II SA/KR 1076/21

II SA/Kr 1076/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-03-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-09-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska
Joanna Tuszyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Fronc
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II OSK 2011/22 - Wyrok NSA z 2025-03-21
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Piotr Fronc WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2022 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji.
Uzasadnienie
Starosta [...] decyzją z dnia 17 lipca 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust.4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jednolity tekst: Dz. U. z 2017 r., poz. 1332), na wniosek M. J. i P. J. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na dz. ewid. ozn. po scaleniu nr [...] (obejmującej część działek ozn. przed scaleniem nr ewid [...] wchodzących w wskazany obszar inwestycji) położonej w miejscowości L. W. wraz z infrastrukturą techniczną, dojazd istniejącym zjazdem z drogi gminnej dz. ewid. ozn. po scaleniu nr [...] dr (przed scaleniem nr [...] dr), linia energetyczna wiz kablem YXY 4x10 z projektowanego zestawu złączowo-pomiarowego [...] przy granicy dz. ewid. ozn. po scaleniu nr [...] (przed scaleniem w granicy dz. ewid. nr [...]) od strony drogi gminnej do projektowanego budynku mieszkalnego po dz. ewid. ozn. po scaleniu nr [...] (przed scaleniem dz. ewid. nr [...]), instalacja wodociągowa – przyłącz z istniejącej studni na dz. ewid. ozn. po scaleniu nr [...] (przed scaleniem dz. ewid. ozn. Nr [...] po dz. ewid. ozn. po scaleniu nr [...] (przed scaleniem nr [...]), przyłącz kanalizacyjny do istniejącej studzienki kanalizacyjnej na dz. ewid. ozn. nr [...] dr (przed scaleniem nr [...] dr) po dz. ewid. ozn. nr [...] dr, [...] (przed scaleniem nr [...] dr, [...]), utwardzenie dojść, dojazdu, miejsca pod pojemnik na śmieci i placu manewrowo-postojowego przy projektowanym budynku.
W uzasadnieniu organ podał, że działka ewid. ozn. [...] (obejmującej część działek ozn. przed scaleniem nr ewid.[...]) położone są w terenie objętym ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy L. W., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w L. W. Nr [...] z dnia 1 marca 2005 r. (Dz. Urz. [...] nr [...], poz. 2693) o symbolu "2.RM.60" tj. teren zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych i częściowo o symbolu 3.KDW.188 tj. teren dróg wewnętrznych. Przedmiotowa inwestycja w całości położona jest w terenach oznaczonych symbolem "2.RM.60". W granicach terenów o symbolu od "2.RM.1 do 2.RM.174" dopuszcza się między innymi lokalizacje zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Na całym obszarze objętym ustaleniami planu dopuszcza się realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Inwestycja jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu.
Organ uznał, że wymagania określone w art.35 ust. 1 oraz art.32 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane zostały spełnione, w szczególności stwierdził, że projekt budowlany jest kompletny i odpowiada wymogom określonym w art. 34 ust. 1, 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, a inwestorzy uzyskali wymagane przepisami szczególnymi uzgodnienia, pozwolenia lub opinie innych organów oraz dysponują nieruchomością na cele budowlane (złożone oświadczenie znajduje potwierdzenie w ewidencji gruntów po decyzji scaleniowej wsi L. W., działka inwestorów według ewidencji posaleniowej ozn. nr ewid.[...] zgodnie z aktualnym wypisem z ewidencji gruntów posiada księgę wieczystą o nr [...]).
Odwołanie od decyzji wniosły R. K. i M. K..
Wojewoda decyzją z dnia 15 października 2018 r., znak [...] umorzył postępowanie odwoławcze. Organ II instancji uznał, że odwołującym nie przysługiwał w sprawie status strony postępowania.
Decyzja Wojewody z dnia 15 października 2018 r. została uchylona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1527/18. Skargi kasacyjne zostały oddalone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 325/20.
Wojewoda ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z dnia 12 sierpnia 2021 r., znak: [...], na podstawie art. 100 § 2 oraz 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zmianami), rozstrzygając zagadnienie wstępne (na podstawie art. 100 § 2 kpa) uznał, że R. K. i M. K. nie przysługują prawa do nieruchomości objętych postępowaniem, ograniczające możliwość przyznania inwestorom prawa do realizacji inwestycji oraz (na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że wykonując zapadły w sprawie wyrok postanowieniem z dnia 22 grudnia 2020 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawiesił postępowanie odwoławcze z urzędu i na podstawie art. 100 § 1 kpa wezwał strony postępowania o wystąpienie w terminie 60 dni, do właściwego sądu o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla poscaleniowej działki nr [...], z rzeczywistym stanem prawnym. Strony nie wykazały, iż wystąpiły o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Upływ terminu uprawnia organ do podjęcia postępowania i w pierwszym etapie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie (art. 100 § 3 w zw. z § 2 kpa). Organy administracji publicznej nie są właściwe do uzgodnienia treści księgi wieczystej, zatem organ może jedynie, w świetle treści księgi wieczystej i przepisów prawa, stwierdzić, czy oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożone przez inwestorów jest wiążące w sprawie. Interpretacja księgi wieczystej jest wiążąca wyłącznie w granicach omawianego postępowania.
Organ II instancji wskazał, że działka nr [...], dla której jest prowadzona księga wieczysta nr [...], objęta omawianą inwestycją, jest złożona z fragmentów przedscaleniowych działek, między innymi nr [...], której właścicielem była M. K., [...], których właścicielem była R. K.. Decyzją z dnia 14 września 2006 r. Wójt Gminy N. T. zatwierdził projekt scaleniowy gruntów. Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, który został uchylony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 28 lutego 2007 r. Kolejno Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 maja 2008 r. utrzymało zaskarżoną decyzję scaleniową w mocy, skutkiem czego decyzja scaleniowa stała się ostateczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09, uchylił decyzję scaleniową, stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Wyrok stał się prawomocny 18 października 2013 r., wskutek oddalenia skargi na ten wyrok przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Organ II instancji argumentował, że zarówno w doktrynie, jak i judykaturze powszechnie przyjmuje się, że uchylenie decyzji administracyjnej wywołuje skutki tylko na przyszłość (ex nunc). Decyzja scaleniowa pozostawała w obiegu prawnym od dnia 21 maja 2008 r., gdy została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.. Sąd w wyroku z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09 określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Zatem data orzeczenia Sądu jest graniczną datą obowiązywania decyzji scaleniowej. W tym okresie, tj. od dnia 21 maja 2008 r. do dnia 24 sierpnia 2011 r., decyzja ta wywarła dalekosiężne skutki w postaci między innymi wykonania nowego operatu geodezyjnego i założenia nowych ksiąg wieczystych, co dotyczy ok. 95% (tj. kilka tysięcy) nieruchomości objętych procesem scalenia, w tym księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla działki nr [...], objętej omawianą inwestycją, w której pierwszy wpis na podstawie operatu scaleniowego dokonano 15 marca 2010 r. Sytuacja ta spowodowała, że, w świetle prawa cywilnego, nie jest jasne kto aktualnie pozostaje właścicielem tych realności. Powyższe również spowodowało dokonanie odpowiednich ostrzeżeń w księgach wieczystych.
W tym stanie rzeczy organ l instancji wydał zaskarżoną decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego, którego projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na palimpsestowej mapie do celów projektowych. Uprawniony geodeta naniósł na niej zarówno przedscaleniowe podziały i numery działek ([...]), jaki nowe, wynikające z decyzji scaleniowej. Granice nowej działki nr [...], określają obszar objęty inwestycją. Konsekwentnie organ l instancji określił krąg stron postępowania uwzględniając zarówno aktualnego właściciela i inwestorów, jak i poprzednich właścicieli działek przed scaleniem.
Zajmując stanowisko w sprawie Wojewoda zwrócił uwagę na specyfikę przepisów dotyczących ksiąg wieczystych. Przypomniał, że wpis do księgi wieczystej jest orzeczeniem sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy (wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt l OSK 1909/15). Z ustaleniem ksiąg wieczystych wiążą się domniemania, co do prawdziwości stanu prawnego wynikającego z treści ksiąg wieczystych: domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym oraz domniemanie, że prawo wykreślone nie istnieje (art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - Dz.U. z 2019 r., poz. 2204). Domniemania są wzruszalne, niemniej z zasady domniemanie upraszcza postępowanie dowodowe, ponieważ zwalnia z obowiązku przeprowadzenia dowodu na okoliczność wynikającą z domniemania, z drugiej strony przerzuca ciężar dowodu wykazania stanu odmiennego na osobę przeczącą domniemaniu. Zatem sąd lub inny organ jest związany domniemaniem i nie może z własnej inicjatywy (z urzędu) podejmować działań w celu wzruszenia domniemania, a nawet organ administracyjny nie może podejmować takich działań na wniosek lub zarzut strony, ponieważ wzruszenie domniemania należy do osoby, która twierdzi, że domniemanie jest niezgodne z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym.
Powyższe stanowisko nie oznacza, że organ administracji pomija dokumenty prywatne sporządzone w odpowiedniej formie oraz urzędowe, pochodzące z daty późniejszej niż informacje zawarte w księdze wieczystej, jeżeli z nich wprost wynika, że doszło do zmiany stanu prawnego, a dokument może stanowić podstawę wpisu korygującego treść księgi wieczystej. Jednocześnie domniemanie na podstawie przywołanego art. 3 ustawy o księgach wieczystych, istnieje, mimo że w księdze wieczystej zostało uwzględnione ostrzeżenie (art. 10 ustawy o księgach wieczystych) zabezpieczające roszczenie o usunięcie niezgodności między prawem wpisanym, objętym domniemaniem, a rzeczywistym stanem prawnym. W tej sytuacji organ, stosując się do treści art. 80 kpa oraz do treści art. 107 § 3 kpa - ocenia dowody, w tym uwzględniając fakt, że domniemanie nie może być obalone w dowolny sposób, w tym samymi twierdzeniami stron, nie popartymi rozstrzygnięciem właściwego organu lub sądu.
Wojewoda wskazał, że wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09 nie obala domniemania wynikającego z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Wobec powyższego organy administracji architektoniczno-budowlanej, rozpatrując sprawy związane z zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę, są związane domniemaniami wynikającymi z ksiąg wieczystych, a zwłaszcza tym, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Organ administracyjny nie ma kompetencji do weryfikowania skutków uchylenia decyzji scaleniowej w odniesieniu do konkretnej nieruchomości. Konsekwencją powyższego jest powinność kierowania się przez organy administracji architektoniczno-budowlanej w celu weryfikacji prawidłowości i zgodności z prawem złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane — treścią ksiąg wieczystych.
Organ odwoławczy konkludował, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę na poscaleniowej działce nr [...] krąg stron postępowania ustalono prawidłowo, a zaskarżona decyzja nie jest obarczona błędem. Ocenę tę potwierdzają opisane wyżej wyroki wydane w sprawach do sygn. akt II SA/Kr 1527/18 i sygn. akt II OSK 325/20.
Inwestorzy załączyli do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę oświadczenia z dnia 15 maja 2017 r. o posiadanym prawie do dysponowania wskazanymi działkami na cele budowlane z tytułu stosunku zobowiązaniowego. Z treści księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla działki nr [...] wynika, że stanowiła wówczas własność E. R.. Działka nr [...] została odłączona w dniu 10 sierpnia 2020 r. z księgi wieczystej nr [...] Została wówczas dla niej utworzona nowa księga wieczysta nr [...], z której treści wynika, iż działka od dnia 18 sierpnia 2020 r. jest własnością M. J.. Pismem z dnia 9 lipca 2021 r. Starosta [...] dołączył do akt odwoławczych oświadczenia inwestorów o posiadanym prawie do dysponowania działką nr [...], zgodnie z aktualnym stanem własności wynikającym z treści księgi wieczystej nr [...] W dziale III - prawa, roszczenia i ograniczenia w tej księdze wieczystej (nr [...]) jest przepisane ostrzeżenie, cyt.: "o niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym po uchyleniu decyzji Wójta Gminy N. T. z dnia 14.09.2006 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wsi L. W. Gmina L. W. o ogólnym obszarze 4536 ha i uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z dnia 21.05.2008 r. znak: [...] utrzymującej w mocy powyższą decyzję - będących podstawą wpisu własności na rzecz właściciela ujawnionego w dziale II."
Wojewoda stwierdził, że uchylenie decyzji scaleniowej nie spowodowało powrotu do stanu własności sprzed jej wydania, jak również uchylenie podstawy prawnej nie pociąga za sobą automatycznie zmiany lub zamknięcia księgi wieczystej, zatem księga wieczysta stwierdzająca własność działki nr [...] pozostaje w obiegu prawnym. W świetle art. 107 § 3 kpa faktem, który organ uznał za udowodniony, jest własność działki nr [...], której podmiotem jest M. J.. Dowodem, na którym się oparł jest istniejąca księga wieczysta nr [...] Uchylenie decyzji Wójta Gminy N. T. z dnia 14 września 2006 r. nr [...], stanowiło wyłącznie podstawę do wpisu w treści księgi wieczystej ostrzeżenia o niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Oznacza to, że M. J. ma prawo do dysponowania działką nr [...] wynikające z własności, a P. J. ze stosunku zobowiązaniowego.
Dalej organ II instancji podzielił stanowisko Starosty [...], że objęta projektem budowlanym inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto z projektu budowlanego wynika, że planowany budynek mieszkalny jednorodzinny o wysokości 8,97 m jest usytuowany na działce nr [...] w odległości 16,0 m, 10,00 m, 36,10 m od granic sąsiednich działek budowlanych oraz w odległości 15,25 m od działki drogowej. Opisane usytuowanie jest zgodne z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i nie jest zaliczana do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Budynek mieszkalny jednorodzinny nie jest zaliczany do obiektów generujących hałas, zanieczyszczenie powietrza, czy drgania. Projektant załączył oświadczenie o wykonaniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na kopii mapy do celów projektowych. Do projektu budowlanego załączona została również informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Projekt budowlany zawiera niezbędne uzgodnienia i opinie, jego zawartość jest kompletna.
Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody wniosła R. K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości.
Skarżąca wywodziła, że Starosta [...] i Wojewoda dysponują treścią wiążącego ich bezwzględnie prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3445/19, wydanego w identycznej sprawie ze skargi na decyzję budowlaną, w którym nakazano organom respektowanie praw właścicieli gruntów przedscaleniowych w L. W. , skoro decyzja scaleniowa, na podstawie której powstały nowe działki poscaleniowe, została wyeliminowana z obrotu prawnego, a ponadto jak podkreślił NSA inwestor powinien uzyskać zgodę na zabudowę od właścicieli przedscaleniowych gruntów, a takiej zgody nie uzyskał. Ponadto jak wskazał Sąd Okręgowy w N. w wyroku z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt III Ca 53/18 domniemanie prawdziwości wpisu w nowej księdze wieczystej dla działek poscaleniowych w L. W. zostało skutecznie obalone wskutek wydania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09 o uchyleniu decyzji scaleniowej. Skoro bowiem księgę wieczystą, w której inwestor został wpisany jako właściciel nieruchomości założono na podstawie decyzji Kolegium Samorządowego w N. S. z dnia 21 maja 2008 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy N. T. z dnia 14 września 2006 r. o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wsi L. W., które to następnie zostały uchylone, brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że prawo wpisane na ich podstawie istnieje i jest skuteczne względem innych podmiotów. Uchylenie decyzji scaleniowej skutkowało utratą przez inwestora jedynego zaoferowanego przez niego dowodu własności. Okoliczność, że do czasu wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku z dnia 24 sierpnia 2011 r., inwestor legitymował się tytułem własności nie ma znaczenia dla obecnego rozstrzygnięcia, gdyż organ orzeka na podstawie aktualnie istniejącego stanu prawnego.
Skarżąca zaznaczyła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w kilku sprawach uznał, że w sytuacji, gdy decyzja scaleniowa została uchylona przez sąd, poprzedni właściciele stają się stronami postępowania, tym samym WSA w Krakowie uznał ich prawo do składania odwołań od wydanych rozstrzygnięć budowlanych. Działka skarżącej na której inwestor już realizuje inwestycję budowlaną, została bezprawnie włączona w skład działki poscaleniowej nr [...]. Wobec faktu, iż inwestor nie uzyskał wymagane prawem zgody wszystkich właścicieli gruntów przedscaleniowych objętych inwestycją budowlaną, nie ma podstaw do wydania decyzji pozytywnej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z brzmieniem art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca
2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. (Dz.U. z 2021 r., poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust. 3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Uczestnicy nie podali adresów elektronicznych na platformie ePUAP. Dlatego też zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).
Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.
Ocenę legalności zaskarżonej decyzji rozpocząć należy od przypomnienia, że prawomocnym wyrokiem z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1527/1831 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Wojewody z dnia 15 października 2018 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem R. K. i M. K. w sprawie zatwierdzenia M. J. i P. J. projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na dz. ewid. ozn. po scaleniu nr [...] (obejmującej część działek ozn. przed scaleniem nr ewid [...] wchodzących w obszar inwestycji) położonej w miejscowości L. W. wraz z infrastrukturą techniczną.
Oddalając skargi kasacyjne wniesione od tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. II OSK 325/20) stwierdził, że przed scaleniem odwołujące były właścicielkami działek nr [...], które po scaleniu weszły w skład działki nr [...], objętej planowaną inwestycją, że decyzja scaleniowa została prawomocnie wyeliminowania z obrotu prawnego (wyrok WSA w Krakowie o sygn. akt II SA/Kr 842/09 i wyrok NSA o sygn. akt II OSK 698/13), jak również że wpis w księdze wieczystej nie korzysta już z rękojmi wiary ksiąg wieczystych, ponieważ zamieszczono w niej wpis o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.
Wyraził także pogląd, że "niewątpliwie w okolicznościach przedmiotowej sprawy mamy do czynienia z sytuacją, w której w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji scaleniowej nie istnieje już podstawa dokonania wpisu w księdze wieczystej w odniesieniu do nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę".
Ocenił, że "wpis w księdze wieczystej korzysta z domniemania jego prawdziwości, ale dopóty dopóki nie zostanie to skutecznie zakwestionowane, przy czym dopuszczalne jest obalenie domniemania z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece zarówno w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, jak i w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie. Taki pogląd zaprezentował Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 lipca 2004 r., o sygn. akt SK 57/2003. Jak argumentował Trybunał, domniemanie z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wyraża jedną z fundamentalnych zasad prawa wieczystoksięgowego, która jakkolwiek nie stanowi elementu instytucji rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, to w istotny sposób ją uzupełnia, tworząc spójny system materialnego prawa ksiąg wieczystych. Trybunał podkreślił, że domniemanie zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym prowadzi do odwrócenia reguł dowodowych, bowiem jego wprowadzenie oznacza, że nie jest w tym wypadku konieczne wykazanie prawdziwości wpisu przez osobę, która ma w tym interes prawny, ale wykazanie przez stronę przeciwną niezgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym".
Również Sąd Najwyższy wskazywał, że nie można podzielić poglądu, jakoby obalenie domniemania zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece) mogło być przeprowadzone tylko w drodze powództwa na podstawie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Przeciwnie, według ugruntowanego poglądu orzecznictwa domniemanie to może być obalone przez przeprowadzenie dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym albo w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu (por. orzeczenie SN z 17 czerwca 1960 r., III CR 328/60, OSPiKA 6/61; wyrok SN z 21 marca 2001 r., III CKN 325/2000, LEX nr 52385; wyrok SN z 5 kwietnia 2006 r., IV CSK 177/2005, LEX nr 301835). A zatem możliwe jest podważanie tych domniemań wynikających z art. 3 ww. ustawy także w innych postępowaniach, w których rzeczywisty stan prawny nieruchomości ma znaczenie jako przesłanka zgłaszanych żądań lub obrony przed nimi, tj. w innych postępowaniach niż proces w trybie art. 10 tej ustawy, jednak wówczas skutki obalenia domniemania ograniczają się do tego postępowania i jego stron, nie uzasadniając zmiany treści wpisów figurujących w księdze (uchwała składu siedmiu sędziów SN z 18 maja 2010 r., III CZP 134/2009, OSNC 2010, nr 10, poz. 131).
Usprawiedliwiona jest zatem teza, że domniemania, o których mowa w art. 3, mogą zostać podważone w każdym postępowaniu (cywilnym, polubownym, administracyjnym, podatkowym, sądowoadministracyjnym, karnym i innym), gdyż obowiązujące przepisy nie wprowadzają w tej mierze ograniczeń. Wykładnia celowościowa (a zwłaszcza potrzeba zapewnienia szybkości i sprawności poszczególnych postępowań) również przemawia przeciwko takim ograniczeniom. Prowadziłyby one do naruszenia prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).
W cytowanym wyroku NSA wskazał, że "na gruncie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie można wskazać wyraźnych przeszkód prawnych, które przemawiałyby za dopuszczalnością obalenia domniemania z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece tylko w wyniku postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Ocena prawidłowości wpisu w księdze wieczystej może mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a później sądowoadministracyjnej, tym bardziej jeżeli w związku z prawomocnym wyrokiem Sądu Administracyjnego nie istnieje już podstawa prawna dokonanego i aktualnie istniejącego wpisu w księdze wieczystej (por. wyroki NSA: z 26 października 2017 r., II OSK 317/16; z 2 października 2019 r., I OSK 159/18). Należy bowiem uwzględnić istotę domniemania, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w przywołanym już wcześniej wyroku o sygn. akt SK 57/2003. Domniemanie z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece służy celom dowodowym, a mianowicie podmiot, który powołuje się na wpis objęty domniemaniem nie musi przedstawiać w tym zakresie żadnych dodatkowych dowodów (wystarczy powołanie się na sam wpis w księdze wieczystej); zaś strona która kwestionuje stan fikcji prawnej wynikający z domniemania musi przedstawić kontrdowód, co może być ocenione z punktu widzenia domniemania prawnego w każdym postępowaniu. Oczywiście obalenie domniemania nie wywołuje zmiany treści wpisu w księdze wieczystej, ponieważ do zmiany wpisu może prowadzić jedynie powództwo w trybie art. 10 ustawy o księgach wieczystych. Stąd uprawniony wniosek, że brak powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie stanowi przeszkody do obalenia domniemania w każdym innym postępowaniu, w którym oceny wymagają kwestie własnościowe. Albowiem skutki obalenia domniemania wiążące będą tylko na potrzeby tego konkretnego postępowania i tylko pomiędzy stronami tego postępowania".
Wskazać należy, że zgodnie z przepisem art.153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem (por. wyrok NSA z dnia 1.09.2010 r., sygn. II OSK 518/09, LEX nr 746901).
W przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 13.01.2009 r., sygn. II GSK 614/08, LEX nr 528074).
Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu.
Zgodnie z tym co podano wcześniej, zadaniem Sądu było przede wszystkim dokonanie oceny, czy organy podporządkowały się wyżej przedstawionej ocenie dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku sygn. II OSK325/20.
Stwierdzić należało, że organy zlekceważyły ocenę prawną wyrażoną przez NSA we wskazanym wyroku.
Za sprzeczny z przedstawioną wiążącą oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy pogląd organu odwoławczego, że "sąd lub inny organ jest związany domniemaniem i nie może z własnej inicjatywy (z urzędu) podejmować działań w celu wzruszenia domniemania, a nawet organ administracyjny nie może podejmować takich działań na wniosek lub zarzut strony, ponieważ wzruszenie domniemania należy do osoby, która twierdzi, że domniemanie jest niezgodne z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym".
Błędne jest również twierdzenie Wojewody, że wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09 nie obalił domniemania wynikającego z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece". Wyrok ten wszakże wyeliminował z obrotu prawnego decyzję scaleniową, która była podstawą wpisu prawa własności do księgi wieczystej, tak więc domniemanie wynikające z wpisu prawa własności nieruchomości poscaleniowej do księgi wieczystej w sposób oczywisty zostało obalone. Fakt uchylenia decyzji scaleniowej wsi L. W. jest powszechnie znany, tak mieszkańcom wsi L. W. (wszyscy uczestnicy scalenia w liczbie około 2 500 osób otrzymali odpisy tego wyroku z uzasadnieniem), jak również Wojewodzie.
Wojewoda ustalił, że "inwestorzy załączyli do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę oświadczenia z dnia 15 maja 2017 r. o posiadanym prawie do dysponowania wskazanymi działkami na cele budowlane z tytułu stosunku zobowiązaniowego. Z treści księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla działki nr [...] wynika, że stanowiła wówczas własność E. R.. Działka nr [...] została odłączona w dniu 10 sierpnia 2020 r. z księgi wieczystej nr [...] Została wówczas dla niej utworzona nowa księga wieczysta nr [...], z której treści wynika, iż działka od dnia 18 sierpnia 2020 r. jest własnością M. J.. Pismem z dnia 9 lipca 2021 r. Starosta [...] dołączył do akt odwoławczych oświadczenia inwestorów o posiadanym prawie do dysponowania działką nr [...], zgodnie z aktualnym stanem własności wynikającym z treści księgi wieczystej nr [...] W dziale III - prawa, roszczenia i ograniczenia w tej księdze wieczystej (nr [...]) jest przepisane ostrzeżenie, cyt.: "o niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym po uchyleniu decyzji Wójta Gminy N. T. z dnia 14.09.2006 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wsi L. W. Gmina L. W. o ogólnym obszarze 4536 ha i uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z dnia 21.05.2008 r. znak: [...] utrzymującej w mocy powyższą decyzję - będących podstawą wpisu własności na rzecz właściciela ujawnionego w dziale II." Zdaniem organu odwoławczego oznacza to, że M. J. ma prawo do dysponowania działką nr [...] wynikające z własności, a P. J. ze stosunku zobowiązaniowego.
Rzecz jednak w tym, że stosownie do art.3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U.2019.2204 t.j.) jedynie domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Jak to szczegółowo wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. II OSK 325/20 wpis w księdze wieczystej korzysta z domniemania jego prawdziwości dopóty, dopóki domniemanie to nie zostanie obalone. Trudno sobie wyobrazić bardziej skuteczny sposób obalenia tego domniemania niż wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji scaleniowej będącej podstawą wpisu prawa własności do księgi wieczystej. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie również opowiedział się za dopuszczalnością obalenia domniemania z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece również w postępowaniu administracyjnym.
Ponieważ oświadczenie inwestorów o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane zostało podważone, organ architektoniczno-budowlany musiał ocenić, czy uprawnienie takie inwestorom przysługuje na podstawie treści księgi wieczystej. Skoro na skutek wyeliminowania decyzji scaleniowej z obrotu prawnego prawidłowość wpisu prawa własności do księgi wieczystej na rzecz M. J. została skutecznie zakwestionowana, zupełnie nieuprawnione było ustalenie Wojewody, że M. J. ma prawo do dysponowania działką nr [...] wynikające z własności jako prawa wpisanego do księgi wieczystej.
Stosownie do art.32 ust.4 pkt 2) prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Złożenie oświadczenia samo w sobie jest wystarczające do uznania przez organ administracji, że inwestor posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dopiero jeśli pojawią się uzasadnione wątpliwości co do zgodności z rzeczywistością tego oświadczenia, organ administracji powinien podjąć czynności w celu jego weryfikacji. Wymóg posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wymogiem materialnoprawnym. Jego brak uniemożliwia uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast wymóg złożenia oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wymogiem procesowym. Jest to bowiem jedynie ułatwienie dowodowe dla inwestora, który może wykazać ww. prawo poprzez złożenie oświadczenia bez konieczności załączania do wniosku dokumentów potwierdzających to prawo.
Takie samo stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 3445/19 w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości L. W. na działce poscaleniowej (obejmującej część działek przedscaleniowych wchodzących w obszar inwestycji) stwierdził, że "zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 wskazanej ustawy). Złożenie przez przyszłego inwestora oświadczenia o prawie do nieruchomości na cele budowlane stwarza jedynie domniemanie, że składającemu je takie prawo przysługuje i jest skuteczne o ile z materiału dowodowego nie wynika wniosek przeciwny (podobnie wyroki NSA z 11 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 775/06, z 10 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2402/16). Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "nie budzi wątpliwości, że w przypadku uchylenia decyzji scaleniowej poprzedni właściciele działki uzyskują status strony, a inwestor powinien od nich uzyskać zgodę na zabudowę takiej nieruchomości gruntowej."
Powyższe oznacza, że inwestorzy nie dysponowali prawem do dysponowania nieruchomością nr [...] w L. W. na cele budowlane, a decyzje wydane zostały z naruszeniem art.32 ust.4 pkt 2 prawa budowlanego.
Dlatego też, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a) i art.135 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.