S 2/10

65/6/A/2010 POSTANOWIENIE z dnia 15 lipca 2010 r. Sygn. akt S 2/10 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Bohdan Zdziennicki – przewodniczący Stanisław Biernat – sprawozdawca Zbigniew Cieślak Maria Gintowt-Jankowicz Wojciech Hermeliński Adam Jamróz Marek Kotlinowski Teresa Liszcz Ewa Łętowska Marek Mazurkiewicz Andrzej Rzepliński Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz, w związku z wyrokiem z dnia 15 lipca 2010 r. (sygn. K 63/07), stwierdzającym że: art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, ze zm.) w zakresie, w jakim przewiduje, że ubezpieczonym urodzonym po dniu 31 grudnia 1948 r. przysługuje emerytura po osiągnięciu wieku emerytalnego wynoszącego co najmniej 60 lat dla kobiet i co najmniej 65 lat dla mężczyzn, jest zgodny z art. 32 i art. 33 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: w trybie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417 oraz z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375) przedstawić Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej uwagi dotyczące celowości podjęcia działań ustawodawczych zmierzających do stopniowego zrównywania wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn. UZASADNIENIE 1. W wyroku z 15 lipca 2010 r., sygn. K 63/07, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, ze zm.) w zakresie, w jakim przewiduje, że ubezpieczonym urodzonym po dniu 31 grudnia 1948 r. przysługuje emerytura po osiągnięciu wieku emerytalnego wynoszącego co najmniej 60 lat dla kobiet i co najmniej 65 lat dla mężczyzn, jest zgodny z art. 32 i art. 33 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zróżnicowany podstawowy wiek emerytalny kobiet i mężczyzn w powszechnym systemie emerytalnym, obowiązującym od 1 stycznia 1999 r., nie powoduje dyskryminacji kobiet. Wskazane zróżnicowanie jest uzasadnione potrzebą niwelowania występujących różnic społecznych i biologicznych pomiędzy kobietami a mężczyznami, stanowiąc uprzywilejowanie wyrównawcze usprawiedliwione w świetle norm konstytucyjnych. Trybunał Konstytucyjny zwrócił jednak uwagę, że omawiana sytuacja ma charakter dynamiczny. Obecnie można zauważyć zmniejszanie się różnic o charakterze społecznym (funkcjonalnym). Z kolei różnice biologiczne między osobami obu płci mają charakter obiektywny i wobec tego będą występować zawsze. Różnice te będą jednak w przyszłości w mniejszym stopniu uzasadniać zróżnicowanie według kryterium płci rozwiązań prawnych dotyczących wieku emerytalnego, obejmujących ogół osób, gdyż w wielu zawodach nie wpływają, albo wpływają słabiej niż dawniej, na zagrożenie stanu zdrowia i jakość wykonywanej pracy. Regulacje dotyczące wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn znajdują usprawiedliwienie w świetle norm konstytucyjnych, jednak nie można stwierdzić, że stanowią one rozwiązanie optymalne. W związku z powyższymi stwierdzeniami Trybunał Konstytucyjny postanowił zasygnalizować Sejmowi rozważenie potrzeby podjęcia działań ustawodawczych zmierzających do stopniowego zrównywania wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn. 2. Obserwowana od wielu lat zmiana wzorców kulturowych i społecznych w postaci realizowanych ról kobiet i mężczyzn w poszczególnych sferach życia, wzrost popularności partnerskiego modelu rodziny i aktywności zawodowej kobiet tworzą nowy kontekst społeczno-ekonomiczny dla określenia wieku emerytalnego. Wyrównywanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn, a także często podwyższanie go, wynika również z dostosowania systemów emerytalnych do zjawisk demograficznych: wydłużania się przeciętnego trwania życia, dłuższego przeciętnego wieku życia kobiet niż mężczyzn, poprawy stanu zdrowia ludności, spadku dzietności, który powoduje brak zastępowalności pokoleń. Zjawiska te, obserwowane we wszystkich krajach europejskich, składają się na proces starzenia się społeczeństw, który może zagrozić stabilności finansowej systemów emerytalnych i stworzyć problemy na rynku pracy. 3. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 15 lipca 2010 r., sygn. K 63/07 wskazał, że w świetle prawa europejskiego i międzynarodowego uprzywilejowanie wyrównawcze kobiet jest dopuszczalne, ale ma w założeniu charakter przejściowy i tymczasowy. Prawo unijne zezwala państwom członkowskim na utrzymywanie zróżnicowanego wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn. Jednocześnie w art. 7 ust. 2 dyrektywy Rady nr 79/7/EWG z dnia 19 grudnia 1978 r. w sprawie stopniowego wprowadzania w życie zasady równego traktowania kobiet i mężczyzn w dziedzinie zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. WE L 6 z 10.01.1979, s. 24, ze zm.) zobowiązuje państwa członkowskie do przeprowadzania okresowych badań, celem zweryfikowania w świetle zmian społecznych zachodzących we wskazanej dziedzinie, czy uzasadnione jest podtrzymywanie odpowiednich wyłączeń. Z uwagi na cel dyrektywy, jakim jest stopniowe wprowadzanie w życie równego traktowania kobiet i mężczyzn w dziedzinie zabezpieczenia społecznego, państwa członkowskie powinny informować Komisję o przesłankach uzasadniających utrzymanie obowiązujących przepisów odnoszących się m.in. do zróżnicowanego wieku emerytalnego oraz o możliwościach ich zmiany (art. 8 ust. 2 tej dyrektywy). Również ratyfikowane przez Polskę źródła prawa międzynarodowego zezwalają, a w pewnych przypadkach nakazują, przyjęcie tymczasowych środków szczególnych (uprzywilejowania wyrównawczego) w celu osiągnięcia faktycznej równości kobiet i mężczyzn w korzystaniu z praw ekonomicznych i społecznych. W tym zakresie można wymienić Międzynarodowy Pakt Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych z 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r., Nr 38, poz. 169) czy Konwencję w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji kobiet przyjętą przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 18 grudnia 1979 r. (Dz. U. z 1982 r. Nr 10, poz. 71). W dokumentach interpretacyjnych do wymienionych źródeł prawa wskazuje się, że charakter, czas trwania i stosowanie środków tymczasowych powinny być dostosowane do konkretnego zagadnienia, kontekstu i okoliczności, a rezultaty monitorowane celem zaprzestania stosowania środków w przypadku osiągnięcia zakładanych celów. Należy zwrócić uwagę, że Komitet Praw Ekonomicznych, Społecznych i Kulturalnych ONZ w skierowanych w 2009 r. do polskiego rządu rekomendacjach dotyczących stosowania paktu zwrócił uwagę na potrzebę podjęcia działań w celu zrównania ustawowego wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn (Doc. E/C.12/POL/CO/5 z 2 grudnia 2009 r.). 4. Analiza reform systemów emerytalnych przeprowadzanych w państwach europejskich zmierzających do zrównania lub podwyższania wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn obrazuje, że proces ten jest długotrwały, a okresy przejściowe są znacznie rozłożone w czasie. Tytułem przykładu można wskazać, że w Belgii reforma trwała w latach 1997-2009, w Bułgarii w latach 2000-2009, na Litwie w latach 1995-2005, Łotwie w latach 1995-2009, Węgrzech w latach 1996-2009. Obecnie trwa reforma w Czechach od 1996 r., planowana do 2013, w Estonii od 2010 r., planowana do 2026 r., w Niemczech od 2010 r., planowana do 2029 r., w Rumunii od 2000 r., planowana do 2014 r., na Słowacji od 2004 r., planowana do 2014 r. i w Wielkiej Brytanii od 2010 r., planowana do 2020 r., zaś w Austrii i Danii reforma będzie trwała w latach 2024-2033. W państwach europejskich reforma systemu emerytalnego polega na proporcjonalnym i stopniowym podwyższaniu wieku emerytalnego w ciągu kilkuletniego okresu przejściowego (Czechy, Estonia, Węgry) lub wprowadzeniu podwyższonego wieku emerytalnego dla osób urodzonych w danym roku kalendarzowym (Malta, Grecja) albo stanowi kombinację dwóch powyżej wskazanych sposobów (Niemcy). Rozłożenie w czasie wskazanych reform służy poszanowaniu zasady ochrony praw nabytych. 5. Trybunał Konstytucyjny zwraca również uwagę na dyskusje prowadzone m.in. w ramach Unii Europejskiej dotyczące wydłużania aktywności zawodowej obywateli. Wskazane zagadnienie znalazło się poza zakresem zaskarżenia i rozstrzygnięcia w sprawie o sygn. K 63/07. Nie można jednak tracić z pola widzenia tego, że zrównanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn oraz wydłużenie czasu aktywności zawodowej są ze sobą wzajemnie powiązane. Jako jeden z celów Strategii Lizbońskiej wyznaczono podniesienie do 2010 r. wskaźnika zatrudnienia osób w wieku 55-64 lat do 50% oraz podniesienie o 5 lat efektywnego wieku emerytalnego, tj. wieku, w którym faktycznie następuje przejście na emeryturę. Na konieczność podwyższenia wieku emerytalnego w państwach członkowskich Unii Europejskiej zwróciła również uwagę Komisja Europejska w zielonej księdze w sprawie polityki emerytalnej opublikowanej 7 lipca 2010 r. Zdaniem Komisji, państwa powinny stopniowo podnosić wiek emerytalny swoich obywateli tak, aby ostatecznie okres emerytury nie przekraczał 1/3 średniej długości życia. 6. Przedstawione argumenty przemawiają za potrzebą rozpoczęcia działań ustawodawczych zmierzających do przeprowadzenia reformy systemu emerytalnego, która będzie uwzględniać odpowiednie kryteria demograficzne, ekonomiczne i społeczne. Specyfika wskazanej reformy wymaga rozłożenia procesu zrównywania wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn na wiele lat, a przede wszystkim podjęcia decyzji przez ustawodawcę na długo przed rozpoczęciem samego procesu podwyższania tego wieku. Takie działanie pozwoli osobom ubezpieczonym na racjonalne dostosowanie się do nowych warunków przechodzenia na emeryturę. Trybunał Konstytucyjny nie jest przy tym powołany do udzielania pozytywnych wskazówek dla ustawodawcy co do kształtu przyszłych rozwiązań prawnych. Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji. Zdanie odrębne sędziego TK Marka Kotlinowskiego do postanowienia sygnalizacyjnego Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt S 2/10, Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) zgłaszam zdanie odrębne do sentencji i uzasadnienia postanowienia sygnalizacyjnego Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt S 2/10, wydanego w związku z wyrokiem z dnia 15 lipca 2010 r. w sprawie o sygn. K 63/07. Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o TK jest uprawniony do przedstawiania właściwym organom stanowiącym prawo uwag o stwierdzonych uchybieniach i lukach w prawie, których usunięcie jest niezbędne dla zapewnienia spójności systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej. Zakres sygnalizacji, o której mowa w tym przepisie, jest więc bardzo szeroki i może dotyczyć wszelkich kwestii regulowanych prawem albo takiej regulacji wymagających. Konieczne jest jednak, żeby luki te miały charakter na tyle poważny, by ich usunięcie było niezbędne dla zapewnienia spójności systemu prawa (Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 56). Jednocześnie zakres sygnalizacji zależy od materii, której ma ona dotyczyć. Nie w każdym bowiem obszarze Trybunał ma jednakowo szerokie pole do sygnalizowania luk i uchybień. Jest ono z pewnością mniejsze w sferach, w których Konstytucja przyznaje ustawodawcy swobodę regulacyjną, pozostawiając mu wybór w zakresie rozwiązań, jakie uzna za najtrafniejsze i najbardziej odpowiadające realizacji założonych przez niego celów politycznych, społecznych i gospodarczych. Jedną z takich sfer jest zabezpieczenie społeczne. Zgodnie z art. 67 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa. Dyspozycja zawarta w tym przepisie została wypełniona przez ustawodawcę w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, ze zm.). Ustawodawca postanowił między innymi, że ubezpieczonym urodzonym po 31 grudnia 1948 r. przysługuje emerytura po osiągnięciu wieku emerytalnego, wynoszącego co najmniej 60 lat dla kobiet i co najmniej 65 lat dla mężczyzn. Zdecydował się zatem na zróżnicowanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn, uzasadniając to potrzebą niwelowania różnic biologicznych i społecznych między kobietą i mężczyzną. Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. K 63/07 uznał takie rozwiązanie za zgodne z art. 32 i art. 33 Konstytucji. W świetle tego orzeczenia, jak i przyjętej w orzecznictwie Trybunału zasady respektowania swobody ustawodawcy w tworzeniu prawa do zabezpieczenia społecznego, w tym zasad powszechnego systemu emerytalnego, uważam, że materia, którą Trybunał uczynił istotą sygnalizacji w postanowieniu o sygn. S 2/10, nie powinna być przedmiotem wystąpienia Trybunału Konstytucyjnego. Uważam przede wszystkim, że w kwestii wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn nie mamy do czynienia ani z uchybieniem, ani z luką w prawie, których usunięcie jest niezbędne dla zapewnienia spójności systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej. Wręcz przeciwnie – w 1998 r. ustawodawca przeprowadził reformę emerytalną, kierując się określoną koncepcją. Polegała ona na przywróceniu systemowi emerytalnemu charakteru ubezpieczeniowego i doprowadzeniu do sytuacji, w której świadczenia przyznawane są z powodu spełnienia ryzyka ubezpieczeniowego, to jest dożycia określonego w przepisach wieku emerytalnego lub niemożności wykonywania dalszego zatrudnienia z powodu niezdolności do pracy ze względu na stan zdrowia. Ustawodawca zdecydował również o zróżnicowaniu wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn. Osiągnięcie przewidzianego w przepisach wieku uprawnia, ale nie obliguje do przejścia na emeryturę. Oznacza to, że zarówno kobieta, jak i mężczyzna, nawet jeśli osiągną wiek emerytalny, mogą kontynuować zatrudnienie. Nie wydaje się zatem, żeby system emerytalny w tym zakresie zawierał luki czy niespójności. Postulat podjęcia działań ustawodawczych zmierzających do stopniowego zrównania wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn stanowi, moim zdaniem, wkroczenie przez Trybunał w sferę swobody ustawodawcy, który – zgodnie z art. 67 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji – określa zakres i formy zabezpieczenia społecznego. Wskazanie przez Trybunał konkretnego kierunku legislacyjnego w tej sferze nie mieści się w zakresie jego kompetencji i stanowi wypowiedź Trybunału co do pożądanego, w jego ocenie, kierunku zmian ustawodawczych w dziedzinie zabezpieczenia społecznego – sfery zastrzeżonej dla ustawodawcy. Wystąpienia sygnalizacyjne Trybunału nie mają wprawdzie mocy wiążącej, jednak adresat sygnalizacji – w tym wypadku Sejm – jest obowiązany do zapoznania się z nią na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 1 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M. P. z 2009 r. Nr 5, poz. 47, ze zm.). Powstaje tym samym wątpliwość, co w sytuacji, gdy ustawodawca będzie chciał realizować inną koncepcję polityki społecznej, odbiegającą od sugestii Trybunału. Podsumowując, uważam, że realizacja prawa do zabezpieczenia społecznego, a zatem ustalenie zasad systemu emerytalnego, w tym kryteriów przejścia na emeryturę, jako kwestia wyraźnie przekazana przez Konstytucję do uregulowania w przepisach ustawowych, zależy od uznania ustawodawcy. To do niego należy wybór właściwych rozwiązań, za których trafność i celowość ponosi on odpowiedzialność przede wszystkim przed wyborcami. Swoboda ustawodawcy nie oznacza oczywiście dowolności, zawsze bowiem jej zakres jest limitowany przepisami Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny interweniuje w sytuacji, gdy te granice zostaną przez ustawodawcę przekroczone. Nie jest natomiast uprawniony do wyznaczania kierunków polityki społecznej. Uważam jednocześnie, że istnieje pewien obszar, który powinien stanowić przedmiot sygnalizacji. Dotyczy to kwestii zapewnienia prawnej ochrony kobiecie, która zdecyduje się na kontynuację zatrudnienia pomimo osiągnięcia wieku emerytalnego. W sprawie o sygn. K 63/07 Trybunał oparł swoje rozstrzygnięcie między innymi na tym, że w świetle obowiązującego prawa osiągnięcie wieku emerytalnego nie powoduje obowiązku zakończenia zatrudnienia. Istniejący mechanizm umożliwia kobietom podjęcie decyzji, czy wraz z nabyciem uprawnień emerytalnych chcą zakończyć pracę zawodową, czy też chcą kontynuować zatrudnienie albo inną formę aktywności zawodowej i opłacać składki na wyższe świadczenia emerytalne w przyszłości. Wnioski powyższe wynikają także z orzecznictwa SN, zgodnie z którym osiągnięcie wieku emerytalnego nie może być wyłączną przesłanką do wypowiedzenia stosunku pracy. Trybunał zastrzegł jednakże, że przedstawiony mechanizm będzie skuteczny jedynie w razie jego prawidłowego stosowania. Konieczne jest zatem, w mojej ocenie, zapewnienie przez ustawodawcę realnej ochrony dla kobiety, która skończy 60 lat i będzie chciała dalej pracować. Zgodnie z art. 39 kodeksu pracy pracodawca nie może wypowiedzieć umowy o pracę pracownikowi, któremu brakuje nie więcej niż 4 lata do osiągnięcia wieku emerytalnego, jeżeli okres zatrudnienia umożliwia mu uzyskanie prawa do emerytury z osiągnięciem tego wieku. Oznacza to, że kobieta uzyskuje ochronę przedemerytalną przed zwolnieniem w wieku 56 lat, mężczyzna zaś w wieku 61 lat. Ochrona ta trwa do osiągnięcia wieku emerytalnego, a zatem dla kobiety ustaje w momencie ukończenia przez nią 60. roku życia. Trybunał w wyroku o sygn. K 63/07 stwierdził, że brak wzmożonej ochrony kobiet na podstawie art. 39 kodeksu pracy, które po osiągnięciu wieku emerytalnego chcą kontynuować zatrudnienie, oznacza, iż pracodawca może wypowiedzieć im pracę, nie wyłącza to jednak konieczności stosowania przepisów prawa pracy odnoszących się do wypowiadania umów o pracę, w tym wskazania uzasadnionej przyczyny wypowiedzenia. W mojej ocenie, urzeczywistnienie możliwości wyboru przez kobietę, czy chce kontynuować pracę mimo osiągnięcia wieku emerytalnego, wymaga przyznania jej większej ochrony niż tylko zagwarantowanej przez ogólne przepisy prawa pracy dotyczące wypowiadania umów o pracę. W przeciwnym razie, biorąc pod uwagę realia na rynku pracy, wybór kobiety, będący w istocie warunkiem konstytucyjności przepisu różnicującego wiek emerytalny kobiet i mężczyzn, pozostanie fikcją. Powyższa kwestia, w mojej ocenie, jest luką, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy o TK, której usunięcie jest niezbędne dla realizacji wartości konstytucyjnych wyrażonych w art. 33 Konstytucji, zrównującym prawa kobiety i mężczyzny w życiu rodzinnym, politycznym, społecznym i gospodarczym, w tym prawo do zabezpieczenia społecznego. Z tych względów złożyłem niniejsze zdanie odrębne.