SA/Bd 3431/03

SA/Bd 3431/03 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2004-04-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-12-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grażyna Malinowska-Wasik
Jan Grzęda /przewodniczący sprawozdawca/
Mirella Łent
Symbol z opisem
641  null
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Wojewoda
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 90, art. 91 ust. 1, art. 33, art. 18 ust. 2 pkt 3
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Grzęda (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Asesor WSA Mirella Łent Protokolant Hanna Szpunar-Radkowska po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Miasta T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody K.-P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nieważności regulaminu organizacyjnego oddala skargę
Uzasadnienie
SA/Bd 3431/03
Uzasadnienie
Prezydent Miasta T. wydał w dniu [...] zarządzenie nr [...] w sprawie nadania Regulaminu Organizacyjnego Urzędowi Miasta T. (zmienione zarządzeniami nr [...] z dnia [...], nr [...] z dnia [...] oraz nr [...] z dnia [...]), które wpłynęło do organu nadzoru w dniu 7 października 2003 r.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...], Nr [...] Wojewoda K.-P. na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) stwierdził nieważność Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta T. w części dotyczącej stanowiska i kompetencji Dyrektora Generalnego Urzędu Miasta T. tj. zapisów zawartych w § 3 pkt 4, § 4 ust. 4, pkt 1, § 8 ust. 1 i 2, § 9 ust. 5, § 45 ust. 2, § 46, § 47 ust.2 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta T.
Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, iż w jego ocenie, zarówno przepisy ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1593 z późn. zm.), jak i przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2003 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz.U. Nr 33, poz. 264), nie dają podstaw do utworzenia stanowiska Dyrektora Generalnego Urzędu Miasta. Przy czym Wojewoda uznał za nieuzasadniony argument, że określenie: Dyrektor Generalny Urzędu Miasta stanowi nazwę własną stanowiska głównego specjalisty nie wyjaśniając jednak, dlaczego prezentuje taki pogląd.
Ponadto, w ocenie organu nadzoru utworzenie stanowiska Dyrektora Generalnego Urzędu Miasta w T., który de facto wyposażony został w kompetencje właściwe dla Sekretarza Gminy stanowi naruszenie przepisu art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym stanowiącego o obligatoryjnym powołaniu sekretarza gminy. Analiza porównawcza treści Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta T. stanowiącego załącznik do zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta T. (zmienionego zarządzeniami nr [...] z dnia [...], nr [...] z dnia [...] oraz nr [...] z dnia [...]) z treścią Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miejskiej T. nr [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w T. (zmienionej uchwałami nr [...] z dnia [...] i nr [...] z dnia [...]) wskazuje, iż stworzenie stanowiska Dyrektora Generalnego Urzędu Miasta w T. jest jednoznaczne z odstąpieniem od powołania Sekretarza Miasta T.
Wojewoda wskazał, iż w jego ocenie, Regulamin Organizacyjny Urzędu Miasta T. nadany zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta T. z dnia [...] nie przewiduje w strukturze Urzędu Miasta T. stanowiska Sekretarza Miasta. Przepis § 7 ust. 1 tegoż Regulaminu (w brzmieniu pierwotnym), stanowiący, że Dyrektor Generalny zapewnia sprawne funkcjonowanie Urzędu, prawidłowe warunki jego działania i w tym zakresie nadzoruje działalność wszystkich jednostek organizacyjnych Urzędu był jednobrzmiący z zapisem § 6 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w T. uchwalonego uchwałą nr [...] z dnia [...], który stanowił o kompetencjach Sekretarza Miasta. Organ nadzoru podkreślił, iż § 7 Regulaminu w obecnym brzmieniu (nadanym zarządzeniem Prezydenta Miasta T. nr [...] z dnia [...]) stanowi, że do zadań Dyrektora Generalnego należy w szczególności tworzenie warunków organizacyjnych i technicznych działania Urzędu oraz dbałość o właściwą organizację pracy zatrudnionych w nim pracowników. Wprowadzenie powyższej zmiany powoduje zatem wyłączenie z zakresu kompetencji Dyrektora Generalnego zarówno bezpośrednio nadzoru nad działalnością wszystkich jednostek organizacyjnych Urzędu (w zakresie sprawnego funkcjonowania i prawidłowych warunków działania Urzędu – vide § 7 Regulaminu w brzmieniu pierwotnym), jak i rezygnację z enumeratywnego określenia zadań Dyrektora Generalnego.
Ponadto organ nadzoru zwrócił uwagę, iż z treści § 4 ust. 4 pkt 1 Regulaminu (brzmienie nadane zarządzeniem Prezydenta Miasta T. nr [...] z dnia [...]), który stanowi, że nadzór nad jednostkami organizacyjnymi Gminy oraz Urzędu sprawowany jest przez Prezydenta bezpośrednio lub przy pomocy Zastępców Prezydenta i Skarbnika z zastrzeżeniem, że Prezydent może przekazać nadzór nad jednostkami organizacyjnymi Urzędu Dyrektorowi Generalnemu, a nad jednostkami organizacyjnymi Gminy wyznaczonym Dyrektorom Wydziałów wynika, że Dyrektor Generalny na mocy zarządzenia Prezydenta (§ 4 ust. 4 pkt 2), nadal może sprawować nadzór nad jednostkami organizacyjnymi Urzędu.
Mając powyższe na względzie organ nadzoru stwierdził, że utworzenie w Urzędzie Miasta T. stanowiska Dyrektora Generalnego Urzędu i przypisanie mu kompetencji właściwych dla Sekretarza Gminy, prowadzi do naruszenia przepisu art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi o obligatoryjnym powołaniu Sekretarza Gminy.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina Miasta T. wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, jako naruszającego art.2 ust. 1, art. 33 ust. 2 oraz 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).
Gmina Miasta T. uzasadniając skargę wskazała, że Wojewoda K.-P. wydając rozstrzygnięcie nadzorcze przekroczył swoje kompetencje przypisane mu przepisem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie skarżącego wskazany przepis ustawy wiąże możliwość stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy z obowiązkiem ich doręczenia, o którym mowa w przepisie art. 90 ustawy. Zdaniem skarżącego Wojewoda jest uprawniony do stwierdzenia nieważności jedynie tych uchwał i zarządzeń organów gminy, co do których istnieje obowiązek ich doręczenia temu organowi, w trybie art. 90 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca Gmina stwierdziła, że Regulamin Organizacyjny Urzędu Miasta T. nadany został przez Prezydenta Miasta w drodze zarządzenia. Akt ten nie zawiera przepisów porządkowych, zatem nie podlegał obowiązkowemu doręczeniu wojewodzie. Ponadto skarżąca argumentuje swe stanowisko podnosząc, że przedmiotowe zarządzenie nie jest, w rozumieniu przepisów ustawy o samorządzie gminnym, aktem prawa miejscowego.
Skarżąca Gmina odnosząc się do stanowiska organu nadzorczego zawartego w rozstrzygnięciu nr [...] podniosła, że ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 z późn. zm.) nie ustala katalogu stanowisk, na których wolno zatrudniać pracowników samorządowych w urzędach gminy. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2003 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz.U. Nr 33, poz. 264) nie jest aktem zawierającym wyczerpujący katalog stanowisk, które mogą być utworzone w urzędzie gminy.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda K.-P. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu swojego stanowiska powołał się na argumenty tożsame z argumentami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Niniejsza skarga wniesiona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie przepisów ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Ustawa ta utraciła moc z dniem 31 grudnia 2003 r. na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustrojów sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), a zgodnie z treścią art. 97 §1 tej ustawy sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz.1270 ).
Chybiony jest zarzut skargi, iż zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze narusza prawo poprzez wykroczenie poza obszar działania Wojewody jako organu nadzoru, określony w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy rozdziału 10 ww. ustawy nie ograniczają nadzoru nad działalnością gminną jedynie do aktów prawnych, które w myśl przepisu art. 90 podlegają obligatoryjnemu przedłożeniu organom nadzoru w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia ( 2 dni w przypadku aktów ustanawiających przepisy porządkowe), ani też jedynie do aktów prawa miejscowego. Zgodnie bowiem ze stanowczym brzmieniem przepisu art. 91 ust. 1 ww. ustawy, wszelkie uchwały i zarządzenia organów gminy lub ich części sprzeczne z prawem są ex lege nieważne, a organ nadzoru, jedynie stwierdza ten fakt swoim rozstrzygnięciem nadzorczym. Kompetencje te przysługują zatem organowi nadzoru zarówno wobec aktów prawnych przedłożonych mu przez wójta, zgodnie z przepisem art. 90, jak i wobec aktów nie objętych dyspozycją tego przepisu (zarządzenia prezydenta), ale które zostały doręczone organowi nadzoru na jego wezwanie w związku z prowadzonym postępowaniem nadzorczym.
Wobec powyższego Wojewoda K.-P., uprawniony był zastosować określone w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym środki nadzorcze, wobec zarządzenia Prezydenta Miasta T. nr [...] z dnia [...] w sprawie nadania Regulaminu Organizacyjnego Urzędowi Miasta T., w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia organowi nadzoru.
Zgodnie z przepisem art. 33 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591z późn. zm.) wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest kierownikiem urzędu gminy, przy pomocy którego wykonuje swoje ustawowe zadania. Organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego posiada także samoistną kompetencję do określenia, w nadawanym zarządzeniem regulaminie organizacyjnym, organizacji i zasad funkcjonowania urzędu.
Należy jednakże podkreślić, iż kształtowanie organizacji urzędu gminy przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie może nosić cech dowolności, gdyż musi być zgodne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa – tj. ustawą o samorządzie gminnym, aktami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie a także obowiązującymi na terenie danej gminy aktami prawa miejscowego, w szczególności ze statutem gminy.
Co do zasady zatem samorządowa ustawa ustrojowa nie reguluje kwestii poszczególnych stanowisk pracowników samorządowych, odsyłając w tym zakresie do rozporządzenia wykonawczego oraz regulaminów organizacyjnych poszczególnych gmin. Jednakże z uwagi na szczególny charakter i doniosłe znaczenie dla możliwości zapewnienia prawidłowego wykonywania podstawowych zadań ustawowych gminy związanych z wykonywaniem jej funkcji publicznych, zawarto w tej ustawie obligatoryjne regulacje dotyczące zastępców wójta, sekretarza oraz skarbnika gminy.
Odnośnie sekretarza gminy ustawa o samorządzie gminnym wskazuje m.in., że jego powołanie i odwołanie na wniosek wójta, należy do wyłącznej kompetencji rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 3) oraz, że wójt może mu powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu (art. 33 ust. 4). Natomiast Statut Miasta T., nadany uchwałą Rady Miejskiej T. nr [...] z dnia [...] (Dz.Urz.Woj.K..-P. z 2000 r. Nr 4, poz. 27) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zarządzenia Prezydenta nr [...] stanowi, że sekretarz w zakresie ustalonym przez prezydenta zapewnia sprawne funkcjonowanie Urzędu i warunki jego działania, a także organizuje pracę Urzędu (§ 53 ust. 3) oraz obowiązany jest uczestniczyć we wszystkich sesjach rady gminy (§ 29 ust. 1 zał. nr 1 Regulaminu Rady Miasta T.).
Mając na uwadze wskazane wyżej przepisy należy stwierdzić, iż zarówno ustawodawca, jak i organ stanowiący Miasta T. stwierdzili szczególny charakter oraz konieczność funkcjonowania w strukturze gminy stanowiska sekretarza gminy, który w zakresie kompetencji został usytuowany niemalże na równi z zastępcami prezydenta.
Przechodząc od rozważań natury ogólnej na grunt rozpatrywanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że analiza treści zarządzenia Prezydenta Miasta T. z dnia [...] w sprawie nadania Regulaminu Organizacyjnego Urzędowi Miasta T. (zmienionego zarządzeniami nr [...] z dnia [...], nr [...] z dnia [...] oraz [...] z dnia [...]) prowadzi do konkluzji, iż w strukturze organizacyjnej Urzędu Miasta T. nie przewidziano stanowiska Sekretarza (brak wskazania tej kompetencji w pierwotnym katalogu w przepisie § 4 ust. 4 przy jednoczesnym wyszczególnieniu powoływania i odwoływania zastępców, zatrudniania kierowników jednostek organizacyjnych, występowania z wnioskiem do Rady o powołanie i odwołanie skarbnika), natomiast utworzono stanowisko Dyrektora Generalnego, który został wyposażony w kompetencje właściwe dla sekretarza gminy.
W ocenie Sądu usytuowanie Dyrektora Generalnego w strukturze Urzędu Miasta oraz przypisane mu przez Prezydenta w Regulaminie Organizacyjnym kompetencje (m.in. § 4 ust. 4 i § 7) zarówno w brzmieniu pierwotnym z dnia 27 grudnia 2002 r., jak i w brzmieniu uogólnionym wprowadzonym zarządzeniem Prezydenta nr [...] z dnia [...], faktycznie korelują z kompetencjami zastrzeżonymi przez wskazane wyżej przepisy powszechnie obowiązujące dla sekretarza gminy, co w istocie stanowi naruszenie tych przepisów.
Należy stwierdzić, iż jak wskazano wyżej, Prezydent Miasta T. może swobodnie, lecz nie dowolnie kreować strukturę organizacyjną i zakres kompetencji pracowników Urzędu. Należy podzielić stanowisko Gminy T., iż ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych ( Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1593) nie formułuje zamkniętego katalogu stanowisk, na których wolno zatrudniać pracowników samorządowych w urzędach gminy. Dlatego też Prezydent Miasta T., jako kierownik Urzędu mógł stworzyć nie przewidziane w przepisach samorządowych stanowisko Dyrektora Generalnego, określając jednocześnie właściwy dla niego zakres uprawnień i obowiązków.
Jednakże na podstawie ustalonego stanu faktycznego, jak również analizy struktury organizacyjnej Urzędu Miasta T. oraz treści zarządzeń Prezydenta
w sprawie uchwalenia regulaminu organizacyjnego tego Urzędu należy stwierdzić, iż zastosowane rozwiązanie organizacyjne (wbrew stwierdzeniu Prezydenta Miasta T. zawartym w piśmie do organu nadzoru z dnia [...] nr [...]) faktycznie oznaczało rezygnację z funkcjonowania w strukturze tego urzędu Sekretarza Miasta (powoływanego na wniosek Prezydenta przez Radę Gminy) i powierzenie jego kompetencji zatrudnianemu przez Prezydenta Dyrektorowi Generalnemu. Działanie takie stanowi zatem, jak słusznie wskazał Wojewoda K.-P. w rozstrzygnięciu nadzorczym nr [...] z dnia [...], istotne naruszenie prawa tj. art. 18 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisu art. § 53 ust. 3 Statutu Miasta T.
W myśl przepisu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca o samorządzie gminnym wszelkie uchwały i zarządzenia organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, o czym orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia ich doręczenia.
Z tych powodów należy stwierdzić, iż zaskarżony akt nadzoru Wojewody K.-P. jest zgodny z prawem, zatem na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn.zm.), orzeczono jak w sentencji.