SA/Rz 1011/03

SA/Rz 1011/03 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2004-09-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2003-07-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jolanta Ewa Wojtyna
Robert Sawuła
Ryszard Bryk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
614  Oświata, szkolnictwo wyższe, nauka, działalność badawczo-rozwojowa i archiwa
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
OSK 1819/04 - Wyrok NSA z 2005-09-02
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
art. 18 ust. 2 pkt 9, art. 101 ust. 2a
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 35 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1991 nr 95 poz 425
art. 5c pkt 1, art. 59 ust. 1, 2 i 6
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 106 § 3, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Bryk /spr./ Sędziowie WSA Robert Sawuła AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant: sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 7 września 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Grupy Mieszkańców wsi Z. reprezentowanych przez W. P. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia struktury organizacyjnej szkoły podstawowej skargę oddala
Uzasadnienie
SA/Rz 1011/03
U z a s a d n i e n i e
Przedmiotem skargi grupy mieszkańców Gminy S. zaprezentowanej przez W. P. jest uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...].03.2003 r. w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej w Z.
Z tekstu wymienionej uchwały m.innymi wynika, że z dniem 1.09.2003 r. przekształca się Szkołę Podstawową w Z. o strukturze organizacyjne klas I - VI w trzyletnią Szkołę Podstawową o strukturze organizacyjnej klas I - III. Poza tym dodano, że do obwodu szkoły należą: miejscowość Z. oraz G. od nr 81 do nr 99. W § 4 stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].
Wskazana uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 15.05.2003 r., Nr 42, poz. 850.
W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 9 litera h ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm./, art. 5 ust. 2 pkt 1, art. 17 ust. 4, art. 58 ust. 1, 2 i 6 w zw. z art. 59 ust. 6 ustawy z dnia 7.09.1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. z 1996 r., Nr 67, poz. 329 ze zm./.
W dniu 25.04.2003 r. wpłynęło do Rady Miejskiej w S. wezwanie grupy mieszkańców tej gminy w sprawie usunięcia naruszenia interesu prawnego tej grupy przez w/w uchwałę.
Wezwanie podpisał reprezentant tej grupy W. P. oraz 38 mieszkańców gminy.
Rada Miejska nie udzieliła odpowiedzi na to wezwanie.
Skarga grupy mieszkańców Gminy S. na powyższą uchwałę Rady tej Gminy wpłynęła do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie w dniu 1.07.2003 r. /została złożona bezpośrednio w Sądzie/. Skargę podpisał reprezentant tej grupy W. P., który dołączył listę mieszkańców gminy upoważniających go do reprezentowania tej grupy /K. 16 - 17 akt sądowych/.
W skardze skarżąca grupa zarzuciła naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7.09.1991 r. o systemie oświaty i powołując się na ten zarzut wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.
Rozwijając przedstawiony zarzut podano, że szkoła publiczna może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego, po zapewnieniu przez organ prowadzący szkołę uczniom tej szkoły możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej o tym samym albo zbliżonym profilu. Organ prowadzący szkołę jest obowiązany co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji zawiadomić rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego o zamiarze likwidacji. W tym przypadku doszło do likwidacji klas IV - VI Szkoły Podstawowej w Z.
Organem prowadzącym tą szkołę była Rada Miejska w S., która nie zawiadomiła rodziców uczniów o zamiarze zlikwidowania klas IV - VI. Dokonał tego Burmistrz, który nie był do tego kompetentny. Zawiadomienie o zamiarze likwidacji skierowane do rodziców uczniów, kuratora oświaty powinno mieć formę uchwały podjętej przez organ stanowiący.
Takiej uchwały Rada Miejska nie podjęła.
Gmina Miasto S. wniosła o oddalenie skargi i w replice na podniesione w skardze zarzuty objaśniła, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa prawo nie wymaga, aby wszystkie czynności związane z likwidacją /przekształceniem/ szkoły były wykonywane przez radę gminy /wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9.04.1999 r., III RN 166/98, OSP 209/6/2000/.
Nie jest również naruszeniem prawa okoliczność, że o zgodę na przekształcenie Szkoły Podstawowej w Z. wystąpił Zarząd Gminy, a nie Rada Gminy /wyrok NSA z dnia 5.05.1998 r., II SA/Wr 1472/97 - OSS 82/3/1998 r.
Zbędne jest także podejmowanie uchwał o zamiarze likwidacji, a czynności informowania kuratora i rodziców, dokonuje organ wykonawczy, a nie rada.
W glosie do wskazanego wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9.04.1999 r., B. Adamiak napisała, że akt likwidacji szkoły jest czynnością prawną wywołującą skutek prawny, natomiast czynność zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły lub jej przekształcenia jest czynnością materialno-techniczną nie wywołującą bezpośrednio skutków prawnych, a jedynie w procesie likwidacji szkoły jest czynnością, której podjęcie warunkuje prawidłowość aktu likwidacji szkoły.
Z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że skargę do sądu administracyjnego może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. O istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego. Wnoszący skargę może żądać wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego, jeżeli w toku postępowania sądowego wykaże, że uchwała dotyczy bezpośrednio jego praw i obowiązków opartych na prawie powszechnie obowiązującym.
W piśmiennictwie prawniczym, jak również w orzecznictwie sądowym podkreśla się konieczność istnienia bezpośredniego związku pomiędzy rozstrzygnięciem administracyjnym, którego wydania domaga się określony podmiot w postępowaniu administracyjnym, albo które kwestionuje w postępowaniu sądowym i jego sferą prawną.
Interes prawny osoby wnoszącej skargę nie istnieje więc, jeżeli nie da się ustalić bezpośredniego wpływu rozstrzygnięcia na jej prawa i obowiązki oparte na konkretnej normie /wyroki NSA z dnia 18.09.2003 r., sygn. akt II SA 2637/02 oraz z dnia 13.12.1999 r., IV SA 872/99/.
Skarżący nie wykazali, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny. W podobnej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny odmówił udzielenia ochrony mieszkance gminy matce dziecka uczęszczającego do gminnego żłobka, skarżącej uchwałę rady gminy o zmianie statusu żłobka i połączeniu żłobka z przedszkolem /wyrok NSA z dnia 14.03.2002 r., II SA 2506/01 "Wokanda" 2002, Nr 10, stro. 38.
Strona przeciwna powołując się na pogląd B. Adamiak /"Stwierdzenie nieważności uchwał organów samorządu terytorialnego" - Acta Uwr. Przegląd Prawa i Administracji 1996 r., Nr 35/ przytoczyła też, że przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych z art. 156 § 2 k.p.a. powinna wyłączać dopuszczalność stwierdzenia nieważności uchwały. Przemawia za tym fakt, że samo stwierdzenie nieważności uchwały nie może eliminować wszystkich skutków prawnych wywołanych uchwałą, której nieważność stwierdził organ nadzoru lub NSA.
W sprawie będącej przedmiotem skargi zdaniem Gminy zaszły nieodwracalne skutki prawne. Nastąpiła już zmiana organizacji szkół, dzieci mają zapewnioną naukę w innych szkołach, a także nastąpiły zmiany wśród kadry nauczycielskiej Szkoły Podstawowej w Z. /informacja o stanie przygotowania szkół do roku szkolnego 2003/2004/.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi grupy mieszkańców gminy S. /w rozumieniu art. 101 ust. 2a ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1561 z późn.zm./ jest uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...].03.2003 r., Nr [...] w sprawie przekształcenia z dniem 1.09.2003 r. Szkoły Podstawowej w Z. o strukturze organizacyjnej klas I - VI w szkołę o strukturze organizacyjnej klas I - III. Wskazaną grupę mieszkańców reprezentuje W. P., który dołączył do skargi pisemną zgodę 33 mieszkańców gminy do ich reprezentowania we wnoszeniu skargi /K. 16 - 17 akt sądowych/. Skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Rady Miejskiej w S. do usunięcia naruszenia prawa /K. 8 akt administracyjnych, kserokopia K. 29 akt sądowych/.
Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym doręczono Radzie Miejskiej w dniu 25.04.2003 r. /K. 8 akt administracyjnych, kserokopia K. 29 akt sądowych/. Rada Miejska nie udzieliła odpowiedzi na to wezwanie. Skarga została złożona w kancelarii Sądu w dniu 1.07.2003 r., czyli w terminie 30 dni od dnia w którym upłynął 2 miesięczny termin przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a. /zob. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4.05.1998 r., sygn. akt FPS 1/1998 r., ONSA Nr 3/1998 r., poz. 78 oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 21.01.1998 r., III RN 100/97 - OSNAPiUS Nr 21/98, poz. 618/.
Stosownie do art. 59 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 7.09.1991 r. o systemie oświaty /tekst jednolity Dz.U. z 1996 r., Nr 67, poz. 329 z późn.zm./, szkoła publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może być zlikwidowana lub przekształcona z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej o tym samym albo zbliżonym profilu, a ponadto organ prowadzący obowiązany jest co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji zawiadomić rodziców uczniów i właściwego kuratora oświaty o zamiarze likwidacji lub przekształcenia szkoły. Szkoła publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana lub przekształcona po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty.
Niesporny jest fakt, że zawiadomienie o zamiarze przekształcenia Szkoły Podstawowej w Z. skierowane do rodziców uczniów i kuratora oświaty zostało podpisane przez Burmistrza Gminy i Miasta w S. /pismo z dnia 26.02.2003 r., Nr [...].
Strona skarżąca kierując się treścią art. 5c pkt 1 ustawy o systemie oświaty argumentowała, że organem prowadzącym Szkołę Podstawową w Z. była Rada Miejska w S., zatem procedurę przekształcenia tej szkoły powinna rozpoczynać uchwała w/w Rady w przedmiocie zamiaru przekształcenia szkoły /szerzej na ten temat pismo procesowe strony skarżącej z dnia 23.04.2004 r. K. 43-50 akt sądowych/. Strona przeciwna powołując się na stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w wyroku z dnia 9.04.1999 r., sygn. akt III RN 166/98 i aprobujacą glosę Barbary Adamiak - OSP Nr 9/2000, poz. 129 replikowała, że zawiadomienie o jakim mowa w art. 59 ust. 1 zd. 2 ustawy o systemie oświaty jest czynnością materialno-techniczną, która nie wywołuje bezpośrednio skutków prawnych, zatem może ją wykonać organ wykonawczy gminy /odpowiedź na skargę k. 39 akt sądowych/. Z kolei zdaniem strony skarżącej pogląd strony przeciwnej jest nieaktualny, bowiem powołany wyrok Sądu Najwyższego był wydany na tle innego stanu prawnego. Chodzi tu o to, że art. 5c został wprowadzony do ustawy o systemie oświaty nowelą z dnia 23.08.2001 r. /Dz.U. Nr 111, poz. 1194/, która weszła w życie z dniem 21.10.2001 r. Notabene wprowadzenie tego przepisu do w/w ustawy było m.innymi skutkiem stanowiska judykatury przyjmującej, że organem prowadzącym szkołę gminną jest rada gminy.
Zdaniem Sądu przy rozpatrywaniu przedstawionego spornego zagadnienia prawnego należy sięgnąć do art. 18 ust. 2 pkt 9 litera 4 ustawy o samorządzie gminnym który stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należą m.innymi sprawy likwidacji i reorganizacji gminnych jednostek organizacyjnych. Z kolei art. 59 ust. 1 zd. 1 i ust. 6 ustawy o systemie oświaty dotyczą likwidacji lub przekształcenia szkoły publicznej. Rada gminy jako organ kolegialny, sprawy określone w art. 18 ustawy o samorządzie gminnym załatwia /rozstrzyga/ w formie uchwał. Oznacza to, że do likwidacji lub przekształcenia szkoły wymagana jest uchwała tego organu. Korelacja art. 5c pkt 1 i art. 59 ust. 1 zd. 2 ustawy o systemie oświaty prowadzi zdaniem Sądu in merito tylko do tego, że zawiadomienie rodziców uczniów i właściwego kuratora oświaty o zamiarze likwidacji lub przekształcenia szkoły publicznej powinno być wykonane przez radę gminy.
Z językowego punktu widzenia słowo "wykonać" określa jakąś czynność /zob. Inny słownik języka polskiego, Wyd. Naukowe PWN, W-wa 2000 t. II, str. 1102/. Taką czynnością jest zawiadomienie, o jakim mowa w art. 59 ust. 1 zd. 2 ustawy o systemie oświaty. Przy takich podstawach argumentacji trudno przyjąć, że zawiadomienie powinno mieć formę uchwały w przedmiocie zamiaru przekształcenia szkoły publicznej. Wykładnia gramatyczna art. 59 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy o systemie oświaty nie daje również podstaw do przyjęcia, iż najprzód rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie zamiaru likwidacji lub przekształcenia szkoły, a następnie jest wykonawcą swojej uchwały w postaci sporządzenia i wysłania pisemnych zawiadomień w przedmiotowej kwestii. Nie wynika to przede wszystkim z treści art. 59 ust. 1 zd. 2 ustawy o systemie oświaty. Przy założeniu, że w procedurze likwidacji lub przekształcenia szkoły, rada gminy podejmuje 2 uchwały, czas trwania postępowania w takiej sprawie byłby niekiedy zbyt długi i wątpliwe jest aby procedowanie zakończyło się w ciągu 1 roku szkolnego, bowiem obie uchwały byłyby zaskarżalne do sądu administracyjnego. Z przedstawionych względów na tle omawianego stanu prawnego, nie zdezaktualizowało się zapatrywanie, że zawiadomienie o jakim mowa w art. 59 ust. 1 zd. 2 ustawy o systemie oświaty jest czynnością nie wywołującą skutków prawnych.
Charakter tej czynności zbliżony jest do czynności /przewidzianej w k.p.a./ i dotyczącej zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania administracyjnego. Na tle omawianego stanu prawnego jasne jest, iż czynność zawiadomienia z art. 59 ust. 1 zd. 2 ustawy o systemie oświaty wykonuje organ stanowiący. W przedmiotowej sprawie czynność tą wykonał organ wykonawczy, czyli doszło do naruszenia art. 59 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Naruszenie to zdaniem Sądu nie miało żadnego wpływu na sferę prawną strony skarżącej, tudzież nie miało wpływu na treść zaskarżonej uchwały. Celem przedmiotowego zawiadomienia jest jedynie stworzenie rodzicom możliwości przedstawienia organowi stanowiącemu stanowiska w sprawie.
Na rozprawie sądowej /6.05.2004r., K 78/2 reprezentant skarżącej grupy podtrzymał zarzut, iż niektórzy rodzice zawiadomienia o zamiarze przekształcenia Szkoły Podstawowej w Z. otrzymali w dniu 1.03.2003 r. oraz wyjaśnił, iż w dniu dzisiejszym /w dniu rozprawy/, nie jest w stanie podać, którzy rodzice otrzymali zawiadomienia w marcu. Na kolejnej rozprawie podał, że jego bratowa D. P. zawiadomienie otrzymała w dniu 3.03.2003 r. /tak mu powiedziała/. Nie przedstawił żadnego nawet pośredniego dowodu na wskazaną okoliczność. Art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, nie określa rodzaju dowodu za pomocą którego organ prowadzący szkołę powinien wykazać datę doręczenia rodzicom uczniów zawiadomień o zamiarze przekształcenia szkoły.
Regułą jest, iż w przypadku braku posiadania dowodów doręczenia adresatom przesyłek poleconych, datę doręczeń ustala się na podstawie informacji właściwych urzędów pocztowych. Strona przeciwna za pomocą "Pocztowej książki nadawczej" i informacji Urzędu Pocztowego z dnia 13.05.2004 r. wykazała, że przesyłka polecona Nr [...] skierowana do D. i K. P. została doręczona wymienionym adresatem w dniu 28.02.2004 r.
Wniosek reprezentanta skarżącej grupy, zawarty w jego piśmie z dnia 6.09.2004 r. /K.108 akt sądowych, ażeby Sąd z urzędu zwrócił się do Urzędu Pocztowego w S. o przysłanie dowodów doręczenia przesyłek zawierających zawiadomienia dla rodziców, nie zasługiwał na uwzględnienie, bowiem w/w nie przedstawił żadnych argumentów wywołujących wątpliwości co do treści informacji Urzędu Pocztowego w S. Poza tym uwzględnienie tego wniosku spowodowałoby nadmierne przedłużenie postępowania w sprawie /art. 106 § 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., nazwanej dalej skrótem p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1271, cytowanej niżej jako przepisy wprowadzające/.
Kurator Oświaty w piśmie z dnia 17.03.2003 r., Nr [...] r. /wpłynęło do Urzędu Gminy i Miasta w S. w dniu 20.03.2003r./, pozytywnie zaopiniował zamiar obniżenia stopnia organizacyjnego Szkoły Podstawowej w Z. o strukturze organizacyjnej I - VI do struktury I - III.
Trzecia przesłanka została również spełniona, bowiem uczniom klas IV - VI zapewniono możliwość kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej w G., wchodzącej w skład Zespołu Szkół w G., o czym poinformowano rodziców w zawiadomieniu z dnia 26.02.2003 r. /okoliczność niesporna/.
Z przedstawionych względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 przepisów wprowadzających, Sąd skargę oddalił.