S 1/14

18/2/A/2014 POSTANOWIENIE z dnia 11 lutego 2014 r. Sygn. akt S 1/14 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Stanisław Biernat – przewodniczący Maria Gintowt-Jankowicz Wojciech Hermeliński Marek Kotlinowski – sprawozdawca Małgorzata Pyziak-Szafnicka, w związku z wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 r. (sygn. K 51/12, Dz. U. poz. 172), p o s t a n a w i a: w trybie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) przedstawić Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej uwagi dotyczące stwierdzonej w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112, ze zm.) luki w prawie polegającej na braku możliwości uruchomienia postępowania w sprawie orzeczenia niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w inny sposób aniżeli na wniosek zainteresowanego, której usunięcie jest niezbędne dla zapewnienia spójności systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej. UZASADNIENIE 1. W wyroku z 23 stycznia 2014 r., sygn. K 51/12, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 492 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112, ze zm.; dalej: k.w.) rozumiany w ten sposób, że dotyczy orzeczenia niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji wydanego po nabyciu mandatu wójta, jest zgodny z art. 60 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przedmiotem oceny w tej sprawie był przepis przewidujący wygaśnięcie mandatu wójta wskutek orzeczenia niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji w trybie określonym w przepisach o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych na okres co najmniej do końca kadencji. Trybunał uznał, że orzeczenie niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji w stosunku do urzędującego wójta jest równoznaczne ze stwierdzeniem braku możliwości pełnienia przez niego obowiązków, a jeśli niezdolność taka zostanie stwierdzona na okres co najmniej do końca kadencji wójta, to zasadne jest wygaszenie mandatu z tego powodu. Zdaniem Trybunału, tego rodzaju regulacja prawna zapewnia dostęp do służby publicznej na jednakowych zasadach, jak tego wymaga art. 60 Konstytucji, gdyż przesłanka wyłączająca możliwość dalszego pozostawania w tej służbie została sformułowana w sposób jasny i precyzyjny, a jednocześnie znajduje ona zastosowanie do wszystkich osób zajmujących stanowisko wójta. Trybunał stwierdził również, że nie została naruszona przez ustawodawcę zasada proporcjonalności w aspekcie przydatności dobranych środków do osiągnięcia zamierzonych celów. 2. Jednocześnie Trybunał doszedł do wniosku, że kodeks wyborczy w zasadzie nie przewiduje możliwości uruchomienia procedury wygaśnięcia mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) z uwagi na niezdolność do sprawowania przez niego urzędu w inny sposób aniżeli na wniosek zainteresowanego. W szczególności procedura ta nie może zostać uruchomiona na wniosek przewodniczącego rady gminy, który wykonuje względem wójta czynności z zakresu prawa pracy związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy. Bardzo ograniczone są przy tym możliwości wydania orzeczenia o niezdolności do pracy z urzędu, bez wniosku osoby zainteresowanej. Zgodnie z art. 107 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, ze zm.; dalej: ustawa o emeryturach i rentach z FUS) prawo do świadczeń uzależnionych od niezdolności do pracy oraz wysokość tych świadczeń podlegają zmianie, jeżeli w wyniku badania lekarskiego, przeprowadzonego na wniosek lub z urzędu, ustalono zmianę stopnia niezdolności do pracy, brak tej niezdolności lub jej ponowne powstanie. Z przepisu tego wynika, że orzeczenie niezdolności do pracy w wyniku badania lekarskiego przeprowadzonego z urzędu jest możliwe tylko w odniesieniu do osób, które orzeczeniem takim już się legitymują. Tym samym z urzędu organy rentowe nie mogą w oparciu o ten przepis wszcząć postępowania zmierzającego do wydania orzeczenia o niezdolności do pracy wobec osoby, która takiego orzeczenia nigdy nie miała i nie ubiega się o jego wydanie. Podobnie z urzędu nie ma możliwości zainicjowania postępowania w przedmiocie wydania orzeczenia o niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji Prezes ZUS, który zgodnie z art. 14 ust. 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS sprawuje nadzór nad wykonaniem orzecznictwa o niezdolności do pracy. W ramach tego nadzoru ma on prawo przekazania sprawy do rozpatrzenia przez komisję lekarską ZUS, jeżeli w wyniku kontroli prawidłowości i jednolitości stosowania zasad orzecznictwa o niezdolności do pracy przez lekarzy orzeczników i komisje lekarskie ZUS stwierdzi on brak zgodności orzeczenia lekarza orzecznika lub komisji lekarskiej ZUS ze stanem faktycznym lub zasadami orzecznictwa o niezdolności do pracy. Ten środek nadzoru może jednak zostać uruchomiony tylko w odniesieniu do osoby, która ubiegała się o świadczenie rentowe i w stosunku do której zostało wydane orzeczenie w przedmiocie jej zdolności do pracy. Tymczasem pełne wykorzystanie możliwości, jakie daje zakwestionowany w sprawie o sygn. K 51/12 przepis art. 492 § 1 pkt 6 k.w., wymaga stworzenia procedury pozwalającej na orzekanie niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), która byłaby uruchamiana również w inny sposób aniżeli na wniosek zainteresowanego. Ten ostatni, wniosek o orzeczenie wskazanej wyżej niezdolności, składa bowiem kierując się interesem indywidualnym, tj. potrzebą uzyskania świadczenia rentowego. Uzależnienie wygaśnięcia mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) od orzeczenia jego niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji wymaga, by stosowna procedura mogła zostać uruchomiona z uwagi na potrzebę interesu całej społeczności samorządowej. To ostatnie jest zaś możliwe tylko wówczas, gdy procedura orzeczenia wspomnianej niezdolności wójta (burmistrza, prezydenta miasta) będzie mogła zostać wszczęcia z urzędu lub na wniosek organu zobowiązanego do ochrony interesu społeczności samorządowej. W obecnym stanie prawnym nie jest to możliwe. 3. Trybunał pragnie wyraźnie podkreślić, że z punktu widzenia potrzeby ochrony interesu społeczności samorządowej nie jest wystarczająca istniejąca regulacja prawna pozwalająca na przejęcie obowiązków wójta (burmistrza, prezydenta miasta) niezdolnego do pracy przez jego zastępcę. W obecnym stanie prawnym, jeśli niezdolność do pracy wójta (burmistrza, prezydenta miasta) z powodu choroby będzie trwała powyżej 30 dni, co zostanie potwierdzone stosownym zaświadczeniem lekarskim, to jego zadania i kompetencje przejmie – zgodnie z art. 28g ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie gminnym) – zastępca, a w gminach, w których powołano więcej niż jednego zastępcę – pierwszy zastępca. W wypadkach, gdy nie powołano zastępcy wójta jego zadania i kompetencje w takiej sytuacji przejmie osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów w trybie art. 28h ustawy o samorządzie gminnym. Należy jednak zauważyć, że ta regulacja, dotycząca zastępstwa, nie jest właściwa dla sytuacji trwałej niezdolności do sprawowania urzędu przez wójta, gdyż art. 28g ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie stanowi, iż chodzi o przypadek „przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta”. W związku z tym konieczne jest stworzenie prawnych możliwości uruchomienia procedury wygaśnięcia mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) niezdolnego do pracy lub do samodzielnej egzystencji do końca kadencji w inny sposób aniżeli na wniosek zainteresowanego. 4. Usunięcie przez ustawodawcę sygnalizowanej luki w prawie jest niezbędne dla zapewnienia spójności systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej. Nie jest zadaniem Trybunału przesądzanie, czy procedura orzekania niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), na potrzeby wygaszenia mandatu, powinna być uruchamiana z urzędu czy na wniosek innego organu. Niemniej jednak istniejący sposób wszczynania tej procedury nie jest wystarczający z punktu widzenia potrzeby ochrony interesów społeczności samorządowej. Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak wyżej.