S 1/11

87/8/A/2011 postanowienie z dnia 4 października 2011 r. Sygn. akt S 1/11 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Piotr Tuleja – przewodniczący Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz Marek Zubik – sprawozdawca, w związku z postanowieniem z 4 października 2011 r. (sygn. P 9/11): p o s t a n a w i a: w trybie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) przedstawić Ministrowi Sprawiedliwości uwagi dotyczące stwierdzonych uchybień w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 stycznia 2004 r. w sprawie czynności administracyjnych związanych z wykonywaniem tymczasowego aresztowania oraz kar i środków przymusu skutkujących pozbawienie wolności oraz dokumentowania tych czynności (Dz. U. Nr 15, poz. 142). Podjęcie stosownych działań legislacyjnych w celu usunięcia uchybień jest niezbędne dla zapewnienia spójności systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej. UZASADNIENIE 1. Postanowieniem z 4 października 2011 r. Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie w sprawie pytania prawnego Sądu Rejonowego w Lesznie (sygn. P 9/11) z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku. Przyczyną umorzenia postępowania był brak spełnienia przesłanek pytania prawnego określonych w art. 193 Konstytucji. Pytający sąd zwrócił się z pytaniem, czy § 6 ust. 1 i § 111 ust. 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 stycznia 2004 r. w sprawie czynności administracyjnych związanych z wykonywaniem tymczasowego aresztowania oraz kar i środków przymusu skutkujących pozbawienie wolności oraz dokumentowania tych czynności (Dz. U. Nr 15, poz. 142) jest zgodny z art. 31 ust. 1 i 3 oraz art. 41 ust. 1 i 2 Konstytucji, a także z art. 5 ust. 1 lit. a-c i ust. 4 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: Konwencja). W ocenie pytającego sądu, zakwestionowane przepisy umożliwiają pozbawienie wolności człowieka, polegające na niewykonaniu prokuratorskiego nakazu natychmiastowego zwolnienia tymczasowo aresztowanego do czasu dostarczenia do jednostki penitencjarnej oryginałów dokumentów. Prowadzi to do sytuacji, w której o sytuacji jednostki rozstrzyga w istocie przepis podustawowy. Takie unormowanie – w ocenie pytającego sądu – nie spełnia wymogów określonych w Konstytucji i Konwencji. Jak dostrzegł pytający sąd, praktyczne problemy z doręczaniem dokumentów nakazujących natychmiastowe zwolnienie osadzonego nie mogą obciążać negatywnymi konsekwencjami jednostki. To państwo działające przez swoje organy powinno zapewnić takie rozwiązania techniczne i logistyczne, aby obywatel, który na mocy decyzji uprawnionego organu odzyskał wolność w konkretnym dniu, niezwłocznie opuścił areszt. Mimo ogólnej konkluzji o konieczności umorzenia postępowania w sprawie o sygn. P 9/11, również Prokurator Generalny zwrócił uwagę na negatywne efekty zakwestionowanych przepisów rozporządzenia. Zdaniem Prokuratora Generalnego, wymóg zwolnienia z jednostki penitencjarnej na podstawie oryginałów dokumentów, a nie ich kopii, należy ocenić jako potrzebny. Służy on zapewnieniu bezpieczeństwa w obrocie dokumentami, a w szczególności uniknięcia ich skopiowania oraz przesłania przez osobę nieuprawnioną. Niemniej jednak cel, jaki przyświecał prawodawcy wprowadzającemu powyższe wymogi, został zdominowany w praktyce przez poważny efekt uboczny, polegający na kontynuowaniu pozbawienia wolności bez ustawowej podstawy prawnej. Problemem jest tu zarówno praktyka stosowania przepisów przez organy państwa, jak również brak gwarancji natychmiastowego zwolnienia tymczasowo aresztowanego przewidzianych przez przepisy prawa. 2. W sytuacji stwierdzenia uchybień i luk w prawie, których usunięcie jest niezbędne dla zapewnienia spójności systemu prawnego, Trybunał może przedstawić uwagi właściwym organom stanowiącym prawo co do konieczności podjęcia stosownych zmian w prawie (art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.). Rozpoznając pytanie prawne o sygn. P 9/11, Trybunał zauważył potrzebę podjęcia stosownych kroków, w tym także legislacyjnych, zmierzających do wyeliminowania opóźnień w zwalnianiu osób osadzonych. Obowiązujące regulacje prawne w zakresie zwalniania osadzonych, jak dowodzi praktyka ich stosowania przez organy władzy publicznej, nie gwarantują niezwłocznego przywrócenia wolności osadzonemu. Nie są one w związku z tym spójne ze standardami konstytucyjnymi. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że wolność osobista człowieka (art. 31 ust. 1 i art. 41 ust. 1 Konstytucji), rozumiana jako możliwość nieskrępowanego decydowania o sobie w każdej sferze życiowej aktywności, bez ingerencji ze strony innych osób oraz władz publicznych, jest zakorzeniona w przyrodzonej i niezbywalnej godności osoby ludzkiej (art. 30 Konstytucji). Stanowi ona równocześnie zasadę ustroju, wokół której zbudowany jest cały system konstytucyjny. Wolność osobista jednostki musi być tym samym szanowana przez władze publiczne (por. wstęp do Konstytucji). Niemniej jednak, podobnie jak pozostałe wolności i prawa konstytucyjne, wolność osobista człowieka może podlegać ograniczeniom przewidzianym w ustawie, które są konieczne w demokratycznym państwie prawa dla ochrony określonych konstytucyjnie wartości (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Szczególna pozycja wolności osobistej wymaga jednak od prawodawcy daleko idącej rozwagi przy wprowadzaniu regulacji prawnych skutkujących detencją. Jak wynika z analizy przeprowadzonej przez Prokuratora Generalnego, opóźnienia w doręczeniu oryginałów dokumentów, a co za tym idzie – zwłoka w zwolnieniu osadzonych z jednostek penitencjarnych, w okresie obowiązywania zakwestionowanych przepisów, miały miejsce w 1088 wypadkach, z czego w 40 wypadkach opóźnienie wyniosło od 5 do 7 dni. Sytuacja ta jest nie do pogodzenia ze standardami konstytucyjnymi oraz wynikającymi z przepisów Konwencji. Jak niejednokrotnie podkreślał Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu w sprawach przeciwko Polsce, władze krajowe muszą dążyć do wyeliminowania negatywnych następstw doręczania dokumentów w postaci faktycznego przedłużenia pozbawienia wolności osadzonego. Formalizm czynności administracyjnych nie może bowiem usprawiedliwiać zwłoki przekraczającej kilka godzin (zob. np. wyrok z 6 marca 2007 r., Gębura przeciwko Polsce, skarga nr 63131/00, § 34; wyrok z 18 marca 2008 r., w sprawie Ladent przeciwko Polsce, skarga nr 11036/03, § 82-84). Władze publiczne mają więc obowiązek usunięcia wad organizacyjnych powodujących bezpodstawne wykonywanie pozbawienia wolności. Trybunał Konstytucyjny w pełni podziela te poglądy. Trafne jest spostrzeżenie uczestników postępowania przed Trybunałem w sprawie o sygn. P 9/11 o konieczności doręczenia dokumentów wymaganych do zwolnienia osadzonego z jednostki penitencjarnej tego samego dnia, kiedy zostały wydane, zwłaszcza jeżeli wynika z nich nakaz niezwłocznego zwolnienia. Istniejąca w tym względzie praktyka, którą obszernie przedstawił Prokurator Generalny, polegająca na doręczaniu dokumentów za pośrednictwem publicznego operatora pocztowego, nie gwarantuje niezwłocznego zwolnienia osadzonego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, niezrozumiałe jest w szczególności, dlaczego na obecnym etapie rozwoju technologii teleinformatycznych elektroniczny obieg dokumentów w ramach administracji publicznej nie jest powszechnie dostępny dla organów rozstrzygających o wolności osobistej jednostki. Korzystanie z tej formy doręczenia dokumentów rozwiązałoby problem opóźnień w zwolnieniu osadzonych z jednostek penitencjarnych. Stosownie do § 6 ust. 3 rozporządzenia, dokument przesłany pocztą elektroniczną oraz podpisany bezpiecznym podpisem elektronicznym, weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu i znakowany czasem traktowany jest bowiem równoważnie z dokumentami przekazywanymi tradycyjną drogą. Niezależnie od powyższych postulatów, prawodawca powinien uwzględnić możliwość zwolnienia osadzonych na podstawie dokumentów doręczanych telefaksem także w innych wypadkach niż wskazane w § 111 ust. 2 pkt 5-7 rozporządzenia. Trybunał Konstytucyjny nie neguje zasadności oparcia zwolnienia osadzonego na podstawie oryginałów dokumentów. Co więcej, powinno się wręcz domniemywać konieczność działania organów władzy publicznej na podstawie oryginału lub równoważnego im odpisu dokumentu. Rozwiązanie to utrudnia bowiem nadużycia, jakie mogą pojawić się w praktyce przesyłania dokumentów, a zwłaszcza próby ich fałszowania przez osoby nieuprawnione. Należy mieć jednak na uwadze, że w myśl § 23 ust. 3 i § 24 ust. 4 rozporządzenia, przyjęcie tymczasowo aresztowanego, skazanego lub ukaranego, wobec którego zarządzono poszukiwanie, może nastąpić również na podstawie doręczonych przez organ doprowadzający telefaksowych kopii dokumentów. Ponadto § 5 ust. 3 rozporządzenia przewiduje – w uzasadnionych wypadkach – potwierdzenie autentyczności dokumentów, nadesłanie brakującego dokumentu lub sprostowanie omyłek za pomocą telefaksu. Skoro ten sposób komunikowania się na odległość między organami państwa jest stosowany w wypadkach, które powodują pozbawienie wolności człowieka, to tym bardziej powinien być stosowany do przekazywania dokumentów o zwolnieniu osadzonych. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, prawodawca powinien ponadto rozważyć inne sposoby doręczenia dokumentów zarządzających zwolnienie z detencji, w tym umożliwienia przekazywania ich za pośrednictwem profesjonalnych pełnomocników. 3. Stosownie do art. 41 ust. 1 Konstytucji, pozbawienie lub ograniczenie wolności może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Konstytucja wymaga więc kompletności regulacji ustawowej przesłanek pozbawienia i ograniczenia wolności osobistej. Regulację ustawową powinna w tym wypadku cechować dalej idąca szczegółowość, aniżeli ograniczania praw o charakterze ekonomicznym i socjalnym. Z kolei art. 41 ust. 3 Konstytucji określa terminy, w jakich osoba zatrzymana ma być zwolniona lub przekazana do dyspozycji sądu, który może postanowić o tymczasowym aresztowaniu. Ustawodawca równocześnie nie ma kompetencji do wydłużania tych terminów. Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości zostało wydane na podstawie art. 249 § 3 pkt 7 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. Nr 90, poz. 557, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem Minister Sprawiedliwości określi w drodze rozporządzenia „czynności administracyjne związane z wykonywaniem tymczasowego aresztowania oraz kar i środków przymusu skutkujących pozbawienie wolności oraz dokumentowanie tych czynności, uwzględniając w szczególności zasady: rejonizacji osadzania w zakładach karnych i aresztach śledczych, przyjmowania, rozmieszczania i zwalniania osadzonych, poddawania osadzonego czynnościom identyfikacyjnym, obliczania okresu wykonywania kary i środka przymusu, wydawania osadzonych do udziału w czynnościach procesowych oraz godzin przyjmowania ich do zakładów karnych lub aresztów śledczych, a także postępowania z korespondencją osadzonych”. Co do zasady, z chwilą uchylenia tymczasowego aresztowania oraz wydania nakazu natychmiastowego zwolnienia osadzonego, odpada podstawa dalszego pozbawienia wolności w odniesieniu do danej osoby w konkretnej sprawie. Inaczej mówiąc, dochodzi do swoistej dezaktualizacji orzeczenia sądowego nakazującego umieszczenie podejrzanego w jednostce penitencjarnej. Przepisy § 6 ust. 1 i § 111 ust. 4 rozporządzenia uzależniają jednak zwolnienie osadzonego z jednostki penitencjarnej od otrzymania przez kierownika tej jednostki oryginału dokumentów. Jeśli dokumenty nie zostaną doręczone na czas, kontynuowanie pozbawienia wolności wynika wtedy z przepisów podustawowych, co jest nie do pogodzenia z wymogiem określonym w art. 41 ust. 1 Konstytucji. Jakkolwiek na tle sprawy o sygn. P 9/11 Trybunał nie mógł odnieść się in meriti do argumentów pytającego sądu, to jednak nie jest wykluczone – gdyby sprawa dotyczyła odpowiedzialności odszkodowawczej za niesłuszne pozbawienie wolności lub kontrola tych regulacji byłaby oderwana od indywidualnej sprawy –prawdopodobieństwo stwierdzenia ich niekonstytucyjności. Trybunał zwraca ponadto uwagę, że art. 249 § 3 pkt 7 k.k.w. nie upoważnia ministra do takiego ukształtowania zasad zwalniania osadzonych, które powodowałyby faktyczne przedłużenia pozbawienia wolności wyłącznie ze względu na mankamenty w niezwłocznym doręczeniu dokumentów. Regulacje te – jeśli są konieczne w demokratycznym państwie prawa – powinny wynikać z przepisów rangi ustawowej (art. 41 ust. 1 Konstytucji). 4. Na marginesie Trybunał Konstytucyjny sygnalizuje rozważenie dostosowania tytułu rozporządzenia oraz niektórych jego przepisów (np. § 1 ust. 1 pkt 25 i 27, § 6 ust. 1, § 25 ust. 1, § 35 ust. 3, § 121 ust. 3) do aktualnie stosowanych reguł składniowych języka polskiego. Przewidują one, że wyraz „skutkujący”, w znaczeniu wywołujący określone skutki prawne, powinien być łączony z wyrazem występującym w formie narzędnika. W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.