wniosek o wykreślenie C. P. z ewidencji gruntów bez rozpatrzenia wskazując, że podstawą do dokonania zmian w ewidencji gruntów są dokumenty potwierdzające aktualny stan nieruchomości, a kopia aktu zgonu C. P. taką podstawą być nie może.
Wnioskiem z dn.28.02.2003r. radca prawny E. R. załączając pełnomocnictwo udzielone jej przez A. P. w sprawach związanych z uregulowaniem spraw majątkowych po swojej żonie – C. P., domagała się wydania decyzji w przedmiocie wniosku z dn.30.09.2002r.. Zakwestionowała prawidłowość działania organu, polegającego na pozostawieniu podania bez rozpatrzenia, wywodząc iż nie jest potrzebny żaden dokument odnośnie nowego właściciela działki, albowiem wniosek dotyczy jedynie wykreślenia C. P.
Starosta Powiatowy [...] przeprowadził w sprawie, której jako przedmiot oznaczył jako zmianę podmiotu w odniesieniu do działki nr 701 o pow. 0,16 ha w J.1 i działki nr 627 o pow. 0,62 ha w J.2, rozprawę administracyjną, w trakcie której uczestniczył i składał wyjaśnienia F. Z. – brat C. P. F. Z. wyjaśnił, że jego siostra objęła działkę Nr 701 w J.1 i działkę Nr 627 w J.2 po ojcu – A. Z. w 1944r.. Po śmierci siostry jej spadkobiercy – mąż i córka – Z. P., namawiać mieli F. Z. do objęcia tych działek w posiadanie, ale on odmówił z racji podeszłego wieku. Organ wezwał pełnomocniczkę A. P. do wskazania spadkobierców po C. P. Radca prawny E. R. odmówiła wskazania spadkobierców wywodząc, że nie przeprowadzono postępowania spadkowego, nadto kwestionowała dopuszczenie do udziału w sprawie F. Z. i T. K.
Decyzją z dn. [...].06.2003r. Nr [...] Starosta Powiatu [...] powołując się na art.7d ust.1, art.20 i 51 ustawy z dn.17.05.1989r. prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednol. Dz.U. Nr 100 z 2000r., poz.1086 ze zm., zwana dalej Pgik) oraz art.104 ustawy z dn.14.06.1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.), a także §§ 10 ust.2, 12 ust.2, 46 ust.1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dn.29.03.2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz.454) odmówił dokonania w ewidencji gruntów gminy T. N. obręb [...] zmiany polegającej na wykreśleniu podmiotu tj. C. P. jako samoistnego posiadacza działki nr 701 w J.1 i działki nr 627 w J.2. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że rozszerzono przedmiot postępowania o działkę nr 627 w J.2, albowiem także i tę działkę posiadała C. P., w postępowaniu uczestniczyli właściciele działek sąsiednich – F. Z. i T. K. Organ ustalił w postępowaniu, że C. P. była wykazywana w ewidencji gruntów jako władająca działkami od momentu założenia tej ewidencji, albowiem na taki wpis zezwalały przepisy dekretu z dn.2.02.1955r. o ewidencji gruntów i budynków. Z wyjaśnienia F. Z. wynika, że C. P., jego siostra, działki objęte postępowaniem objęła w posiadaniu po ojcu w 1944r., a po jej śmierci stanowią one masę spadkową po C. P. Wskazując na charakter deklaratoryjny prowadzonej przez starostów ewidencji gruntów i budynków, organ wywodził iż poprzez dokonywania zmian w tej ewidencji nie można kształtować nowego stanu prawnego nieruchomości. Ponadto art.51 Pgik gwarantować ma, iż władający do czasu uregulowania prawa własności będzie wykazywany jako podmiot władający, wpisany do ewidencji na podstawie dotychczasowych przepisów. Wnioskodawca nie wskazał także spadkobierców po C. Pr. Organ na wzmocnienie swej argumentacji przytoczył także postanowienie Sądu Najwyższego z dn.28.04.1999r. I CKU 105/98 odnośnie dziedziczenia posiadania.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. P. przez pełnomocnika radcę prawną E. R., domagając się wykreślenia C. P. jako samoistnego posiadacza działki Nr "701 i 9" w obrębie [...] w J.1 oraz działki nr 627 położonej w J.2, względnie o wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Odwołujący się wywodził, że decyzja nie znajduje wsparcia w przepisach prawa, a powoływane przepisy Pgik nie wymagały od wnioskodawcy przedkładania żadnych dokumentów, skoro nie wnosi on o wpisanie jego jako właściciela lub władającego nieruchomością, a jedynie wykreślenie dotychczasowej osoby władającej nieruchomościami. Eksponując obowiązki starosty utrzymywania danych w ewidencji gruntów w stanie aktualności wskazywano w odwołaniu, że powzięta przez niego wiadomość o zgonie C. P. winna prowadzić do jej wykreślenia z ewidencji gruntów jako władającej nieruchomościami. Kwestionowano powołanie się na cyt. orzeczenie Sądu Najwyższego wskazując, iż dotyczy ono innego stanu faktycznego, a nie można akceptować tezy o przymusowym dziedziczeniu posiadania przez spadkobierców. Domaganie się udziału spadkobierców po C. P. w niniejszym postępowaniu według odwołującego się winno prowadzić ewentualnie do zastosowania dyspozycji art.30 § 5 k.p.a., względnie do zawieszenia postępowania na czas przeprowadzenia postępowania spadkowego. Zarzucono także naruszenie art.51 Pgik wobec jego niewłaściwej wykładni, wspierając się orzeczeniem NSA z dn.16.11.1998r. II SA 1260/99, argumentując iż C. P. nie podjęła czynności, by uregulować stan swojej własności, a nie może nadal figurować w ewidencji jako władająca gruntem wobec swej śmierci. Zdaniem odwołującego się starosta winien wyjaśnić kto obecnie gruntem włada i tę osobę wpisać do ewidencji gruntów.
Opisaną na wstępie decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Opisując obszernie stan faktyczny przedmiotowej sprawy organ odwoławczy stwierdził, iż pojęcie władania w rozumieniu Pgik oraz rozporządzenia wykonawczego do ustawy z dn.29.03.2001r. nie zostało normatywnie zdefiniowane, jednakże określa ono stosunek określonego podmiotu do działki gruntowej. Zdaniem organu odwoławczego w przypadku śmierci właściciela w rejestrze gruntów wpisuje się jego spadkobierców i podobną, tę zasadę należy odnieść do przypadku śmierci osoby uwidocznionej w rejestrze jako władającej, z uwagi na odesłanie z art.22 ust.2 Pgik do art.51 tej ustawy. Instytucja władania w rozumieniu przepisów o ewidencji gruntów ma być zbliżona swym charakterem do instytucji samoistnego posiadania w rozumieniu prawa cywilnego. Organ II instancji odwołując się do treści §§ 44 pkt 2, 45 ust.1 i 46 ust.,1 i 2 oraz § 10 ust.2 rozporządzenia z dn.29.03.2001r. wywodził, że wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów musi się wiązać z ujawnieniem innego podmiotu. Uznano zasadność decyzji organu I instancji, wykluczając możliwość dokonania zmiany w ewidencji gruntów na podstawie przedłożonych dokumentów.
Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wniósł A. P. domagając się uchylenia decyzji obu instancji. W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: art.22 w zw. z art.20 ust.2 pkt 1 i 51 Pgik, art.922 oraz 336 i nast. kodeksu cywilnego a także §§ 10, 44 i 46 rozporządzenia z dn.29.03.2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Za nietrafny uznano pogląd, że art.22 ust.2 Pgik odnosi się nie tylko do spadkobierców właściciela, ale także do spadkobierców posiadacza samoistnego. Powoływane przez organy przepisy nie nakazują, zdaniem skarżącego, wskazywać spadkobierców zmarłego posiadacza. Nietrafnym ma być także pogląd, że do czasu uregulowania prawa własności ma być wykazywany w ewidencji gruntów każdy władający nieruchomością. Powołując się na wywody zawarte w wyroku NSA z dn.16.11.1998r. II SA 1260/99 pełnomocniczka A. P. wskazuje, że C. P. nie podjęła żadnych działań zmierzających do uregulowania swej własności, a skoro zmarła, to przestała być władającym w rozumieniu przepisu art.51 Pgik. Eksponując obowiązek starosty utrzymywania operatu ewidencji gruntów w stanie aktualności dowodzono, że starosta miał obowiązek wykreślić z ewidencji gruntów osobę władającą, na podstawie otrzymanego i nie podważanego aktu zgonu. Utrata przez C. P. zdolności prawnej ma wywoływać ten skutek, że należy ją wykreślić z ewidencji gruntów. Powoływanie się przez I instancji na wyrok SN w zakresie dziedziczenia posiadania ma być wedle skarżącego chybione, albowiem chodzić ma tam o kontekst skutków prawnych, jakie wynikają z faktu posiadania rzeczy przez spadkodawcę np. w zakresie zasiedzenia. Pozostałe orzeczenia odnosić się mają do dziedziczenia gruntów gospodarstw rolnych i nie są adekwatne do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Brak także przepisu, który zakazywałby wykreślenia podmiotu przy jednoczesnym nieujawnianiu innego podmiotu. Odnośnie konieczności uczestnictwa spadkobierców zmarłej C. P. i przedstawienia przez nich postanowienia o nabyciu spadku wskazano, że organ winien w takim przypadku zawiesić postępowanie, bądź sam wystąpić do sądu o wydanie stosownego orzeczenia.
W odpowiedzi na skargę organ obszernie powtórzył ustalenia faktyczne zawarte w zaskarżonej decyzji i raz jeszcze podtrzymał pogląd, że nie można wykreślić z ewidencji gruntów podmiotu nie ujawniając innego podmiotu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
W niniejszej sprawie skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., dlatego też z mocy art.97 § 1 ustawy z dn.30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm., zwana dalej Pwsa) podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn.30.08.2002r., Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Ta reguła intertemporalna ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga jest uzasadniona aczkolwiek z przyczyn, które sąd wziął, nie będąc związany zarzutami skargi, pod rozwagę z urzędu. Sprawę prowadzenia i dokonywania zmian w ewidencji gruntów normuje ustawa - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dn.29.03.2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz.454, zwane dalej "rozporządzeniem z 2001r."). W myśl art.22 Pgik ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikacje gruntów prowadzą starostowie, zaś osoby, o których mowa w art.20 ust.2 pkt 1 i 51, są obowiązane zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Osobami tymi są zatem: właściciele gruntów, w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części oraz osoby władające gruntami, a wpisane do niej na podstawie ewidencji założonej na podstawie dekretu z dn.2.02.1955r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 6, poz.32) do czasu uregulowania własności. Do zadań starosty w myśl § 44 rozporządzeniem z 2001r. należy m.in. utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust.1 rozporządzenia z 2001r.). Dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Osobami, na wniosek których starosta dokonuje aktualizacji operatu ewidencji gruntów są więc: właściciel nieruchomości, podmiot władający nieruchomością, użytkownik wieczysty gruntu, jednostki organizacyjne sprawując zarząd lub trwały zarząd nieruchomością, państwowe osoby prawne, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych, organ administracji publicznej, który gospodaruje nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości, użytkowników gruntów państwowych i samorządowych oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami na podstawie umowy dzierżawy, zgłoszonej do ewidencji na podstawie ustawy z dn.20.12.1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Nie ulega wątpliwości, że A. P. nie należy do żadnej z tych kategorii osób. Domagająca się wydania decyzji i działająca w jego imieniu pełnomocniczka legitymowała się pełnomocnictwem obejmującym "czynności związane z uregulowaniem spraw majątkowych po C. P.". Skarżący konsekwentnie wywodzi, że nie jest władającym przedmiotowym nieruchomościami i nie posiada postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po C. P. Z tego względu uznać należy, że w świetle § 46 ust.1 w zw. z § 10 i 11 rozporządzenia z 2001r. nie był legitymowany do domagania się wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. Wszczęcia w takiej sytuacji postępowania administracyjnego i wydawanie merytorycznej decyzji na żądanie A. P. nastąpiło z naruszeniem art.61 § 1 k.p.a., stanowiącego iż postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Skoro skarżący, a uprzednio wnioskodawca nie jest, jak wywodzi, władającym przedmiotowymi działkami i nie jest spadkobiercą w zakresie posiadania tych działek przez jego zmarłą żonę, to nie posiada interesu prawnego, by domagać się wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów. W myśl art.28 k.p.a. "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Aby być stroną danego postępowania należy więc posiadać interes prawny. Zakres podmiotowy w tym zakresie wyznacza cyt. § 46 ust.1 rozporządzenia z 2001r. Skarżący, biorąc pod uwagę jego własne oświadczenia, nie mieści się w tej kategorii podmiotów. Z tej przyczyny zasadnie można wywodzić, że wydanie decyzji obu instancji nastąpiło z naruszeniem przepisów § 46 ust.1 w zw. z § 10 i 11 rozporządzenia z 2001r., a naruszenie to należy ocenić w kategoriach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa), a więc jest podstawą uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny. Skoro skarżący, wedle oświadczenia jego pełnomocniczki, nie posiada postanowienia stwierdzającego nabycie spadku po C. P., to udzielając pełnomocnictwa w zakresie "czynności związanych z uregulowaniem spraw majątkowych po zmarłej żonie C. P." nie mógł skutecznie spowodować wszczęcia postępowania w przedmiocie wykreślenia C. P. z ewidencji gruntów. W tym względzie treść skargi pozostaje w sprzeczności, dowodząc braku dziedziczenia samoistnego posiadania po C. P., skarżący w istocie dowodzi o braku swego interesu prawnego, aby domagać się wydania decyzji orzekającej w przedmiocie wykreślenia C. P. w odniesieniu do działek, będących za jej życia w jej władaniu.
Reasumując: skoro skarżący nie należy do kategorii osób, uprawnionych w myśl rozporządzenia z 29.03.2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków do wnioskowania o dokonanie aktualizacji danych, zawartych w tej ewidencji, to wydanie decyzji rozpoznającej taki wniosek, narusza przepisy prawa.
Ubocznie należy zwrócić uwagę, że organy obu instancji pominęły w rozstrzygnięciu oznaczenie przedmiotu postępowania, a odnoszącego się do gruntu położonego w J.1, albowiem ma on składać się w istocie z dwóch działek: nr 701 i nr 9 o łącznej powierzchni 0,16 ha (tak w wypisie z ewidencji gruntów – k.15 akt organu I instancji). Rozstrzygnięcia zapadłe w sprawie przywołują wyłącznie oznaczenie działki nr 701. Trafne są także stwierdzenia skarżącego, podnoszone w odwołaniu od decyzji organu I instancji, o braku interesu prawnego w uczestniczeniu w postępowaniu właścicieli nieruchomości sąsiednich do objętych rozstrzygnięciami w decyzji. Zauważyć trzeba, że organ I instancji doręczał decyzję F. Z. i T. K., a organ odwoławczy w doręczeniu pominął tego drugiego, nie wyjaśniając tej niekonsekwencji.
Powyższe konkluzje nakazują uwzględnić skargę z innych przyczyn, niż w niej wywiedzione, pozostałe zaś kwestie w niej podnoszone pozostać muszą poza zakresem rozważań sądu.
Sąd nie stosował ochrony tymczasowej po myśli art.152 Ppsa z racji charakteru zaskarżonych rozstrzygnięć, zaś o kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art.97 §2 Pwsa w zw. z art.200 Ppsa.