S. 1/01

35 POSTANOWIENIE z dnia 6 marca 2001 r. Sygn. S. 1/01 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Stefan J. Jaworski – przewodniczący Zdzisław Czeszejko-Sochacki Lech Garlicki Wiesław Johann – sprawozdawca Jerzy Stępień postanowił: Na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643; zm.: z 2000 r. Nr 48, poz. 552, Nr 53, poz. 638), stwierdzając uchybienia i luki w prawie, których usunięcie jest niezbędne dla zapewnienia spójności systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej, przedstawić Sejmowi konieczność uchwalenia ustaw, normujących sytuacje szczególnych zagrożeń, o których mowa w art. 228 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uzasadnienie: 1. W wyroku z 6 marca 2001 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że ustawa z dnia 17 lipca 1997 r. o stosowaniu szczególnych rozwiązań w związku z likwidacją skutków powodzi, która miała miejsce w lipcu 1997 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 491; zm.: Nr 107, poz. 692, Nr 160, poz. 1087; z 1999 r. Nr 15, poz. 135; dalej: ustawa powodziowa) jest zgodna z art. 32 Konstytucji RP. Ponadto postanowił umorzyć postępowanie w zakresie stwierdzenia, że nie wydanie ustaw zabezpieczających wyrównanie szkód powstałych w wyniku klęsk żywiołowych stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji RP, w związku z niedopuszczalnością wydania orzeczenia ze względu na konstytucyjnie określony zakres kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zarzut niezgodności ustawy powodziowej z zasadą równości, wyrażoną w art. 32 konstytucji jest bezzasadny, bowiem ustawa ta jest aktem epizodycznym, wydanym ad hoc w celu uregulowania zagadnień związanych z jedną konkretną klęską żywiołową, której rozmiary – w opinii specjalistów – przekraczały wszelkie przewidywalne granice. Podkreślona już w samym tytule ustawy – “o stosowaniu szczególnych rozwiązań” nadzwyczajność przesądza, iż w opinii racjonalnego ustawodawcy nadzwyczajne rozmiary klęski uzasadniały wyjątkową reakcję, polegającą na podjęciu szczególnych środków dla zapewnienia pomocy ofiarom tej klęski. 2. Problematyka sytuacji szczególnych zagrożeń regulowana jest art. 228 Konstytucji RP, przewidującym możliwość wprowadzenia stanów nadzwyczajnych takich jak stan wojenny, stan wyjątkowy lub stan klęski żywiołowej, przy czym ustawy winny regulować zasady działania organów władzy publicznej, zakres dopuszczalnych ograniczeń swobód obywatelskich, oraz pokrywania strat majątkowych wynikających z ograniczenia praw i wolności (art. 228 ust. 3 i 4 konstytucji). Zgodnie z art. 236 konstytucji w okresie dwóch lat od dnia wejścia w życie Ustawy Zasadniczej (a więc do 16 października 1999 r.) Rada Ministrów zobowiązana była do przedstawienia Sejmowi RP projektów ustaw “niezbędnych do stosowania Konstytucji”. W omawianym przypadku Rada Ministrów nie wywiązała się z tego obowiązku, jednak nie było to konieczne w związku z faktem, że stosowne projekty ustaw przedstawił Prezydent RP 22 października 1997 r. (projekty ustaw o stanie klęski żywiołowej; Druk sejmowy Nr 7, o stanie wyjątkowym; Druk sejmowy Nr 8 i o stanie wojennym; Druk sejmowy Nr 9) i 26 listopada 1997 r. (projekt ustawy o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela; Druk sejmowy Nr 66). Rada Ministrów zajęła stanowisko wobec tych projektów – odpowiednio: 17 maja 1999 r., 15 marca 1999 r., 14 kwietnia 1998 r. i 27 lutego 1998 r. Do tej pory jednak projekty te nie wyszły poza stadium prac w komisjach sejmowych, a zbliżający się koniec kadencji parlamentu może doprowadzić do ich dezaktualizacji, w związku z zasadą dyskontynuacji prac parlamentarnych. Trybunał Konstytucyjny nie dostrzega merytorycznych powodów faktycznego zawieszenia prac parlamentarnych nad projektami ustaw, regulujących zagadnienia o zasadniczym znaczeniu dla funkcjonowania państwa w sytuacjach nadzwyczajnych. Należy przypomnieć, że problematyka stanów nadzwyczajnych jest niezwykle istotna z punktu widzenia ochrony praw jednostki oraz zapewnienia praworządnego funkcjonowania organów władzy publicznej. Nie sposób przewidzieć wydarzeń nadzwyczajnych, które mogą zdarzyć się nawet w najbardziej demokratycznym państwie. Dlatego też system prawa nie może pozostawać nieprzygotowany na takie sytuacje. Trybunał Konstytucyjny zauważa, że polskie regulacje stanów nadzwyczajnych obejmują w szczególności: dekret z dnia 23 kwietnia 1953 r. o świadczeniach w celu zwalczenia klęsk żywiołowych (Dz.U. Nr 23, poz. 93 ze zm.), ustawę z dnia 5 grudnia 1983 r. o stanie wyjątkowym (Dz.U. Nr 66, poz. 297 ze zm.), a także tak zwane dekrety grudniowe z 1981 r., zwłaszcza dekret z dnia 12 grudnia 1981 r. o stanie wojennym (Dz.U. Nr 29, poz. 154 ze zm.). Jest rzeczą niedopuszczalną, by po 12 latach demokratycznych przemian w polskim systemie prawnym pozostawały tego typu regulacje. Nie tylko bowiem ich treść daje świadectwo epoce, w której – jak wskazuje preambuła Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. – “podstawowe prawa i wolności człowieka były w naszej Ojczyźnie łamane”, ale też zakres ich prawnego obowiązywania jest niepewny i niejasny. Nie ulega bowiem wątpliwości, że niektóre fragmenty tych aktów uległy derogacji z dniem wejścia w życie nowej konstytucji, inne zaś, choć nie utraciły mocy obowiązującej, są z Konstytucją RP niezgodne. Bardzo trudne jest tym samym ustalenie obowiązującego stanu prawnego w zakresie ustawowej regulacji problematyki stanów nadzwyczajnych, co skutkuje istnieniem luk w prawie, których usunięcie jest konieczne dla zapewnienia spójności systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej i dla pełnego wprowadzenia w życie postanowień rozdziału XI konstytucji. Ustawowe unormowanie problematyki stanów nadzwyczajnych może obejmować kwestie udzielania pomocy ofiarom klęsk żywiołowych. Decyzja w tym zakresie należy do ustawodawcy, wobec czego w tym miejscu wskazać jedynie należy, że samo zaistnienie zdarzenia, mającego charakter klęski żywiołowej nie jest równoznaczne z nałożeniem na Państwo bezwzględnego obowiązku udzielenia pomocy materialnej osobom poszkodowanym w wyniku działania sił przyrody. O tym czy i jakie działania zostaną podjęte celem materialnego wsparcia poszkodowanych obywateli, mogą zdaniem Trybunału Konstytucyjnego decydować charakter i rozmiary klęski, a także dotkliwość jej skutków i liczba osób poszkodowanych. Z zasady równości nie wynika obowiązek jednakowego traktowania podmiotów poszkodowanych różnymi klęskami żywiołowymi, bowiem ich sytuacja nie zawsze jest relewantna. W związku z tym za celowe uznać należy stworzenie “uniwersalnej” regulacji, w której ustawodawca – w granicach swego swobodnego uznania – określiłby tryb i przesłanki podejmowania decyzji o przyznaniu pomocy ofiarom różnych klęsk żywiołowych oraz formy tej pomocy tak, by w przyszłości nie było konieczne wydawanie w tym zakresie epizodycznych aktów prawnych.