SA/Rz 1411/02

SA/Rz 1411/02 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2004-10-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2002-07-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jerzy Solarski /przewodniczący/
Stanisław Śliwa
Zbigniew Czarnik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
612  Sprawy geodezji i kartografii
Hasła tematyczne
Ewidencja gruntów
Sygn. powiązane
I OSK 207/05 - Wyrok NSA z 2006-01-25
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Protokolant: sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 28 października 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] marca 2002 r. Nr [...]; II. stwierdza, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym wyroku nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego M. M. kwotę 30 zł /słownie: trzydzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. zarządza zwrot uiszczonych wpisów po 30 zł /słownie: trzydzieści złotych/ na rzecz uczestników postępowania J. K., G. J. A. S.
Uzasadnienie
SA/Rz 1411/02
U Z A S A D N I E N I E
Decyzją z [...] czerwca 2002 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] marca 2002 r., [...] orzekająca o wykazaniu M. M. s. J. i Z. oraz M. M. c. K. i M. jako współwłaścicieli działki nr 432 położonej miejscowości M. na zasadzie wspólności ustawowej w miejsce dotychczas wpisanej K. M. c. K. i M.
Z decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie zgodził się M. M. W obszernej skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie przedstawił szczegółowo stan prawny działki ewidencyjnej nr 432 według wcześniejszego oznaczenia nr 121/11 i kolejno następujące z upływem lat zmiany, które dokonywały się w zakresie jej faktycznego i prawnego stanu.
W części końcowej skargi skarżący wskazał, że toczące się postępowanie ewidencyjnej winno doprowadzić do sytuacji, w której rodzina M. będzie władała faktycznie należącymi do niej działkami. Jednak, by to stało się możliwe organy prowadzące ewidencję gruntów muszą rzetelnie i zgodnie z dokumentami uwidaczniać stosowne dane rejestrowe.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi, przy czym w uzasadnieniu odpowiedzi stwierdził, że organy ewidencyjne poprawnie dokonały zmiany omyłki pisarskiej, co do osoby właściciela działki nr 432. Natomiast żądanie skarżącego zmierzające do wykazania w operacie ewidencyjnym stanu posiadania sprzed uwłaszczeń, a zwłaszcza wykazanie działki nr 121/36 w miejsce ujawnionej w czasie uwłaszczeń działki nr 121/11 nie może zostać zrealizowane w ramach postępowania ewidencyjnego.
Z tych względów organ odwoławczy uznał wniosek o oddalenie skargi za zasadny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie jest właściwy do rozpoznania skargi M. M., gdyż jego skarga wniesiona do NSA OZ w Rzeszowie nie została przez ten Sąd rozpoznana do dnia 1 stycznia 2004 r. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/, dalej: prawo o p.s.a., działa w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami skargi, jej podstawą prawną, ani formułowanymi przez stronę wnioskami.
Wyznaczony w ten sposób zakres sądowej kontroli zaskarżonej decyzji prowadzi do stwierdzenia, że skarga M. M. podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych powodów niż podniesione w skardze.
Analiza przedłożonych Sądowi akt sprawy pozwala stwierdzić w sposób nie budzący wątpliwości, ze Starosta Powiatu [...] decyzją z [...] marca 2002 r., orzekł o dokonaniu w jednostce rejestrowej nr G.134 ewidencji gruntów powiatu [...], w jednostce ewidencyjnej T., obręb M., zmiany polegające na wykreśleniu dotychczasowego wpisu i wpisaniu współwłaścicieli na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej. Współwłaścicielami tymi są M. M., s. J. i Z. oraz M. M., c. K. i M.
W takiej sytuacji decyzje organów I i II instancji naruszają przepisy postępowania, gdyż decyzje objęte postępowaniem sądowym wydano w stosunku do M. M. na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej w sytuacji, gdy z pism wnioskodawcy i protokołu sporządzonego przez Starostę Powiatu /K. 40/ wynika, że M. M. zmarła 1996 r. i już tylko stwierdzenie tej okoliczności jest podstawą do uchylenia decyzji.
Ponadto Sąd zauważa, że w podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 7d ust. 1 i art. 20 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /t. j. Dz. U. Nr 100, z 2000 r., poz. 1086 ze zm./ oraz § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz. U. Nr 38, poz. 454/.
Zdaniem Sądu przywołane przepisy nie mogły stanowić podstawy prawnej dla wydania decyzji wprowadzającej zmiany do ewidencji gruntów. Co więcej Sąd stoi na stanowisku, że organy ewidencyjne nie mają możliwości wydawania własnych /ustalających/ decyzji na użytek prowadzonego postępowania ewidencyjnego. Organ taki może dokonać wpisu na podstawie różnych tytułów m. in. decyzji administracyjnych pochodzących od innych organów. Jeżeli w przekonaniu organu istnieją niejasności co do żądanych zmian w ewidencji, organ ewidencyjny jest uprawniony takie wątpliwości wyjaśniać w trybie art. 22 ust. 3 ustawy lub § 47 ust. 3 rozporządzenia. Jednak jeżeli w postępowaniu wyjaśniającym nie uzyska stanu dającego podstawę do wpisu to powinien odmówić dokonania takiego wpisu. W tym zakresie Sąd nie podziela stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanego w uzasadnieniu do wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., OSK 630/04 /nie publikowane/, że ogólne sformułowanie zawarte w § 47 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz. U. Nr 38, poz. 454/ daje podstawę do wydania decyzji administracyjnej w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego.
Argumentacja Sądu w tym względzie jest następująca.
1. Ewidencja gruntów i budynków jest zbiorem informacji na temat gruntów i budynków. Rozstrzygają to stosowne przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne /art. 20/. Zdaniem Sądu oznacza to, że wszelkie zmiany przedmiotowe i podmiotowy dokonywane są w niej na podstawie określonej przepisami prawa dokumentacji geodezyjnej, prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, czy innych prawem określonych aktów. Wprowadzenie zmian do ewidencji, zatem pozytywne działanie organu, jest władczym rozstrzyganiem sprawy administracyjnej, które nie może nastąpić w formie decyzji administracyjnej jako kwalifikowanego aktu administracyjnego. Pogląd takie jest zbieżny z regułami przyjętymi w orzecznictwie i doktrynie. Poza rozważaniami Sąd pozostawia pytanie, czy wpis do ewidencji jest czynnością materialno-techniczną, czy też innym rodzajem władczego działania administracji, ale na potrzeby sprawy rozważanej przez Sąd jest to problem wtórny i nie mający prawnego znaczenia.
Istota sporu z poglądem leżącym u podstaw wydanych decyzji sprowadza się do pytania o formę działania organu prowadzącego ewidencję, w sytuacji, gdy organ ten dokonuje zmiany w ewidencji. Sąd przyjmuje, że zmiana taka nie może być wprowadzona decyzją administracyjną, gdyż dla wydania takiej decyzji brak jest podstawy w materialnym prawie administracyjnym.
Takiej podstawy prawnej nie dają przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, które standardowo organy powołują w podstawie decyzji. Zarówno art. 20 jak i art. 22 tej ustawy nie wskazują, aby odmowa dokonania zmiany w ewidencji miała następować w formie decyzji. pierwszy z powołanych przepisów wskazuje zakres informacji jakie obejmuje ewidencja gruntów i budynków. Drugi określa organ, który prowadzi ewidencję gruntów i budynków oraz klasyfikację gleboznawczą gruntów. Przepis ten ma charakter kompetencyjny wskazując, że starosta jest organem ewidencyjnym. Żaden inny przepis ustawy odnoszący się do ewidencji gruntów i budynków nie wskazuje na możliwość decyzyjnego rozstrzygania przez starostę. Sytuacja taka jest znamienna, albowiem w tej samej ustawie ustawodawca wyraźnie wskazuje na decyzję jako formę działania organu administracji publicznej. Tak jest w przypadku rozgraniczenia nieruchomości. Wskazanie powyższych sytuacji regulowanych ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne pozwala stwierdzić, że dla ewidencji gruntów i budynków, oraz dokonywania w niej zmian ustawa nie przewidziała właściwej formy działania.
W związku z tym pojawia się pytanie o dopuszczalność przyznania staroście w drodze wykładni prawa do załatwienia takiej sprawy w formie decyzji administracyjnej. W konsekwencji jest to więc problem na ile dopuszczalne jest domniemanie załatwienie sprawy administracyjnej w formie indywidualnego aktu administracyjnego.
Stojąc przed koniecznością rozstrzygnięcia takiego dylematu Sąd zauważa, że zgodnie z poglądami wyrażonymi w doktrynie[1] prawo organu do wydania decyzji nie musi wynikać wprost z treści przepisu, który posługuje się terminem "organ załatwia sprawę w drodze decyzji". Za dozwolone należy uznać przyjęcie decyzyjnej formy działania organu, także wtedy, gdy przepis ustawy wskazuje pośrednio na taką formę posługując się czasownikowym opisem kompetencji organu do działania władczego /np. zezwala, stwierdza, przydziela, cofa itp./. Stanowisko takie odpowiada w tej mierze poglądom wypracowanym w doktrynie prawa administracyjnego, gdzie przyjmuje się, że dla procesu stosowania prawa poprawniejsza jest koncepcja decyzji administracyjnej w pojęciu materialnym, jako aktu charakteryzującego się tym, że realizuje on normę materialnego prawa administracyjnego w drodze autorytatywnej konkretyzacji praw lub obowiązków indywidualnie określanego adresata pozostającego na zewnątrz administracji /szerzej: M. Jaśkowska, Związanie decyzji administracyjnej ustawą, Toruń 1998 r., s. 37-38. Także: L. Żukowski, R. Sawuła, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, W-wa 2002 r., s. 102/. Jednak przyjęcie tej koncepcji rozumienia decyzji jako aktu stosowania prawa możliwe jest tylko o tyle, o ile z przepisów ustawy daje się wyprowadzić "władczość" działania organu. Władczość ta może być rzeczownikowym określeniem /nazwą/ formy działania albo czasownikowym wskazaniem kompetencji organu /zezwala, cofa itp./. Poza te dwie sytuacje wykładnia i poszukiwanie decyzyjnej formy załatwienia sprawy nie mogą wychodzić, bo wówczas nie znajdują one oparcia w prawie, więc są bezprawne. W tym sensie domniemanie decyzji jako sposobu załatwienia sprawy nie może być uniwersalnym sposobem na przypisywanie organom uprawnienia do wydania decyzji, w sytuacjach, gdy przepis nie wskazuje wyraźnie na władczy charakter działania organu. Z tego powodu przyznanie staroście uprawnienia do wydania decyzji przy odmowie dokonania zmiany w ewidencji gruntów nie jest już stosowaniem prawa przez Sąd, ale jego tworzeniem, do czego Sąd ze względu na zasady konstytucyjne dotyczące podziału władz nie jest uprawniony.
Konkretyzując stanowisko Sąd stwierdza, że przypisanie organowi władczego /decyzyjnego/ sposobu działania możliwe jest tylko wtedy, gdy przepis prawa powszechnie obowiązującego pozwala przynajmniej w drodze wykładni przyjąć, że organ działa jednostronnie i władczo. W zakresie prowadzenia ewidencji starości takich uprawnień przypisać nie można.
2. Sąd swoje stanowisko wspiera odwołaniem się do przepisów pozytywnych. Szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz. U. Nr 38, poz. 455 ze zm./. Rozporządzenie w rozdziale 3 wskazuje na zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych. Pośród określonych tam zasad nie wskazano trybu dokonywania zmian ani usuwania omyłek w ewidencji, ani formy w jakiej starosta tego dokonuje. Równocześnie to rozporządzenie wskazuje jednoznacznie kiedy starosta wydaje decyzję. Decyzja jako forma działania została przewidziana w § 12 ust. 2, w § 43 rozporządzenia. Stan taki wskazuje, że decyzja jako forma działania w ramach ewidencji gruntów została wyraźnie wskazana i brak jest podstaw do przyjmowania tezy, że przewidziano ją również w tych wszystkich sytuacjach, w których rozporządzenie o takiej formie nie wspomina. Rozdział 3 rozporządzenia, zatem dotyczacy prowadzenia ewidencji, tylko w § 47 ust. 3 wskazuje, że starosta przeprowadza postępowanie administracyjne lub uregulowane w art. 22 ust. 3 ustawy jeżeli aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów.
Przyjęcie takiego rozwiązania zdaniem Sądu wskazuje dobitnie, że zastosowanie K.p.a. do aktualizacji jest ograniczone tylko do postępowania wyjaśniającego lub zebrania dodatkowych dowodów, uzasadniających aktualizację. Na ograniczoność stosowania K.p.a. w takim postępowaniu wskazuje alternatywne uprawnienie starosty, który wątpliwości dowodowe może wyjaśniać w trybie K.p.a. lub art. 22 ust. 3 prawa geodezyjnego lub kartograficznego. Konsekwencja takiego ujęcia jest następująca: jeżeli starosta prowadzi postępowanie w trybie art. 22 ust. 3 ustawy to nie może wydać decyzji, bo nie jest to postępowanie prowadzone na podstawie K.p.a., a tylko wtedy mogłaby zapaść decyzja.
Taki zakres regulacji nie pozwala wywodzić z treści § 47 ust. 3 rozporządzenia podstaw do decyzyjnego orzekania o odmowie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów. Brak możliwości ustalenia podstaw do wydania decyzji pozwala pozwalałby taką formę przyjąć, ale tylko jako domniemanie załatwienia sprawy przez wydanie decyzji, co jest niedopuszczalne, bo domniemanie takie narusza prawa. Przeciw domniemaniu przemawia również argument historyczny. W rozporządzeniu regulującym ewidencję gruntów i budynków z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz. U. Nr 158, z 1996 r., poz. 813 ze zm./ w § 30 ust. 4 wyraźnie określono, że wprowadzenie zmian na podstawie prawem przewidzianych dokumentów oraz, że sprostowanie omyłek i błędów w ewidencji odbywa się w trybie przepisów K.p.a. Posłużenie się takim odesłaniem było wyraźnym wskazaniem na rzecz działań decyzyjnych i posłużenie się formą decyzji dla odmowy zmian w operacie ewidencyjnym miało oparcie w przepisie prawa powszechnego. W przeszłym stanie prawnym można było dokonać wykładni wskazującej na decyzję dla odmowy wprowadzenia zmian w operacie. Obecny stan prawa takiego zabiegu nie legitymizuje.
3. Domniemanie załatwienia sprawy administracyjnej w formie decyzji, gdy przepisy prawa materialnego nie dają podstaw do odszukania dla niej podstawy prawnej jest niedopuszczalne, zwłaszcza po wejściu w życie Konstytucji RP, która z jednej strony określiła wyraźnie katalog źródeł prawa /art. 87/, z drugiej przyjmuje zasadę demokratycznego państwa prawnego /art. 2/ i legalizmu w działaniach administracji /art. 7/.
Z tych powodów należy przychylić się do stanowiska zaprezentowanego w orzecznictwie /wyroku NSA z 27.04.1981 r., SA 767/81, ONSA 1981 nr 1, poz. 36, także: w wyroku NSA z dnia 17.12.1985 III SA 988/85, OSPiKA 1987, nr 5-6, poz. 116 oraz w uchwale SN z 28.05.1992 r., III AZP 4/92, OSNCiP 1992, nr 12, poz. 211/. Przyjmowane w tych orzeczeniach ścieśniające ujęcie decyzji administracyjnej jest zasadne, gdyż odpowiada konstytucyjnym warunkom wskazującym na prawnie dopuszczalny i możliwy zakres ingerencji w sferę praw i obowiązków jednostki. Poza sporem pozostaje stwierdzenie, że każde działanie organu władzy publicznej musi spełniać kryterium legalności, a to jest możliwe do spełnienia tylko przy założeniu, że podstawa ingerencji w sferę praw jednostki jest ustawa. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego /np. wyrok z 9.11.1999 r., K 28/98, 6 wyrok z 6.03.2000 r., P. 10/99 cyt. za J. Oniszczuk, Teoretyczna problematyka stosowania Konstytucji /w:/ Prawoznawstwo a praktyka stosowania prawa, Katowice 2002 r., s. 96/, który uznał, że umieszczenie bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania administracji publicznej wobec obywateli w ramach stosunku publiczno-prawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności /wyrok TK z 25.05.1998 r., U 19/97/. W tym kierunku wypowiedział się również Trybunał w wyroku z 25.02.1997 r., K 21/95 przyjmując, że zasadnicze elementy i uwarunkowania, które dotyczą praw i obowiązków organu administracji publicznej i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego /.../ muszą być zawarte w przepisach rangi ustawowej. Tego wymaga zasada prymatu ustawy w porządku prawnym i wyłączności ustawowej w regulowaniu wzajemnych praw i obowiązków między obywatelem a władzą jako jedna z zasad demokratycznego państwa prawnego.
Zatem podstawą działań władczych i decyzyjnych dla organu publicznego musi być ustawa, bowiem ona stanowi wyraz legalizmu i przesądza o granicach działania administracji. Związanie administracji prawem polega na przyjęciu reguły, że podstawą jest wolność jednostki /np. L. Wiśniewski, Kierunki rozwoju praw i wolności obywateli PRL oraz ich gwarancje, Studia Prawnicze 1989 r., nr 2-3, s. 100-101/, a działania władzy muszą posiadać wyraźną podstawę prawną. Jeżeli chodzi o podstawę materialnoprawną obowiązuje wymóg wyraźnego określenia ingerencji w sferę zewnętrzną /M. Jaśkowska, Związanie administracji publicznej prawem /w:/ Księdze pamiątkowej prof. E. Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 142/.
Takich wymogów nie spełniają przepisy dotyczące ewidencji gruntów i budynków, a to przesądza o niemożności przyjęcia, że dokonanie zmiany w tej ewidencji ma mieć postać decyzji administracyjnej. Przeciw decyzyjnemu rozstrzyganiu przemawia i to, że z chwilą wejścia w życie ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm./ odpadła przyczyna szerokiego ujmowania decyzji i traktowania jej jako właściwej formy dla odmowy dokonania czynności materialnej. Dlatego tak jest, bo ustawa o NSA w art. 16 ust. 1 pkt 4 poddała kontroli sądu "inne czynności i akty", a ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w § 3 ust. 1 pkt 4 również zapewnia taką kontrolę dla niedecyzyjnych działań administracji.
Stanowisko takie znajduje oparcie w doktrynie, która krytycznie wypowiada się na temat wcześniej ukształtowanej praktyki orzeczniczej i poglądów doktryny, które skłonne były przyjmować szerokie rozumienie decyzji i uznawać, że taką formę można domniemywać jeżeli przepis prawa nie zakazuje rozstrzygać decyzyjnie.
Poza sporem pozostaje stwierdzenie, że norma uprawniająca do konkretyzacji prawa w formie decyzji może być rekonstruowana w drodze wnioskowania, jednak musi to być czynione tylko przy zastosowaniu ścisłych dyrektyw interpretacyjnych. Dlatego zasadniczą wątpliwość budzi sformułowana w orzecznictwie /np. wyroki NSA z 14.06.1983 r., SAB 6/83, czy uchwała SN z 25.03.1992 r., III AZP 2/92 i akceptowana przez doktrynę /np./ Świątkiewicz, Decyzja administracyjna w świetle orzecznictwa NSA, NP 1985, nr 9, s. 34/ koncepcja decyzyjności dl a odmowy dokonania czynności materialno-technicznej. Koncepcja taka jak trafnie w nauce zaznaczono /T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Zakamycze 2004 r., s. 43/ oparta jest na wykładni extra legem, która mając wartość w przeszłości przy ograniczonej kognicji NSA do 1995 r., nie może być obecnie dopuszczona.
4. Wreszcie Sąd zauważa, że polski porządek prawny reguluje kilkanaście różnych definicji /ponad 20/.
Brak jest przepisów uniwersalnych, które mogłyby być stosowane we wszystkich przypadkach, toteż charakterystykę przepisów każdej ewidencji należy prowadzić ad casum i w każdym przypadku z osobna ustalać istniejące reguły. Ten stan nie wprowadza jednak jako obowiązującej zasady, że ustawodawca w ramach systemu ma swobodę w formułowaniu norm. Dokonując wykładni przepisów trzeba jednak pozostawać w ramach przyjętej dla interpretacji prawniczej konwencji, że pracodawca działa racjonalnie. Przyjmując taką podstawę aksjologiczną zauważyć należy, że dla tych ewidencji, dla których ustawodawca chciał przewidzieć decyzyjną formę działania, to ją wyraźnie w przepisach określił. Tytułem przykładu można wskazać na ustawę z 2 lipca 2004 r. swobodzie działalności gospodarczej /Dz. U. Nr 173, poz. 1807/ gdzie wyraźnie uregulowano, że wpis i odmowa wpisu następuje w drodze decyzji. Podobnie rozwiązano taką kwestię w Centralnej Ewidencji Badań Klinicznych prowadzonej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne /Dz. U. Nr 126, poz. 1381 ze zm./. W tym przypadku wpisów, zmian i kreśleń w ewidencji dokonuje się m. in. na podstawie decyzji ministra właściwego do spraw zdrowia jeżeli ta czynność ma być dokonana z urzędu /§ 9 ust. 1 pkt 2/ rozporządzenia Ministra Zdrowia z 29.11.2002 r. w sprawie Centralnej Ewidencji Badań Klinicznych /Dz. U. Nr 202, poz. 1783/. Innym przykładem może być ewidencja identyfikacyjna podatników i płatników. W tym przypadku ustawa z 13 października 1995 r. o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników /Dz. U. Nr 142, z 1995 r., poz. 702 ze zm./. Art. 3 wskazuje, że ewidencję taką prowadzą urzędy skarbowe, a nadanie stosownego numeru /NIP/ następuje w drodze decyzji wydanej przez ten urząd. To przykładowe przywołanie przepisów niektórych ustaw regulujących różne ewidencje dobitnie wskazuje, że ustawodawcy znana jest zasada decyzyjnego działania w ramach niektórych ewidencji. Jeżeli ustawodawca taką formę wybiera to wyraźnie na nią wskazuje w przepisach materialnych. Ustawa prawo geodezyjne takiej regulacji w zakresie ewidencji co do zasady nie zawiera, nie czynią tego nawet przepisy wykonawcze do niej. W rozporządzeniu z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz. U. Nr 38, poz. 454/ brak jest przepisów, które nawet sugerowałyby, że dokonanie zmiany we wpisie jest decyzją administracyjną.
Mając na uwadze powyższe i treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy prawo o p.s.a. orzeczono jak na wstępie.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy prawo o p.s.a.
-----------------------
[1] Tak. T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Zakamycze 2004, s. 42.