S 5/07

134/10/A/2007 Postanowienie z dnia 7 listopada 2007 r. Sygn. akt S 5/07 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Mirosław Granat – przewodniczący Marian Grzybowski Wojciech Hermeliński Adam Jamróz Ewa Łętowska – sprawozdawca, w związku z wyrokiem z dnia 23 października 2007 r. , sygn. P 28/07 (Dz. U. z 30 października 2007 r. Nr 200, poz. 1446), stwierdzającym, że: art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 i Nr 222, poz. 1630 oraz z 2007 r. Nr 64, poz. 427, Nr 105, poz. 720 i Nr 109, poz. 747) w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070 oraz z 2005 r. Nr 196, poz. 1417), przedstawić Sejmowi RP uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zmiany istniejącego stanu prawnego dla zapewnienia spójności systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie dotyczącym trybu przyznawania świadczeń rodzinnych. Uzasadnienie 1. Po rozpoznaniu, z udziałem Prokuratora Generalnego, na rozprawie 23 października 2007 r., pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (sygn. P 28/07; Dz. U. z 30 października 2007 r. Nr 200, poz. 1446), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 i Nr 222, poz. 1630 oraz z 2007 r. Nr 64, poz. 427, Nr 105, poz. 720 i Nr 109, poz. 747) w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Na tle tego wyroku (jego konsekwencji oraz okoliczności ujawnionych w trakcie rozpatrywania sprawy) nasuwają się dwie kwestie wymagające zasygnalizowania Sejmowi. Pierwsza dotyczy konieczności zmiany treści art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a druga nieprawidłowości prawnej podstawy § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881, ze zm.). 2. Zakres stwierdzenia niekonstytucyjności w sprawie o sygn. P 28/07 był zdeterminowany zakresem pytania przedstawionego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, odnoszącego się tylko do pewnej grupy sytuacji w ramach hipotetycznego zakresu stosowania art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Uznanie niekonstytucyjności kontrolowanego przepisu w zakresie oznaczonym w sentencji powoduje konieczność interwencji ustawodawczej. Niepodobna bowiem nie dostrzegać, że także inne sytuacje, w których znajduje zastosowanie zdekonstytucjonalizowany przepis, są dotknięte podobną wadliwością. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego powoduje zatem nierówność w ramach populacji, wobec której znajduje zastosowanie art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. To jest przedmiotem sygnalizacji skierowanej do Sejmu RP, ponieważ ten organ jest władny przywrócić konstytucyjność całości unormowania, czego wymaga integralność podmiotowa państwa. 3. W polskim systemie prawnym uprawnienie do uzyskania różnego rodzaju świadczeń i zasiłków uzyskuje się w trakcie dwóch postępowań. Pierwsze zmierza do stwierdzenia w wiążący sposób istnienia przesłanki uzyskania świadczenia (zasiłku), np. niezdolności do pracy lub określonego upośledzenia czy choroby. W tym stadium następuje wskazanie daty pojawienia się niezdolności, upośledzenia czy choroby. Stadium drugie obejmuje postępowanie „wymiarowe” – o przyznanie zasiłku, renty czy świadczenia w określonej wysokości. Obowiązujące przepisy przewidują, że w tym stadium następuje też określenie daty, od której przyznaje się rentę, zasiłek lub świadczenie. Nie jest to data wystąpienia okoliczności uprawniającej do świadczenia, zasiłku czy renty (co ustala się w pierwszym stadium, w odrębnym postępowaniu), lecz data nawiązująca do daty złożenia kompletu dokumentów niezbędnych w postępowaniu wymiarowym. W sprawie o sygn. P 28/07 jest to data wyznaczona przez art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.) jako początek miesiąca, w którym wpłynął wniosek (kompletny i prawidłowo wypełniony). Wystąpienie okoliczności, od której zależy prawo do świadczenia, zasiłku czy renty, i to okoliczności stwierdzonej w urzędowy sposób w pierwszym stadium postępowania, powoduje, że osoba, której takie stwierdzenie dotyczy, uzyskuje w urzędowy sposób, na podstawie ustawy zwykłej potwierdzenie istnienia po jej stronie prawa do świadczenia (zasiłku, renty) chronionego konstytucyjnie (art. 69 Konstytucji). Dlatego nie jest konstytucyjnie dopuszczalne, aby wobec osób w tego rodzaju sytuacji ustawa zwykła (w sprawie o sygn. P 28/07 ustawa o świadczeniach rodzinnych), normując sekwencję dwóch postępowań (stwierdzającego przesłanki i wymierzającego świadczenie) przesuwała w czasie początek wymiaru świadczenia, pozostawiając lukę nieobjętą świadczeniem, między datą stwierdzenia uprawnień i datą wymiaru. 4. Przepis, który uznano za niekonstytucyjny, tj. art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ma jednak szerszy zakres zastosowania. Przepis ten bowiem samodzielnie reguluje termin przyznania zasiłku, określając jego początek na miesiąc, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Przez pojęcie „prawidłowo wypełnionych dokumentów” rozumie się także dostarczenie jako załączników dokumentów, do których wydania są zobowiązane organy administracji, stwierdzające poprzez wydanie decyzji, w specjalnym postępowaniu, stopień niepełnosprawności, którego istnienie pozwala na ubieganie się o uzyskanie zasiłku pielęgnacyjnego. W postępowaniu stwierdzającym niepełnosprawność obligatoryjnie określa się datę jej wystąpienia. Okoliczność ta nie ma jednak żadnego wpływu na datę, od której przyznaje się zasiłek pielęgnacyjny. W tej ostatniej kwestii jest bowiem miarodajny art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Artykuł 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczy wszelkich świadczeń rodzinnych, w tym także opiekuńczych, do których m.in. należy zasiłek pielęgnacyjny. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, który orzekając, jest związany ramami pytania prawnego (wniosku lub skargi), stwierdzające niekonstytucyjność art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wykreowało zatem nierówność traktowania osób, wobec których stwierdzenie niekonstytucyjności będzie prowadziło do polepszenia ich sytuacji prawnej. Konieczna jest jednak dalsza interwencja ustawodawcza, odnosząca się do art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych. 5. Druga kwestia wymagająca sygnalizacji dotyczy prawnych podstaw, na jakich wydano rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881, ze zm.). Akt ten został wydany na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu: „Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, sposób i tryb postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych, wstrzymywania lub zawieszenia wypłaty tych świadczeń, a także sposób ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych i wzory: 1) wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, 2) zaświadczenia z urzędu skarbowego, o którym mowa w ust. 4 pkt 1, 3) oświadczeń o dochodach rodziny, w tym oświadczeń osób rozliczających się na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, oraz innych oświadczeń i dowodów niezbędnych do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, 4) wywiadu, o którym mowa w ust. 4a, 5) oświadczenia o dochodach członków rodziny uzyskanych w poprzednim roku kalendarzowym, kierując się koniecznością zapewnienia stosownej dokumentacji niezbędnej do sprawnej realizacji świadczeń rodzinnych”. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji rozporządzenia są wydawane na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie ustawowe powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Upoważnienie ustawowe będące podstawą wydania rozporządzenia z 2 czerwca 2005 r. dotyczącego świadczeń rodzinnych określa organ właściwy do jego wydania i zakres spraw przekazanych do uregulowania. Nie zawiera zaś żadnych wytycznych dotyczących treści rozporządzenia. Art. 23 ust. 5 zawierający upoważnienie ustawowe zamieszczony jest w ustawie o świadczeniach rodzinnych w jej rozdziale 6 „Postępowanie w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych”. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego nie muszą być zamieszczone w przepisie formułującym upoważnienie do wydania rozporządzenia. Mogą być zawarte w innych przepisach ustawy. Przepisy te muszą jednak umożliwiać precyzyjne zrekonstruowanie wytycznych. Z art. 23-32, zamieszczonych w rozdziale 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, można rekonstruować treść wytycznych dla rozporządzenia dotyczącego świadczeń rodzinnych. W ustawie o świadczeniach rodzinnych brak jest jednak zarówno podstawy, jak i wytycznych do odmiennego niż w art. 24 ust. 2 tej ustawy określenia terminu prawa do świadczeń. W tym zakresie obowiązuje ustawowa zasada, że świadczenie to przysługuje począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Tymczasem w rozporządzeniu znajduje się unormowanie przewidujące, że w wypadku gdy przyczyną braku orzeczenia o niepełnosprawności jest niewydanie go przez właściwy zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w ustawowo określonym terminie i wnioskodawca może to udokumentować, zasiłek pielęgnacyjny przysługuje od miesiąca, w którym taki wniosek został złożony (§ 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia z 2 czerwca 2005 r. dotyczącego świadczeń rodzinnych). To unormowanie łagodzi rygoryzm art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przynajmniej w tym zakresie, w jakim chodzi o opieszałość działania, niezgodną z zasadami postępowania administracyjnego w ramach postępowania o stwierdzenie niepełnosprawności. Rozwiązanie to jest zarazem rozsądne i zgodne z ogólnymi zasadami rzetelnego postępowania administracyjnego. Problemem jest jednak to, że wychodzi ono poza ramy upoważnienia ustawowego. Artykuł 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych regulujący początkową datę, od której przyznaje się świadczenie, jest ujęty w sposób kategoryczny. Co więcej, rozporządzenie (§ 12 ust. 3 i 4) dotyczy kwestii w ogóle niewskazanej w macierzystej ustawie jako mającej być doprecyzowaną w przepisach wykonawczych. Tymczasem w rzeczywistości treść regulacji ustawowej – zawartej w art. 24 ust. 2 – została doprecyzowana przez przepis rozporządzenia (§ 12 ust. 3 i 4) w sensie materialnym. W tym bowiem zakresie rozporządzenie stworzyło wyjątek od zasady przewidzianej w kwestionowanym w sprawie o sygn. P 28/07 art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wyjątek ten uznać można za racjonalny i idący w dobrym kierunku, jednak niepodobna nie dostrzegać, że z punktu widzenia wymagań stawianych upoważnieniu do wydania rozporządzenia, istniejąca sytuacja nie jest prawidłowa i upoważnienie powinno być odpowiednio zmienione, do czego dobrą okazję może stwarzać nowelizacja ustawy o świadczeniach rodzinnych. 6. Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny uznał za konieczne wystąpienie z niniejszą sygnalizacją.