SA/Bk 1393/03

SA/Bk 1393/03 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2004-09-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2003-11-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Sobolewska-Nazarczyk /przewodniczący/
Elżbieta Trykoszko
Stanisław Prutis /sprawozdawca/
Symbol z opisem
620  Ochrona zdrowia, w tym sprawy dotyczące chorób zawodowych, zakładów opieki zdrowotnej, uzdrowisk, zawodu lekarza, pielęg
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 129 poz 902
art. 47 i 54
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
Tezy
Raport oddziaływania na środowisko jako, dokument opracowany na prywatne zlecenie inwestora winien być szczególnie starannie analizowany przez organy administracji analizujące ów dowód; w przypadku dostrzeżenia braków organy winny wzywać do uzupełnienia treści dowodu stosownie do art. 7 i 77 kpa.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Anna Bazydło, po rozpoznaniu w dniu 09 września 2004 sprawy ze skargi E. Ł., M. S., M. S. i W. P. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] września 2003 r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia inwestycji przez służby inspekcji sanitarnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające jego wydanie postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] lipca 2003r. Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. na rzecz skarżących E. Ł., W. P., M. S. i M. S. solidarnie kwotę 310 zł. (trzysta dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.-
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B., działając na podstawie art. 144 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia państwa M. i M. S. zam. 15-446 B., ul. P. [...] oraz pani W. P. zam. 15-312 B., ul. Z. [...] na postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. Nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. uzgadniające pozytywnie z zastrzeżeniem przedsięwzięcie na etapie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjnego (przetwórstwo mięsa) z częścią socjalną, rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczo-socjalnego na budynek biurowo-gospodarczy oraz przebudowie, rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku produkcyjnego wraz z budową infrastruktury technicznej na działkach o nr geod. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], przy ul. Ł. w Ch., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ przedstawił m.in. co następuje:
Burmistrz Ch. pismem znak: [...] z dnia [...] maja 2003 r. zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. o uzgodnienie przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku produkcyjnego (przetwórstwo mięsa) z częścią socjalną, rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczo-socjalnego na budynek biurowo-gospodarczy oraz przebudowie, rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku produkcyjnego wraz z budową infrastruktury technicznej na działkach o nr geod. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] przy ul. Ł. w Ch. Do wniosku dołączono projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz Raport oddziaływania na środowisko opracowany przez Usługi Projektowe i Informatyczne D. P. w S., ul. S. [...] w m-cu grudniu 2002 r. oraz protesty mieszkańców ul. M. i okolic oraz sąsiadów przeciwko ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego przedsięwzięcia
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2003 r. wystąpił o uzupełnienie Raportu oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. uzgodnił pozytywnie z zastrzeżeniem przedmiotowe przedsięwzięcie.
Państwo M. i M. S. oraz pani W. P., będący stronami w postępowaniu dnia 4 sierpnia 2003 r. za pośrednictwem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. złożyli na w/w postanowienie zażalenie, które zostało przekazane dnia 6 sierpnia 2003 r. Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu w B., w którym wnoszą o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie do ponownego rozpatrzenia. Skarżący podnoszą niżej wymienione zarzuty:
1. nieścisłości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Ch. dotyczące gruntów, na których mogą być lokalizowane usługi przemysłowe, składowe, itp. oraz nieruchomość gruntowa inwestora "[...]";
2. brak ustosunkowania się do protestów od mieszkańców i właścicieli działek sąsiednich;
3. szkodliwy wpływ planowanego zamierzenia na środowisko oraz zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi (wyziewy i dym z komina):
• emisja hałasu,
• emisja zanieczyszczeń.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. po zapoznaniu się z aktami sprawy, stwierdza co następuje:
Ad. 1) Zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w Ch. z [...] grudnia 2001 r.
Ad. 2) Do protestów, które wpływały do Urzędu Miasta i Gminy w Ch. od mieszkańców właścicieli działek sąsiednich dotyczących planowanego przedsięwzięcia rozbudowy Zakładu Spożywczego "[...]" Sp. j. w Ch. ustosunkowano się w Aneksie do Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko do postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowego przedsięwzięcia opracowanego przez Usługi Projektowe i Informatyczne D. P., S. ul. S. [...] w m-cu czerwcu 2003 r. w rozdziale 8 "Analiza konfliktów społecznych" na str. 39-56. Wyjaśnienia przedstawione w przedmiotowym raporcie są wiarygodne oraz ustosunkowują się do zarzutów przedstawionych w protestach.
Ad. 3) - oddziaływanie na jakość powietrza
W/g Raportu o oddziaływaniu na środowisko Zakład "[...]" Sp. jawna w Ch. wpływa na zanieczyszczenie powietrza w wyniku emisji do powietrza substancji pyłowo-gazowych z energetycznego spalania gazu i oleju w kotłowni, w nagrzewnicach komór wędzarniczych oraz z procesu wędzenia substancji charakterystycznych dla tego procesu. Dokonano oceny rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń w powietrzu oraz oceny pod kątem stopnia, w jakim wpłyną na zmianę stanu zanieczyszczenia w powietrzu, na podstawie których stwierdzono brak przekroczeń emisji norm przyjętych jako dopuszczalne i bezpieczne dla zdrowia ludzi w powietrzu pod względem toksyczności dla obszaru oddziaływania obiektu na i poza terenem, na którym zlokalizowana będzie przedmiotowa inwestycja.
- uciążliwość zapachowa obiektu
Po modernizacji obiektu uciążliwość zapachowa obiektu będzie minimalna, pod warunkiem prawidłowo prowadzonej gospodarki surowcowo-odpadowo-ściekowej. Odpady poprodukcyjne przechowywane są i będą po modernizacji w specjalnym wydzielonym pomieszczeniu wyposażonym w instalację chłodniczą. Wyposażenie komór wędzarniczych w specjalne emitory nie pozwolą w sposób niezorganizowany na wydostawanie się lotnych związków zapachowych. Odory w naszym kraju nie mają określonych norm emisyjnych w obowiązujących aktach prawnych. Ich obecność zapachowa może być uciążliwa w zasięgu tzw. progu wyczuwalności węchowej, a nie w zasięgu oddziaływań toksycznych.
Inwestor planuje likwidację ewentualnych uciążliwości zapachowych z komór wędzarniczych poprzez montaż katalizatora do dopalania zanieczyszczeń z emitora wędzarni.
- oddziaływanie na klimat akustyczny
Na etapie eksploatacji klimat akustyczny w środowisku wynika z pracy obiektów technologicznych emitujących hałas bezpośrednio i pośrednio do przestrzeni otwartej. Najbliższy obszar ochrony akustycznej – zabudowa mieszkalna znajduje się w odległości ok. 18 m w kierunku północnym i jest poza zasięgiem oddziaływania przedsięwzięcia wartości natężenia dźwięku od funkcjonującego zakładu, przy najbliższych budynkach mieszkalnych nie przekraczają wartości dopuszczalnych. Celem utrzymania stanu klimatu akustycznego w środowisku na poziomie nie przekraczającym wartości dopuszczalnych przewidziano:
• w budynku hali produkcyjnej zastosować ściany zewnętrzne o zwiększonej izolacyjności akustycznej od strony północnej i zachodniej elewacji;
• zastosować attykę wzdłuż północnej i zachodniej ściany zewnętrznej;
• dokonać nasadzeń zieleni izolacyjnej wzdłuż ogrodzenia po stronie północnej.
Z obliczeń rozprzestrzeniania się hałasu wynika, że Zakład Spożywczy "[...]" po rozbudowie nie będzie stanowił zagrożenia dla środowiska, a poziom hałasu w porze dnia i w porze nocy nie będzie przekraczać wartości dopuszczalnych poza terenem, dla którego Inwestor posiada tytuł prawny.
- oddziaływanie przedsięwzięcia na jakość wód powierzchniowych i podziemnych
Funkcjonowanie Zakładu Spożywczego " [...]" rozbudowanego zgodnie z przyjętą koncepcją w świetle wykonanego Raportu oddziaływania na środowisko nie będzie negatywnie oddziaływać na warunki hydrologiczne przy prawidłowo prowadzonej gospodarce wodno-ściekowej, nie wystąpi zagrożenie skażenia wód poziemnych przy zastosowaniu istniejących i projektowanych rozwiązań technicznych w zakresie korzystania ze środowiska.
- oddziaływanie przedsięwzięcia na powierzchnię ziemi i gleby.
Na terenie zakładu prowadzona jest selekcja odpadów. Z wykonywanego Raportu oddziaływania inwestycji w zakresie zagrożeń powierzchni ziemi wynika, iż projektowana rozbudowa przy właściwym zagospodarowaniu odpadów, nie spowoduje powstania zagrożeń powierzchni ziemi.
Organ II instancji po rozpatrzeniu zarzutów strony i zapoznaniu się z aktami sprawy uznał, iż nie zachodzą przesłanki do zmiany bądź uchylenia zaskarżonego postanowienia. Przedmiotowy akt wydany został w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, a postępowanie administracyjne przeprowadzono zgodnie z zasadami przewidzianymi w k.p.a. i w przepisach odrębnych.
W skardze do Sądu Administracyjnego państwo: E. Ł., M. S., W. P. oraz M. S. wnieśli o uchylenie w/w postanowienia zarzucając, iż wydane zostało przy naruszeniu prawa w postaci art. 138 ust. l pkt 2 poprzez zaniechanie jego zastosowania pomimo, że organ I instancji dopuścił się naruszeń prawa w postaci:
1. art. 47 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.) poprzez zaniechanie jego zastosowania w całości;
2. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie, w szczególności przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia skutków wpływu przedsięwzięcia na zanieczyszczenia powietrza oraz ustosunkowania się do protestów mieszkańców i właścicieli działek sąsiednich;
3. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów polegające na przyznaniu wiarygodności oświadczeniom wnioskodawcy,
4. art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez spisanie uzasadnienia postanowienia językiem fachowym, a przy tym w sposób tak lakoniczny, że uniemożliwia to stronie postępowania weryfikację stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu, co stoi w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywatela do Państwa.
W konkluzji obszernego uzasadnienia skargi stwierdzono:
Powiatowy i Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie tylko sam nie przeprowadził postępowania dowodowego, ale oparł się na dokumencie prywatnym inwestora, co w sprawie, w której przedmiot postępowania ma tak znaczną doniosłość jest niedopuszczalne. Organ nie może bowiem przyznawać mocy dowodowej opiniom prywatnym wnioskodawcy w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania jest m. in. zdrowie ludzi i środowisko naturalne. Takie postępowanie stanowi naruszenie zasad swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a. Inwestor powinien podlegać szczególnej cenzurze. Tym samym organ powinien zbadać obiektywnie przedmiot postępowania, czego w niniejszej sprawie z całą pewnością nie uczynił.
Uzasadnienie postanowienia organu II instancji stanowi naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 8 k.p.a., a także częściowo art. 11 k.p.a. Uzasadnienie postanowienia spisane jest językiem fachowym. Jakkolwiek postępowanie takie nie jest bezprawne, to biorąc pod uwagę fakt, iż zasady ogólne wymagają pogłębiania zaufania obywateli do Państwa oraz tłumaczenia rozstrzygnięć w sposób gwarantujący ich wykonanie (a więc także zapewniający ich skuteczność), stwierdzić należy, że użyciu języka fachowego musi towarzyszyć omówienie pozwalające zrozumieć argumenty przemawiające za rozstrzygnięciem i jego weryfikację. W przedmiotowej sprawie tak nie jest.
Ponadto należy zwrócić uwagę, że brak jest wskazania konkretnych przepisów rozporządzenia w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu oraz norm emisyjnych.
Co istotne w orzeczeniach z dnia 13 lutego 1998 r. (sygn. akt: I SA/Lu 126/97) oraz 21 lutego 1997 r. (sygn. akt I SA/Lu 657/96) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż brak wyjaśnienia w sposób wyczerpujący wszystkich istotnych okoliczności sprawy, mogących mieć wpływ na treść jej rozstrzygnięcia stanowi naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 oraz art. 107 § 3 i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zarzutom skargi, przynajmniej w części, nie sposób odmówić zasadności, dlatego też zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu.
Przepis art. 52 ustawy – Prawo ochrony środowiska, wymieniający konieczne elementy raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie pozostawia wątpliwości co do tego, iż w przypadku każdej inwestycji konieczny jest opis analizowanych wariantów przedsięwzięcia, w tym rozważenie wariantu najkorzystniejszego dla środowiska oraz polegającego na niepodejmowaniu w ogóle przedsięwzięcia (art. 52 ust. 1 pkt 3) oraz uzasadnienie wybranego wariantu przez wnioskodawcę ze wskazaniem jego oddziaływaniu na środowisko (art. 52 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy). Nie ma tu żadnego znaczenia fakt, że planowane teraz przedsięwzięcie jest rozbudową już funkcjonującego zakładu. Godzi się natomiast zauważyć, iż przewidywana powierzchnia budynków projektowanych to 2370 m2 tj. dwukrotność powierzchni istniejących teraz budynków produkcyjnych (1070 m2). Podkreślić należy, iż ocena kompletności konkretnego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, winna się odnosić do określonego – postępowaniem właściwego organu – zakresu raportu dla potrzeb danego postępowania. W tym konkretnym przypadku Burmistrz Ch. w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2002 r. określił pełny zakres raportu dla planowanego przedsięwzięcia tj. zakres obejmujący wszystkie elementy raportu wymienionego w art. 52 cały ust. 1 i ust. 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Przeanalizowanie wielowariantowości inwestycji nie zostało zatem wyłączone ustalonym w sprawie zakresem raportu. Już z tym wyłączenie przyczyn zaskarżone postanowienie jako wadliwe należało uchylić.
Niezależnie od tego Sąd zauważa, iż uzasadnienie zarzutów skargi, będących rozwinięciem wcześniejszych zarzutów zażalenia, wytyka w sposób sugestywny nawiązujący do konkretnych danych, nieadekwatność wniosków końcowych raportu co do zamknięcia w granicach działki inwestora negatywnego dla środowiska oddziaływania przedsięwzięcia. Dotyczy to między innymi zasięgu maksymalnych stężeń substancji toksycznych w dymie (przyjęto na 38-47 metrów od emitorów) w kontekście kilkumetrowej odległości realizowanej inwestycji od nieruchomości skarżących M. i M. S. oraz przyjętej przez raport niższej wielkości pyłów emitowanych w dymie, niż wielkości wskazywane przez właścicieli zakładu. Skarżący kwestionują także wskazane w raporcie wielkości zapotrzebowania na wodę funkcjonującego po rozbudowie zakładu.
Brak szczegółowego odniesienia się przez organy inspekcji sanitarnej do twierdzeń zawartych w skardze nie pozwala Sądowi na odparcie zarzutów. Nie sposób także odmówić racji skarżącym w tym miejscu, w którym wytykają raportowi brak wymaganego przepisami prawa opisu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, obejmującego oddziaływanie pośrednie i bezpośrednie, wtórne, skumulowane, krótkoterminowe, średnioterminowe i długotrwałe oraz brak przedstawienia propozycji monitoringu. Uzgodnienie przedsięwzięcia przez organy inspekcji sanitarnej i ochrony środowiska następuje w ramach postępowania w sprawie oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko.
Przepis art. 47 ustawy – Prawo ochrony środowiska wyraźnie stanowi, iż w takim postępowaniu określa się, analizuje oraz ocenia:
a) bezpośredni i pośredni wpływ przedsięwzięcia na środowisko,
b) możliwości oraz sposoby zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko,
c) wymagany zakres monitoringu.
To organy uzgadniające przedsięwzięcie mają zadecydować czy nie przedstawia ono zbytniego zagrożenia dla środowiska, czy zaplanowane są wszelkie niezbędne działania, minimalizujące szkodliwy wpływ inwestycji na środowisko oraz, czy nie zachodzą przesłanki, które w świetle obowiązującego prawa uniemożliwiają podjęcie danej działalności. Nie jest więc słusznym pogląd jakoby wyłącznie kompetentnym do kontroli raportu był organ wydający decyzję o warunkach zabudowy kończącą postępowanie, w ramach którego wpadkową kwestią jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Organy uzgadniające przedsięwzięcie najpierw poprzez wyrażenie opinii co do zakresu raportu, a później poprzez ocenę tego raportu na etapie uzgodnienia przedsięwzięcia dokonać mają pełnej specjalistycznej kontroli i weryfikacji treści raportu poprzez pryzmat oddziaływania na środowisko ocenianej inwestycji.
Nie można natomiast zgodzić się z zarzutem skarżących, iż raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, przedkładany przez inwestora, co do zasady nie mógł stanowić dowodu w sprawie jako dokument prywatny. Z woli ustawodawcy bowiem takiemu dokumentowi nadano w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko walor dowodu, obciążając wnioskodawcę obowiązkiem przedstawienia raportu (vide: art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska). Z art. 50 ust. 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska wynika, iż jedynie w postępowaniu o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt scalania lub wymiany gruntów rolnych i leśnych raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko sporządza organ prowadzący postępowanie. Tym bardziej jednak, gdy zasadniczy dowód w sprawie zostaje opracowany na prywatne zlecenie wnioskodawcy, organy administracji oceniające ów dowód, winny dokładnie przeanalizować jego treść, wzywając – w przypadku dostrzeżenia braków – do uzupełnienia treści dowodu stosownie do treści art. 7 i 77 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał za konieczne uchylenie zaskarżonego postanowienia uzgadniającego (art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z 30 czerwca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) i orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego (art. 200 w zw. z art. 200 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).-