S 1/07

8/1/A/2007 POSTANOWIENIE z dnia 31 stycznia 2007 r. Sygn. akt S 1/07 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Marian Grzybowski – przewodniczący Ewa Łętowska – sprawozdawca Janusz Niemcewicz, w związku z wyrokiem z dnia 16 stycznia 2007 r. (sygn. U 5/06), stwierdzającym, że: 1) § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 września 2006 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w szkołach publicznych (Dz. U. Nr 164, poz. 1154) i załącznik do tego rozporządzenia są niezgodne z art. 22 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, Nr 273, poz. 2703 i Nr 281, poz. 2781, z 2005 r. Nr 17, poz. 141, Nr 94, poz. 788, Nr 122, poz. 1020, Nr 131, poz. 1091, Nr 167, poz. 1400 i Nr 249, poz. 2104 oraz z 2006 r. Nr 144, poz. 1043, Nr 208, poz. 1532 i Nr 227, poz. 1658) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 2) § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia powołanego w punkcie 1 jest niezgodny z art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. b-f ustawy powołanej w punkcie 1 oraz z art. 2 i art. 70 ust. 4 Konstytucji, 3) § 5 rozporządzenia powołanego w punkcie 1 w związku z § 1 pkt 8-17 i pkt 19-25 tego rozporządzenia, a więc w zakresie, w jakim stanowi, że przepisy te wchodzą w życie po upływie 7 dni od dnia ogłoszenia, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, 4) § 97 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 7 września 2004 r. w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w szkołach publicznych (Dz. U. Nr 199, poz. 2046, z 2005 r. Nr 74, poz. 649, Nr 108, poz. 905 i Nr 218, poz. 1840 oraz z 2006 r. Nr 100, poz. 694 i Nr 164, poz. 1154), w brzmieniu nadanym przez § 1 pkt 24 rozporządzenia powołanego w punkcie 1, jest niezgodny z art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. b-f ustawy powołanej w punkcie 1 oraz z art. 70 ust. 4 Konstytucji, p o s t a n a w i a: w trybie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070 oraz z 2005 r. Nr 169, poz. 1417) zasygnalizować Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej potrzebę podjęcia inicjatywy ustawodawczej w przedmiocie zmiany art. 22 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, Nr 273, poz. 2703 i Nr 281, poz. 2781, z 2005 r. Nr 17, poz. 141, Nr 94, poz. 788, Nr 122, poz. 1020, Nr 131, poz. 1091, Nr 167, poz. 1400 i Nr 249, poz. 2104 oraz z 2006 r. Nr 144, poz. 1043, Nr 208, poz. 1532 i Nr 227, poz. 1658) w sposób zgodny z konstytucyjnymi wymaganiami dotyczącymi upoważnienia ustawowego oraz zasadą wyłączności regulacji ustawowej w sferze praw i wolności. UZASADNIENIE 1. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 stycznia 2007 r. (sygn. U 5/06) orzekł o nielegalności i niekonstytucyjności niektórych przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 7 września 2004 r. w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w szkołach publicznych (Dz. U. Nr 199, poz. 2046, ze zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie warunków i sposobu oceniania) oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 września 2006 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w szkołach publicznych (Dz. U. Nr 164, poz. 1154; dalej: rozporządzenie zmieniające), dotyczących egzaminu maturalnego. Trybunał Konstytucyjny odroczył o 12 miesięcy termin utraty mocy obowiązującej tych przepisów ze względów wyłożonych w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. U 5/06. Podstawą prawną wydania rozporządzenia w sprawie warunków i sposobu oceniania oraz rozporządzenia zmieniającego był art. 22 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.; dalej: ustawa o systemie oświaty). Rzecznik Praw Obywatelskich podczas rozprawy przed Trybunałem podkreślił, że świadomie nie zakwestionował art. 22 ust. 2 pkt 4 ustawy o systemie oświaty, gdyż stwierdzenie jego niekonstytucyjności – pociągając za sobą eliminację tego przepisu z porządku prawnego – miałoby niepożądane skutki systemowe i społeczne. Trybunał Konstytucyjny, będąc związany granicami wniosku (art. 66 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym), nie mógł rozstrzygnąć kwestii konstytucyjności tego przepisu. Niemniej jednak, analizując kwestię konstytucyjności norm zawartych w rozporządzeniu wydanym na tej ustawowej podstawie prawnej, w ramach postępowania w sprawie o sygn. U 5/06, Trybunał Konstytucyjny dostrzegł, że przepis ten nie spełnia konstytucyjnych wymagań upoważnienia ustawowego (art. 92 ust. 1 Konstytucji), i w konsekwencji prowadzi do naruszenia zasady wyłączności regulacji ustawowej w sferze konstytucyjnego prawa do nauki. 2. Trybunał Konstytucyjny w swym dotychczasowym orzecznictwie wielokrotnie wypowiadał się na temat konstytucyjnych warunków, jakie powinny spełniać z jednej strony – upoważnienie ustawowe, z drugiej – akt wykonawczy, wydany na jego podstawie. Konstrukcja rozporządzenia jako aktu wykonawczego do ustawy jest zdeterminowana trzema warunkami: 1) wydania rozporządzenia na podstawie wyraźnego, to jest nieopartego tylko na domniemaniu bądź wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, 2) wydania rozporządzenia, co do przedmiotu i treści normowanych stosunków, w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu, w celu wykonania ustawy, 3) niesprzeczności treści rozporządzenia z normami Konstytucji, ustawą, na podstawie której zostało wydane, a także z wszystkimi obowiązującymi ustawami, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się także w sprawie granic upoważnienia zawartego w ustawie, wskazując, że upoważnienie ustawowe podlega zawsze ścisłej i literalnej wykładni. Brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie, przejawiający się w braku lub nawet tylko nieprecyzyjności upoważnienia, musi być interpretowany jako nieudzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Upoważnienie nie może opierać się na domniemaniu objęcia swym zakresem materii w nim niewymienionych, nie podlega też wykładni rozszerzającej ani celowościowej. Ponadto już w orzecznictwie Trybunału z tego okresu przyjmowano, że upoważnienia ustawowe nie mogą delegować prawa do wkraczania w materię zastrzeżoną wyłącznie dla regulacji ustawowej. Obowiązująca Konstytucja z 1997 r., przede wszystkim przez treść art. 92 ust. 1, zwiększyła rygoryzm wymagań upoważnienia ustawowego i aktu wykonawczego wydanego na jego podstawie. Art. 92 ust. 1 Konstytucji wprowadził między innymi pojęcie „wytycznych dotyczących treści aktu”. Wobec kategoryczności obecnego sformułowania konstytucyjnego Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie przyjął, że upoważnienie ustawy, co do którego nie da się wskazać żadnych treści ustawowych, które pełniłyby rolę „wytycznych dotyczących treści aktu”, jest sprzeczne z Konstytucją. Wytyczne zawarte w ustawie muszą dotyczyć materialnego kształtu regulacji, która ma być zawarta w rozporządzeniu. 3. W świetle opisanych założeń art. 22 ust. 2 pkt 4 ustawy o systemie oświaty nie spełnia wymagań określonych w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Trudno uznać, że wymienione w art. 22 ust. 2 pkt 4 lit. a-g wskazówki mają charakter wytycznych. Są one ujęte jako sformułowanie pewnych zasad, które powinny być respektowane, niezależnie od konkretnej regulacji rozporządzenia, a już na pewno nie dookreślają w żaden sposób pojęcia „warunków i sposobu oceniania i klasyfikowania”. 4. Analizowana sytuacja dotyczy zasady wyłączności regulacji ustawowej w sferze praw i wolności. W porządku prawnym proklamującym zasadę podziału władz, opartym na prymacie ustawy jako podstawowego źródła prawa wewnętrznego, parlament nie może w dowolnym zakresie „cedować” funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej. Zasadnicza regulacja pewnej kwestii nie może być domeną przepisów wykonawczych, wydawanych przez organy nienależące do władzy ustawodawczej. Nie jest bowiem dopuszczalne, aby prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej pozostawić kształtowanie zasadniczych elementów regulacji prawnej. Tak jest natomiast właśnie w wypadku art. 22 ust. 2 pkt 4 ustawy o systemie oświaty. Także art. 31 ust. 3 Konstytucji wymaga regulacji ustawowej w tych wszystkich unormowaniach, które dotyczą ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności jednostki. W takim wypadku zakres materii pozostawianych do unormowania w rozporządzeniu musi być węższy niż zakres materii ogólnie dozwolony na tle art. 92 ust. 1 Konstytucji. Artykuł 31 ust. 3 Konstytucji silniej bowiem akcentuje konieczność szerszego unormowania rangi ustawowej i zawęża pole regulacyjne pozostające dla rozporządzenia. Artykuł 22 ust. 2 pkt 4 ustawy o systemie oświaty dotyczy realizacji konstytucyjnego prawa do nauki (art. 70 ust. 1 Konstytucji), będącego prawem podmiotowym. Jest to więc kwestia, której dotyczą wcześniej wskazane ograniczenia sposobu formułowania upoważnienia do wydawania wykonawczych aktów normatywnych. Analiza treści ustawy o systemie oświaty, rozporządzenia w sprawie warunków i sposobu oceniania oraz rozporządzenia zmieniającego – w szczególności przepisów poddanych kontroli w sprawie o sygn. U 5/06 – wskazuje wyraźnie, że w tym wypadku akt wykonawczy stał się podstawowym źródłem prawa w dziedzinie egzaminu maturalnego, nabierając charakteru samoistnego. Sytuacja ta, prowadząca do niepożądanego rozchwiania relacji ustawa – akt wykonawczy i dlatego konstytucyjnie niedopuszczalna, ma swe źródło w nieprawidłowo legislacyjnie sformułowanym upoważnieniu zawartym w art. 22 ust. 2 pkt 4 ustawy o systemie oświaty. 5. Należy zaznaczyć, że choć przedmiot kontroli konstytucyjności w sprawie o sygn. U 5/06 dotyczył jednego z aktów wykonawczych (rozporządzenie w sprawie warunków i sposobu oceniania i rozporządzenie zmieniające) wydanych na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 4 ustawy o systemie oświaty, to jednak niniejsza sygnalizacja, dotycząc normy upoważniającej, ma zasięg szerszy. Wadliwość normy upoważniającej, jako podstawy legitymizującej wydanie aktu wykonawczego, nieuchronnie bowiem wiąże się z tym, że wszelkie wypadki jej wykorzystania będą musiały być zakwalifikowane jako nieodpowiadające standardom konstytucyjnym. Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.