S. 2/91

30 Postanowienie z dnia 13 lutego 1991 r. (S. 2/91) Trybunał Konstytucyjny w składzie: Przewodniczący: prezes TK Mieczysław Tyczka Sędziowie TK: Czesław Bakalarski Tomasz Dybowski Kazimierz Działocha (sprawozdawca) Antoni Filcek Henryk Groszyk Maria Łabor-Soroka Wojciech Łączkowski Leonard Łukaszuk Remigiusz Orzechowski (sprawozdawca) Janina Zakrzewska (sprawozdawca) Andrzej Zoll na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lutego 1991 r., w związku z postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 lutego 1991 r. w sprawie powszechnie obowiązującej wykładni art. 3 ust. 2 i art. 4 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej “Monitor Polski” (Dz.U. Nr 58, poz. 524), postanawia zasygnalizować Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej, iż ustawa z dnia 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw RP i Dziennika Urzędowego RP “Monitor Polski” jest przestarzała, niespójna i wymaga pilnie zastąpienia jej nową ustawą. Ustawa z 1950 r., a zwłaszcza jej art. 3 ust. 2 i art. 4 nie zabezpieczają adresatom prawa dostępu do aktów normatywnych w nich ogłoszonych. W rezultacie adresaci norm prawnych nie mają możliwości zapoznania się z nimi w dniu ich prawnego wejścia w życie. Pozostaje to w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami państwa prawnego i praworządności. UZASADNIENIE I Z przepisów Konstytucji i ustawy o wydawaniu Dziennika Ustaw i Dziennika Urzędowego Monitor Polski wynika, że ogłoszenie jest czynnością określonego organu państwa, poprzez którą organ ten podaje informację o fakcie ustanowienie danych przepisów prawnych oraz tekst aktu normatywnego do wiadomości publicznej. W następstwie tego akt normatywny nabiera mocy obowiązującej (wchodzi w życie). Według przepisów Konstytucji i ustawy o wydawaniu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego - ogłaszanie aktów normatywnych państwa jest czynnością prawną powołanych do tego organów. Formą prawną ogłaszania aktów normatywnych jest ogłoszenie drukiem w Dzienniku Ustaw lub Monitorze Polskim (także w innych przewidzianych przez prawo dziennikach urzędowych w zależności od rodzaju aktów normatywnych lub - w odniesieniu do aktów prawa miejscowego - w sposób zwyczajowo przyjęty). Ogłoszenie w sposób prawem przewidziany jest urzędowym ogłoszeniem aktu. Tylko w ten sposób ogłoszonemu tekstowi aktu przysługuje domniemanie autentyczności i tylko ten sposób ogłoszenia aktu decyduje prawnie o jego wejściu w życie. Zatem dopiero z chwilą urzędowego ogłoszenia aktu normatywnego może być on stosowany przez organy państwa oraz przestrzegany przez obywateli i innych adresatów prawa. Zasadą jest, że akt normatywny wychodzi w życie (obowiązuje) od momentu, który sam określa jako początek swojego obowiązywania. Może to być data wydania aktu, data jego ogłoszenia, data późniejsza niż data jego wydania lub ogłoszenia, a wyjątkowo - data wcześniejsza niż data ustanowienia aktu. W razie gdy akt ogłoszony w dzienniku nie stanowi o dacie swojego wejścia w życie, wchodzi on w życie z dniem jego ogłoszenia (art. 4 ustawy o wydawaniu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego). Data ogłoszenia zawsze decyduje o dacie wejścia. w życie aktu, nawet wówczas, gdy akt postanawia, że wchodzi w życie z dniem wydania czy też z datą wcześniejszą. Przepisy ustawy o wydawaniu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego stanowią bowiem, że dzień wydania dziennika jest dniem prawnego ogłoszenia aktów zamieszczonych w numerze (art. 3 ust. 2). Dzień wydania oznaczony jest na tytułowej stronie każdego numeru dziennika (art. 3 ust. 1). Jest to dzień zakończenia druku danego numeru dziennika, a jednocześnie dzień rozpoczęcia rozpowszechniania danego numeru przez administrację dziennika w Warszawie. Przyjmuje się, że formuła wejścia w życie aktu “z dniem” oznacza początek doby, a nie jej upływ. Ustawa o wydawaniu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego nie uniezależnia daty wejścia aktu w życie na poszczególnych obszarach kraju (województwa, gminy) od faktycznego otrzymania dziennika publikacyjnego przez prenumeratorów czy organy obowiązane z mocy ustawy do udostępniania ludności bezpłatnego przeglądania Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego (podkr. TK). Dlatego też prawnie akty wchodzą w życie równocześnie na obszarze całego państwa, mimo że faktycznie w określonej części (miejscowości) kraju nie otrzymano danego numeru dziennika. Rozbieżność dat wejścia aktu w życie i otrzymania dziennika jest w praktyce regułą. Jednakże według ustawy o wydawaniu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego opóźnienia w otrzymywaniu dziennika nie wpływają w żadnym razie na termin wejścia ustawy w życie. Co więcej, w naszym systemie prawnym obowiązuje zasada, że akt należycie ogłoszony jest wszystkim znany i nikt nie może się uwolnić od obowiązku przestrzegania norm prawa w nim zawartych. II W praktyce stosowania ustawy o wydawaniu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego zależność między ogłoszeniem aktu normatywnego a jego wejściem w życie przybiera postać trzech typowych wariantów: 1) Akt normatywny wchodzi w życie “z dniem uchwalenia” lub “z dniem ogłoszenia”, lecz “z mocą od dnia” oznaczonego odpowiednio wcześniejszym terminem niż dzień jego ogłoszenia. W obydwóch przypadkach ma miejsce przesunięcie daty wejścia w życie aktu normatywnego na moment odpowiednio wcześniejszy od jego ogłoszenia, chociaż jak napisano wyżej - dopiero po ogłoszeniu zacznie on obowiązywać od dnia oznaczonego przy pomocy wymienionych klauzul. W przypadku drugiej klauzuli nie sposób ustalić różnicy między “wejściem w życie” aktu z dniem w nim określonym a uzyskaniem “mocy” (“mocy obowiązującej”) przez akt, liczonym także od określonej daty; 2) Akt normatywny wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, tj. z datą wydania dziennika publikacyjnego, w którym został zamieszczony, lecz w następstwie opóźnień w rozprowadzaniu wydrukowanego dziennika adresaci norm prawnych aktu mogą faktycznie - przy zachowaniu największej nawet staranności z ich strony - powziąć o nich wiadomość w terminie późniejszym niż formalne ogłoszenie (wejście w życie) aktu. Praktyka taka spotęgowała się w ostatnich latach i prowadzi do stałego wydłużania czasu, jaki upływa od formalnego ogłoszenia aktu do momentu, gdy dostęp do niego faktycznie był możliwy; 3) Akt normatywny wchodzi w życie w określonym terminie - późniejszym od daty jego ogłoszenia, w następstwie czego wejście aktu w życie oddzielone zostaje w założeniu od daty jego ogłoszenia upływem określonego czasu (vacatio legis). Praktyka taka nie jest powszechna; obejmuje jedynie około 40% aktów publikowanych, chociaż zalecana jest przez wydane w 1961 r. “Zasady techniki prawodawczej” (§ 44). III Klauzule, o których mowa w punkcie II.1), a także klauzula, o której mowa w punkcie II. 2) - w sytuacji, gdy akt normatywny wszedł formalnie w życie z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym, lecz faktycznie adresaci aktu mogli powziąć wiadomość o nim w terminie późniejszym - budzą zastrzeżenia z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawnego, w szczególności z punktu widzenia ochrony pozycji prawnej obywatela i innych podmiotów prawa. Dwie pierwsze klauzule (pkt. II.1) i 2) uważa się niekiedy za przejaw swoistego działania prawa wstecz Wprawdzie, co wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (sygn. akt U. 5/86, K. 1/88, K.7/90), nie są one sprzeczne z zasadą niedziałania prawa wstecz we właściwym tego słowa znaczeniu, nie można jednak nie widzieć ich ujemnych skutków dla stosunków prawnych, które zawiązane zostały pod rządami dawnego prawa, a nowo wydany akt normatywny kształtuje je w sposób odmienny od dotychczasowych. Ocena ta nie kwestionuje potrzeby, w określonych sytuacjach bezpośredniego działania prawa z dniem wydania aktu lub z oznaczoną datą wcześniejszą od jego ogłoszenia, przemawiać mogą bowiem za tym ważne względy społeczne. Powinny one jednakże przeważać nad wspomnianymi skutkami ujemnymi z zasady wyjątkowo. Klauzula, zgodnie z którą akt normatywny wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, rodzi istotne wątpliwości co do tego, czy akty normatywne w okresie między formalnym wejściem w życie a faktycznym podaniem do publicznej wiadomości (otrzymanie z opóźnieniem dziennika publikacyjnego przez prenumeratorów lub organy obowiązane do udostępnienia ich ludności) mogą rodzić skutki prawnie wiążące, skoro w praktyce w okresie tym niemożliwe jest zastosowanie się do norm prawnych ogłoszonych w danym dzienniku publikacyjnym. Zwraca na to uwagę od dłuższego czasu Rzecznik Praw Obywatelskich w swoich wnioskach kierowanych do Trybunału Konstytucyjnego. Trzeci typ klauzuli (pkt II.3) jest typem optymalnym na gruncie obowiązującego prawa. Przez praktykę prawniczą i naukę prawa oceniany jest jednoznacznie pozytywnie dlatego przede wszystkim, że umożliwia powszechne zaznajomienie się z treścią nowo ustanowionego prawa i podjęcie odpowiednich działań ze świadomością wejścia ich w życie w przyszłości, w terminie z góry określonym. Trybunał Konstytucyjny pragnie jednak podkreślić, że korzystne społecznie skutki stosowania vacatio legis mogą zostać zniweczone, jeżeli będzie on zbyt krótki. Istniejąca sytuacja w zakresie publikacji i jej oczywiste wady spowodowane są przepisami obowiązującej ustawy o wydawaniu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego z 1950 r. Luką aksjologiczną jest brak przepisów zapewniających możliwość faktycznego zapoznania się z aktem normatywnym ogłoszonym w dzienniku publikacyjnym - co najmniej w dniu jego wejścia w życie. Zalecenie wynikające z Zasad techniki prawodawczej z 1961 r. (§ 44), by termin wejścia w życie aktu oddzielać od dat ich ogłoszenia stosownym okresem czasu (vacatio legis), potrzebnym dla powszechnego zaznajomienia się z treścią aktu, nie ma ze swej natury charakteru wiążącego, jakkolwiek pomijanie go w praktyce ma, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, znamiona uchybienia w prawie, stwarzającego podstawę do zasygnalizowania go organowi odpowiedzialnemu za wydanie aktu. Należy jednak zauważyć, że nawet w przypadku gdy akt normatywny, zgodnie z przepisem w nim zamieszczonym, wchodzi w życie z zachowaniem vacatio legis, nie ma gwarancji, iż okres od ogłoszenia aktu do jego wejścia w życie będzie faktycznie zachowany lub na tyle znaczny, że założenie vacatio legis osiągnie swój cel. Zastrzeżenia, jakie wywołuje praktyka stosowania ustawy o wydawaniu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego z 1950 r. w kwestii publikacji i wejścia w życie aktów normatywnych, znane są od dawna i sygnalizowane organom odpowiedzialnym za publikację. W Sejmie obecnej kadencji dał im wyraz poseł A. Sikora w interpelacji, na którą na 36 posiedzeniu Sejmu odpowiadał Szef Urzędu Rady Ministrów. Wcześniej zwracał na nie uwagę Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 22 kwietnia 1987 r. (K1 /88). W postanowieniu sygnalizacyjnym, podjętym w związku z tym orzeczeniem, w fakcie rozbieżności między datą, zgodnie z którą formalnie zaczynają obowiązywać przepisy prawa, a datą, od której faktycznie mogą być one stosowane i przestrzegane, dopatrzył się uchybienia w prawie, które należało zasygnalizować organowi odpowiedzialnemu (postanowienie TK z dnia 18. 01. 89 r. S. 1/89). Zagadnieniem, o którym mowa, zajmowała się krytycznie Rada Legislacyjna przy Prezesie Rady Ministrów (por. Tworzenie prawa, Zbiór studiów, wyd. Rady Legislacyjnej, W-wa 1987 r., Utrata mocy obowiązującej przepisów prawnych jw.). Również w roku 1990 Rada Legislacyjna podjęła prace prowadzące do uznania konieczności zmiany istniejącego stanu prawnego i przedstawiła swoje stanowisko w sprawie ustawy o wydawaniu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego. Także nauka prawa od wielu lat zajmuje krytyczne stanowisko w sprawie obowiązujących zasad publikacji prawa i, wychodząc z założenia demokratycznego prawodawstwa, domaga się m. in. zmiany art. 4 obowiązującej ustawy o wydawaniu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego w kierunku zapewnienia nie tylko formalnej, lecz także faktycznej znajomości prawa, które ma wejść w życie. IV W świetle analizy dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny, w której wykorzystano również studia i ustalenia Rady Legislacyjnej oraz zgodną opinię nauki prawa, sygnalizowane powyżej braki przepisów ustawy o wydawaniu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego wymagają zdecydowanej ingerencji ustawodawcy. Nie można ich usunąć w drodze wykładni przepisów ustawy z 1950 r., ponieważ - jak to powiedziano w sentencji postanowienia - cała ustawa z 1950 roku jest przestarzała. Przepisy obecnego art. 4 ustawy powinny, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zostać zmienione w kierunku ustanowienia zasady, że akty normatywne wchodzą w życie w określonym terminie po jego ogłoszeniu (przynajmniej w terminie 14 dni po dacie ogłoszenia), z dopuszczalnością odstąpienia od niej absolutnie wyjątkowo. W odniesieniu do aktów o dużej doniosłości społecznej, które wymagają powszechnego zaznajomienia obywateli z ich treścią lub podjęcia przygotowań organizacyjnych i innych do wprowadzenia aktu w życie, termin wejścia w życie aktu powinien być odpowiednio dłuższy. Pozostaje również do rozważenia kwestia określenia w nowej ustawie skutków jej naruszenia, którego to uregulowania brakowało w ustawie z 1950 r. Trybunał Konstytucyjny pragnie ponadto zwrócić uwagę Sejmu RP na to, że przestarzała ustawa o wydawaniu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego z 1950 r. nie odpowiada obowiązującej Konstytucji RP także w innych materiach objętych jej regulacją. Odnosi się to przede wszystkim do braku w ustawie obowiązku publikacji wszystkich - z niezbędnymi wyjątkami - aktów normatywnych państwa i umów międzynarodowych, co z punktu widzenia wymagań zasady państwa prawnego (art. 1 Konstytucji) musi być ocenione szczególnie krytycznie. W parze z reformą przepisów prawa w przedmiocie publikacji powinny iść zmiany w systemie druku i kolportażu dzienników publikacyjnych. Istniejące dzisiaj trudności w tej dziedzinie mogą zniweczyć korzyści wynikające ze zmiany prawa.