SA/Bk 1348/03

SA/Bk 1348/03 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2005-05-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2003-10-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Sobolewska-Nazarczyk
Danuta Tryniszewska-Bytys /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Stachurski
Symbol z opisem
607  Gospodarka mieniem państwowym i komunalnym, w tym gospodarka nieruchomościami nierolnymi
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 156 par. 1 pkt 1- 7
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Tezy
1)	Dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności części decyzji. Jeżeli pozostałe części decyzji mogą funkcjonować samodzielnie, gdyż nie są obarczone żadną z wad skutkujących ich nieważnością, to mogą nadal funkcjonować w obrocie prawnym.
2)	W sytuacji wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności na wniosek lub z urzędu, do obowiązków prowadzącego to nadzwyczajne postępowanie organu należy analiza wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa, a nie tylko wskazanych we wniosku strony.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, asesor WSA Wojciech Stachurski, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2005 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2003 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego J. B. kwotę 108, 40 złotych (słownie sto osiem złotych czterdzieści groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Naczelnik Miasta i Gminy w S. decyzją nr [...] z dnia [...].10.1987 r. z powołaniem się na art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16.09.1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu ustalania granic gruntów ... (Dz. U. nr 47, poz. 238) zatwierdził projekt podziału kilkudziesięciu działek położonych w S. pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne oraz stwierdził przejście z mocy prawa na własność Państwa gruntów wydzielonych pod budowę ulicy oznakowanej jako działka nr [...], za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji. Powołana decyzja stała się ostateczna. W postępowaniu brał udział między innymi W. B. – figurujący w/g organu w dokumentach geodezyjnych jako właściciel nieruchomości objętej podziałem nr [...] oraz w stosunku do działki nr [...] – M. G. zmarłej w dniu 14.11.1986 r. – to brał udział jeden z jej spadkobierców, J. D.
W dniu 19.03.2002 r. J. B. – następca prawny W. B. z mocy aktu notarialnego przekazania gospodarstwa rolnego przez rodziców z dnia 06.04.1987 r. rep. A nr [...] oraz następca prawny M. G. w stosunku do działki nr [...] wobec nabycia jej z licytacji masy spadkowej po wyżej wymienionej – wniósł o stwierdzenie nieważności powyżej wskazanej decyzji, albowiem została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. została skierowana do osób nie będących stronami i była niewykonalna pozostając niewykonalną; wniosek obejmował także żądanie stwierdzenia nieważności lub wznowienia innego postępowania i ta część została poddana odrębnemu postępowaniu. J. B. zarzucił, iż w postępowaniu o podział nieruchomości pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne "nie ustalono właścicieli wywłaszczanych nieruchomości i nie zweryfikowano tytułów własności", skutkiem czego skierowano decyzję do osób nie będących stronami. W szczególności błędnie decyzję skierowano do W. B. zamiast do J. B. i tak samo błędnie ją skierowano do M. G. zamiast do jej spadkobierców. Także "w treści decyzji prawa własności pozbawiono bliżej nieokreślone podmioty". Następstwem skierowania decyzji do niewłaściwych osób była, w/g wnioskodawcy, jej niewykonalność.
W wyniku przeprowadzonego postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...].05.2003 r. nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz art. 158 § 1 kpa i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16.09.1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu ustalania granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, rozgraniczania i podziału nieruchomości:
a) stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...].10.1987 r. nr [...] w części dotyczącej działek nr geodezyjny [...] oraz [...],
b) odmówiło stwierdzenia nieważności powołanej decyzji w pozostałej części.
W uzasadnieniu omówiono regulację prawną dotyczącą realizacji wyznaczania terenu pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne (art. 16 ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 16.09.1985 r. wyżej wskazanego). Przedstawiono obowiązki organu prowadzącego postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości w stosunku do osób zainteresowanych. Stwierdzono, że zainteresowani nie zostali poinformowani o ich prawach i obowiązkach, przez co w sposób istotny naruszono przepisy prawa
(w tym § 10 powołanego rozporządzenia z dnia 16.09.1985 r.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło, że w stosunku do nieruchomości oznaczonej nr geod. [...] decyzja zatwierdzająca projekt podziału była adresowana
i została doręczona w dniu 3 listopada 1987 r. W. B., chociaż jak wynika z umowy o przekazaniu gospodarstwa rolnego zawartej w formie aktu notarialnego – od dnia 6 kwietnia 1987 r. właścicielem gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodziła m.in. działka o nr geod. [...] był J. B. W ocenie składu orzekającego naruszenie przepisu § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia oraz doręczenie skarżonej decyzji osobie nie będącej – w dacie jej wydania – stroną postępowania, stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia [...] października 1987 r., w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonych w S. między ulicami P., G., M., G. i K. w części dot. działki o nr geod. [...]. Również ustalono w stosunku do działki nr [...] (nabytej później w drodze licytacji przez J. B.), że decyzję doręczono wyłącznie J. D. – spadkobiercy M. G. zmarłej przed wydaniem decyzji, podczas, gdy pominięto w postępowaniu kilkunastu innych współspadkobierców owej M. G. Kolegium stwierdziło: "W ocenie składu orzekającego Kolegium opisane uprzednio naruszenie przepisu § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia oraz prowadzenie postępowania, wydanie i doręczenie skarżonej decyzji z pominięciem spadkobierców M. G., będących "osobami zainteresowanymi"
w rozumieniu rozporządzenia, stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] października 1987 r., wydanej przez Naczelnika Miasta i Gminy S. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, położonych w S. między ulicami P., G., M., G. i K. w części dot. działki o nr geod. [...]". Wobec stwierdzenia opisanych powyżej naruszeń prawa skład orzekający Kolegium uznał za zbędne badanie, czy w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...].10.1987 r. zostały spełnione jeszcze inne przesłanki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Uzasadniając decyzję w pkt 2 (odmowa stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].10.1987 r. w pozostałym zakresie) stwierdzono: "Skład orzekający Kolegium uznał, że P. B. nie ma interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] października 1987 r., wydanej przez Naczelnika Miasta i Gminy S., zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, położonych w S. między ulicami P., G., M., G. i K. w części dotyczącej działek w stosunku do których wnioskodawca nie spełnia przymiotu "osoby zainteresowanej". Rozstrzygnięcie, opisane w pkt 2 sentencji niniejszej decyzji dotyczy również nieruchomości o nr geod. [...], która – jak wynika
z materiału dowodowego sprawy (decyzja Naczelnika Miasta i Gminy S.
z dnia [...] lipca 1983 r. nr [...]) – w dniu wydawania zaskarżonej decyzji stanowiła własność Skarbu Państwa, a nie P. J. B.".
J. B. wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy w części decyzji zapisanej punktem drugim, czyli w części odmawiającej stwierdzenia nieważności. Zarzucił:
- że częściowe "uchylenie" decyzji z dnia [...].10.1987 r. uniemożliwi jej wykonanie,
- nie ustalono wszystkich stron postępowania,
- "wystąpiło naruszenie prawnoskutkujące unieważnieniem decyzji ... w całości".
W piśmie uzupełniającym wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy (k-127) wykazywał, że stwierdzone decyzją z dnia [...].05.2003 r. uchybienia procesowe dyskwalifikują całą decyzję z dnia [...].10.1987 r., a nie jej część, bowiem wszyscy zainteresowani, nie tylko on nie brali faktycznie udziału w postępowaniu w zakresie przyznanym im przez ustawodawcę. Zdaniem J. B. nadto decyzję z dnia [...].10.1987 r. wydał nieuprawniony organ, nie zawarto aktu notarialnego po uprawomocnieniu się tej decyzji, a także w dokumentacji geodezyjnej podaje się dawne oznaczenia działek "co rodzi podejrzenie jakoby działki nr [...] nie były objęte podziałem".
Po ponownym rozpoznaniu sprawy SKO w B. decyzją z dnia [...].09.2003 r. nr [...] :
1) uchyliło własną decyzję z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] w całości,
2) stwierdziło nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] października 1987 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości leżących w granicach terenu skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego, położonych w S. między ulicami: P., G., M., G. i K. w części stwierdzającej, że grunty wydzielone pod budowę ulic, oznaczone w projekcie podziału jako działka nr [...], przechodzą na własność Państwa z dniem uprawomocnienia się decyzji za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości,
3) odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. w pozostałej części.
Kolegium wyjaśniło, że wystąpienie przez stronę z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy powoduje konieczność ponownego rozpoznania całej sprawy, nie tylko w zakresie objętym żądaniem. W odniesieniu do ustaleń pierwszego składu orzekającego - Kolegium uznało, że nietrafnie oceniono, iż w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o podziale nieruchomości znajdujących się
w granicach gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne doszło do zaniechania wykonania obowiązku określonego w § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu ustalania granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, rozgraniczania i podziału nieruchomości (Dz. U. nr 47, poz. 238), polegającego na pisemnym zawiadomieniu zainteresowanych o:
1) "możliwości składania uwag i wniosków do wyłożonego projektu podziału gruntów w terminie 14 dni,
2) przysługującym właścicielom lub użytkownikom wieczystym prawie zachowania (otrzymania) własności lub użytkowania wieczystego jednej działki budowlanej,
3) przysługującym współwłaścicielom lub współużytkownikom wieczystym prawie zachowania (otrzymania) odrębnych działek tylko w takich wypadkach, gdy powierzchnia wszystkich zachowanych (otrzymanych) działek nie będzie przekraczać powierzchni ich nieruchomości objętej granicami skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego,
4) możliwości składania wniosków o zachowanie bądź otrzymanie działek przez osoby uprawnione,
5) możliwości zapoznania się osób zainteresowanych z projektem podziału gruntów w siedzibie terenowego organu administracji państwowej".
Przeczą temu znajdujące się w aktach sprawy dowody doręczenia stosownych zawiadomień. Potwierdzono ustalenie, że ani J. B., ani pozostali – poza
J. D. – spadkobiercy M. G. zawiadomień takich nie otrzymali. Ponieważ – stosownie do brzmienia § 4 i 10 w/w rozporządzenia – zawiadomienia takie mieli otrzymywać wyłącznie właściciele nieruchomości i posiadający w stosunku do nich ograniczone prawa rzeczowe wykazane w księgach wieczystych lub zbiorach dokumentów, a także osoby władające nieruchomościami uwidocznione w ewidencji gruntów, o stwierdzonym przez Kolegium naruszeniu tych przepisów można byłoby twierdzić tylko wówczas, gdyby J. B. oraz spadkobiercy M. G. byli uwidocznieni w dniu wydania decyzji z dnia [...].10.1987 r. w księgach wieczystych lub w ewidencji gruntów. Z akt rozpoznawanej sprawy podziałowej nie wynika, zdaniem SKO,
że miało miejsce utrwalenie w księgach wieczystych, czy w ewidencji gruntów faktów nabycia przez J. B. prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę [...] oraz ustalenia kręgów spadkobierców M. G. Wręcz przeciwnie, z danych uwidocznionych w ewidencji gruntów organ prowadzący postępowanie mógł wywieść, że "osobami zainteresowanymi" był w załatwianej sprawie W. B. i M. G. Zatem zarzut naruszenia przepisu § 10 w/w rozporządzenia nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym. W związku z powyższym nowy skład Kolegium uznał, że pominięcie J. B. oraz spadkobierców M. G. w procedurze wydawania i doręczania decyzji mogło być ocenione jedynie jako naruszenie przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a nie – jako rażące naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji w tej części, która dotyczy działek o nr geod. [...]. Uzasadniało to uchylenie zaskarżonego orzeczenia Kolegium z dnia [...].05.2003 r. Kierując się zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 kpa, nadto oceniono, że stwierdzenie przez pierwszy skład SKO nieważności części decyzji mimo braku do tego podstaw w zgromadzonym materiale dowodowym stanowi rażące naruszenie prawa i uzasadnia odstąpienie od wyrażonej w art. 139 kpa zasady niepogarszania sytuacji odwołującej się strony. Zwrócono także uwagę na fakt rozpoznania przez pierwszy skład Kolegium sprawy bez zapewnienia udziału wszystkim stronom postępowania, co zostało "naprawione" przy ponownym rozpoznaniu sprawy, a co skutkowało koniecznością uchylenia w całości decyzji z dnia [...].05.2003 r.
Odnosząc się do decyzji z dnia [...].10.1987 r., to uznano fakt wadliwości orzeczenia w niej, że grunty wydzielone pod budowę ulic, oznaczone jako działka
nr [...] przechodzą na własność Państwa z dniem uprawomocnienia się decyzji,
za odszkodowaniem ustalonym w/g zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Ta część orzeczenia, zdaniem organu, zapadła bez podstawy prawnej – bowiem w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nie można orzekać
o stanie własności działek wydzielonych podczas podziału. Również sam fakt umieszczenia klauzuli stwierdzającej zaistnienie skutku przewłaszczenia uznano
za rażąco naruszający prawo, gdyż żaden z przepisów dotyczących wyznaczania terenów skoncentrowanego budownictwa mieszkaniowego oraz scalania i podziału nieruchomości położonych w granicach tych terenów nie przewidywał takiego skutku wydania decyzji o scaleniu i podziale terenów takiego budownictwa. Decyzja
o podziale stanowiła podstawę do wykupu działek bądź wywłaszczenia. Ta część decyzji z dnia [...].10.1987 r. została z powyższych przyczyn uznana za rażąco naruszającą prawo, co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności w pkt 2 decyzji
z dnia [...].05.2003 r.
Zarzuty J. B. sformułowane w postępowaniu "odwoławczym" w przeważającej części uznano za bezzasadne. Podkreślono, że przebieg ulicy S. został przewidziany w planie zagospodarowania przestrzennego, a Kolegium nie ma kompetencji do badania prawidłowości podjętej uchwały Rady Narodowej w S. o wyznaczeniu granic terenu skoncentrowanego budownictwa mieszkaniowego. Nie zgodzono się z twierdzeniem, iżby uchybiono wymogom § 10 powołanego powyżej rozporządzenia w sytuacji, gdy w aktach postępowania z 1987 r. znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru zawiadomień oraz spis wniosków o zachowanie działek, jakie miały powstać w wyniku decyzji podziałowej. Natomiast podzielono pogląd, że: "w badanej sprawie terenów skoncentrowanego budownictwa mieszkaniowego nie doszło do powiadomienia wszystkich zainteresowanych o uwzględnieniu przez organ wniosków i uwag zgłoszonych przez niektóre osoby. Jednakże szczegółowy tryb postępowania w tego typu sprawach określony został w/w rozporządzeniem Rady Ministrów, a jego analiza pozwala na konstatację, że obowiązujące przepisy nie zawierały reguły zmuszającej organ prowadzący sprawę do zawiadamiania pozostałych zainteresowanych o uwzględnieniu wniosku do projektu zgłoszonego przez inne osoby. O uwzględnieniu takiego wniosku wszyscy zainteresowani mogli dowiedzieć się zapoznając się z podjętą decyzją oraz z mapą stanowiącą załącznik do tego orzeczenia. Można wprawdzie w tym przypadku dostrzec naruszenie przepisów ogólnego postępowania administracyjnego, obligujących organ do informowania stron o wszystkich okolicznościach mających wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu (art. 9 i 10 kpa), jednakże takie naruszenie procedury byłoby wystarczające – jak wskazuje orzecznictwo sądowe – wyłącznie do uchylenia decyzji podziałowej w postępowaniu odwoławczym lub – do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, ale nie do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji".
Skargę na powyższą decyzję SKO z dnia [...].09.2003 r. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Białymstoku J. B., precyzując, że czynnością zaskarżenia obejmuje pkt 3 oraz częściowo uzasadnienie decyzji. Zarzuty sformułował w sposób następujący:
a) "błędne uznanie, że strony postępowania podziałowego zostały prawidłowo zawiadomione, a szczególnie iż organ administracji państwowej działał pod wpływem usprawiedliwionego błędu zawiadamiając o wyłożeniu projektu podziału gruntów W. B. – zamiast mnie oraz J. D. – zamiast wszystkich spadkobierców M. G.;
b) błędne uznanie, że tworzenie ulic odbyło się prawidłowo, skoro w następstwie rażącego naruszenia prawa doszło do utworzenia obok siebie dwóch ulic;
c) niezasadne uznanie, że prawidłowo pominięto w podziale gruntów działkę
nr [...], albowiem była to działka przeznaczona w planie przestrzennym pod budownictwo mieszkaniowe;
d) pogorszenie sytuacji odwołującej się strony przez cofnięcie skutków korzystnego orzeczenia poprzedniego składu kolegialnego;
e) wadliwe rozpatrzenie oddalonych zarzutów względem poprzedniej decyzji SKO w B.;
f) obraza art. 9 kpa przez brak pouczenia o trybie i sposobie dochodzenia odszkodowania z tytułu stwierdzenia nieważności decyzji".
Wniósł o uchylenie decyzji SKO w zaskarżonej części i stwierdzenie nieważności całości decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...].10.1987 r. nr [...] oraz o sprostowanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji adekwatnie do rzeczywistego stanu faktyczno-prawnego. Skarżący domagał się uwypuklenia winy organu dokonującego podziału gruntów pod budownictwo skoncentrowane – dla dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. Podnosił fakt potajemnego wprowadzenia w ramach podziału obok siebie dwóch ulic łączących ulicę G. w S. z ulicą S. (działka nr [...]). Podtrzymał swoją wcześniejszą ocenę decyzji z dnia [...].10.1987 r. oraz naruszenia przez nią prawa, skutkującego nieważnością całości decyzji. Nie zgodził się z oceną, iż nieprawidłowości w zawiadomieniu stron postępowania podziałowego stanowią podstawę do wznowienia postępowania, a nie do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].10.1987 r.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postulowało jej oddalenie jako niezasadnej. Podtrzymano ocenę prawną przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W tym miejscu należy wskazać na zmianę właściwości sądu powstałą
w związku z reformą sądownictwa administracyjnego. Z mocy art. 97 § 1 ustawy
z dnia 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271) sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych
z dnia 25.07.2002 r. (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Jedynym kryterium kontroli pozostaje zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, przy tym
z upoważnienia wynikającego z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) skład orzekający sądu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres kontroli sądu administracyjnego wyznaczają zarówno podstawy zaskarżenia działań i bezczynności organów administracji publicznej,
jak i okoliczności, które – mimo niepodniesienia przez skarżącego – sąd administracyjny musi wziąć pod rozwagę z urzędu (por. T. Woś i inni "Postępowanie sądowoadministracyjne" Wyd. Lexis Nexis 2004, str. 267). Zatem
w ramach sądowej kontroli aktu administracyjnego sąd administracyjny może uwzględnić skargę także z przyczyn w niej nie podniesionych.
W sprawie niniejszej skład orzekający stwierdził naruszenie prawa
w postępowaniu administracyjnym przekreślające ocenę, iżby decyzja SKO
w B. z dnia [...].09.2003 r. oraz poprzedzająca ją decyzja SKO z dnia [...].05.2003 r. były zgodne z wymogami prawa. Zgodność z prawem obejmuje zarówno przepisy prawa materialnego, jak i prawa procesowego. W sprawie niniejszej stwierdzić należało takie naruszenie przepisów postępowania, które daje podstawę do jego wznowienia. Z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) zwanej dalej p.p.s.a. – naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji.
Mianowicie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadziło postępowanie bez zapewnienia udziału wszystkich stron tegoż postępowania,
co stanowi przesłankę do wznowienia z mocy art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zauważyć przy tym należy, iż to uchybienie odnoszące się do pierwszego postępowania SKO (zakończonego decyzją z dnia [...].05.2003 r.) podniósł J. B. we wniosku
o ponowne rozpoznanie sprawy. W żadnym razie nie można podzielić stwierdzenia drugiego składu SKO zawartego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...].09.2003 r., iżby "Kolegium działające w obecnym składzie nadrobiło ów brak ... i stworzyło wszystkim stronom możliwość wypowiedzenia się w sprawie".
Poza sporem pozostaje stanowisko, iż stronami postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej są strony postępowania pierwotnego, inaczej mówiąc – osoba do której skierowana została kwestionowana
w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzja jest stroną tego postępowania
(o stwierdzenie nieważności). Przeprowadzenie postępowania bez jej udziału daje podstawę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa (vide: wyrok NSA
z dnia 19.03.2002 r., w sprawie I SA 2141/00, lex nr 81754; wyrok z dnia 01.12.1999 r. w sprawie IV SA 2520/98, lex nr 48669). Wniosek J. B., który zainicjował postępowanie w przedmiotowej sprawie dotyczył stwierdzenia nieważności całej decyzji z dnia [...].10.1987 r. Zatem stronami obecnego postępowania winny być osoby, lub ich następcy prawni, które brały udział w postępowaniu o podział terenu pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, zakończonym decyzją z dnia [...].10.1987 r. Drugi skład SKO (pierwszy stroną postępowania o stwierdzenie nieważności uczynił wyłącznie skarżącego) jedynie poczynił próby ustalenia stron postępowania, ale ich nie sfinalizował. Jedynie zwrócił się o stosowne informacje
do Urzędu Miejskiego w S., zresztą modyfikując następnie swoje zapytanie,
i wystosował wskazanym osobom zawiadomienie o toczącym się postępowaniu.
Z analizy zwrotnych poświadczeń odbioru znajdujących się w kopertach k-179 i 180 teczki "C" akt administracyjnych wynika jednak, że przeważająca część (około 80 %) korespondencji nie została adresatom doręczona. Większość wróciła z adnotacją "adresat zmarł", część z adnotacją "adresat nieznany", co czyniło doręczenia nieskuteczne w świetle regulacji art. 42-47 kpa i co przekreśla ocenę SKO,
iżby zapewniło wszystkim stronom udział w postępowaniu. Jak wyżej wskazano
–uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu stanowi kwalifikowane uchybienie procesowe skutkujące podstawą do wznowienia danego postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa), pociągające za sobą skutek w postaci podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Podkreślenia wymaga fakt, że jak ustalono w postępowaniu przed sądem, (informacje k-27 tom I akt sądowych) większość uczestników postępowania zmarła przed wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności
i stronami postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności powinni być następcy prawni, których listy i adresów SKO nie podjęło się ustalić. Nie poczyniono w tym kierunku żadnych kroków procesowych. Dopiero sąd administracyjny ustalił strony postępowania objętego decyzją z dnia [...].10.1987 r., a więc i strony postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją w przedmiocie stwierdzenia nieważności, ustalając następców prawnych osób zmarłych. Tego obowiązku
nie dopełniło SKO, co dyskwalifikowało całe postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Dlatego, korzystając z regulacji prawnej zawartej
w art. 135 u.p.s.a. uchylono niniejszym wyrokiem także decyzję SKO z dnia [...].05.2003 r., bo to postępowanie było dotknięte tą samą wadą procesową, zaś zasadą jest dwuinstancyjność postępowania administracyjnego (art. 15 kpa).
Jednocześnie w tym miejscu należy wskazać, iż na przeszkodzie takiemu orzeczeniu (pkt 1 wyroku) biorąc też pod uwagę objęcie skargą tylko części decyzji SKO z dnia [...].09.2003 r. tj. jej pkt 3 – nie stoi, zdaniem sądu, zakaz reformationis
in peius zawarty w art. 134 § 2 u.ps.a. Przede wszystkim uchylenie decyzji
z przyczyn procesowych nie przesądza o przyszłym merytorycznym wyniku postępowania o stwierdzenie nieważności, które "powraca" do stadium początkowego, tj. SKO winno od początku, przy zapewnieniu udziału wszystkim stronom postępowania przeprowadzić postępowanie z wniosku J. B.
o stwierdzenie nieważności. Po wtóre – ocena prawna zawarta w niniejszym wyroku będzie wiązać organ administracyjny (art. 153 u.p.s.a.). W tym miejscu można powołać się na uwagi odnoszące się do zakazu reformationis in peius
w postępowaniu sądowoadministracyjnym zawarte w opracowaniu T. Wosia,
H. Knysiak-Molczyk i M. Romańskiej "Postępowanie sądowoadministracyjne"
Wyd. Prawnicze Lexis Nexis Warszawa 2004, str. 288), czy w artykule
K. Gruszeckiego "Obowiązywanie zakazu "reformationis in peius" w postępowaniu przed NSA – PiP nr 3 z 1998, poz. 27, str. 27 i nast.).
Reasumując – główną przyczynę uchylenia obu decyzji SKO stanowiło naruszenie przepisów dające podstawę do wznowienia postępowania, które
w całości dyskwalifikowało postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].10.1987 r. zakończone zaskarżoną decyzją SKO z dnia [...].09.2003 r.
Również skład orzekający dopatrzył się uchybienia innych przepisów procesowych, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, przy tym trzeba zauważyć,
że przedstawiono sądowi tak niekompletne i nieczytelne akta, iż kontrola zaskarżonej decyzji była prawie niemożliwą m.in. z powodu nieczytelności decyzji
z dnia [...].10.1987 r. (k- 1-2 oraz k-50-51 teczka B). Pomijając fakt przedstawienia trzech teczek akt nieponumerowanych, co rodziło konieczność dokonania tej czynności w postępowaniu sądowym, to – jak wyżej wspomniano – znajdująca się
w tychże aktach kserokopia decyzji z dnia [...].10.1987 r. jest w dużej części nieczytelna zarówno co do numerów działek, jakich dotyczy, jak też treść decyzji, podstawy prawnej itp. Na prośbę Sądu usunięcia tej nieczytelności SKO w piśmie
z dnia 28.04.2004 r. (k – 30, t. I akt sądowych) oświadczyło, iż inną kopią nie dysponuje i nie dysponowało. Rodzi się więc wątpliwość – w jaki sposób organ ten dokonał oceny decyzji z dnia [...].10.1987 r. i przytaczał jej treść. Zaskarżona decyzja odnosi się m.in. w uzasadnieniu do działek nr [...], które nie są najprawdopodobniej wymienione w decyzji podziałowej (jak wyżej wskazano jest ona nie w pełni czytelna). Wydaje się, iż czytelna kopia decyzji z dnia [...].10.1987 r. była możliwa do uzyskania, skoro z treści dokumentów sądu powszechnego (złożone na rozprawie w dniu 10.05.2005 r. przez skarżącego orzeczenia sądu koperta k-225 t. II) wynika fakt przedłożenia do tamtych postępowań (w szczególności wieczystoksięgowych), poświadczonej kopii decyzji przez Gminę S. Zauważyć też trzeba, że korespondencja znajdująca się w aktach postępowania administracyjnego zdaje się wskazywać na fakt załączników do spornej decyzji (k-97 teczka B), co potwierdzają dokumenty na k – 159 – 165 teczka C. Jednakże na załączniku graficznym figurują inne numery działek, nie wymienione w tekście decyzji (przynajmniej te czytelne).
Analiza akt administracyjnych, na przykład informacja na k-77 teczka A, pozwala na ocenę, iż następowały podziały oraz zmiany numeracji poszczególnych działek – a więc ich przebieg powinien być wykazany w uzasadnieniu decyzji
w sytuacji figurowania innych numerów geodezyjnych nieruchomości w decyzji
z [...].10.1987 r., a posługiwanie się innymi numerami w decyzji z dn. [...].05.2003 r.
i [...].09.2003 r.
Przedstawiony sądowi materiał dowodowy nie pozwala na analizę zmiany numerów działek, a sam organ w ogóle tym problemem się nie zajął, jak też nie ustalił zakresu przebiegu podziału, podczas gdy np. J. B. podnosił fakt "podziału" po budynku usytuowanym na jego działce (przecinającym stodołę),
co faktycznie zostało przyznane na rozprawie w dniu 10.05.2005 r. przez pełnomocnika Gminy S. Skarżący wręcz taki stan uznał za kolejną podstawę do stwierdzenia nieważności całej decyzji z dn. [...].10.1987 r. - z powodu jej niewykonalności od początku.
Ustalenia organu winny znajdować odbicie w materiale dowodowym wskazanym konkretnie, nie ogólnikowo, w uzasadnieniu decyzji.
Zdaniem Sądu w ustaleniach obejmujących ocenę czynności procesowych
i merytorycznych organu prowadzącego w 1987 roku postępowanie o podział gruntów pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne nie zebrano całości materiału dowodowego, bowiem teczka A dołączona jako "jedyne istniejące dokumenty" dotyczy wprawdzie postępowania podziałowego pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, ale nie wiadomo dlaczego obejmuje wyłącznie tom
nr II. Znajdują się w niej decyzje o innych numerach niż decyzja z dn. [...].10.1987 r., zaś tej decyzji będącej przedmiotem postępowania nie ma. Z kolei zgromadzone
w teczce B i C dokumenty są fragmentaryczne, niesystematycznie zebrane
i chaotycznie.
Z materiałów znajdujących się w aktach administracyjnego postępowania
o stwierdzenie nieważności decyzji z dn. [...].10.1987 r. wynikało, że z inicjatywy
J. B. toczyło się wiele postępowań i sądowych i administracyjnych, do których dokumentacja dot. sprawy [...] była żądana. Obowiązkiem organu (art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa) było pełne zebranie materiału dowodowego, w tym poczynienie przynajmniej prób wyjaśnienia faktu istnienia lub braku potrzebnych dokumentów. Takich czynności, z naruszeniem wskazanych przepisów, nie podjęto.
W tym miejscu należy wskazać, że na rozprawie przed WSA w dniu
10.05.2005 r. skarżący przedłożył kilka orzeczeń sądu powszechnego, z treści których wynika, iż sąd powszechny dysponował przynajmniej częścią dokumentacji dotyczącą postępowania zakończonego decyzją z dnia [...].10.1987 r., a także czytelną kopią tamtej decyzji. Część postępowań przed innymi organami jest zakończona, nie ma więc przeszkód, by w tym postępowaniu zgromadzić pełny materiał dowodowy, a przynajmniej starać się go zgromadzić. Nie ma też żadnych przeszkód, by w przypadku zawisłości innych postępowań "wypożyczyć", do wglądu akta innego postępowania i sporządzić kserokopie potrzebnych do sprawy dokumentów.
Nie sposób nie ocenić, iż niektóre ustalenia w zaskarżonej decyzji zostały poczynione bez zebranego w tym przedmiocie materiału dowodowego oraz przy niezgodnych ze sobą informacjach Starosty S. i Burmistrza S. przesłanych na żądanie SKO lub przekazanych sądowi powszechnemu, których to rozbieżności SKO nie wyjaśniło.
Znajdujące się w teczce "A" dokumenty mające odzwierciedlić postępowanie podziałowe faktycznie dotyczą innego fragmentu podziału – zakończonego innymi decyzjami, niż decyzja z [...].10.1987 r. Do niej odnoszą się jedynie zwrotne potwierdzenia odbioru w kopercie k-39, przy tym na zwrotce W. B. figuruje nr decyzji "[...].", podczas, gdy powinno być "[...]" – przy czym samej decyzji nie sposób się doszukać w aktach postępowania – teczka "A" – jak też dokumentów geodezyjnych, czy załączników graficznych (ówczesnych) obrazujących podział.
Podobnie z naruszeniem wymogów art. 7 i art. 77 § 1 kpa dokonano ustaleń, iżby w toku postępowania zakończonego decyzją z dn. [...].10.1987 r. w księdze wieczystej jako właściciel był uwidoczniony W. B. (mimo przekazania gospodarstwa wcześniej na J. B.). Dowodu z akt księgi wieczystej nie przeprowadzano, a poza sporem pozostaje fakt, iż księga wieczysta nr KW [...] była wcześniej założona (vide akt notarialny z dn. 6.04.1987 r. k-19 teczka "B" i § 5 aktu notarialnego dotyczy m.in. wpisów w księdze wieczystej). Nie wskazano też w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokumentów, na podstawie których stwierdzono, że w ewidencji gruntów w końcu 1987 roku figurowała M. G., mimo faktu jej śmierci w 1986 roku. Postanowienie stwierdzające spadek po w/w nosi datę [...].09.1987 r. (k-69 teczka B). Na k-50 teczka B znajduje się wyrys geodezyjny poświadczony na dzień 11.04.1988 r., na którym figurują już spadkobiercy tejże M. G., chociaż wyrys na k-55 z datą 26.01.1987 r. ma naniesione nazwisko M. G.
Dopiero po wyjaśnieniu tych kwestii organ miałby podstawę do poczynienia ustaleń zaprezentowanych w decyzji z dnia [...].09.2003 r. w części stwierdzenia, kto figurował w ewidencji gruntów jako właściciel. Kwestie związane z błędnymi ustaleniami co do legitymacji W. B. zasadnie podnosi skarżący w skardze niniejszej.
W tym miejscu, odnośnie oceny SKO, iżby decyzja z dn. [...].10.1987 r. w całości stanowiła wykonanie uchwały RNM-a i Gminy w S. z dn. [...].09.1986 r.
nr [...] – to należy zauważyć, że powołana uchwała operowała innymi numerami działek, niż decyzja (wynikają z niej nr [...] odnoszące się do skarżącego), a także przypomnieć należy, że uchwała ta opierała się na treści planu zagospodarowania przestrzennego z dn. [...].10.1979 r., a plan ten został zmieniony uchwałą nr [...] z dnia [...].06.1987 r. (k-30 teczka A), która to zmiana dotyczyła obszaru objętego podziałem pod skoncentrowane budownictwo Osiedla Wschód II w S. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek ustaleń, a przede wszystkim materiału dowodowego, co do wykonania obowiązków przez organ, wynikających z rozporządzenia z dnia 16.09.1985 r. (Dz.U. nr 47 poz. 238) w stadium początkowym tegoż postępowania – zakończonym podjęciem uchwały z [...].09.1986 r. – Żadnych dokumentów z 1986 roku w aktach nie ma. Natomiast SKO w decyzji z [...].09.2003 r. dokonało oceny, iżby obowiązki te nie były naruszone, co odniesiono do całego postępowania podziałowego, w tym przeprowadzonego w 1986 roku, zapoczątkowanego wskazaną uchwałą.
Naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa mogło mieć wpływ na wynik sprawy,
co dyskwalifikuje zaskarżoną decyzję i decyzję z dn. [...].05.2003 r. niezależnie
od pierwszej – powyżej wyartykułowanej podstawy uchylenia.
Nie można jednocześnie podzielić oceny SKO zawartej w decyzji z dn. [...].09.2003 r., iżby pominięcie w postępowaniu podziałowym J. B. – właściciela nieruchomości objętych podziałem, a skierowanie decyzji do jego poprzednika prawnego – W. B., nie stanowiło podstawy do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 kpa (czego domagał się skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności), a stanowiło podstawę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4. Przy tej podstawie stwierdzenia nieważności nie chodzi o omyłkę w doręczeniu, lecz o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby nie będącej stroną. Skierowanie decyzji o podziale nieruchomości i przejściu z mocy prawa własności części tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa do osoby, która nie jest właścicielem danej nieruchomości – stanowi przykład skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania. Decyzje skierowane do osób, które nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa w tym postępowaniu (byli właściciele), są obarczone wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 kpa (vide: wyrok NSA z dn. 26.01.1995 r. w sprawie I SA 2528/93, ONSA 1996 nr 1, poz. 34).
Natomiast ocena SKO dotycząca skutków prawnych pominięcia części spadkobierców po M. G. (decyzję z dn. [...].10.1987 r. skierowano tylko
do jednego spadkobiercy) jest prawidłowa i zarzuty skargi w tej części pozostają bezzasadne. Ta sytuacja jest bowiem inna, niż w przypadku skierowania decyzji
do byłego, a nie aktualnego właściciela. Decyzję skierowano do strony – następcy prawnego, spadkobiercy M. G., ale nie do wszystkich stron. Stąd w tym przypadku w grę wchodzą skutki prawne z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, jak oceniono
w zaskarżonej decyzji.
Podkreślić trzeba, że podstawa prawna stwierdzenia nieważności decyzji jest bardzo istotna z punktu przesłanek negatywnych wymienionych w art. 156 § 2 kpa, w szczególności upływu czasu, dlatego w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności organ winien ustalić w pierwszej kolejności,
czy którakolwiek (jedna lub więcej) przesłanek zostało spełnionych, a następnie dokonać analizy przesłanek negatywnych w odniesieniu do stwierdzonych podstaw nieważności. Tego w sprawie niniejszej nie uczyniono, przy czym, jak wyżej wskazano – ustalenia zostały poczynione z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa,
a błędna jest ocena skutków prawnych skierowania decyzji z [...].10.1987 r.
do W. B. jako byłego właściciela; przy tym ocena, iżby to on był wpisany w księdze wieczystej jako właściciel została (jak wyżej wskazano) dokonana
z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa.
W tym miejscu trzeba wskazać, że przepis § 4 rozporządzenia RM z dnia 16.09.1985 r. (Dz.U. nr 47 poz. 238) nie mógł kształtować sprzecznie z art. 28 kpa stron postępowania ("osoby zainteresowane"). Przede wszystkim był bowiem przepisem podustawowym, po wtóre § 4 nie może być interpretowany w oderwaniu od pozostałej treści rozporządzenia, w szczególności § 6. Ten ostatni przepis nakazywał organowi (jednocześnie z zawiadomieniem "osób zainteresowanych",
o których mowa w § 4) przesłanie do państwowego biura notarialnego wniosku
o dokonanie w księgach wieczystych wpisu o wszczęciu postępowania zmierzającego do określenia granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, a przy braku księgi wieczystej taki wniosek należało złożyć do zbioru dokumentów. Zatem z założenia ustawodawcy przy pierwszych czynnościach postępowania podziałowego w przypadku nieaktualności wpisu osoby właściciela rozbieżność byłaby rozpoznana i usunięta. Przemawia to za oceną,
iż w rozporządzeniu założono sytuację idealną – gdy w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów każdorazowo jest zawarty aktualny wpis właściciela nieruchomości. Ponieważ księga wieczysta, ani zbiór dokumentów odnoszące się do nieruchomości skarżącego nie zostały zbadane, nie ma możliwości obecnie oceny przez sąd wykonania obowiązku z § 6 rozporządzenia w postępowaniu podziałowym, oceny tej ma obowiązek dokonać organ administracyjny – SKO. Nie ma też możliwości sprawdzenia, w jakiej dacie w księdze wieczystej został wpisany jako właściciel J. B., co obecnie ustali SKO na skutek wykonania niniejszego wyroku.
Interpretując treść § 4 rozporządzenia wykonawczego z dnia 16.09.1985 r. nie można podzielić oceny SKO zawartej w decyzji z [...].09.2003 r. dokonanej
z pominięciem właściciela nie wpisanego do księgi wieczystej.
Natomiast w pełni trzeba podzielić ocenę SKO (która znalazła wyraz
w uzasadnieniu decyzji z dn. [...].09.2003 – pkt 2 decyzji) kwestionującą skutek
w postaci automatycznego "przewłaszczenia", jako bezpośredniego skutku zatwierdzenia podziału nieruchomości.
Nie ulega wątpliwości, że takiego skutku – przejścia na własność Skarbu Państwa gruntów wydzielonych pod budowę ulic z dniem uprawomocnienia się decyzji za odszkodowaniem ustalonym w innym postępowaniu – nie przewidywał przepis art. 16 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99). Wręcz przeciwnie
– przepis ów w ust. 4 expressis verbis przewidywał, że uchwała o przeznaczeniu gruntów pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne oraz podział gruntu
na działki stanowić będzie podstawę nabycia przez państwo własności oraz użytkowania wieczystego objętych nią nieruchomości w drodze umów
lub wywłaszczenia. Dlatego skład orzekający podziela ocenę, iż orzeczenie w tej części decyzji wbrew oczywistej treści przepisu – stanowiło rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, o ile nie zachodzą negatywne przesłanki z art. 156 § 2 kpa. Jednakże, jak wyżej wskazano, wobec stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania dających podstawę do jego wznowienia, także ta część decyzji (pkt 2), mimo jej prawidłowości merytorycznej musiała być wzruszona z przyczyn procesowych. Przy ponownym orzekaniu organ administracyjny niniejszą ocenę prawną ma obowiązek uwzględnić.
Odnośnie pozostałych zarzutów skargi, to w decydującej części są one bezzasadne. I tak przedmiotem ustaleń organu w trybie nadzwyczajnym nie była ocena, czy prawidłowo "odbyło się tworzenie dwóch ulic", ale ocena,
czy z któregokolwiek powodu wyszczególnionego w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 kpa decyzja z dnia [...].10.1987 r. jest nieważna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze
w B. merytorycznie oceniało wyłącznie zgodność z planem zagospodarowania przestrzennego. Przy tym pozostaje aktualna ocena sądu powyżej wyrażona, co do wadliwości proceduralnych postępowania, w tym naruszenia wymogów art. 7, 77 i 107 § 3 kpa. Sama ocena co do niecelowości utworzenia dwóch ulic, nawet, gdyby miała podstawy – nie świadczyłaby o rażącym naruszeniu prawa w postępowaniu podziałowym, jak uważa skarżący.
Odnośnie działki nr [...] (zarzut "c" skargi) – to uchwała nr [...] nie objęła zakresem granic pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne tej działki, co wynika z jej treści, aczkolwiek brak jest załącznika graficznego do tej uchwały. Samo przeznaczenie w planie miejscowym gruntu pod budownictwo jednorodzinne nie przesądzało o objęciu podziałem danego terenu.
Naruszenie zakazu reformationis in peius (zarzut "d" i "e" skargi) także nie może zostać podzielone. Przepis art. 139 kpa co prawda taki zakaz stawia,
ale dopuszcza wydanie decyzji nawet na niekorzyść skarżącego, gdy orzeczenie rażąco narusza prawo lub interes społeczny. W drugiej decyzji SKO uzasadniło
tę wyjątkową sytuację poprzez ocenę, iż pierwsza decyzja SKO rażąco naruszała prawo. W kontekście orzeczenia sądu stwierdzającego wady nadzwyczajnego postępowania administracyjnego dyskwalifikujące je w całości i konieczność rozpoznania sprawy od początku – zarzut ten był obojętny dla wyniku skargi.
W całości chybiony pozostaje zarzut "f" skargi – obrazy art. 9 kpa przez brak pouczenia o trybie i sposobie dochodzenia odszkodowania z tytułu stwierdzenia nieważności, albowiem takiego elementu składowego decyzji kodeks postępowania administracyjnego nie przewidywał (vide: art. 107 § 1 kpa). Zaskarżona decyzja posiadała wszystkie wymagane elementy.
Nie można podzielić przekonania skarżącego, iżby stwierdzenie podstaw nieważności decyzji zawartych w art. 156 § 1 kpa pociągało automatycznie obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji w całości. Nie jest wykluczona sytuacja, gdy stwierdzeniu nieważności podlega tylko część decyzji. Jeżeli pozostałe części decyzji mogą funkcjonować samodzielnie, gdyż nie są obarczane żadną z wad skutkujących ich nieważnością, to mogą nadal funkcjonować w obrocie prawnym (por. B. Adamiak/J. Borkowski "KPA, Komentarz", Wyd. C.H. Beck, W-wa 2004,
s. 734). W sprawie niniejszej przy ponownym rozpoznaniu organ dokona analizy, czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej w całości, czy w części. Stwierdzone bowiem powyżej naruszenia proceduralne i stan materiału dowodowego na dzień dzisiejszy nie pozwalają na dokonanie prawidłowej oceny
w tym przedmiocie i takiej oceny nie może za organ dokonać Sąd. W zależności
od przyczyny stwierdzenia nieważności, dyskwalifikacji będzie podlegać cała, lub tylko część decyzji objętej kontrolą w postępowaniu nadzwyczajnym, o ile organ ustali spełnienie którejkolwiek z pozytywnych przesłanek art. 156 § 1 kpa przy braku negatywnych przesłanek z art. 156 § 2 kpa.
Co do zgłaszania w trakcie postępowania sądowego kolejnych podstaw stwierdzenia nieważności (niewykonalność decyzji podziałowej) – to organ nie czynił w tym zakresie ustaleń. Zdaniem sądu, w sytuacji wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności na wniosek, lub z urzędu
– do obowiązków prowadzącego to nadzwyczajne postępowanie organu należy analiza wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1 – 7 kpa, nie tylko wskazanych
we wniosku strony.
Należy się także odnieść do przedstawionego w skardze obowiązku
(w/g J. B.) pouczenia, jakie w postępowaniu podziałowym miał dokonać organ: "a) udzielenie samego pouczenia,
b) zapytaniu o zrozumienie udzielonego pouczenia,
c) zapytaniu o treść oświadczeń woli jakie pouczony składa".
Obowiązki procesowe organu były określane w rozporządzeniu wykonawczym RM z dnia 16.09.1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu ustalania granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne...
(Dz. U. nr 47 poz. 238) i tylko takie obowiązki oraz wynikające z KPA ciążyły
na organie. Interpretacja skarżącego pozostaje dowolna i nie znajdująca żadnej podstawy prawnej.
Na skutek niniejszego wyroku przeprowadzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie postępowanie w przedmiocie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z dn. [...].10.1987 r. z udziałem wszystkich stron postępowania, które zgodnie z treścią art. 61 § 4 kpa zawiadomi o wszczęciu tegoż postępowania i którym zapewni udział w nim – czego wymaga art. 10 § 1 kpa.
Zgodnie z powyżej zawartymi uwagami uzupełni materiał dowodowy obrazujący czynności postępowania podziałowego poczynając od uchwały rady narodowej określającej granice gruntów objętych podziałem, aż do decyzji z dnia [...].10.1987 r. Zważywszy na zaistniałe rozbieżności w numeracji działek, rozważy ewentualną celowość skorzystania z opinii geodety, który będzie w stanie przedstawić kolejność poszczególnych zmian geodezyjnych i ich przebieg. Zauważyć można, że z dołączonych przez skarżącego dokumentów przy piśmie z dnia 19.05.2005 r. wynika fakt sporządzenia opinii przez biegłego z zakresu geodezji
w sprawie I C [...]. Koniecznemu badaniu poddać też należy księgi wieczyste odnoszące się do nieruchomości objętych podziałem w dniu [...].10.1987 r. Dopiero
po pełnym i czytelnym zebraniu materiału dowodowego będzie mogło dokonać SKO oceny, czy zachodzi którakolwiek z podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, czy do całości, czy do części oraz czy nie stoją na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności negatywne przesłanki (art. 156 § 2 kpa). W kontekście części decyzji z dn. [...].10.1987 r. odnoszącej się do skutku w postaci przewłaszczenia z mocy prawa – pamiętać będzie organ administracyjny o związaniu oceną prawną zawartą powyżej.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" i "c", art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r.
– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270)
w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę
– Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) orzekł jak wyżej w pkt I i II wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach zapadło zgodnie z art. 200 i art. 205 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyżej powołanej,
w zw. z art. 97 § 2 ustawy – Przepisy wprowadzające... powołanej wyżej.
Domagając się zwrotu kosztów postępowania J. B. w złożonym spisie tychże kosztów wymienił 5 pozycji: 1) wpis plus opłata za przekaz, 2) koszty stawiennictwa na rozprawie, 3) utracone zarobki, 4) utracone zarobki w postaci kosztów sporządzonych pism procesowych w postępowaniu administracyjnym
(20 zł za sporządzenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) i sądowym
5) koszty sporządzenia kopii odpisów dokumentów "w/g danych z akt sprawy".
Jak wyżej wskazano rozstrzygnięcie o kosztach zapadło zgodnie z art. 200
i art. 205 § 1 – ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyżej powołanej w związku z art. 97 § 2 ustawy – Przepisy wprowadzające... powołanej powyżej.
Zgodnie z art. 200 u.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przysługuje skarżącemu od organu zwrot kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia prawa. Z mocy art. 205 § 1 do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdu do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość utraconego zarobku wskutek stawiennictwa w sądzie. Suma kosztów przejazdu i równowartość utraconego zarobku nie może przekraczać wynagrodzenia jednego adwokata lub radcy prawnego. Koszty sądowe obejmują opłaty sądowe i zwrot wydatków
(art. 211). Opłatami sądowymi są wpis i opłata kancelaryjna (art. 212 § 1).
Do wydatków zalicza się w szczególności:
1) należności tłumaczy i kuratorów, ustanowionych w danej sprawie,
2) koszty ogłoszeń oraz diety i koszty podróży należne sędziom i pracownikom sądowym z powodu wykonania czynności sądowych poza budynkiem sądowym, określone w odrębnych przepisach.
Z racji poniesionych przez skarżącego kosztów sądowych należał się zwrot wpisu w kwocie 30 złotych. Skarżący żąda zwrotu opłaty pocztowej za przekaz,
ale jej nie poniósł opłacając wpis w kasie sądu – k-6 tom I.
Z pozostałych żądanych kosztów podlegał uwzględnieniu zwrot kosztów dojazdu do sądu na 4 rozprawy, licząc po 16 zł (koszt biletu PKS w obie strony) oraz 3,60 zł koszt biletów MPK, także pomnożony przez 4.
Żądane zasądzenie równowartości utraconego zarobku nie mogło się ostać. Skarżący jest rolnikiem, zawodowo nie pracuje, a nie wykazał, by z racji udziału
w rozprawach utracił zarobek.
Jego twierdzenie, jakoby świadczył usługi sprzętem rolniczym po 70 zł
za godzinę pracy pozostało gołosłowne, a ubiegając się o przyznanie pomocy prawnej z urzędu w innych sprawach takich dochodów J. B. nigdy
nie wykazywał (np. k-39 akt II SA/Bk 121/05). Tych kosztów skarżący więc nie udowodnił, tak, jak i "utraconych zarobków sporządzenia pism procesowych"
– pkt 4 a, b, c spisu kosztów. Jeśli chodzi o zwrot opłat pocztowych, to nie mieszczą się one w treści art. 205 u.p.s.a., zresztą w sprawie niniejszej tylko jedna koperta
(k-229) świadczy o nadesłaniu do sprawy niniejszej korespondencji drogą pocztową
z opłatą w kwocie 3,50 zł, pozostałe pisma i dokumenty były składane osobiście.
Opłat kancelaryjnych skarżący nie poniósł żadnych, jak też nie wykazał kosztów sporządzenia kopii dokumentów, jakie składał do akt (nota bene nie będąc do tego zobowiązanym przez sąd). Ta pozycja także nie mieści się w treści art. 205 u.p.s.a.
Łącznie tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego zasądzono kwotę 108,40 zł (30 zł wpis + 4 x 16 zł + 4 x 3,60 zł).