I OSK 1358/16

I OSK 1358/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2017-09-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-06-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Bortkiewicz /sprawozdawca/
Małgorzata Borowiec /przewodniczący/
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1286/15 - Wyrok WSA w Warszawie z 2016-02-10
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1782
art. 38 ust. 2 pkt 4
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 29 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1286/15 w sprawie ze skargi M. N. na rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze stanowiska służbowego i mianowania na niższe stanowisko służbowe 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od M. N. na rzecz Komendanta Stołecznego Policji kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
UZASADNIENIE:
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1286/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę M. N. na rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze stanowiska służbowego i mianowania na niższe stanowisko służbowe.
Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:
Rozkazem organizacyjnym Komendanta Rejonowego Policji Warszawa [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], z dniem 15 kwietnia 2015 r. dokonano zmian organizacyjnych w strukturze organizacyjnej Komendy Rejonowej Policji Warszawa [...] oraz podległych jednostkach organizacyjnych Policji. Mianowicie w Wydziale do walki z Przestępczością Przeciwko Życiu i Zdrowiu KRP Warszawa [...] zlikwidowano i wyłączono z etatu Zespół Dochodzeniowo – Śledczy o liczbie 14 stanowisk i z tym dniem w tymże Wydziale został utworzony i włączony do etatu Referat Dochodzeniowo – Śledczy o liczbie 14 stanowisk. W wyniku zmian organizacyjnych, została zmniejszona liczba stanowisk specjalisty z 3 do 2, a w miejsce zlikwidowanego stanowiska specjalisty zaszeregowanego w 6 grupie uposażenia zasadniczego i ze stopniem etatowym nadkomisarza, zostało utworzone stanowisko kierownika Referatu Dochodzeniowo – Śledczego zaszeregowane w 7 grupie uposażenia zasadniczego, ze stopniem etatowym nadkomisarza. W uzasadnieniu rozkazu wskazano, iż utworzenie w strukturze organizacyjnej Komendy Rejonowej Policji Warszawa [...] oraz podległych komisariatów Policji komórek organizacyjnych właściwych do spraw dochodzeniowo – śledczych w randze referatu z jednoczesnym włączeniem dziewięciu etatów kierownika referatu podyktowane było koniecznością zwiększenia nadzoru służbowego, umożliwiającego właściwą realizację zadań określonych dla wskazanych komórek organizacyjnych Policji, a co wynikało z wprowadzenia z dniem 1 lipca 2015 r. zmian dokonanych ustawą z dnia 27 września 2013 roku o zmianie ustawy Kodeks postępowania karnego oraz niektórych innych ustaw, które wywierają znaczny wpływ na prowadzenie postępowań przygotowawczych przez Policję oraz realizację czynności w toku postępowania karnego.
W związku z powyższym Naczelnik Wydziału do walki z Przestępczością Przeciwko Życiu i Zdrowiu Komendy Rejonowej Policji Warszawa [...] w trybie art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, wystąpił z wnioskiem o zwolnienie skarżącej asp. M. N. z zajmowanego stanowiska służbowego specjalisty Zespołu Dochodzeniowo – Śledczego Wydziału do walki z Przestępczością Przeciwko Życiu i Zdrowiu Komendy Rejonowej Policji Warszawa [...] i przeniesienie na niższe stanowisko służbowe asystenta Referatu Dochodzeniowo – Śledczego Wydziału do walki z Przestępczością Przeciwko Życiu i Zdrowiu Komendy Rejonowej Policji Warszawa [...] zaszeregowane w 5 grupie uposażenia zasadniczego, ze stopniem etatowym aspiranta sztabowego. Jednocześnie wniósł o zachowanie skarżącej, w trybie art. 103 ust. 1 ustawy o Policji, prawa do zachowania stawki uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku, do czasu uzyskania wyższej stawki uposażenia według stanowiska służbowego.
Zawiadomieniem z dnia [...] marca 2015 r. skarżąca została poinformowana o wystąpieniu Naczelnika Wydziału do walki z Przestępczością Przeciwko Życiu i Zdrowiu Komendy Rejonowej Policji z powyższym wnioskiem, jak też o treści art. 10 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "k.p.a.". Niezależnie od powyższego poinformowano skarżącą o konieczności zajęcia stanowiska w przedmiotowej sprawie w terminie 3 dni od otrzymania niniejszego pisma oraz pouczono, że policjant, który nie wyrazi zgody na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe z przyczyn określonych w art. 38 ust. 2 ustawy o Policji, w tym z powodu likwidacji zajmowanego stanowiska lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, może zostać zwolniony ze służby w Policji. W załączeniu do przedmiotowego zawiadomienia przesłano skarżącej uwierzytelnioną kopię wniosku personalnego z dnia [...] marca 2015 r. oraz zatwierdzone przez Komendanta Rejonowego Policji Warszawa [...] "Zestawienie wakujących stanowisk policyjnych w KRP Warszawa [...] według grup uposażeniowych i docelowego stopnia etatowego na dzień [...] marca 2015 r.
W zestawieniu z dnia [...] marca 2015 r. zawarto również informację, iż zgodnie z rozkazem organizacyjnym nr [...] Komendanta Rejonowego Policji Warszawa [...] z dnia [...] marca 2015 r., z dniem 15 kwietnia 2015 r. w miejsce zlikwidowanych i wyłączonych z etatu Komendy Rejonowej Policji Warszawa [...] i podległych komisariatów Policji zespołów, realizujących zadania dochodzeniowo – śledcze zostaną utworzone i włączone do etatu komórki organizacyjne w randze referatu.
Przedmiotowe dokumenty doręczono skarżącej w dniu 27 marca 2015 r., zaś pełnomocnik skarżącej po zapoznaniu się z materiałami postępowania administracyjnego wniósł uwagę, iż wnioski dowodowe zostaną złożone do dnia 30 marca 2015 r.
W dniu 1 kwietnia 2015 roku do Komendy Rejonowej Policji Warszawa [...] wpłynął wniosek dowodowy o przesłuchanie skarżącej na okoliczności: 1. zmniejszenia liczby stanowisk specjalisty z 3 do 2, o którym mowa w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia [...] marca 2015 r., w szczególności czemu akurat stanowisko skarżącej zostaje zlikwidowane, 2. likwidacji stanowiska specjalisty i utworzonego stanowiska Kierownika Referatu Dochodzeniowo – Śledczego.
Ponadto skarżąca nie zajęła stanowiska o wyrażeniu bądź niewyrażeniu zgody na przeniesienie i mianowanie na niższe stanowisko służbowe asystenta Referatu Dochodzeniowo – Śledczego Wydziału do walki z Przestępczością Przeciwko Życiu i Zdrowiu Komendy Rejonowej Policji Warszawa [...].
W tej sytuacji Komendant Rejonowy Policji Warszawa [...] rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 32 ust. 1, art. 38 ust. 2 pkt 4, art. 101 ust. 1, art. 103 ust. 1, art. 104 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. z 2011 roku Nr 287, poz. 1687 ze zm.), a także § 1 ust. 1, § 9 ust. 1 i 2 oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), z dniem [...] kwietnia 2015 r. zwolnił skarżącą asp. M. N. z zajmowanego stanowiska specjalisty Zespołu Dochodzeniowo – Śledczego Wydziału do Walki z Przestępczością Przeciwko Życiu i Zdrowiu Komendy Rejonowej Policji Warszawa [...] i od dnia [...] kwietnia 2015 r. przeniósł oraz mianował na niższe stanowisko służbowe asystenta Referatu Dochodzeniowo – Śledczego Wydziału do Walki z Przestępczością Przeciwko Życiu i Zdrowiu wskazanej komendy w 5 grupie uposażenia zasadniczego w kwocie 2.360 zł, z mnożnikiem 1,55 kwoty bazowej, z dodatkiem służbowym w kwocie 450 zł i dodatkiem stołecznym. Jednocześnie wskazano, że zgodnie z art. 103 ust. 1 ustawy o Policji, w związku z przeniesieniem na stanowisko służbowe zaszeregowane do niższej grupy uposażenia zasadniczego, skarżąca zachowuje prawo do stawki uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku, do czasu uzyskania wyższej stawki uposażenia według stanowiska służbowego, zaś na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Wskazaną natomiast w uzasadnieniu podstawę faktyczną stanowiła likwidacja dotychczas zajmowanego przez policjanta stanowiska służbowego oraz brak możliwości mianowania na stanowisko równorzędne, w związku z rozkazem organizacyjnym nr [...] Komendanta Rejonowego Policji Warszawa [...] z dnia [...] marca 2015 r. zmian w strukturze organizacyjnej komendy oraz podległych jednostkach organizacyjnych.
W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżąca zarzuciła jej obrazę art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji oraz naruszenie art. 10 § 2 k.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się w sprawie. Ponadto wskazała na błędne ustalenie stanu faktycznego, poprzez błędną subsumcję i ustalenie, że zlikwidowany Zespół Dochodzeniowo – Śledczy posiadał 14 etatów, a nowo powstały Referat Dochodzeniowo – Śledczy posiada także 14 etatów przy jednoczesnym przekształceniu etatu zaszeregowanego w 6 grupie uposażenia na etat kierownika referatu w 7 grupie uposażenia zasadniczego. Argumentując powyższe zarzuty wskazano, iż dotychczasowy zespół z pewnością posiadał kierownika, a jeżeli nie, to funkcję kierownika pełnił jeden z funkcjonariuszy zajmujących stanowisko specjalisty w 6 grupie uposażenia. Przekształcenie zatem stanowiska zaszeregowanego w grupie 6 na stanowisko w grupie 7 prowadzi do wniosku, iż etat równorzędny był dostępny. Wobec powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i załączenie do akt sprawy etatu i zadań Zespołu Dochodzeniowo – Śledczego i Referatu Dochodzeniowo – Śledczego.
Komendant Stołeczny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a., utrzymał w mocy rozkaz personalny z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, policjanta można przenieść na niższe stanowisko, służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko, a w myśl art. 38 ust. 4, policjant, który nie wyraził zgody na przeniesienie na niższe stanowisko z przyczyn określonych w ust. 2, może być zwolniony ze służby. Stwierdził, że zajmowane dotychczas przez skarżącą stanowisko służbowe specjalisty zaszeregowane w 6 grupie uposażenia zasadniczego zostało zlikwidowane i nie było możliwości mianowania wymienionej na inne równorzędne stanowisko służbowe, albowiem w tym czasie wolnymi stanowiskami etatowymi były niższe stanowiska służbowe, bądź zaszeregowane w 6 grupie, ale z przysługującym dodatkiem funkcyjnym (kierownik ogniwa i kierownik rewiru) oraz jedno stanowisko zastępcy naczelnika (8 grupa uposażenia) również z przysługującym dodatkiem funkcyjnym. Organ odwoławczy podniósł, że skarżąca nie ustosunkowała się do konieczności mianowania jej na niższe stanowisko służbowe w związku ze zmianami organizacyjnymi w strukturze jednostki. Odnosząc się do braku możliwości mianowania asp. M. N. na wakujące stanowiska zastępcy naczelnika (grupa 8), kierowników ogniw i kierownika rewiru (grupa 6) podkreślono, iż są to stanowiska uprawnione do dodatku funkcyjnego, co związane jest z zaangażowaniem w wykonywaniu obowiązków służbowych i dyspozycyjnością i stanowiska kierownika ogniwa oraz kierownika rewiru nie są stanowiskami równorzędnymi do stanowiska specjalisty. Odnośnie stanowiska zastępcy naczelnika Wydziału Organizacji Służby zaszeregowanego w 8 grupie uposażenia wskazano, iż dyspozycja art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy nie przewiduje awansowania policjanta w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego z uwagi na potrzeby organizacyjne. Ponadto, na wskazanych stanowiskach kierowniczych zaszeregowanych w 6 grupie uposażenia, tj. kierowników ogniw i kierownika rewiru, na dzień 26 marca 2015 r. powierzono obowiązki służbowe innym funkcjonariuszom. Dodano, że skarżąca zajmowała stanowisko wykonawcze, podlegające co do zasady nadzorowi. Organ stwierdził, że w okresie od dnia 9 października 2014 r. do dnia 27 lutego 2015 r. skarżąca przebywała na ciągłym zwolnieniu lekarskim, a kolejne zwolnienia lekarskie obejmowały okres od 12 marca 2015 r. do 26 marca 2015 r. oraz od 27 marca do 30 kwietnia 2015 r. i z uwagi na powyższe, nie sposób uznać strony za osobę dyspozycyjną i w tej sytuacji spełniona została druga wymagana przesłanka z art. 38 ust. 2 pkt 4, tj. brak możliwości mianowania policjantki na inne równorzędne stanowisko służbowe. W ocenie organu odwoławczego nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut odnoszący się do naruszenia art. 10 § 2 k.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się w sprawie przez wnioskowaną czynność jej przesłuchania, albowiem wniosek dowodowy o jej przesłuchanie na okoliczność zmniejszenia liczby stanowisk specjalisty z 3 do 2, jest bezzasadny w świetle przedstawionego stanu prawnego i faktycznego sprawy, Zdaniem organu odwoławczego, nie odstąpiono od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a., bowiem skarżąca była zawiadomiona pismem z dnia [...] marca 2015 r. o okolicznościach faktycznych i prawnych rozpatrywanej sprawy. Nadto z materiałami postępowania zapoznał się upoważniony przez pełnomocnika skarżącej aplikant adwokacki. W odniesieniu natomiast do stwierdzenia zawartego w odwołaniu, iż niemożliwym jest, aby dotychczasowy Zespół Dochodzeniowo – Śledczy Wydziału do walki z Przestępczością Przeciwko Życiu i Zdrowiu Komendy Rejonowej Policji Warszawa [...] nie posiadał kierownika wyjaśniono, że w strukturze jednostek Policji nie istnieje stanowisko "kierownik zespołu" i zespół w strukturach Policji cechuje się tym, że nie posiada stanowiska nadzorczego kierownika.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1/ obrazę art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji poprzez niemianowanie na równorzędne stanowisko, w sytuacji gdy w nowo tworzonym Referacie Dochodzeniowo-Śledczym pozostawały dwa etaty na grupie 6 uposażenia; 2/ błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez błędną subsumpcję, że likwidowany Zespół Dochodzeniowo – Śledczy posiadał 14 etatów, a nowo powstały Referat Dochodzeniowo – Śledczy posiada również 14 etatów przy jednoczesnym przekształceniu jednego etatu w 6 grupie uposażenia na etat w 7 grupie uposażenia – kierownika Referatu; 3/ obrazę art. 10 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez a/ uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się w sprawie poprzez wnioskowaną czynność przesłuchania; b/ nie włączenie do akt sprawy etatu i zadań Zespołu Dochodzeniowo – Śledczego i Referatu Dochodzeniowo – Śledczego w celu porównania faktycznych różnic i celowości przekształcenia jednej komórki organizacyjnej w drugą, względnie nie poinformowanie pełnomocnika o takim uzupełnieniu akt.
W uzasadnieniu podano, że istotnym elementem wpływającym na treść skarżonego rozkazu jest zmiana organizacyjna przekształcenia Zespołu w Referat przy jednoczesnym ograniczeniu dotychczasowych trzech 6 grup uposażenia do dwóch i dodania jednej grupy 7 – kierownika referatu. Jeżeli powyższa zmiana została dokonana w sposób planowy i w celu poprawienia funkcjonalności komórki, to jedna z grup 6 przekształcona w grupę 7 de facto odpowiada ilościowo dotychczasowej ilości grup 6, co prowadzi do wniosku, że etat równorzędny był dostępny, a z uzasadnienia skarżonego rozkazu powyższe okoliczności nie wynikają. W przypadku załączenia do materiałów sprawy etatu i zadań Zespołu Dochodzeniowo – Śledczego i Referatu Dochodzeniowo – Śledczego weryfikacja powyższych tez byłaby możliwa, a w szczególności ich potwierdzenia, brak będzie podstaw uznania przekształcenia komórki organizacyjnej jako zmiany o charakterze "kosmetycznym", co czyni wskazaną przez organ podstawę prawną nietrafną. Wskazano, że skarżony rozkaz został wydany bez rozpoznania wniosku pełnomocnika o przesłuchanie jej, co stanowi rażące naruszenie gwarancji procesowych strony.
W odpowiedzi na skargę Komendant Stołeczny Policji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę stwierdził, że decyzja wydawana na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy ma charakter uznaniowy, zgodnie z którym przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe może mieć miejsce wówczas, gdy kumulatywnie spełnione są dwie przesłanki: nastąpiła likwidacja zajmowanego stanowiska i brak jest możliwości mianowania na inne równorzędne stanowisko. Sąd I instancji stwierdził, że stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjno – prawny i cechuje go podległość i dyspozycyjność funkcjonariusza wobec zwierzchnika, źródłem stosunku służbowego policjanta jest mianowanie będące następstwem dobrowolnego zgłoszenia się do służby, co oznacza, iż policjant nawiązując stosunek służbowy godzi się na możliwość władczego działania swego przełożonego w sprawach wynikających ze stosunku służbowego.
Sąd ten dodał, że rozkazem Organizacyjnym Komendanta Rejonowego Policji Warszawa [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], z dniem 15 kwietnia 2015 r. zlikwidowano i wyłączono z etatu Zespół Dochodzeniowo – Śledczy o liczbie 14 stanowisk i z tym dniem w tymże Wydziale został utworzony i włączony do etatu Referat Dochodzeniowo – Śledczy o liczbie 14 stanowisk. W wyniku zmian organizacyjnych, została zmniejszona liczba stanowisk specjalisty z 3 do 2, a w miejsce zlikwidowanego stanowiska specjalisty zaszeregowanego w 6 grupie uposażenia zasadniczego i ze stopniem etatowym nadkomisarza, które dotychczas zajmowała skarżąca, zostało utworzone stanowisko kierownika Referatu Dochodzeniowo – Śledczego zaszeregowane w 7 grupie uposażenia zasadniczego, ze stopniem etatowym nadkomisarza. Zatem została spełniona pierwsza z przesłanek wymienionych w art. 38 ust. w pkt 4, tj. nastąpiła likwidacja zajmowanego przez skarżącą stanowiska.
Sąd I instancji stwierdził, że organ dostatecznie i przekonywująco wyjaśnił, że w dniu wydania decyzji nie posiadał wakatów na równorzędnych stanowiskach. Podał m.in. i co przedstawił również skarżącej w odrębnym piśmie, że na dzień 25 marca 2015 r., że występowały w wakujące 24 stanowiska etatowe referenta zaszeregowane w 3 grupie, 13 stanowisk etatowych dzielnicowego zaszeregowanych w 4 grupie, 4 stanowiska detektywa i 8 stanowisk asystenta zaszeregowanych w 5 grupie, 1 stanowisko kierownika rewiru i 3 stanowiska kierownika ogniwa zaszeregowane w 6 grupie oraz 1 stanowisko zastępcy naczelnika zaszeregowane w 8 grupie. Ponadto szczegółowo wskazano, że wakujące stanowiska zastępcy naczelnika (grupa 8) oraz kierowników ogniw i kierownika rewiru (grupa 6), są stanowiskami uprawnionymi do dodatku funkcyjnego, co związane jest z zaangażowaniem w wykonywaniu obowiązków służbowych i dyspozycyjnością i w konsekwencji nie są to stanowiska kierownika ogniwa oraz kierownika rewiru równorzędne do stanowiska specjalisty, zaś stanowiska zastępcy naczelnika Wydziału Organizacji Służby zaszeregowane w 8 grupie uposażenia jest wyższym stanowiskiem służbowym, a ustawa nie przewiduje awansowania policjanta w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego z uwagi na potrzeby organizacyjne. Niezależnie od powyższego wyjaśnione, że na wskazanych stanowiskach kierowniczych zaszeregowanych w 6 grupie uposażenia, tj. kierowników ogniw i kierownika rewiru, na dzień 26 marca 2015 r. powierzono obowiązki służbowe innym funkcjonariuszom. Niezależnie od powyższego stwierdzono, iż skarżąca zajmowała stanowisko wykonawcze, podlegające co do zasady nadzorowi, a przełożony właściwy w sprawach osobowych mianując policjanta na stanowisko kierownicze bierze pod uwagę m. in. wiedzę merytoryczną, doświadczenie zawodowe i dyspozycyjność. Tymczasem skarżąca na stanowisko specjalisty Zespołu Dochodzeniowo – Śledczego Wydziału do walki z Przestępczością Przeciwko Życiu i Zdrowiu została mianowana z dniem 21 lipca 2014 r. i w okresie od dnia 9 października 2014 r. do dnia 27 lutego 2015 r. przebywała na ciągłym zwolnieniu lekarskim, a kolejne zwolnienia lekarskie obejmowały okres od 12 marca 2015 r. do 26 marca 2015 r. oraz od 27 marca 2015 r. do 30 kwietnia 2015 r. Zatem słusznie – w ocenie Sądu – organ uznał, że nie sposób w tej sytuacji uznać skarżącą za osobę mogącą być wyznaczoną na powyższe stanowiska, bowiem jej staż pracy na wskazanym już wyżej stanowisku jest krótki i siłą rzeczy nie posiada ona wymaganego doświadczenia, zaś przebywanie na zwolnieniach lekarskich świadczy o jej niedyspozycyjności, co w konsekwencji dyskwalifikuje ją na stanowisko kierownicze. Tym samym organ w sposób przekonywający wskazał, że została spełniona druga przesłanka z art. 38 ust. 2 pkt 4, tj. brak możliwości mianowania policjantki na inne równorzędne stanowisko służbowe.
Sąd ten stwierdził również, że badał jedynie rozkaz personalny przenoszący skarżącą na niższe stanowisko służbowe i wobec powyższego zasadność zmian wprowadzonych Rozkazem Organizacyjnym Komendanta Rejonowego Policji Warszawa [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], nie może być przedmiotem kontroli w toku niniejszego postępowania i skarżącej nie służy na to środek zaskarżenia.
Sąd ten stwierdził też, że skarżąca miała możliwość wypowiedzenia się w sprawie, bowiem powiadomiona ją o tym zawiadomieniem o wszczęciu postępowania z dnia 26 marca 2015 r.
W ocenie Sądu I instancji wniosek dowodowy z dnia 1 kwietnia 2015 r. o przesłuchanie skarżącej nie dotyczył przeniesienia jej na niższe stanowisko służbowe, a dotyczył ww. rozkazu organizacyjnego Komendanta Rejonowego Policji Warszawa [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], który jest suwerenną decyzją organu Policji, nie podlegającą kontestacji, bądź konsultacji. Wprawdzie nie wydano w tej kwestii stosownego postanowienia, jednakże naruszenie to – w ocenie tego Sądu – nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy, Sąd I instancji, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a." w zw. z art. 132 ustawy o Policji, oddalił skargę.
Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła obrazę:
1/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak dostatecznego uzasadnienia wyroku w zakresie nie spełnienia przesłanki możliwości mianowania na stanowisko równorzędne skarżącej, w sytuacji, gdy likwidowany Zespół Dochodzeniowo-Sledczy posiadał 14 etatów, a nowopowstały Referat Dochodzeniowo-Śledczy posiada również 14 etatów przy jednoczesnym przekształceniu jednego etatu w 6 grupie uposażenia na etat w 7 grupie uposażenia - kierownika Referatu, natomiast stan osobowy Zespołu/Referatu się nie zmienił, co miało istotny wpływ na treść skarżonego wyroku;
2/ art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, poprzez błędną wykładnię instytucji "równorzędnego stanowiska" na ustalonym stanie faktycznym, w sytuacji, gdy takie samo stanowisko znajdowało się w zasobach etatowych nowo powstałego Referatu Dochodzeniowo-Śledczego po awansie jednego ze specjalistów na kierownika referatu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że istotną wadą skarżonego wyroku jest brak dostatecznego jego uzasadnienia w zakresie niespełnienia przesłanki możliwości mianowania na stanowisko równorzędne skarżącej.
Zarzucono, że Sąd I instancji całkowicie pominął w subsumpcji, a następnie wykładni podstawowy fakt przekształcenia komórki poprzez przekształcenie jej nazwy oraz podwyższenia jednej z trzech grup uposażenia "6" do grupy "7" przy niezmienionej ilości etatów i składu osobowego.
Powyższe, w sytuacji "likwidacji" etatu skarżącej poprzez jego przekształcenie na grupę "7" i mianowaniu na nowo utworzony etat kierownika referatu, osoby spośród funkcjonariuszy na dotychczasowej grupie "6" powodowało zwolnienie jednego stanowiska na "6" grupie - co samo w sobie wyklucza tezę braku stanowiska równorzędnego.
Zwolniona grupa "6" przez funkcjonariusza awansującego na etat kierownika referatu, nie tylko była stanowiskiem równorzędnym, ale takim samym jak "zlikwidowana" grupa "6", na której była skarżąca, co wynika z tożsamych zakresów obowiązków, tak w Zespole, jak też później w Referacie.
Wywodzono, że w świetle powyższego nie sposób się zgodzić z uzasadnieniem skarżonego wyroku, że reorganizacja komórki z Zespołu na Referat nie miała cech "kosmetyki".
Organy ł i II instancji doskonale zdawały sobie sprawę, że na moment wydawania skarżonego rozkazu, jak też na etapie planowania reorganizacji, miały pełną możliwość zagwarantowania skarżącej nie tylko stanowiska równorzędnego, a również takiego samego.
Argumentowano, że konsekwencją powyższego na etapie wyrokowania była obraza prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, a polegającą na przyjęciu, że została spełniona przesłanka braku możliwości zapewnienia skarżącej stanowiska równorzędnego, co wprost wskazuje na istotny wpływ na treść skarżonego wyroku obrazy prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.
Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadzała się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy zaistniały przesłanki do przeniesienia skarżącej na niższe stanowisko służbowe, na które została mianowana zaskarżonymi przez nią orzeczeniami, tj. rozkazem personalnym Komendanta Rejonowego Policji Warszawa [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., oraz utrzymującym go w mocy rozkazem personalnym Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] maja 2015 r. Zagadnienie to było o tyle istotne, że o ile przeniesienie policjanta na równorzędne stanowisko służbowe nie jest uzależnione od spełnienia jakichkolwiek wymogów prawnie uregulowanych (poza wymogami odnoszącymi się do właściwości organów), to przeniesienie go na niższe stanowisko służbowe, uzależnione jest od spełnienia warunków, które określa przepis art. 38 ust. 1, 2 i 3 ustawy o Policji. Do warunków tych należą: - wymierzenia kary dyscyplinarnej wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe (art. 38 ust. 1); - orzeczenie trwałej niezdolności do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku przez komisję lekarską, jeżeli nie ma możliwości mianowania policjanta na stanowisko równorzędne (art. 38 ust. 2 pkt 1); - nieprzydatności na zajmowanym stanowisku, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej (art. 38 ust. 2 pkt 2); - niewywiązywania się z obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku, stwierdzonego w okresie służby stałej w dwóch kolejnych opiniach służbowych, między którymi upłynęło co najmniej 6 miesięcy (art. 38 ust. 2 pkt 3); - likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko (art. 38 ust. 2 pkt 4); - niewyrażenia zgody na mianowanie na stanowisko służbowe w okresie pozostawania w dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko (art. 38 ust. 2 pkt ); oraz - prośba policjanta w tym zakresie (art. 38 ust. 3).
Spośród ww. przesłanek przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe, spór w sprawie skoncentrował się na tym, czy wobec skarżącej zaistniała przesłanka z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, a więc, czy nastąpiła likwidacja zajmowanego przez nią stanowiska służbowego lub czy zaistniały inne przyczyny uzasadnione potrzebami organizacyjnymi, w sytuacji, gdy nie ma możliwości mianowania jej na inne równorzędne stanowisko.
W tym miejscu od razu należy jednak zwrócić uwagę na okoliczność, że z uwagi na zakres kognicji sądów administracyjnych, nie podlega ich kontroli zagadnienie zasadności przeprowadzania zmian, tyczących się likwidacji danego stanowiska oraz wynikającymi z potrzeb organizacyjnych, ani też poprawności kryteriów zastosowanych przez organ przy doborze funkcjonariuszy do przeniesienia na niższe stanowisko służbowe. Z art. 38 ust. 2 pkt. 4 ustawy o Policji nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek ustalania powodów likwidacji konkretnego stanowiska. Materia ta zastrzeżona jest bowiem dla właściwych organów odpowiedzialnych za sprawy organizacyjne Policji. Nadto rozstrzygnięcia w tej kwestii ( zarządzenia organizacyjne ) nie stanowią aktów, czy czynności kontrolowanych z mocy art. 3 § 2 p.p.s.a. przez sądy administracyjne.
Takie też stanowisko zajął Sąd I instancji koncentrując się na dokonaniu kontroli w zakresie spełnienia przesłanek wskazanego wyżej przepisu, uznając, że po pierwsze, wskutek zmniejszenia liczby stanowisk specjalisty w nowoutworzonym Referacie Dochodzeniowo – Śledczego Wydziału do Walki z Przestępczością Przeciwko Życiu i Zdrowiu z 3 do 2 i utworzenia - w miejsce zlikwidowanego stanowiska specjalisty zaszeregowanego w 6 grupie uposażenia zasadniczego i ze stopniem etatowym nadkomisarza, które dotychczas zajmowała skarżąca - stanowiska kierownika Referatu Dochodzeniowo – Śledczego zaszeregowane w 7 grupie uposażenia zasadniczego, ze stopniem etatowym nadkomisarza, została spełniona pierwsza z przesłanek wymienionych w art. 38 ust. w pkt 4, tj. nastąpiła likwidacja zajmowanego przez skarżącą stanowiska; po drugie, że organ dostatecznie i przekonywująco wyjaśnił, iż w dniu wydania decyzji nie posiadał wakatów na równorzędnych stanowiskach. Sąd zaakceptował ustalenia faktyczne poczynione przez organ i uznał, że została spełniona druga przesłanka z art. 38 ust. 2 pkt 4, ww. ustawy, tj. brak możliwości mianowania policjantki na inne równorzędne stanowisko służbowe.
W skardze kasacyjnej nie zostało wprost zakwestionowane tak wyrażone stanowisko Sądu I instancji, a zarzut naruszenia art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, został częściowo wadliwie skonstruowany.
Wobec okoliczności, że z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, przez co nie jest zobowiązany ani uprawniony do uzupełniania podstaw kasacyjnych, ani ich poszerzania, swoje merytoryczne rozważania musi ograniczyć do oceny przedstawionych w niej zarzutów, które w istocie dotyczą jedynie zarzutu błędnego sporządzenia uzasadnienia wyroku przez Sąd I instancji, tj. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz naruszenia art. art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji.
Powyżej przedstawione zarzuty należy ocenić, jako niezasadne.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez brak dostatecznego uzasadnienia wyroku w zakresie nie spełnienia przesłanki możliwości mianowania na stanowisko równorzędne skarżącej, w sytuacji, gdy likwidowany Zespół Dochodzeniowo-Śledczy posiadał 14 etatów, a nowopowstały Referat Dochodzeniowo-Śledczy posiada również 14 etatów przy jednoczesnym przekształceniu jednego etatu w 6 grupie uposażenia na etat w 7 grupie uposażenia - kierownika Referatu, natomiast stan osobowy Zespołu/Referatu się nie zmienił, należy wyjaśnić, że Sąd I instancji szczegółowo przytoczył stan faktyczny w omawianym zakresie i dokonał oceny, że stan ten upoważnia do wysnucia wniosku o spełnieniu pierwszej z przesłanek wymienionych w art. 38 ust. w pkt 4, tj. likwidacji zajmowanego przez skarżącą stanowiska. Sąd I instancji, jak już to podkreślono uznał, że poza zakresem jego kognicji jest badanie zasadności zmian wprowadzonych rozkazem organizacyjnym Komendanta Rejonowego Policji Warszawa [...] z dnia [...] marca 2015 r., na mocy którego wprowadzono zmianę dotychczasowego Zespołu Dochodzeniowo – Śledczego Wydziału do Walki z Przestępczością Przeciwko Życiu i Zdrowiu, na Referat Dochodzeniowo – Śledczy Wydziału do Walki z Przestępczością Przeciwko Życiu i Zdrowiu oraz zmniejszono liczbę stanowisk specjalisty z 3 do 2, a w miejsce zlikwidowanego stanowiska specjalisty zaszeregowanego w 6 grupie uposażenia zasadniczego i ze stopniem etatowym nadkomisarza, zostało utworzone stanowisko kierownika Referatu Dochodzeniowo – Śledczego zaszeregowane w 7 grupie uposażenia zasadniczego, ze stopniem etatowym nadkomisarza.
Sąd ten zawarł więc w kwestionowanym uzasadnieniu wyroku czytelny pogląd co do podnoszonych w omawianym zarzucie okoliczności faktycznych i ich znaczenia dla sprawy. Czym innym jest natomiast trafność przyjętej przez sąd administracyjny argumentacji. Na gruncie podstawy kasacyjnej opartej na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 998/07; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 20 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2786/14, niepublikowane, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Wyjaśnić też należy, że zgodnie z omawianym przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków, co nie miało jednak miejsca.
Sąd I instancji podał podstawę prawną rozstrzygnięcia, tj. art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji (zawierający ustalone przez organy przesłanki mianowania skarżącej na niższe stanowisko służbowe) oraz omówił instytucję i przesłanki przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe, wyjaśniając warunki dopuszczalności rozstrzygnięcia w tym zakresie, w szczególności w aspekcie zagadnienia spełnienia się przesłanek likwidacji zajmowanego dotychczas przez skarżącą stanowiska służbowego oraz braku możliwości mianowania jej na inne równorzędne stanowisko.
Sąd I instancji przedstawił więc podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją wyjaśnił, jak również odniósł się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącej.
W konsekwencji, wbrew opisowi naruszenia zawartemu w omawianej podstawie kasacji, uzasadnienie zaskarżonego wyroku poddaje się kontroli kasacyjnej. Stanowisko Sądu jest przedstawione w sposób jasny. Zostały wskazane motywy, którymi kierował się Sąd I instancji przy wydaniu tego wyroku. Wszystko to sprawia, ze wysunięty zarzut naruszenia prawa procesowego okazał się niezasadny.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, poprzez błędną wykładnię instytucji "równorzędnego stanowiska" na ustalonym stanie faktycznym, w sytuacji, gdy takie samo stanowisko znajdowało się w zasobach etatowych nowo powstałego Referatu Dochodzeniowo-Śledczego po awansie jednego ze specjalistów na kierownika referatu, należy stwierdzić przede wszystkim, ze zarzut ten został wadliwie skonstruowany. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Podkreślenia wymaga, że sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego kasacyjnie, rozumienia naruszonego przepisu.
Mimo że przepisy p.p.s.a., nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; z 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; z 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 – dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony.
Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne z uwagi na sposób, w jaki została zredagowana przedmiotowa skarga kasacyjna w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał, na czym polegało wadliwe odczytanie przez Sąd I instancji znaczenia treści przepisu art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, ani też nie wskazał zdaniem skarżącej kasacyjnie strony, właściwego rozumienia tego przepisu. Wyłącza to możliwość uznania omawianego zarzutu błędnej wykładni za usprawiedliwiony.
Należy zauważyć, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrażono też zarzut, iż Sąd I instancji "całkowicie pominął w subsumpcji, a następnie wykładni podstawowy fakt przekształcenia komórki poprzez przekształcenie jej nazwy oraz podwyższenia jednej z trzech grup uposażenia "6" do grupy "7" przy niezmienionej ilości etatów i składu osobowego". Z tak sformułowanego zarzutu, nie wynika w sposób jasny, czy autorowi skargi kasacyjnej chodziło o sformułowanie wytyku pominięcia w ustaleniach faktycznych okoliczności wyżej wskazanych, czy też o wyrażenie błędu subsumcji, którego istotę wyjaśniono wyżej.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej powoduje, że Sąd ten nie może domniemywać woli czy tez intencji składającego skargę kasacyjną i domyślać się, czy dookreślać sposobu naruszenia wskazanych przepisów prawa. Z tego powodu Sąd kasacyjny nie ma podstaw do merytorycznego ustosunkowania się do tego zarzutu.
Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, a o kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.