II SA/KA 1087/02

II SA/Ka 1087/02 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2004-05-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2002-05-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Symbol z opisem
633  Zatrudnienie i sprawy bezrobocia
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia WSA Stanisław Nitecki Asesor WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Protokolant ref. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2004 r. sprawy ze skargi W.C. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Powiatu Z. z dnia [...], nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Wojewody Ś. na rzecz skarżącego kwotę [...]zł([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] wydaną z upoważnienia Starosty Powiatu Z. Zastępca Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w Z. na podstawie art. 6 pkt 6 lit. b, art. 37j i art. 37 l ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., nr 6 poz. 56 z późn. zmianami ) odmówił przyznania W.C. prawa do zasiłku przedemerytalnego.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że strona została zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu [...] jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku dla bezrobotnych i udokumentowała [...] okresu uprawniającego do zasiłku, w tym [...] w warunkach szczególnych. Strona w dniu [...] złożyła wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego, podnosząc, że w okresie od [...] do dnia [...] pracowała w Przedsiębiorstwie A w warunkach szczególnych na stanowisku [...] i [...], jednakże w posiadanym przez stronę świadectwie pracy brak jest adnotacji o wykonywaniu pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze.
W odwołaniu z dnia [...] od tej decyzji strona wniosła o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego i uchylenie niekorzystnej dla niej decyzji. W uzasadnieniu strona podniosła, że brak potwierdzenia w świadectwie pracy faktu wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze wynika z tego, że przepisy o wydawaniu takich świadectw pracy weszły w życie w późniejszym terminie niż okres zatrudnienia w Przedsiębiorstwie A.
Decyzją z dnia [...] wydaną z upoważnienia Wojewody Ś. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 37j ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( t. j. Dz. U. z 2001 r., nr 6, poz. 56 z późn. zmianami) została utrzymana w mocy zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu tej decyzji organ administracyjny wskazał, że zgodnie z przepisem § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze ( Dz. U. z 1983 r., nr 8, poz. 43 z późn. zmianami) okresy pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze stwierdza zakład pracy, na podstawie posiadanej dokumentacji, w świadectwie wykonywania prac w szczególnych warunkach, wystawionym według wzoru stanowiącego załącznik do przepisów wydanych na podstawie § 1 ust. 2 tego rozporządzenia lub w świadectwie pracy.
Świadectwa te stanowią odpowiednią dokumentację, na podstawie której w myśl art. 37 j ust. 1 a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( t. j. Dz. U. z 2001 r., nr 6, poz. 56 z późn. zmianami) wlicza się objęty nimi czas pracy do okresu uprawniającego do zasiłku.
W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący wystąpił o przyznanie zasiłku przedemerytalnego i zaliczenie pracy w Przedsiębiorstwie A do pracy w szczególnych warunkach. Podniósł, że pracownicy pracujący w tym Przedsiębiorstwie uzyskali świadectwa pracy w szczególnych warunkach przed jego likwidacją i na tę okoliczność skarżący może przedstawić świadków, a obecnie zakład jest zlikwidowany i nie ma następcy prawnego. Skarżący podniósł, że bezskuteczne okazały się jego starania o uzyskanie zmiany świadectwa pracy przez organ założycielski Przedsiębiorstwa, co potwierdza dwukrotna odmowa zmiany świadectwa pracy uzyskana od Archiwum Rotacyjnego w O. Zakład Obsługi [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. ( z dnia [...] i z dnia [...]).
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o oddalenie skargi z przyczyn zawartych w motywach zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 28 maja 2004 r. skarżący podniósł, że ma świadków na okoliczność jego zatrudnienia w szczególnych warunkach w Przedsiębiorstwie A.
Wojewódzki Sąd Administracyjne zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej ustawą p.p.s.a.
Przepisy te mają zastosowanie do przedmiotowej skargi z uwagi na datę jej wniesienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 11 maja 2002 roku. Stosownie do art. 1 § 2 i art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Mając na uwadze powyższe skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzje organów obu instancji nie odpowiadają wymogom stawianym przez przepisy obowiązującego prawa.
W dacie wydania zaskarżonej decyzji okresy pobierania zasiłku przedemerytalnego regulował obowiązujący wówczas art. 37 j ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( tj. Dz. U. z 2001 r., nr 6, poz. 59 z późn. zmianami), zwanej dalej ustawą.
Stosownie do postanowień art. 37 j ust. 1 pkt 2 ustawy prawo do zasiłku dla bezrobotnych, jak i zasiłek przedemerytalny przysługiwał osobie spełniającej określone w art. 23 ust. 1 i 2 lit. a ustawy warunki do uzyskania statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a także posiadającej okres uprawniający do emerytury wynoszący w przypadku skarżącego 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Przepis ten powoływany w obu decyzjach przez organy administracyjne odwołuje się do przepisów emerytalnych jedynie w zakresie określenia, jakie prace mogą być uznane za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze.
Natomiast w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie zasiłku przedemerytalnego to jest dnia [...] nie obowiązywał art. 37 j ust. 1a ustawy, który zaczął obowiązywać dopiero z dniem 12 września 2001 r. po wejściu w życie ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o pomocy społecznej ( Dz. U. nr 89., poz. 973), która w art. 37 j ustawy dodała ust. 1a w brzmieniu: " Okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, o których mowa w ust. 1, są uwzględnione po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach, bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu".
Zmiana ta weszła w życie po upływie dwóch miesięcy od wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącego, a więc nie było żadnych przeszkód prawnych do wyjaśnienia sprawy przed wejściem w życie tej zmiany przez organy administracji publicznej.
Organy te nie uwzględniły istotnej dla sprawy okoliczności, że w dacie wydania świadectwa pracy przez Przedsiębiorstwo A to jest w dniu [...] nie obowiązywały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz. U. nr 8, poz. 43 z późn. zmianami), które obowiązują dopiero od dnia 1 stycznia 1983 r.
Obowiązki pracodawcy określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz. U. nr 8, poz. 43 z późn. zmianami) polegają na tym, że zakład pracy, na podstawie posiadanej dokumentacji powinien stwierdzić okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze w specjalnym świadectwie lub w świadectwie pracy( § 2 ust. 2 rozporządzenia), ale nie wykluczone zostały możliwości udowodnienia wykonywania takiej pracy innymi dowodami, zwłaszcza, gdy zakład pracy został zlikwidowany.
Zgodnie z wykazem A zatytułowanym "Prace w szczególnych warunkach, których wykonywanie uprawnia do niższego wieku emerytalnego", który stanowi załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz. U. nr 8, poz. 43 z późn. zmianami) i zawiera listę prac rodzajowo zróżnicowanych wedle kryterium branżowego nie określając konkretnych stanowisk pracy można uznać, że praca na stanowisku [...] i [...] została zaliczona do prac w szczególnych warunkach ( [...]).
Nie jest kwestionowane, że skarżący pracował powyżej [...] lat, w tym [...] w warunkach szczególnych. Problem sprowadzał się do tego, że skarżący twierdził, że w okresie od [...] do dnia [...] pracował w Przedsiębiorstwie A w warunkach szczególnych na stanowisku [...] i [...], jednakże z uwagi na brak takiego stwierdzenia w posiadanym świadectwie pracy oraz likwidację tego Przedsiębiorstwa, okoliczność tą skarżący zamierzał udowodnić powołując się na inne środki dowodowe, a w szczególności zeznania świadków.
W celu wyjaśnienia i ustalenia, czy skarżący wykonywał pracę w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze organy administracji obowiązane były dopuścić jako dowód wszystko to co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie było sprzeczne z prawem(art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także wyrok NSA z dnia 22 listopada 2000 r. , sygn. akt II SA 1510/00).
Oznacza to, że okresy wykonywania prac w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze nie muszą być dowodzone tylko za pomocą dokumentów. Pogląd ten podziela Sąd Najwyższy, który w wyroku z dnia 24 maja 2001 r., I PKN 413/00 ( OSNIPUSi SP z 2003 r., nr 6, poz. 150) stwierdził, że w postępowaniu przed urzędami pracy w sprawach o zasiłek przedemerytalny może być prowadzone postępowanie dowodowe w pełnym zakresie, co do wszystkich okoliczności mających znaczenie dla ustalenia prawa do tego świadczenia.
Zasady postępowania administracyjnego nakładają na organy administracji obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy ( art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na tej podstawie dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego ( art. 80 k.p.a.).
Organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, że skoro organ założycielski nie mógł potwierdzić okresu wykonywania przez skarżącego pracy w warunkach szczególnych od dnia [...] do dnia [...] to tym bardziej nie może uczynić tego organ zatrudnienia. Jednocześnie poinformował skarżącego o możliwości wystąpienia do Sądu Pracy z powództwem o ustalenie czy wykonywana w wyżej wymienionym okresie praca na stanowisku [...] była pracą wykonywaną w szczególnych warunkach.
Na obecnym etapie postępowania administracyjnego zgodnie z obowiązującym od dnia 12 września 2001 r. przepisem art. 37 j ust. 1 a ustawy okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, o których mowa w art. 37 ust. 1 ustawy, są uwzględnione po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach, bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu, dlatego skarżący mógł uzyskać dokumenty potwierdzające zatrudnienie w warunkach szczególnych tylko na drodze postępowania sądowego, ponieważ organ założycielski był w stanie wydać jedynie dwa pisma z dnia [...] i z dnia [...], które nie spełniały wymogów określonych w nowym stanie prawnym.
Zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy stosownie do postanowień art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogły zawiesić postępowanie administracyjne do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, czego nie uczyniły i tym samym naruszyły przepis art. 7 k.p.a. nakazujący przy rozpatrywaniu sprawy uwzględniać interes społeczny i słuszny interes strony.
Skarżący odpowiednio pouczony mógł sam wystąpić z wnioskiem o zawieszenie postępowania w trybie art. 98 k.p.a.
W przedmiotowej sprawie organy administracyjne naruszyły podstawowe zasady postępowania administracyjnego, wynikające z art. 7, art. 8 i art. 75 k.p.a., a w szczególności całkowicie bezzasadne zaniechały przeprowadzenia dowodów wskazanych przez skarżącego i nie wyjaśniły istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy, co doprowadziło do wydania decyzji, której przesłanką było założenie, że skarżący nie spełnia warunków do przyznania zasiłku przedemerytalnego, podczas gdy kwestia ta w ogóle nie została wyjaśniona. Zaniechanie tych czynności świadczy o naruszeniu przytoczonych wcześniej przepisów postępowania administracyjnego. Powyższe okoliczności dają podstawę do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 37j ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, jak i prawa procesowego, czyli omówionych wcześniej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz. U. nr 8, poz. 43 z późn. zmianami) i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracyjny obowiązany jest przeprowadzić postępowanie dowodowe obejmujące także dowody wskazane przez skarżącego w celu wyjaśnienia, czy skarżący w okresie zatrudnienia w Przedsiębiorstwie A w okresie od [...] do dnia [...], czyli w okresie nie uwzględnionym w zaskarżonej decyzji wykonywał pracę w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz. U. nr 8, poz. 43 z późn. zmianami), z uwzględnieniem dokonanej przez Sąd oceny prawnej.
Organ administracyjny uwzględni także okoliczność, że zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy i ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu/ .../- ( Dz. U. nr 154, poz. 1793) osoby, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy tj. 1 stycznia 2002 r. ( na mocy której skreślono art. 37 j ustawy), zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, nabywają prawo do zasiłku przedemerytalnego na dotychczasowych zasadach. Oznacza to, że postępowanie w sprawie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku przedemerytalnego nie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ powołany przepis art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. może mieć zastosowanie do skarżącego.
Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i i c oraz art. 135 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271 z późn. zm.) orzeczono, jak w punkcie 1 sentencji, a mając na uwadze treść art. 152 ustawy p.p.s.a. w punkcie 2 sentencji określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 ustawy p.p.s.a.