S 1/04

24/3A/2004 Postanowienie z dnia 2 marca 2004 r. Sygn. akt S 1/04 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Janusz Niemcewicz – przewodniczący Teresa Dębowska-Romanowska Marian Grzybowski Adam Jamróz Ewa Łętowska – sprawozdawca, w związku z orzeczeniem z dnia 2 marca 2004 r. (sygn. SK 53/03) stwierdzającym, że: art. 399 i art. 4011 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) są zgodne z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i z art. 190 ust. 4 w związku z art. 79 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n o w i ł: w trybie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643) zasygnalizować Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej potrzebę podjęcia inicjatywy ustawodawczej w przedmiocie unormowania w procedurze cywilnej implementacji art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uzasadnienie: 1. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 27 stycznia 2004 r. (sygn. SK 53/03) stwierdził zgodność art. 399 i art. 4011 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 190 ust. 4 w związku z art. 79 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy k.p.c. będące przedmiotem kontroli konstytucyjnej stanowią, iż (art. 399 k.p.c.) wznowienie postępowania odbywa się wedle zasad przewidzianych w k.p.c. w dziale VI tytuł VI księgi I, zaś art. 4011 k.p.c. stanowi, iż „można żądać wznowienia postępowania również w wypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego został wydany wyrok”. Przepis ten expressis verbis wiąże możliwość wznowienia postępowania ze stwierdzeniem przez Trybunał Konstytucyjny braku zgodności z Konstytucją podstawy prawnej wyroku. Z tej też przyczyny w dwóch skargach konstytucyjnych rozpatrywanych wspólnie przez Trybunał w sprawie SK 53/03 Sąd Apelacyjny w Warszawie odmówił wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem w sytuacji, gdy prawną podstawą tego postanowienia był przepis, którego niekonstytucyjność uprzednio stwierdził Trybunał (art. 53 k.p.c. uznany za niekonstytucyjny w orzeczeniu SK 27/01). Podobnie postąpił SN w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności jednego z przepisów nowelizujących k.p.c. (w wyroku SK 37/01). Oba sądy rozpatrujące wniosek o sanację konstytucyjności uznały, iż przepisy procedury cywilnej normują li-tylko kwestię wznawiania postępowań zakończonych wyrokiem, co powoduje, iż w wypadku stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy orzeczenia w postaci postanowienia – brak jest trybu, w jakim można byłoby doprowadzić do sanacji konstytucyjności. Według Sądu Najwyższego „Ustawodawca na podstawie wyraźnego i jednoznacznego postanowienia konstytucyjnego ukształtował w omawianym zakresie wznowieniową procedurę sądową w ten sposób, że w procesie dopuścił możliwość wniesienia skargi jedynie w sprawach, których postępowanie zostało zakończone prawomocnym wyrokiem (a także nakazem zapłaty – art. 3532 k.p.c.) a zatem orzeczeniem rozstrzygającym spór merytorycznie. Tym samym wyłączona została możliwość wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem, mającym postać postanowienia”. 2. Wola ustrojodawcy w art. 190 ust. 4 Konstytucji wyraźnie wskazuje, iż nie tylko jest dopuszczalne rozpatrzenie sprawy w nowym stanie prawnym ukształtowanym w następstwie orzeczenia Trybunału o niekonstytucyjności, ale że możliwość taka jest ujęta jako podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego. Unormowane w art. 190 ust. 4 Konstytucji prawo do uzyskania wznowienia postępowania – jeśli rozstrzygnięcie oparto o przepis, co do którego w formalny sposób stwierdzono niekonstytucyjność – zapewnia, aby ostateczny skutek wymierzenia sprawiedliwości był zgodny z Konstytucją, poprzez zastosowanie mechanizmu ukształtowanego w tym przepisie oraz w ustawach zwykłych, określających procedury: karną, cywilną, administracyjno-sądową i sądową. Nie może zatem ukształtowanie tej procedury na drodze ustawowej (do której odsyła art. 190 ust. 4 Konstytucji) niweczyć szansy na wznowienie postępowania – w rozumieniu art. 190 ust. 4 Konstytucji. Trafnie na to zwraca się uwagę w stanowisku Prokuratora Generalnego i Rzecznika Praw Obywatelskich. W takim bowiem wypadku doprowadzono by do wykładni treści prawa konstytucyjnego poprzez treść i zakres unormowania ustawy zwykłej. Istotą skargi konstytucyjnej, pomyślnie rozstrzygniętej dla tego, kto ją wnosi, musi być istnienie prawnej możliwości zniweczenia każdego rozstrzygnięcia leżącego u genezy skargi konstytucyjnej (w tym wypadku skargi SK 27/01 i SK 37/01), niezależnie od tego, jaką postać to rozstrzygnięcie przybiera. To bowiem wynika z art. 190 ust. 4 Konstytucji (por. J. Repel, Skutki prawne orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie skargi konstytucyjnej [w:] Skarga konstytucyjna, red. J. Trzciński, Warszawa 2000, s. 219: „ prawomocnych rozstrzygnięć, wydawanych na podstawie aktu normatywnego uznanego późniejszym orzeczeniem TK za niezgodny z konstytucją, daje podstawę do tezy, iż ta właśnie instytucja pełni rzeczywistą rolę zasadniczego środka ochrony indywidualnych praw i interesów skarżącego”). Z tego więc punktu widzenia, art. 190 ust. 4 Konstytucji może być traktowany jako gwarancja rzetelności mechanizmu ochronnego skargi konstytucyjnej (art. 79 Konstytucji). „Wznowienie postępowania”, o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji jest pojęciem autonomicznym, konstytucyjnym, nie mającym tak technicznego charakteru (z uwagi na brak regulacji przesłanek na szczeblu konstytucyjnym) jak pojęcie „wznowienia”, jakim posługują się poszczególne procedury regulowane ustawami zwykłymi i dotyczy en bloc postępowania sanacyjnego, zmierzającego do przywrócenia stanu konstytucyjności poprzez wzruszenie rozstrzygnięcia leżącego u podstaw skutecznej (stwierdzenie niekonstytucyjności prawnej podstawy orzekania) skargi konstytucyjnej. Przepis ten odsyła do ustaw zwykłych, nakazując im regulację trybu wspomnianej sanacji rozstrzygnięcia, na podstawie przepisów uznanych za niekonstytucyjne przez Trybunał Konstytucyjny. Przepis Konstytucji przesądza zatem o samym fakcie sanacji, wskazując cel „wznowienia”, o jakim mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Osiągnięcie tego konstytucyjnego celu – co do środków do niego prowadzących – jest pozostawione ustawom zwykłym, regulującym tryb, przesłanki i zasady sanacji konstytucyjności w poszczególnych procedurach. Tak więc art. 190 ust. 4 konstrukcyjnie obejmuje sobą określenie celu – na poziomie Konstytucji, natomiast ustawodawcy zwykłemu – i sądom orzekającym – na podstawie procedur ukształtowanych w ustawach zwykłych, o sanacji następstw stwierdzenia niekonstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny pozostawia określenie jak to następuje. Powinność osiągnięcia tego skutku dzieli się między ustawodawcę zwykłego (normującego procedury w ramach których ma nastąpić „wznowienie”) i orzekające o tym „wznowieniu” sądy, które mają powinność doprowadzenia do celu posiadanymi instrumentami normatywnymi oraz interpretacją zgodną z zasadą wspomnianego éffet utile, co do osiągnięcia celu „wznowienia” zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji. „Wznowienie” o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji ma więc szerszy sens niż „wznowienie” w sensie technicznym, przewidziane w odpowiednich procedurach, regulowanych w ustawach zwykłych. Obejmuje ono bowiem sobą wszelkie instrumenty proceduralne (w tym także wznowienie postępowania sensu stricto, przewidziane na wypadek orzeczenia przez Trybunał o niezgodności z Konstytucją prawnej podstawy orzeczenia, jak np. art. 4011 k.p.c.) stojące do dyspozycji stron i sądów, dzięki wykorzystaniu których możliwe jest przywrócenie stanu konstytucyjności. Nie byłoby więc prawidłowe rozumowanie, iż skoro w jakieś procedurze istnieje przepis wyraźnie normujący instytucję wznowienia postępowania na wypadek orzeczenia przez TK o niekonstytucyjności prawnej podstawy rozstrzygnięcia, to niejako przez przeciwieństwo wykluczone jest zastosowanie innych, normalnych środków proceduralnych, którymi dysponuje właściwa procedura np. na wypadek zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności. Wszelkie bowiem nadzwyczajne instrumenty proceduralne, stojące w dyspozycji organów stosujących prawo, mogą być wykorzystane jako środek restytucji konstytucyjnego stanu rzeczy, środkami stojącymi w dyspozycji organu, na wypadek uprzedniego stwierdzenia niekonstytucyjności aktu. Ta kompetencja, a także wykorzystanie jako metody wykładni prawa, interpretacji zgodnej z Konstytucją, są wyrazem operacjonalizacji art. 8 ust. 2 Konstytucji w odniesieniu do władzy publicznej, jaką są sądy. 3. Relacja między art. 190 ust. 4 Konstytucji i art. 4011 k.p.c. Artykuł 4011 k.p.c. jest umieszczonym w procedurze cywilnej przepisem, w szczególny sposób regulującym skutki wznowienia postępowania (w rozumieniu k.p.c.), gdy stwierdzono niekonstytucyjność podstawy, na której opiera się wyrok. Nie oznacza to jednak, że nie jest możliwe (we właściwym trybie znanym procedurze) zastosowanie innych jeszcze środków czy instrumentów stojących w dyspozycji sądu, aby doprowadzić do stanu zgodnego z Konstytucją. Skoro art. 4011 k.p.c. ma służyć jako specjalnie wykreowane do tego narzędzie wzruszania nawet wyroków, to nie może ten właśnie przepis, jako przepis ustawy zwykłej, ograniczać przepisu konstytucyjnego. Odmienny pogląd jest oparty na nieprawidłowym założeniu, ponieważ dopuszcza możliwość wykładni zasady konstytucyjnej poprzez treść regulacji ustawy zwykłej (k.p.c.), co przeczy hierarchii źródeł prawa (art. 178 ust. 1 Konstytucji), a nadto pogląd ten zapoznaje fakt, iż Konstytucja formułuje cele które muszą być osiągnięte w systemie prawa i obrocie prawnym, zaś zadaniem systemu prawnego uformowanego przez akty legislacyjne i praktykę ich stosowania jest – zgodnie ze wskazaniem wynikającym w tym wypadku z reguły éffet utile – zakaz traktowania per non est norm konstytucyjnych (czy ich fragmentów), z uwagi na braki lub luki istniejące w regulacji ustawy zwykłej. Przepis art. 4011 k.p.c. został wprowadzony do obrotu prawnego już po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. jako operacjonalizacja jej art. 190 ust. 4, a więc przepisu mówiącego o wznowieniu postępowania (zgodnie z procedurami uregulowanymi w ustawach zwykłych) na wypadek, gdy zostanie wydane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności prawnej podstawy rozstrzygnięcia. Nie byłoby jednak prawidłowe ograniczanie restytucyjnych skutków art. 190 ust. 4 Konstytucji dla procedury cywilnej tylko do tego, co przewiduje art. 4011 k.p.c. (mówiący o wznawianiu postępowań zakończonych prawomocnym wyrokiem). Gdyby tak było rzeczywiście, byłoby to ograniczenie ustawą zwykłą zakresu sanacji konstytucyjności, wyznaczonego przez art. 190 ust. 4 Konstytucji. Jednakże relacja między art. 190 ust. 4 Konstytucji i art. 4011 k.p.c. nie musi być sprowadzana do relacji zakresów równoważnych. Przeciwnie, nawet od strony językowego wysłowienia treści obu przepisów staje się wyraźne, że art. 4011 k.p.c. reguluje jedynie wycinek zakresu art. 190 ust. 4 Konstytucji. Ten ostatni przepis mówi bowiem wyraźnie (aby ograniczyć się tylko do skutków rozstrzygnięcia sądowego) o sanacji skutków opartych na niekonstytucyjnej podstawie „orzeczenia sądowego” a nie „wyroku” (jak to mówi art. 4011 § 1 k.p.c.). Wnioskując z tego argumentu – a także z tego, o czym była mowa wyżej, że ustawodawca konstytucyjny pozostawił ustawodawcy zwykłemu i sądom zadanie osiągnięcia skutku sanacyjnego przewidzianego w art. 190 ust. 4 Konstytucji – należy dojść do wniosku, iż brak jest podstaw do przyjmowania a limine że całość implementacji na gruncie procedury cywilnej art. 190 ust. 4 Konstytucji dokonała się li-tylko poprzez art. 4011 § 1 k.p.c. 4. Systemowe aspekty art. 4011 k.p.c. Artykuł 399 k.p.c. ustala zasadę, iż wznowienie postępowania może dotyczyć tylko prawomocnych wyroków rozstrzygających co do istoty sprawy. Poza możliwością objęcia wznowieniem w postępowaniu cywilnym, pozostają postępowania kończące się postanowieniem: te, na które służy zażalenie (art. 394 § 1 k.p.c.), jak również postanowienia na które zażalenie nie przysługuje, a które mają w postępowaniu charakter incydentalny. Przepis ten ma charakter systemowej reguły, na której wspiera się instytucja wznowienia postępowania w postępowaniu cywilnym normowanym k.p.c., w jego dziale VI, tytułu VI, księgi I. Wznowienie postępowania jako instytucja k.p.c., może być uzasadniane enumeratywnie wskazanymi przyczynami nieważności postępowania (art. 401 k.p.c.) oraz wskazanymi także enumeratywnie w art. 403 k.p.c. przyczynami restytucyjnymi. W konsekwencji tych przesłanek, których istnienie decyduje o ocenie, że postępowanie prowadzono nieprawidłowo z punktu widzenia zasad prawa lub pominięcia znaczących istniejących faktów, następuje powtórne przeprowadzenie postępowania i wydanie wyroku. Odmienny charakter ma sanacja konstytucyjności na skutek „wznowienia” wymaganego przez art. 190 ust. 4 Konstytucji i realizowanego wobec wyroków na podstawie wznowienia przewidzianego w art. 4011 k.p.c. Tu bowiem poprzednie postępowanie było prowadzone prawidłowo tak z punktu widzenia wymagań prawa, jak i ustaleń faktycznych. O potrzebie sanacji w trybie wznowienia postępowania decyduje natomiast konstytucyjny nakaz (art. 190 ust. 4 Konstytucji, skonkretyzowany w wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającym niekonstytucyjność prawnej podstawy wznawianego orzeczenia) retroaktywnego zastosowania do rozstrzygnięcia sprawy innego prawa, niż to, które posłużyło do niego w rzeczywistości. Ratio wznowienia przewidzianego w art. 4011 k.p.c. jest więc zupełnie odmienna, niż ratio innych wypadków wznowienia postępowania w k.p.c. Natomiast umieszczenie art. 4011 k.p.c. w miejscu, w którym się on znajduje obecnie w k.p.c. (a co nastąpiło po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. jako konsekwencja wprowadzenia w tym akcie skargi konstytucyjnej jako nowej instytucji prawa) nie sprzyja dostrzeżeniu tej odmienności. Innymi słowy umiejscowienie art. 4011 k.p.c. po zasadzie wyrażonej w art. 399 k.p.c. sugeruje, że sanacja konstytucyjna (art. 190 ust. 4 Konstytucji) na gruncie k.p.c. możliwa jest tylko od wyroków (co wynika z art. 399 k.p.c.) i tylko poprzez wznowienie w sensie technicznym (art. 4011 k.p.c.), a pojęcie „wznowienia” z art. 399 k.p.c. i z art. 190 ust. 4 Konstytucji są synonimami. Umiejscowienie w k.p.c. art. 4011 k.p.c. skłania więc do rozumowań a contrario z treści tego przepisu (ponieważ wznowienie postępowania jest traktowane jako instytucja wyjątkowa). Natomiast zakres wznowienia w tym przepisie ograniczono expressis verbis do postępowań kończących się wyrokami, co pozostawia poza zakresem sanacji wymaganej przez Konstytucję (art. 190 ust. 4) postępowania, gdzie rozstrzygnięcia inne niż wyroki oparto o normatywne podstawy, których niekonstytucyjność formalnie stwierdzono. 5. Sanacja konstytucyjności poprzez wznowienie postępowania w innych procedurach. Procedura cywilna w tym zakresie jest najbardziej rygorystyczna, w porównaniu z procedurą karną czy sądowo-administracyjną. Tylko bowiem w tej procedurze pojęcie „wznowienia” odnosi expressis verbis tylko do wyroków. W procedurze sądowo-administracyjnej por. art. 145a k.p.a. w zw. z art. 59 ustawy o NSA z 1974 r. (od 1 stycznia 2004 r. zastąpiony przez art. 272 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270) stanowi o wznowieniu postępowania zakończonego „orzeczeniem”. Pojęcie to pokrywa cały zakres hipotezy art. 190 ust. 4 Konstytucji. Artykuł 540 § 2 k.p.k. także nie przesądza formy orzeczenia, które będzie wznowione w wyniku ustalenia przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności normy stanowiącej podstawę tego rozstrzygnięcia. W tym zakresie procedura cywilna okazuje się najbardziej rygorystyczna, gdy idzie o dopuszczalność sanacji konstytucyjności przez wykorzystanie instytucji wznowienia uregulowanej w k.p.c. Reguluje bowiem ona wyraźnie tylko fragment tego, co powinna była uregulować, prawidłowo implementując art. 190 ust. 4 Konstytucji. 6. Trybunał Konstytucyjny dostrzega dwie możliwości interpretacyjne art. 4011 k.p.c. Jedna, dopatruje się w nim przeszkody sanacji konstytucyjności orzeczeń innych niż wyrok i ograniczenie na gruncie k.p.c. sanacji poprzez wznowienie – w ścisłym znaczeniu – w wypadku postępowań zakończonych wyrokami. Gdyby zaaprobować wniosek, iż na tle procedury cywilnej zakres sanacji wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji ma węższy zakres niż ma to miejsce w innych procedurach, wówczas takie zróżnicowanie byłoby arbitralne i nieusprawiedliwione i musiałoby skutkować orzeczeniem przez Trybunał niekonstytucyjności art. 399 i 4011 k.p.c. Na to jednak Trybunał, kierując się zasadą powściągliwości, się nie zdecydował. Dostrzega bowiem i inną możliwość rozumienia sensu zaskarżonych przepisów. W takim wypadku ich treść byłaby konstytucyjna, to zaś, co godzi w zasadę pełności implementacji art. 190 ust. 4 Konstytucji wynikałoby albo z luki legislacyjnej, albo z niedostrzeżenia przez sądy orzekające po stwierdzeniu niekonstytucyjności przez TK o sanacji zapadłych orzeczeń, że w instrumentarium stojącym do ich dyspozycji znajdują się inne narzędzia niż art. 4011 k.p.c. i niewykorzystane możliwości interpretacyjne. Gdyby tak było istotnie, wówczas stwierdzenie niekonstytucyjności art. 4011 k.p.c. byłoby ze strony Trybunału Konstytucyjnego pochopnością. Praktyka sądowa znana Trybunałowi Konstytucyjnemu w zakresie stosowania art. 4011 k.p.c. jest chwiejna. 7. Trybunał Konstytucyjny działając w trybie skargi konstytucyjnej nie kontroluje konstytucyjności samego rozstrzygnięcia, lecz tylko jego prawną podstawę. Zgodnie z art. 79 Konstytucji skarga konstytucyjna nie jest bowiem dopuszczalna, gdy przyczyną naruszenia konstytucyjnego prawa jest zastosowanie prawa. Dlatego też Trybunał nie może oceniać orzeczeń sądowych odmawiających ani formułować pod adresem sądów sugestii dotyczących ich działania. Trybunał jednakowoż może wypowiedzieć się co do tego, czy z punktu widzenia zasad konstytucyjnych, pogląd uznający, iż art. 4011 k.p.c. wyczerpuje całość implementacji art. 190 ust. 4 Konstytucji w procedurze cywilnej. Otóż pogląd taki – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – prowadziłby do skutków niekonstytucyjnych, nakazujących interpretować konstytucyjne prawa przez pryzmat regulacji ustawy zwykłej, i to regulacji rozumianej fragmentarycznie. Nie jest rzeczą Trybunału ocena, czy przyczyną upowszechnienia się opacznej praktyki, uznającej regulację art. 4011 k.p.c. za wyłączną regulację skutków sanacji konstytucyjności, o czym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji jest luka legislacyjna, czy też braki praktyki stosowania prawa. Trybunał Konstytucyjny zwracając się do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej sygnalizuje jednak potrzebę rozważenia tej kwestii przez ustawodawcę. Jeżeli okazałoby się, że przyczyną braku pełnej implementacji art. 190 ust. 4 Konstytucji jest luka legislacyjna – wówczas w gestii Parlamentu leży podjęcie stosownych kroków. Na marginesie należy zauważyć, że w chwili obecnej istnieje i tak konieczność podjęcia nowelizacji art. 4011 k.p.c. z powodu stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności jego § 2 (wyrok TK w sprawie SK 5/03 z 9 czerwca 2003 r.). Daje to więc okazję do pogłębionej analizy przepisu. Jeżeli natomiast przyczyną sygnalizowanego błędnego odczytywania art. 4011 k.p.c. byłaby czysta praktyka organów stosujących prawo, a praktyka utrwaliłaby się i rozpowszechniła, wówczas Trybunał będzie zmuszony podjąć ponownie analizę znaczenia art. 4011 k.p.c. i dokonać oceny, czy to, co obecnie przedstawia się jako incydentalnie niekonstytucyjne odczytanie znaczenia przepisu dającego inne jeszcze możliwości interpretacyjne, nie utrwaliło praktyki na tyle stabilnie, aby uznać, że wadliwość tkwi w samym brzmieniu przepisu. Aby zwrócić uwagę na ten dylemat Trybunał Konstytucyjny postanowił wystąpić w niniejszej sprawie z sygnalizacją do Sejmu RP.