S 5/10

126/9/A/2010 postanowienie z dnia 30 listopada 2010 r. Sygn. akt S 5/10 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Bohdan Zdziennicki – przewodniczący Stanisław Biernat Zbigniew Cieślak Mirosław Granat Marian Grzybowski Wojciech Hermeliński Adam Jamróz – sprawozdawca Marek Kotlinowski Teresa Liszcz Ewa Łętowska Marek Mazurkiewicz Andrzej Rzepliński Mirosław Wyrzykowski, w związku z wyrokiem z dnia 10 marca 2010 r. (sygn. U 5/07, Dz. U. Nr 45, poz. 274, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 20): p o s t a n a w i a: w trybie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375 oraz z 2010 r. Nr 197, poz. 1307), przedstawić Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej uwagi dotyczące stwierdzonych uchybień w aktach prawnych: – rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2006 r. w sprawie środków przymusu bezpośredniego stosowanych przez funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego (Dz. U. Nr 214, poz. 1575, ze zm.), wydanego na podstawie art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. Nr 104, poz. 708, ze zm.); – rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 września 1990 r. w sprawie określenia przypadków oraz warunków i sposobów użycia przez policjantów środków przymusu bezpośredniego (Dz. U. Nr 70, poz. 410, ze zm.), wydanego na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277, ze zm.); – rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 marca 2003 r. w sprawie środków przymusu bezpośredniego stosowanych przez funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 70, poz. 638), wydanego na podstawie art. 25 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154); – rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie określenia warunków i sposobu użycia środków przymusu bezpośredniego i użycia broni palnej przez funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz warunków i sposobu użycia środków przymusu bezpośredniego, a także zasad użycia broni palnej przez pododdziały odwodowe Straży Granicznej (Dz. U. Nr 27, poz. 153, ze zm.), wydanego na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997, ze zm.). Podjęcie stosownych działań legislacyjnych celem usunięcia uchybień dotyczących przywołanych wyżej aktów prawnych jest niezbędne dla zapewnienia spójności systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej. UZASADNIENIE We wspomnianym wyżej wyroku z 10 marca 2010 r. w sprawie o sygn. U 5/07 (Dz. U. Nr 45, poz. 274, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 20), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 6 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2006 r. w sprawie środków przymusu bezpośredniego stosowanych przez funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego (Dz. U. Nr 214, poz. 1575, ze zm.; dalej: rozporządzenie o CBA) jest niezgodny z art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. Nr 104, poz. 708, ze zm.; dalej: ustawa o CBA) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 41 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trybunał orzekł, że przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia o CBA, dotyczący stosowania kajdanek i prowadnic, jest niezgodny z art. 41 ust. 1 Konstytucji stanowiącym, że pozbawienie lub ograniczenie wolności może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Trybunał podkreślił w powyższym wyroku, że stosowanie kajdanek i prowadnic dotyczy zasad lub trybu ograniczenia wolności osobistej i nietykalności osobistej. Zgodnie z art. 41 ust. 1 Konstytucji wszystkie przesłanki dotyczące zasad i trybu ograniczenia wolności osobistej winny być określone przez ustawę. Trybunał orzekł, że przekazanie do uregulowania w § 6 ust. 2 rozporządzenia o CBA przesłanek stosowania kajdanek i prowadnic jest niezgodne z art. 41 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji, ponieważ ustawodawca przekazał do uregulowania w rozporządzeniu materię zastrzeżoną, w świetle art. 41 ust. 1 Konstytucji, dla ustawy. Trybunał stwierdził w powyższym wyroku, że zgodnie z art. 41 ust. 1 Konstytucji wszystkie przesłanki określające stosowanie poszczególnych rodzajów środków przymusu bezpośredniego, nie tylko kajdanek i prowadnic, winny być zawarte w ustawie. Dotyczą one bowiem bądź zasad, bądź trybu ograniczania wolności osobistej, o czym mowa w art. 41 ust. 1 Konstytucji. Trybunał stwierdził we wspomnianym wyżej wyroku, że kontrola zaskarżonego przepisu § 6 ust. 2 rozporządzenia o CBA ujawniła, iż większość pozostałych przepisów rozporządzenia o CBA dotyczy również bezpośrednio materii ograniczenia wolności osobistej, należącej, zgodnie z art. 41 ust. 1 Konstytucji, do materii zastrzeżonej dla ustawy. Do wspomnianych wyżej pozostałych przepisów rozporządzenia należą przepisy określające rodzaje środków przymusu bezpośredniego, przypadki oraz sposób ich stosowania przekazane – w myśl art. 15 ust. 3 ustawy o CBA, upoważniającego do wydania rozporządzenia – do uregulowania w rozporządzeniu. Trybunał sygnalizuje w niniejszym postanowieniu, co zapowiedział we wspomnianym wyroku, iż przesłanki określające rodzaje środków przymusu bezpośredniego, przypadki oraz sposób ich stosowania, regulowane przepisami rozporządzenia o CBA, winny być, zgodnie z wymogami art. 41 ust. 1 Konstytucji, określone przez ustawę. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, wymogi regulacji ustawowej nie dotyczą sposobu dokumentowania przypadków stosowania środków przymusu bezpośredniego przez funkcjonariusza CBA. Trybunał sygnalizuje także, że identyczny sposób, jak budzący zastrzeżenia konstytucyjne na tle sprawy o sygn. U 5/07, zastosowano, regulując rodzaje środków przymusu bezpośredniego, przypadki i sposoby ich użycia przez funkcjonariuszy Policji, funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz funkcjonariuszy Straży Granicznej. Są to określone przez obecnie obowiązujące, przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 września 1990 r. w sprawie określenia przypadków oraz warunków i sposobów użycia przez policjantów środków przymusu bezpośredniego (Dz. U. Nr 70, poz. 410, ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 marca 2003 r. w sprawie środków przymusu bezpośredniego stosowanych przez funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 70, poz. 638) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie określenia warunków i sposobu użycia środków przymusu bezpośredniego i użycia broni palnej przez funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz warunków i sposobu użycia środków przymusu bezpośredniego, a także zasad użycia broni palnej przez pododdziały odwodowe Straży Granicznej (Dz. U. Nr 27, poz. 153, ze zm.). W tych wszystkich sytuacjach przesłanki określające rodzajów środków przymusu bezpośredniego, przypadki i sposoby ich użycia przez funkcjonariuszy wymienionych wyżej służb mundurowych, winny być, zgodnie z wymogami art. 41 ust. 1 Konstytucji, określone w ustawie. Umieszczanie materii zastrzeżonej dla regulacji ustawowej w rozporządzeniu zrywa wieź między ustawą i rozporządzeniem, w której rozporządzenie powinno mieć – ze względów gwarancyjnych – tylko ściśle wykonawczy charakter. Prymat ustawy jako podstawowego źródła prawa wymaga zachowania zasady wyłączności regulacji ustawowej w sferze praw i wolności. W porządku prawnym proklamującym zasadę podziału władz, parlament nie może w dowolnym zakresie przekazywać funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej. Dlatego zasadnicza regulacja pewnej kwestii nie może być domeną przepisów wykonawczych, wydawanych przez organy nienależące do władzy ustawodawczej. Nie jest bowiem dopuszczalne, aby to decyzjom organu władzy wykonawczej pozostawić kształtowanie zasadniczych elementów regulacji prawnej tworzącej prawny reżim ich własnego, władczego działania, wkraczającego w sferę praw i wolności konstytucyjnych. Tak właśnie stało się na tle sprawy o sygn. U 5/07, w zakresie środków ograniczających wolność jednostki, a także na tle innych ustaw przewidujących analogiczne regulacje w zakresie stosowania przymusu bezpośredniego i ich – rzekomo tylko – wykonawczych rozporządzeń: wydanego, na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277, ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 września 1990 r. w sprawie określenia przypadków oraz warunków i sposobów użycia przez policjantów środków przymusu bezpośredniego (Dz. U. Nr 70, poz. 410, ze zm.); wydanego na podstawie art. 25 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676, ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 marca 2003 r. w sprawie środków przymusu bezpośredniego stosowanych przez funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 70, poz. 638) oraz wydanego, na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. Nr 78, poz. 462, ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie określenia warunków i sposobu użycia środków przymusu bezpośredniego i użycia broni palnej przez funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz warunków i sposobu użycia środków przymusu bezpośredniego, a także zasad użycia broni palnej przez pododdziały odwodowe Straży Granicznej (Dz. U. Nr 27, poz. 153). Rozporządzenia powyższe, w sposób analogiczny do rozporządzenia dotyczącego CBA, regulują stosowanie środków przymusu bezpośredniego w zakresie zastrzeżonym dla materii ustawowej. Brak zachowania ściśle wykonawczego charakteru rozporządzeń i odebranie ustawie rangi podstawowego źródła normowania wypadków wkroczenia władzy publicznej w sferę konstytucyjnych praw i wolności jednostki jest jedną z przyczyn nieefektywności mechanizmów zapobiegających arbitralności wkroczenia władzy publicznej w chronioną konstytucyjnie sferę wolności i praw jednostki oraz zachowania proporcjonalności tego wkraczania. Jest to szczególnie istotne w sytuacjach, w których władza publiczna dysponuje oczywistą przewagą wobec jednostki, z racji nieodzownej w pewnych sferach egzekutywy potrzebą szybkości działania, jego niejawnością (czynności operacyjne policji i innych służb) przy jednoczesnym zagrożeniu dla dóbr o bardzo wysokiej randze konstytucyjnej: wolność czy prywatność jednostki. Dlatego w dotychczasowym acquis constitutionnel (wyrok z 20 kwietnia 2004 r., sygn. K 45/02, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 30 oraz wyrok z 12 grudnia 2005 r., sygn. K 32/04, OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 132; wraz z towarzyszącą mu sygnalizacją z 25 stycznia 2006 r., sygn. S 2/06, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 31, która spotkała się z połowiczną reakcją ustawodawcy, wyrok z 23 czerwca 2009 r., sygn. K 54/07, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 86) Trybunał Konstytucyjny uznawał za niekonstytucyjny zbyt niski standard gwarancji poszanowania wolności i prywatności w zbliżonych sprawach. Powtarzalność uchybień i podobieństwo ich niekonstytucyjnych skutków godzących w wolność i prywatność jednostki sugeruje podjęcie poważnej, systemowej próby polepszenia poziomu legislacji dotyczącej podziału materii między ustawami i rozporządzeniami, regulującymi funkcjonowanie służb „siłowych”. W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.