S 1/02

54 postanowienie z dnia 2 lipca 2002 r. Sygn. akt S 1/02 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Marek Safjan – przewodniczący Jerzy Ciemniewski Marian Grzybowski Wiesław Johann – I sprawozdawca Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska Ewa Łętowska – II sprawozdawca Marek Mazurkiewicz Andrzej Mączyński Janusz Niemcewicz Jadwiga Skórzewska-Łosiak Jerzy Stępień Marian Zdyb Bohdan Zdziennicki, postanawia: na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638 oraz z 2001 r. Nr 98, poz. 1070), stwierdzając istnienie luki prawnej, której usunięcie jest niezbędne dla zapewnienia spójności systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej, przedstawić Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej i Radzie Ministrów uwagę o konieczności systemowego unormowania problematyki materialnej pomocy dla studentów kształcących się w ramach wszystkich systemów studiów. Uzasadnienie: 1. Po rozpatrzeniu wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, wyrokiem z 2 lipca 2002 r. (sygn. akt U 7/01), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 1991 r. w sprawie warunków, form, trybu przyznawania i wypłacania oraz wysokości świadczeń pomocy materialnej dla studentów studiów dziennych (Dz. U. Nr 9, poz. 32 ze zm.; dalej: rozporządzenie stypendialne) nie jest niezgodne z art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.); nie jest niezgodne z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 70 ust. 4 Konstytucji i jest zgodne z art. 152 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.; dalej: ustawa akademicka), w związku z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Mimo orzeczenia o zgodności rozporządzenia stypendialnego z upoważnieniem ustawowym i stwierdzenia, że nie jest ono niezgodne z pozostałymi wzorcami kontroli powołanymi przez wnioskodawcę, Trybunał Konstytucyjny dostrzega jednak, że w uregulowaniach dotyczących pomocy materialnej dla studentów istnieje luka prawna, której usunięcie jest niezbędne dla zapewnienia spójności systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności zaś dla realizacji konstytucyjnej zasady równości i zasad przyzwoitej legislacji. 3. Luka ta polega na braku unormowania kwestii pomocy materialnej dla studentów podejmujących kształcenie w innych trybach (systemach) niż dzienny i wynika z niepełnego wykonania przez Radę Ministrów ustawowej delegacji, zawartej w art. 152 ust. 3 ustawy akademickiej, który to przepis nakazuje określić w drodze rozporządzenia warunki, formy, tryb przyznawania i wypłacania oraz wysokość pomocy dla studentów. Studentom tym – w myśl ustępu pierwszego tego przepisu – “przysługuje prawo do pomocy materialnej, w tym także do stypendium socjalnego, ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa”. Powołany przepis zawiera samozwiązanie się ustawodawcy zwykłego, który powinien zrealizować w całości powinność wynikającą z określonej w tym przepisie kompetencji, ponieważ kompetencja oznacza nie tylko możność, ale i powinność. 4. W myśl nowej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., w art. 70 ust. 1 i 4 “każdy ma prawo do nauki [a] władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia [w którym to celu] tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla (...) studentów. Warunki udzielania pomocy określa ustawa”. Przepis ten formułuje powinność wydania ustawy regulującej zagadnienia wskazane w art. 70 ust. 4 Konstytucji, przy czym ustawodawcy jest pozostawiona znaczna swoboda co do zakresu i poziomu regulacji. Wydając ustawę akademicką ustawodawca zwykły dokonał samozwiązania zasadą, iż pomoc materialna ma należeć się studentom niezależnie od formy nauczania (art. 152 ust. 3 ustawy). Jednocześnie jednak w zakresie warunków i sposobu funkcjonowania systemów pomocy – przekazał upoważnienie do ich normowania – Radzie Ministrów. W związku z tym pojawia się zasadnicza wątpliwość czy art. 152 ustawy akademickiej – przekazujący prawo do określenia warunków (a także form i trybu przyznawania) pomocy Radzie Ministrów – odpowiada standardom i ograniczeniom wynikającym z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny będąc – na podstawie art. 66 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym – związanym granicami wniosku nie mógł analizować tego zagadnienia, które jednak nie pozostaje bez znaczenia. Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że norma zawarta w art. 152 ust. 1 mówiąca o zasadzie udzielania pomocy materialnej studiującym głosi, iż “studentowi przysługuje prawo”, co należy rozumieć, iż “każdy student ma prawo” do pomocy materialnej. Sformułowanie to oznacza wprost, że ustawodawca nie dopuścił możliwości różnicowania studentów uprawnionych do tego rodzaju pomocy, tym bardziej zaś nie ustanowił żadnych kryteriów takiego różnicowania, w tym kryterium systemu kształcenia. Oznacza to, że ustawodawca uznał, iż wszyscy studenci, niezależnie od trybu (systemu) podjętych studiów mają prawo do pomocy materialnej, przy czym ustalenie form tej pomocy powierzył Radzie Ministrów. 5. W artykule 152 ust. 3 ustawy akademickiej ustawodawca zawarł szczegółowe upoważnienie do wydania konkretnego rozporządzenia, zaś Rada Ministrów akt taki w celu wykonania tej delegacji wydała. Ustawa akademicka nie zawiera wytycznych dla organu upoważnionego, niemniej wziąć należy pod uwagę, że wydana ona została pod rządami obowiązującej do roku 1997 Konstytucji, która nie stawiała tego typu wymagań. Rozporządzenie stypendialne określa katalog świadczeń pomocy materialnej dla studentów oraz warunki i tryb ich przyznawania i wypłacania, jednak jego beneficjentami są wyłącznie studenci studiów dziennych, co znalazło odzwierciedlenie zarówno w tytule aktu wykonawczego jak i w jego § 1. Trybunał Konstytucyjny dostrzegł, że Rada Ministrów wykonała upoważnienie ustawowe, jednakże dokonała tego w sposób częściowy, normując kwestie pomocy materialnej tylko w odniesieniu do studentów studiów dziennych. 6. W opinii Trybunału Konstytucyjnego pomoc materialna na gruncie obowiązującej Konstytucji i ustawy akademickiej przysługuje wszystkim studentom wyższych szkół publicznych, niezależnie od trybu podjętego kształcenia. Wynika stąd, że problematyka ta winna zostać uregulowana, przy czym Trybunał Konstytucyjny nie wypowiada się w tym miejscu w kwestii potencjalnej możliwości ustawowego różnicowania świadczeń mających przysługiwać studentom studiów dziennych i wieczorowych (zaocznych). W zakresie tym odsyła jednak do bogatego dorobku doktryny i orzecznictwa odnoszącego się do zasady równości. Systemowe rozwiązanie problematyki pozwalałoby na jednolite i spójne ukształtowanie uprawnień do pomocy materialnej wszystkich osób podejmujących trud zdobycia wyższego wykształcenia. Nie ulega wątpliwości, że byłoby to wskazane również ze względu na trwającą – choć wysoce zmienną co do koncepcji – reformę polskiego szkolnictwa niższych szczebli, bowiem rodzaj i zakres możliwej do uzyskania podczas studiów pomocy materialnej może istotnie rzutować na życiowe decyzje uczniów i abiturientów. Uznać należy, że rozwiązaniem przejściowym mogłoby być również wydanie przez Radę Ministrów na podstawie art. 152 ust. 3 ustawy akademickiej odrębnego rozporządzenia regulującego zagadnienie pomocy materialnej dla pozostałych grup studentów – kształcących się w systemach innych niż dzienny. Krytycznie ocenić trzeba fakt, że organ upoważniony w ciągu ponad dekady od wydania omawianego rozporządzenia stypendialnego i niemal pięciolecia od wejścia w życie nowej Konstytucji nie dostrzegł takiej konieczności. Co prawda wydanie dwóch aktów wykonawczych do jednego upoważnienia budziłoby pewne wątpliwości na gruncie Zasad Techniki Prawodawczej, jednak wadliwość ta byłaby znacznie mniej konstytucyjnie dolegliwa od braku jakiejkolwiek pomocy dla studentów studiów wieczorowych, zaocznych i eksternistycznych. 7. Trybunał Konstytucyjny nie wypowiada się w tym miejscu co do możliwości i celowości różnicowania zakresu i wysokości świadczeń przysługujących studentom studiującym w różnych trybach. Kwestia ta winna zostać szczegółowo przeanalizowana przez prawodawcę i uregulowana z uwzględnieniem wymogów konstytucyjnych, całego społeczno-ekonomicznego kontekstu zagadnienia i poglądów judykatury i doktryny na kwestie różnicowania praw przysługujących obywatelom. W kompetencjach Trybunału Konstytucyjnego nie mieści się zgłaszanie jakichkolwiek szczegółowych propozycji w tym zakresie.