P 6/13

161/9/A/2015 POSTANOWIENIE z dnia 28 października 2015 r. Sygn. akt P 6/13 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Rzepliński – przewodniczący Stanisław Biernat Zbigniew Cieślak Maria Gintowt-Jankowicz Mirosław Granat Wojciech Hermeliński Leon Kieres Marek Kotlinowski Teresa Liszcz – I sprawozdawca Małgorzata Pyziak-Szafnicka – II sprawozdawca Stanisław Rymar Piotr Tuleja Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz Andrzej Wróbel Marek Zubik, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2015 r., pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: czy art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) w zakresie, w jakim uzależnia prawo do odszkodowania od pozbawienia poprzedniego właściciela nieruchomości bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r., jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) w związku z art. 134 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064) umorzyć postępowanie. UZASADNIENIE I 1. Postanowieniem z 18 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: sąd pytający lub WSA) zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.; dalej: u.g.n.,) w zakresie, w jakim uzależnia prawo do odszkodowania od pozbawienia poprzedniego właściciela nieruchomości bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r., jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji. 1.1. Wątpliwości co do konstytucyjności powołanego przepisu powstały na tle następującego stanu faktycznego: 17 lipca 2000 r. Grażyna B. złożyła wniosek o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie, skomunalizowaną na mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, ze zm.; dalej: dekret z 1945 r.) Decyzją z 15 lutego 2012 r. Prezydent m.st. Warszawy (dalej: Prezydent) odmówił przyznania Grażynie B. odszkodowania za działki ewidencyjne, zabudowane budynkiem mieszkalnym i budynkiem szpitala, ze względu na niespełnienie jednej z przesłanek przewidzianych w art. 215 ust. 2 u.g.n. Przepis ten dopuszcza odpowiednie stosowanie przepisów u.g.n. dotyczących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r. oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu z 1945 r. mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po 5 kwietnia 1958 r. O ile przesłanka przeznaczenia objętej wnioskiem nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne została spełniona, o tyle w toku postępowania ustalono, że poprzednik prawny skarżącej utracił faktyczne władztwo nad nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r. Ustalenie to było podstawą odmowy przyznania odszkodowania. Argumentację tę powtórzył Wojewoda Mazowiecki w decyzji z 21 sierpnia 2012 r., utrzymując w mocy zaskarżoną przez Grażynę B. decyzję organu I instancji. 1.2. Rozpoznając skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego, WSA uznał, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga zbadania zgodności z Konstytucją art. 215 ust. 2 u.g.n. Sąd występujący z pytaniem prawnym stwierdził, że kwestionowany przepis, uzależniając przyznanie odszkodowania od pozbawienia faktycznej możliwości władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r., umożliwia otrzymanie odszkodowania jedynie ograniczonej grupie osób pozbawionych własności nieruchomości na mocy dekretu z 1945 r. Mimo że przyjęte rozwiązanie stanowi kontynuację regulacji ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, ze zm.; dalej: ustawa z 1958 r.) oraz ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, ze zm.; dalej: ustawa z 1985 r.), aktualnie utrzymywanie takiej daty granicznej nie ma uzasadnienia. Sąd pytający zauważył, że właściciele „nieruchomości dekretowych”, którzy mogli z nich korzystać do 5 kwietnia 1958 r., znajdują się w korzystniejszej sytuacji niż osoby, które możliwość tę utraciły już w okresie wcześniejszym. Jednocześnie sąd nie dostrzegł jakiejkolwiek wartości konstytucyjnej, która uzasadniałaby to różne traktowanie. 1.3. Z przedstawionych względów sąd powziął wątpliwość co do zgodności art. 215 ust. 2 u.g.n. z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji, „ustanawiającymi równość wszystkich wobec prawa i dającymi wszystkim obywatelom prawo do równego traktowania przez władze publiczne”. Zdaniem sądu Trybunał powinien rozważyć, czy odebranie oznaczonej grupie właścicieli nieruchomości warszawskich prawa do odszkodowania nie narusza „zasady równej ochrony praw, co uzasadnia rozpatrywanie kwestionowanej regulacji z punktu widzenia ogólnych konsekwencji zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2), jak i z punktu widzenia ochrony praw wskazanych w art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP”. Ponadto sąd pytający zakwestionował zgodność art. 215 ust. 2 u.g.n. z zasadami poprawnej legislacji oraz zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji). Ze względu na liczną grupę byłych właścicieli, którzy ze względu na kryterium czasowe nie podlegają regulacji art. 215 ust. 2 u.g.n., WSA zasugerował, by osoby te (lub ich następcy prawni) mogły w określonym terminie wystąpić ze stosownym wnioskiem o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Po upływie tego terminu wszystkie roszczenia odszkodowawcze powinny zostać wygaszone. 2. W piśmie z 30 stycznia 2014 r. wyjaśnienia w imieniu Sejmu przedłożył Marszałek Sejmu, wnosząc jednocześnie o stwierdzenie niezgodności art. 215 ust. 2 u.g.n. w zakresie, w jakim uzależnia prawo do odszkodowania za działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu z 1945 r. mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, od pozbawienia poprzedniego właściciela działki bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r., z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji. 2.1. Marszałek Sejmu, uznawszy formalne przesłanki pytania prawnego za spełnione, przypomniał, że art. 215 ust. 2 u.g.n. był już przedmiotem konstytucyjnej kontroli Trybunału w zainicjowanej skargą konstytucyjną w sprawie o sygn. SK 41/09 (wyrok z 13 czerwca 2011 r., OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 40). Mając jednak na względzie, że wyrok wydany w tej sprawie dotyczył art. 215 ust. 2 u.g.n. w odmiennym zakresie zastosowania niż ten, do którego odnosi się analizowane pytanie prawne, nie zachodzi ryzyko naruszenia przez Trybunał zasady ne bis in idem. Marszałek Sejmu doprecyzował także petitum pytania prawnego i, stosownie do przedmiotu postępowania przed WSA, zawęził zakres kontroli art. 215 ust. 2 u.g.n. do części odnoszącej się do działek, które przed dniem wejścia w życie dekretu z 1945 r. mogły być przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne. Zwrócił także uwagę, że uzasadnienie zarzutu podniesionego przez pytający sąd w istocie sprowadza się do naruszenia przez kwestionowany przepis konstytucyjnej zasady równości. Za niespełniające wymagań formalnych przewidzianych w art. 32 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) Marszałek Sejmu uznał natomiast wątpliwości WSA co do zgodności art. 215 ust. 2 u.g.n. z zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz z zasadą prawidłowej legislacji wywodzonymi z art. 2 Konstytucji. Nie dopatrując się w nich odrębnego zarzutu, uznał za zbędne zajęcie stanowiska. 2.2. Po streszczeniu ewolucji rozwiązań prawnych w zakresie wypłaty odszkodowań za znacjonalizowane grunty warszawskie oraz pobieżnej prezentacji stanowiska doktryny i sądów administracyjnych odnośnie do kwestionowanego przepisu, a także wyroku o sygn. SK 41/09, Marszałek Sejmu przeniósł punkt ciężkości rozważań na dopuszczalność zróżnicowania – na podstawie kryterium pozbawienia faktycznego władania działką po 5 kwietnia 1958 r. – sytuacji prawnej byłych właścicieli (i ich następców prawnych) działek, które mogły być przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną, a które zostały przejęte na podstawie dekretu z 1945 r. Punktem wyjścia było stwierdzenie, że właściciele działek (i ich następcy prawni), które mogły być przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne i które zostały przejęte na podstawie dekretu z 1945 r. stanowią kategorię podmiotów charakteryzujących się wspólną cechą relewantną, ze względu na którą powinni być co do zasady traktowani w równy sposób. Cecha ta polegała na tym, że mimo pozbawienia własności nieruchomości na podstawie dekretu z 1945 r. nie otrzymali oni żadnej rekompensaty (tj. niezależnie od przyczyny nie zostało im przyznane prawo wieczystej dzierżawy lub prawo zabudowy ani nie wypłacono im odszkodowania). Marszałek Sejmu przypomniał także, że zróżnicowania w ramach tej kategorii dokonano po raz pierwszy w ustawie z 1958 r. Było ono podyktowane względami ekonomicznymi, polegającymi na ograniczeniu wydatków budżetowych w celu zaspokojenia roszczeń odszkodowawczych byłych właścicieli. Rezultatem tego rozwiązania było pozbawienie znacznej grupy byłych właścicieli gruntów warszawskich prawa do odszkodowania. 2.3. Następnie Marszałek Sejmu przeanalizował, czy zróżnicowanie byłych właścicieli (i ich następców prawnych) na podstawie czasowego kryterium pozbawienia faktycznego władania działką jest konstytucyjnie usprawiedliwione, a zatem czy ma charakter relewantny, proporcjonalny i pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami lub normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. W ocenie Marszałka Sejmu takiego zróżnicowania nie uzasadnia konieczność ochrony praw nabytych osób, które złożyły wnioski o odszkodowanie w trybie przepisów ustawy z 1985 r., co – jak zauważył – legło u podstaw regulacji art. 215 u.g.n. Objęcie przewidzianym w tym przepisie mechanizmem odszkodowawczym właścicieli działek, którzy utracili możliwość faktycznego władania nimi po 5 kwietnia 1958 r., nie stanowiłoby przeszkody w realizacji ich roszczeń. Jedyną wartością konstytucyjną, która zdaniem Marszałka Sejmu mogłaby przemawiać za ograniczeniem kręgu uprawnionych do odszkodowania jest ochrona interesów budżetowych państwa i jednostek samorządu terytorialnego (w szczególności m.st. Warszawy, którego budżet obciążają wypłacone odszkodowania za przejęte grunty warszawskie). Na pytanie, czy – w świetle celów i zasadniczej treści przepisów u.g.n. – wartość ta jest na tyle istotna i relewantna, by uzasadnić zróżnicowane traktowanie byłych właścicieli nieruchomości warszawskich w zakresie prawa do odszkodowania, Marszałek Sejmu udzielił odpowiedzi odmownej. 2.4. Powołując się na podkreślaną w orzecznictwie Trybunału szczególną rangę prawa do odszkodowania rozumianego jako surogat utraconej własności nieruchomości, Marszałek Sejmu stwierdził, że „względy ekonomiczne, a więc dążenie do zmniejszenia obciążenia finansów publicznych (tak samorządowych, jak i państwowych), nie mogą stanowić wystarczającego uzasadnienia dla zróżnicowania byłych właścicieli działek warszawskich i ich następców prawnych w zakresie możliwości dochodzenia tego prawa w oparciu o przypadkowe i historyczne kryterium czasowe, tj. datę 5 kwietnia 1958 r.”. Przyznanie w tym wypadku pierwszeństwa zasadzie równowagi budżetowej przed zasadą równości i równej ochrony praw majątkowych Marszałek ocenił jako konstytucyjnie niedopuszczalne i naruszające standard ochrony wierzytelności oraz prawa własności. Uzasadniając swoje stanowisko, Marszałek Sejmu odwołał się do wyroku w sprawie o sygn. SK 41/09. Jego zdaniem wyrażone w tym orzeczeniu twierdzenie Trybunału o niemożności wskazania celów, których realizacji miałby służyć art. 215 ust. 2 u.g.n., należy mutatis mutandis odnieść do kwestionowanego w pytaniu prawnym nakazu zróżnicowanego traktowania w zakresie prawa do odszkodowania byłych właścicieli działek przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną na podstawie kryterium daty utraty przez nich faktycznego władztwa nad nieruchomościami. Ponadto arbitralny charakter analizowanego kryterium różnicującego Marszałek Sejmu uznał za sprzeczny z zasadą sprawiedliwości społecznej, zakorzenioną w art. 2 Konstytucji. 2.5. W związku z przedstawionym stanowiskiem Marszałek Sejmu wniósł o odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej art. 215 ust. 2 u.g.n. (w granicach zaskarżenia) na okres 18 miesięcy od daty ogłoszenia wyroku. Za określeniem późniejszego terminu utraty mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu przemawia „celowość przyjęcia kompleksowej regulacji kwestii rekompensowania skutków pozbawienia własności nieruchomości” na podstawie dekretu z 1945 r. 3. W piśmie z 30 maja 2014 r. Prokurator Generalny wniósł o: 1) stwierdzenie, że art. 215 ust. 2 u.g.n. w zakresie, w jakim uzależnia prawo do odszkodowania za działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu z 1945 r. mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, od pozbawienia poprzedniego właściciela działki bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r., jest niezgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji; 2) umorzenie postępowania w pozostałym zakresie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK wobec niedopuszczalności wyrokowania. 3.1. Ocenę wątpliwości sądu pytającego Prokurator Generalny poprzedził analizą kwestii formalnych, odnoszących się do przesłanek dopuszczalności przedstawienia pytania prawnego, doprecyzowania jego treści oraz wzorców kontroli. Gdy chodzi o ostatnie z tych zagadnień, Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że argumentacja sądu nie zawiera żadnych dowodów na poparcie zarzutów naruszenia przez art. 215 ust. 2 u.g.n. zasad poprawnej legislacji oraz ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Jego zdaniem to uchybienie formalne czyni rozpoznanie pytania prawnego w tym zakresie niedopuszczalnym. Wyroku o sygn. SK 41/09 Prokurator Generalny nie uznał za przesłankę umorzenia postępowania. Sprzeciwia się temu inny zakres zaskarżenia podnoszony w pytaniu prawnym. 3.2. Ustosunkowanie się do wątpliwości WSA Prokurator Generalny zaczął od zwięzłego przedstawienia ewolucji rozwiązań normatywnych dotyczących gruntów warszawskich. Wskazał, że kwestionowany art. 215 ust. 2 u.g.n. „nawiązuje” do art. 53 ust. 2 ustawy z 1958 r., która weszła w życie 5 kwietnia 1958 r., wyznaczając w ten sposób „datę «progową», determinującą możliwość uzyskania odszkodowania na podstawie zaskarżonego przepisu”. Zdaniem Prokuratora Generalnego to czasowe kryterium „w nieuzasadniony i arbitralny sposób różnicuje sytuację podmiotów będących w takiej samej sytuacji prawnej”, toteż podniesiony przez WSA zarzut naruszenia konstytucyjnych zasad: demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) oraz równej ochrony praw majątkowych (art. 64 ust. 2 Konstytucji) uznał za słuszny. 3.3. Powołując się na wyrok o sygn. SK 41/09, Prokurator Generalny stwierdził, że dawni właściciele działek (a także ich następcy prawni), które mogły być przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne i które zostały przejęte na podstawie dekretu z 1945 r., charakteryzują się wspólną cechą relewantną, nakazującą traktowanie ich w sposób równy. Kwestia ta nie budzi zdaniem Prokuratora Generalnego żadnych wątpliwości, tym bardziej, że została „pozytywnie” rozstrzygnięta przez Trybunał w przywołanym wyroku. W ocenie Prokuratora Generalnego art. 215 ust. 2 u.g.n. – w oparciu o „całkowicie arbitralne i pozbawione znaczenia z punktu widzenia ochrony praw właścicieli gruntów warszawskich” kryterium czasowe – zróżnicował tę jednolitą kategorię podmiotów, uprawniając do odszkodowania jedynie tych byłych właścicieli (i ich następców prawnych), którzy zostali pozbawieniu faktycznej możliwości władania działką przeznaczoną pod budownictwo jednorodzinne po 5 kwietnia 1958 r. W ocenie Prokuratora Generalnego nie można „doszukać się uzasadnienia dla takiego zróżnicowania i relewantnej jego przesłanki”. W związku z tym nie można także ocenić kwestionowanego zróżnicowania w świetle przesłanki proporcjonalności i stwierdzić, „czy dochowano odpowiedniości relacji pomiędzy rangą celu a intensywnością naruszenia zasady równości i równej dla wszystkich ochrony prawa do odszkodowania jako innego prawa majątkowego”. Według Prokuratora Generalnego „[p]rzyjęty przez ustawodawcę mechanizm różnicowania narusza wymagania obiektywności, racjonalności i sprawiedliwości kryteriów, według których dochodzi do odmiennego potraktowania adresatów danej regulacji”. Stan, w którym na podstawie niemającego żadnego uzasadnienia kryterium ustawodawca przyznał pewnej grupie byłych właścicieli uprawnienia majątkowe, Prokurator Generalny ocenił jako niewątpliwe uchybienie zasadzie równości i równej ochrony praw majątkowych. 4. W piśmie z 12 sierpnia 2014 r. stanowisko w sprawie zajął Prezydent, wyrażając opinię, że art. 215 ust. 2 u.g.n. nie jest niezgodny ze wskazanymi przez sąd pytający przepisami Konstytucji. Stanowisko to koliduje jednak z jego uzasadnieniem, zmierzającym do wykazania, że przedmiotem pytania prawnego jest niepodlegające kognicji Trybunału Konstytucyjnego zaniechanie ustawodawcze. 4.1. Prezydent zwrócił uwagę, że celem art. 215 ust. 2 u.g.n. nie jest kompleksowa regulacja problematyki rekompensowania skutków nacjonalizacji nieruchomości warszawskich, lecz „jedynie ochrona praw nabytych służących byłym właścicielom niektórych kategorii nieruchomości lub ich części, położonych na terenie Warszawy, oraz kontynuacja rozwiązań prawnych zapoczątkowanych art. 53 ust. 2 [ustawy z 1958 r.]”. Odzwierciedleniem zakresu przedmiotowego regulacji tej ustawy jest przesłanka utraty możliwości faktycznego władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r. (tj. po dniu wejścia w życie ustawy z 1958 r.), przejmowana kolejno przez art. 83 ust. 2 ustawy z 1985 r. i wreszcie przez art. 215 ust. 2 u.g.n. Z tego punktu widzenia data ta nie jest przypadkowa. Prezydent upatruje w niej dowodu na to, że „w sierpniu 1997 r. wolą ustawodawcy było podtrzymanie dotychczasowych rozwiązań dotyczących odszkodowań za tzw. grunty warszawskie w identycznym zakresie przedmiotowym oraz zabezpieczenie praw poprzednich właścicieli, nabytych pod rządami poprzednich dwóch ustaw [tj. ustawy z 1958 r. i 1985 r.]”. Tę swoistą kontynuację treści normatywnej Prezydent traktuje w kategoriach minimum koniecznego z punktu widzenia konstytucyjnej zasady ochrony praw słusznie nabytych i interesów w toku. Z tego względu Prezydent nie podzielił stanowiska pytającego sądu, jakoby mocą art. 215 ust. 2 u.g.n. odebrano prawo uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość warszawską właścicielom, których pozbawiono własności przed 5 kwietnia 1958 r. Jak zauważył, prawo to zostało wygaszone na mocy art. 82 ust. 1 ustawy z 1985 r., toteż „ustawodawca uchwalając 12 lat później [u.g.n.], w tym jej przepis art. 215 ust. 2, nie mógł tych praw już nikomu odbierać”. 4.2. W swoim stanowisku Prezydent podkreślił, że w sprawie mamy w istocie do czynienia z długoletnim zaniechaniem prawodawcy, który – „czy to ze względów społeczno-politycznych, czy budżetowych – nie zdecydował o zaspokojeniu roszczeń wszystkich właścicieli dotkniętych działaniem dekretu” z 1945 r. Pozostawienie tej kwestii poza uregulowaniem prawnym sprowokowało pytanie o kompetencję Trybunału. W ocenie Prezydenta nie ulega wątpliwości, że nieistnienie kompleksowego unormowania odszkodowań za grunty warszawskie jest wyrazem woli ustawodawcy i nie może być kwalifikowane jako pominięcie legislacyjne. Konsekwentne milczenie prawodawcy w tej kwestii nie jest niczym wyjątkowym dla polskiego porządku prawnego. Przeciwnie – odzwierciedla bierną postawę względem szeroko rozumianej problematyki odszkodowań czy rekompensat za mienie przejęte w okresie powojennym nie tylko na podstawie dekretu z 1945 r., lecz także dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.) czy ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17, ze zm.). Zadośćuczynienie tym roszczeniom, w ocenie Prezydenta, „winno nastąpić w drodze ustawy reprywatyzacyjnej, z zachowaniem zasad proporcjonalności, równości i sprawiedliwości społecznej oraz przy uwzględnieniu słusznych roszczeń wszystkich podmiotów, które utraciły prawa majątkowe na mocy aktów nacjonalizacyjnych w latach 40. i 50. ubiegłego wieku”. 4.3. Jeżeli Trybunał uznałby, że w sprawie zachodzi pominięcie legislacyjne, Prezydent postulował uwzględnienie, przy ocenie zgodności art. 215 ust. 2 u.g.n. z Konstytucją, problemu rozdziału dóbr oraz preferencji grupowych. W tym kontekście przypomniał, że „przyznanie przez ustawodawcę określonym grupom obywateli uprawnień odszkodowawczych oraz ich poziom uzależniony jest od dostępnych środków finansowych. (…) Byli właściciele nieruchomości warszawskich i ich następcy prawni muszą liczyć się z tym, że w warunkach kryzysu finansów publicznych lub niekorzystnych trendów w gospodarce, w sytuacji gdy spadają wpływy z podatków, Państwo może być zmuszone do niepodejmowania inicjatywy w zakresie przyznawania kolejnych uprawnień odszkodowawczych, czy rekompensacyjnych lub do ich ograniczania, dostosowując ich zakres do warunków ekonomicznych”. W ocenie Prezydenta ewentualne stwierdzenie niekonstytucyjności art. 215 ust. 2 u.g.n. nieuchronnie będzie się wiązać ze znacznym obciążeniem budżetów państwa i m.st. Warszawy, a w konsekwencji mogłoby pozostawić znaczne grupy mieszkańców stolicy „bez zaspokojenia najbardziej podstawowych potrzeb, z uwagi na konieczność ograniczenia przez m.st. Warszawę nie tylko wydatków inwestycyjnych, ale także tych na cele społeczne, oświatowe oraz opieki zdrowotnej”. Niejako na marginesie swoich rozważań, Prezydent zasygnalizował, że przeniesienie na m.st. Warszawę całego ciężaru roszczeń reprywatyzacyjnych związanych z dekretem z 1945 r., przy wieloletniej bezczynności ustawodawcy, stanowiłoby naruszenie zasady równości. 4.4. Prezydent przedłożył również Trybunałowi statystyki dotyczące postępowań odszkodowawczych prowadzonych w trybie art. 215 u.g.n., liczby wydanych decyzji odszkodowawczych oraz kwot wypłaconych odszkodowań. Do 12 sierpnia 2014 r. do Urzędu m.st. Warszawy wpłynęło ok. 3500 wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania (413 nowych wniosków w 2013 r. i 139 w I kwartale 2014 r.). Ponadto w 398 sprawach warszawski WSA zobowiązał Prezydenta do rozpatrzenia spraw w terminach wyznaczonych przez sąd. W latach 2003-2014 wydanych zostało 538 decyzji ustalających odszkodowanie w trybie art. 215 u.g.n., których wysokość wyniosła łącznie 691 220 148,42 zł. W 130 sprawach w toku wykonano operaty szacunkowe na łączną kwotę 393 917 891,49 zł. 5. W piśmie z 22 grudnia 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju, działając na podstawie upoważnienia udzielonego przez Prezesa Rady Ministrów, przedstawił opinię na temat możliwych skutków wiążących się z nakładami finansowymi nieprzewidzianymi w ustawach budżetowych wywołanych orzeczeniem Trybunału, stwierdzającym niekonstytucyjność art. 215 ust. 2 u.g.n. Minister Infrastruktury i Rozwoju poinformował, że środki przeznaczone na zaspokajanie roszczeń byłych właścicieli mienia przejętego przez Skarb Państwa w wyniku prowadzonych w Polsce procesów nacjonalizacyjnych gromadzone są w państwowym funduszu celowym – Funduszu Reprywatyzacji. Rachunek tego funduszu, zgodnie z art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (Dz. U. z 2013 r. poz. 216, ze zm.) zasilają środki pochodzące ze sprzedaży 5% akcji należących do Skarbu Państwa w każdej ze spółek powstałych w wyniku komercjalizacji oraz odsetki od tych środków. Przychody z prywatyzacji ulegają corocznemu zmniejszeniu – w 2014 r. szacowano je na kwotę 3,7 mld zł. W projekcie ustawy budżetowej na 2015 r. zaplanowano przychody w wysokości 1,2 mld zł. Według informacji przekazanej przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rachunku Funduszu Reprywatyzacji zgromadzono kwotę 5,3 mld zł, w tym 5,2 mld zł przekazane Ministrowi Finansów zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 15 kwietnia 2011 r. w sprawie wolnych środków niektórych jednostek sektora finansów publicznych przyjmowanych przez Ministra Finansów w depozyt lub zarządzanie (Dz. U. Nr 81, poz. 443). Ze środków Funduszu Reprywatyzacji zaspokojono roszczenia w łącznej kwocie 1,6 mld zł, w tym z tytułu odszkodowań na rzecz właścicieli mienia przejętego w trybie dekretu z 1945 r. – ponad 1 mld zł. W planie finansowym Funduszu Reprywatyzacji na lata 2014-2018 zaplanowano wydatki na łączną kwotę 4,2 mld zł, w tym na wypłaty odszkodowań dla byłych właścicieli mienia – 3,6 mld zł oraz 600 mln zł na dotację celową dla m.st. Warszawy z przeznaczeniem na dofinansowanie wypłaty odszkodowań, o których mowa w art. 215 u.g.n. Na podstawie danych przekazanych przez Urząd m.st. Warszawy odnośnie do liczby wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 215 u.g.n., Rada Ministrów oszacowała, że zaspokojenie „roszczeń warszawskich”, w zależności od przyjętej metody obliczeń, wymagałoby nakładów finansowych rzędu 4,5-10,5 mld zł. Z tego względu zakwestionowanie konstytucyjności art. 215 ust. 2 u.g.n. „będzie oznaczało zwiększenie wydatków publicznych, co może stanowić realne zagrożenie dla stabilności finansowej budżetu państwa”. Minister nie wykluczył przy tym możliwości wzrostu liczby nowych wniosków odszkodowawczych, zgłaszanych przez osoby, które – w związku z treścią kwestionowanego przepisu – dotychczas nie ubiegały się o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Ponadto finansowe skutki stwierdzenia niekonstytucyjności w niniejszej sprawie spotęgowałyby gospodarczy wymiar wyroku w sprawie o sygn. SK 41/09, co w konsekwencji mogłoby się okazać niemożliwe do udźwignięcia przez budżet państwa. Minister Infrastruktury i Rozwoju przypomniał także, że „z budżetu Skarbu Państwa równolegle wydatkowane są znaczące kwoty na zaspokojenie roszczeń zgłaszanych przez inne osoby niż byli właściciele gruntów warszawskich, które utraciły własność nieruchomości na mocy aktów o charakterze nacjonalizującym (np. reforma rolna)”. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Przesłanki formalne kontroli konstytucyjności. 1.1. Przesłanki rozpoznania pytania prawnego. Zgodnie z art. 193 Konstytucji, którego treść powtórzono w art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), każdy sąd może przedstawić Trybunałowi pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed tym sądem. Dla dopuszczalności rozpoznania pytania prawnego konieczne jest, poza spełnieniem przesłanek ogólnych (mających zastosowanie bez względu na tryb wszczęcia postępowania przed Trybunałem), spełnienie trzech przesłanek szczegółowych, charakterystycznych dla postępowań inicjowanych pytaniem prawnym, tj.: przesłanki podmiotowej, przedmiotowej oraz funkcjonalnej. Niespełnienie którejkolwiek z przesłanek dodatnich lub wystąpienie jednej z przesłanek ujemnych postępowania przesądza o konieczności jego umorzenia (art. 39 ust. 1 ustawy o TK). 1.2. Wpływ wyroku TK z 13 czerwca 2011 r. o sygn. SK 41/09 na dopuszczalność rozpoznania sprawy. W rozpoznawanej sprawie jako pierwsze nasuwa się pytanie o dopuszczalność ponownego badania konstytucyjności art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782, ze zm.; dalej: u.g.n.) Przepis ten był już bowiem poddany kontroli Trybunału. Wyrokiem z 13 czerwca 2011 r. o sygn. SK 41/09 (OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 40) Trybunał stwierdził, że art. 215 ust. 2 u.g.n. w zakresie, w jakim pomija stosowanie przepisów u.g.n. dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości do nieruchomości, które przeszły na własność gminy m.st. Warszawy lub państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze gminy m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, ze zm.; dalej: dekret z 1945 r., dekret warszawski), innych niż domy jednorodzinne, jeżeli przeszły one na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r., i działek, które przed dniem wejścia w życie dekretu z 1945 r. mogły być przeznaczone pod budownictwo inne niż jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nimi po 5 kwietnia 1958 r., jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 oraz w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Sentencja powołanego wyroku dowodzi, że skarga konstytucja wniesiona w sprawie o sygn. SK 41/09 nie miała za przedmiot całego art. 215 ust. 2 u.g.n., lecz określony zakres tego przepisu (ściślej: pominiętą w nim treść normatywną). Zarzut skarżących dotyczył pozbawienia ich prawa do słusznego odszkodowania za, skomunalizowaną na podstawie dekretu z 1945 r., nieruchomość zabudowaną wielorodzinną kamienicą czynszową. Kontrola konstytucyjności objęła tym samym wyłącznie przesłankę „przedmiotową” – rodzaju (przeznaczenia) nieruchomości, nie zaś – jak w rozpoznawanej sprawie – przesłankę „czasową” dotyczącą daty pozbawienia właścicieli faktycznej możliwości władania nieruchomością. Mając na uwadze, że badanie zgodności z Konstytucją odbywa się zawsze w granicach sprawy wyznaczonych przez zgłoszone zarzuty oraz że w analizowanym pytaniu prawnym przedmiotem kontroli uczyniono inny fragment normy wynikającej z art. 215 ust. 2 u.g.n. (przesłankę „czasową”), Trybunał uznał, że w sprawie nie zachodzi negatywna przesłanka orzekania w postaci zakazu ne bis in idem. 1.3. Spełnienie przesłanki podmiotowej i funkcjonalnej pytania prawnego. Przechodząc do analizy spełnienia szczególnych przesłanek pytania prawnego, należy przypomnieć, że przesłanka podmiotowa oznacza ograniczenie możliwości zwrócenia się z pytaniem prawnym do Trybunału tylko do sądu, rozumianego jako państwowy organ władzy sądowniczej oddzielony od legislatywy i egzekutywy (tak np. postanowienie z 27 kwietnia 2004 r., sygn. P 16/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 36 oraz wyrok z 13 listopada 2013 r., sygn. P 25/12, OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 122). W rozpatrywanej sprawie spełnienie tej przesłanki nie ulega wątpliwości: organem pytającym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Przesłanka funkcjonalna dotyczy związku, jaki musi zachodzić między ewentualnym orzeczeniem Trybunału a rozstrzygnięciem sprawy, na tle której sąd zadał pytanie. Pytaniem prawnym można kwestionować tylko te przepisy, których ocena przez Trybunał może mieć wpływ na rozstrzygnięcie konkretnej sprawy toczącej się przed pytającym sądem (por. np. postanowienia TK z: 29 marca 2000 r., sygn. P 13/99, OTK ZU nr 2/A/2000, poz. 68; 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; 20 stycznia 2010 r., sygn. P 70/08, OTK ZU nr 1/A/2010, poz. 7; 27 marca 2009 r., sygn. P 10/09, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 40). W rozpatrywanej sprawie pytanie prawne zostało sformułowane w toku postępowania sądowoadministracyjnego o uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta, w której – na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. – odmówiono przyznania skarżącej odszkodowania za działki gruntów skomunalizowane na mocy dekretu warszawskiego. Ten właśnie przepis budzi wątpliwości konstytucyjne sądu pytającego. Uzasadnione jest więc założenie, że ocena konstytucyjna kwestionowanego przepisu mogłaby mieć wpływ na rozstrzygnięcie konkretnej sprawy toczącej się przed pytającym sądem. Spełniona jest zatem przesłanka funkcjonalna. 1.4. Wątpliwości co do spełnienia przesłanki przedmiotowej pytania prawnego. 1.4.1. Zasadnicze wątpliwości w rozpatrywanej sprawie budzi natomiast istnienie przesłanki przedmiotowej pytania prawnego, której spełnienie wymaga, by pytanie dotyczyło oceny zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą. W rozpatrywanej sprawie – zgodnie z postanowieniem sądu pytającego – przedmiotem pytania jest art. 215 ust. 2 u.g.n., który stanowi: „Przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. (…)”. 1.4.2. Wątpliwość konstytucyjna sądu dotyczy uzależnienia prawa do odszkodowania od przesłanki czasowej, tj. pozbawienia władania po określonej dacie. Zdaniem sądu pytającego, „[z]różnicowanie sytuacji prawnej poprzednich właścicieli, z uwagi na niemającą obecnie istotnego znaczenia datę 5 kwietnia 1958 r. wywołuje ogromne wątpliwości co do zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, a w szczególności, czy nie pozostaje w sprzeczności z zasadą równości”. W ocenie sądu właściciele „nieruchomości dekretowych”, którzy mogli z nich korzystać do 5 kwietnia 1958 r., znajdują się w korzystniejszej sytuacji niż osoby, które możliwość tę utraciły już w okresie wcześniejszym. W konsekwencji: „na mocy (…) art. 215 ust. 2 [u.g.n.] skarżąca jest niejako dyskryminowana w stosunku do osób, które utraciły władztwo nad wywłaszczoną nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r.” (s. 5 uzasadnienia pytania prawnego). Sąd nie dostrzegł przy tym jakiejkolwiek wartości konstytucyjnej, która uzasadniałaby to różne traktowanie. Stąd wniósł do Trybunału o zbadanie, czy przepis nie narusza „zasady równej ochrony praw, co uzasadnia rozpatrywanie kwestionowanej regulacji z punktu widzenia ogólnych konsekwencji zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2), jak i z punktu widzenia ochrony praw wskazanych w art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP”. Dodatkowo sąd pytający podał w wątpliwość zgodność art. 215 ust. 2 u.g.n. z – wywodzonymi z art. 2 Konstytucji – zasadami poprawnej legislacji oraz zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. 1.4.3. Konfrontując treść cytowanego przepisu z zarzutami sformułowanymi przez sąd pytający Trybunał stwierdza, że przedmiotem pytania prawnego sąd uczynił nie tyle konstytucyjność art. 215 ust. 2 u.g.n., ile – wynikające zdaniem sądu z tego przepisu – pozbawienie prawa do odszkodowania byłych właścicieli gruntów warszawskich lub ich następców prawnych, którzy utracili władztwo nad nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r. (por. s. 6 uzasadnienia pytania prawnego). Zdaniem WSA doprowadzenie do stanu zgodnego z Konstytucją wymaga zrównania sytuacji prawnej wszystkich byłych właścicieli „nieruchomości dekretowych” przez umożliwienie im uzyskania odszkodowania niezależnie od daty pozbawienia faktycznego władztwa nad nieruchomością (por. 6 i 7 uzasadnienia pytania prawnego). Argumentacja WSA opiera się na założeniu, że art. 215 ust. 2 u.g.n., ze względu na przesłankę daty, jest regulacją zbyt wąską, nadmiernie – i z naruszeniem konstytucyjnych standardów – ograniczającą krąg osób uprawnionych do odszkodowania. Dopuszczalność kontroli konstytucyjnej w tym zakresie stanowi przedmiot dalszych ustaleń Trybunału. 2. Problem konstytucyjny. 2.1. Dążenie do uzupełnienia aktu prawnego. 2.1.1. W świetle przeprowadzonej analizy pytania prawnego WSA jest oczywiste, że sąd pytający nie dąży do usunięcia z obrotu prawnego art. 215 ust. 2 u.g.n., lecz do rozszerzenia zakresu jego stosowania na te stany faktyczne, w których pozbawienie faktycznej możliwości władania nieruchomością nastąpiło przed 5 kwietnia 1958 r. Spojrzenie na art. 215 ust. 2 u.g.n. przez pryzmat zasady równej ochrony praw majątkowych ma służyć weryfikacji, czy w przepisie tym nie brakuje unormowań, bez których może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej. W tej sytuacji powstaje pytanie, na które TK wielokrotnie próbował już odpowiedzieć, czy przedmiotem jego kontroli może być brak w akcie normatywnym przepisu o określonej treści. 2.1.2. W orzeczeniach Trybunału, wydawanych jeszcze przed wejściem w życie Konstytucji, odróżnia się zaniechanie ustawodawcze (zaniechanie właściwe, absolutne) od prawodawczego pominięcia (unormowania niepełnego, zaniechania względnego, luki tetycznej). Przyjmuje się, że zaniechanie prawodawcze ma miejsce wówczas, gdy ustawodawca pozostawia w całości określone zagadnienie poza regulacją prawną (por. orzeczenie TK z 3 grudnia 1996 r., sygn. K 25/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 52). Trybunał stoi na stanowisku, że jego kompetencja nie sięga tam, gdzie ustawodawca pozostawia określoną kwestię poza uregulowaniem prawnym (por. np. postanowienia z: 15 września 2011 r., sygn. Ts 46/11, OTK ZU nr 6/B/2011, poz. 477 oraz z 26 kwietnia 2013 r., sygn. Ts 234/11, OTK ZU nr 2/B/2013, poz. 74), w sposób zamierzony doprowadzając do powstania luki prawnej. W takiej sytuacji, dla usunięcia stanu niezgodności z Konstytucją, niezbędna jest interwencja ustawodawcy (por. wyrok z 8 września 2005 r., sygn. P 17/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 90). W piśmiennictwie tę granicę kompetencji Trybunału kwalifikuje się jako lukę aksjologiczną, zachodzącą wówczas, gdy „brak regulacji wynika z zamierzonej (czy choćby tolerowanej) polityki legislacyjnej” (zob. E. Łętowska, K. Gonera, Art. 190 Konstytucji i jego konsekwencje w praktyce sądowej, „Państwo i Prawo” z. 9/2003, s. 4-5). W przyjętym w polskim prawie ujęciu kognicji Trybunału Konstytucyjnego nie ma on kompetencji do orzekania o zaniechaniach ustawodawczych. Zaniechanie może być przedmiotem odpowiedzialności politycznej (por. M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza władzy publicznej (po 1 września 2004 r.), Warszawa 2004, s. 57). Jeżeli natomiast w akcie prawnym wydanym i obowiązującym prawodawca reguluje jakieś zagadnienie w sposób niepełny (ze względu na zbyt wąski zakres zastosowania lub z uwagi na cel i przedmiot regulacji pomija treści istotne), fragmentaryczny – mamy do czynienia z pominięciem prawodawczym. Trybunał posiada kompetencję do dokonywania oceny konstytucyjności takich fragmentarycznych regulacji. 2.1.3. Trybunał stwierdza, że w rozpatrywanej sprawie nie chodzi o całkowity brak regulacji; kwestionowany przepis przewiduje wszak odszkodowania dla niektórych spośród byłych właścicieli nieruchomości warszawskich. Sąd pytający zarzuca, że regulacja ta jest niepełna, gdyż – z punktu widzenia zasad konstytucyjnych (art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2) – ma zbyt wąski zakres zastosowania. W takiej sytuacji – tj. gdy brak unormowania jest kwestionowany z punktu widzenia zasady równości – zasadnicze znaczenie należy przypisać ustaleniu, czy istnieje konstytucyjny obowiązek ustawodawcy co do objęcia regulacją szerszej kategorii podmiotów aniżeli ta, którą kwestionowana regulacja obejmuje. W rozpoznawanej sprawie oznacza to poszukiwanie, na poziomie Konstytucji, normy zobowiązującej ustawodawcę do zagwarantowania wszystkim byłym właścicielom odszkodowania na zasadach określonych w u.g.n., do których odsyła art. 215 ust. 2 u.g.n. O dopuszczalności kontroli konstytucyjnej art. 215 ust. 2 u.g.n., w zakresie wskazanym przez sąd pytający, Trybunał rozstrzygnie posługując się wskazanym wyżej kryterium. Wcześniej jednak Trybunał zweryfikuje sformułowaną przez sąd pytający tezę o pozbawieniu – mocą tego przepisu – niektórych spośród właścicieli prawa do rekompensaty. 2.2. Zarzut „pozbawienia prawa do odszkodowania”. 2.2.1. Jak wynika z uzasadnienia pytania prawnego, prawem majątkowym, o którego przyznanie zabiega sąd, jest prawo do odszkodowania. Sąd przyjmuje, że przez wprowadzenie do art. 215 ust. 2 u.g.n. przesłanki czasowej doszło do „pozbawienia pewnej grupy osób, w tym (…) skarżącej, prawa do jego uzyskania” (s. 6 uzasadnienia pytania prawnego). W dalszym ciągu uzasadnienia, powtórnie posługując się pojęciem „pozbawienia prawa do odszkodowania za utraconą własność nieruchomości”, sąd wyraża przekonanie, że uzależnienie tego prawa od daty utraty przez poprzedniego właściciela władztwa faktycznego nad wywłaszczoną nieruchomością stanowi zaprzeczenie zasady równości wobec prawa (s. 6 i 7 uzasadnienia pytania prawnego). 2.2.2. Przystępując do rozważenia przedstawionych wątpliwości konstytucyjnych, Trybunał stwierdza przede wszystkim, że sąd pytający – powtarzając w uzasadnieniu dwukrotnie tezę o pozbawieniu prawa do odszkodowania – nie wskazał źródła prawa majątkowego, o którego równą ochronę zabiega. W ocenie Trybunału, formułując taką tezę, sąd zobowiązany był do wskazania, z jakiego źródła wynikało prawo, które ustawodawca odebrał wskazanej grupie osób, dyskryminując je w ten sposób. Teza o pozbawieniu kogoś prawa ma sens tylko o tyle, o ile wcześniej prawo tej osobie przysługiwało. Z założenia żaden przepis nie może kogokolwiek pozbawić prawa, którego nie ma. Tymczasem sąd – przyjmując, że art. 215 ust. 2 u.g.n. odebrał prawo do odszkodowania osobom pozbawionym faktycznego władania nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r. – nie podjął nawet próby wykazania, że przed wejściem w życie kwestionowanego przepisu ta grupa wywłaszczonych była uprawniona do odszkodowania. Ponadto w uzasadnieniu pytania prawnego brak jakichkolwiek wyjaśnień dotyczących natury prawa do odszkodowania, które – w ocenie sądu – powinno przysługiwać na równych zasadach wszystkim podmiotom dotkniętym działaniem dekretu z 1945 r. W szczególności, sąd nie wskazał przepisu Konstytucji, z którego wyprowadza obowiązek ustawodawcy ustanowienia takiego prawa majątkowego. 2.2.3. Trybunał stwierdza, że sąd pytający nie uzasadnił należycie pytania prawnego, gdyż nie wykazał, że z art. 64 ust. 2 Konstytucji, będącego wzorcem kontroli, wynika prawo majątkowe w postaci roszczenia odszkodowawczego z tytułu odjęcia własności na podstawie dekretu z 1945 r. Ze względu na sformułowanie zarzutu nierówności wobec prawa oraz ze względu na doniosłość społeczną kwestii podniesionej przez sąd, TK uznał jednak za celowe dokonanie ustaleń co do praw, które w świetle ustaw, ale przede wszystkim – Konstytucji, przysługują lub powinny przysługiwać wywłaszczonym. Poszukiwanie podstawy prawnej roszczeń majątkowych byłych właścicieli tzw. gruntów warszawskich TK rozpoczyna od przypomnienia podstawowych założeń dekretu z 1945 r. i losu prawnego przewidzianych w nim roszczeń. Przedstawienie „genealogii” kwestionowanego przepisu oraz jego historycznego tła służyć ma udzieleniu odpowiedzi na pytanie, czy w chwili wejścia w życie kwestionowanego przepisu u.g.n. byłym właścicielom nieruchomości warszawskich, o których ochronę zabiega sąd pytający, przysługiwały roszczenia odszkodowawcze wobec państwa (pkt 3 tej części uzasadnienia). W razie odpowiedzi negatywnej aktualizuje się kwestia, czy roszczenia te istotnie mają umocowanie w przepisach Konstytucji (pkt 4 tej części uzasadnienia) oraz – w szerszej perspektywie – czy w rezultacie konstytucyjnoprawnej oceny regulacji art. 215 ust. 2 u.g.n. przez pryzmat zasady równego traktowania powinno dojść do jej rozszerzenia na wszystkich byłych właścicieli tzw. gruntów warszawskich (ich następców prawnych). Te wymagające pogłębionej analizy wątpliwości są jednocześnie pytaniami o zakres kognicji Trybunału i skuteczność jego rozstrzygnięć. 3. Brak ustawowej podstawy roszczeń odszkodowawczych byłych właścicieli tzw. gruntów warszawskich. 3.1. Podstawowe założenia dekretu z 1945 r. 3.1.1. W myśl art. 1 dekretu z 1945 r. w celu umożliwienia racjonalnego przeprowadzenia odbudowy stolicy i dalszej jej rozbudowy zgodnie z potrzebami Narodu, w szczególności zaś szybkiego dysponowania terenami i właściwego ich wykorzystania, wszelkie grunty na obszarze m.st. Warszawy przeszły z dniem wejścia w życie dekretu (tj. 21 listopada 1945 r.) na własność gminy m.st. Warszawy. Dekret przyznawał dotychczasowemu właścicielowi gruntu, jego prawnym następcom lub osobom go reprezentującym, a także użytkownikom gruntu prawo do złożenia w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę wniosku o ustanowienie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (art. 7 ust. 1). Gmina miała obowiązek uwzględnić wniosek, jeśli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela można było pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (ponadto – w wypadku osoby prawnej – gdy użytkowanie nie było sprzeczne z jej zadaniami ustawowymi lub statutowymi). Jeśli wniosek nie był uwzględniany, gmina zobowiązana była zaofiarować uprawnionemu na tych samych warunkach dzierżawę wieczystą gruntu równej wartości użytkowej bądź prawo zabudowy na takim gruncie, o ile posiadała zapas gruntów (art. 7 ust. 4). Prawo wieczystej dzierżawy oraz prawo zabudowy zostały zastąpione w 1946 r. prawem własności czasowej, a od 1961 r. – użytkowaniem wieczystym. W razie niezgłoszenia wniosku albo nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi z jakichkolwiek powodów prawa wieczystej dzierżawy albo prawa zabudowy gmina zobowiązana była uiścić odszkodowanie (art. 7 ust. 5, art. 9 dekretu z 1945 r.). Skład i tryb postępowania miejskiej komisji szacunkowej, zasady oraz sposób ustalania odszkodowania oraz przepisy o emisji papierów wartościowych miały zostać określone w rozporządzeniu, którego jednak nigdy nie wydano. Bez przepisów wykonawczych przewidziane w dekrecie z 1945 r. uprawnienie do rekompensaty pozostało martwą literą prawa. 3.1.2. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotne jest odnotowanie, że możliwość dochodzenia odszkodowania od chwili wejścia w życie dekretu z 1945 r. była ograniczona terminami. Zgodnie z jego art. 9 ust. 2: „Prawo do żądania odszkodowania powstaje po upływie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy i wygasa po upływie lat 3 od tego terminu”. Trybunał podkreśla, że powstanie i wygaśnięcie roszczenia było związane nie z formalnym „przejściem własności” (21 listopada 1945 r.), lecz z „objęciem w posiadanie” gruntu, który to termin, w odróżnieniu od przejścia własności był zróżnicowany w zależności od okoliczności konkretnej sprawy i w praktyce mógł być znacznie oddalony od daty wejścia w życie dekretu. Posłużenie się w dekrecie sformułowaniem, iż prawo do żądania odszkodowania „wygasa” po upływie lat 3 od wskazanego w przepisie zdarzenia, oznacza wprowadzenie terminu prekluzyjnego (zawitego), który działa z mocy prawa (sąd uwzględnia jego upływ z urzędu), definitywnie „gilotynując” roszczenie. 3.1.3. Trybunał zwraca uwagę, że samo „objęcie w posiadanie” zostało sformalizowane w rozporządzeniach Ministra Odbudowy wydanych w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej. Początkowo akt ten odbywał się w obecności właściciela i wymagał sporządzenia protokołu (rozporządzenie z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy, Dz. U. Nr 16, poz. 112), następnie jednak – ze względu na masowy charakter przejmowania władania nieruchomościami warszawskimi – rozporządzenie z dnia 27 stycznia 1948 r. (Dz. U. Nr 6, poz. 43) zredukowało wymagania formalne dotyczące „objęcia w posiadanie”, które odtąd sprowadzało się do ogłoszenia w organie urzędowym Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy listy przejmowanych nieruchomości. W praktyce nie chodziło zatem o fizyczne przejęcie władania nimi, lecz o pewien akt formalny, dokonywany bez obecności zainteresowanych, którego rejestracja powinna ułatwić ustalenie daty, od której biegną wskazane w dekrecie terminy. W dalszym ciągu rozważań Trybunał przyjmuje jednak, że „objęcie w posiadanie” w rozumieniu dekretu z 1945 r. jest tym samym zdarzeniem prawnym, tj. „pozbawieniem faktycznej możliwości władania nieruchomością”, od daty którego kwestionowany przepis uzależnia prawo do odszkodowania. 3.1.4. Na podstawie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130, ze zm.), na skutek zniesienia gminy m.st. Warszawy, wszystkie jej nieruchomości stały się własnością państwa. Stan ten trwał do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). 3.2. Znaczenie ustawy z 1958 r. 3.2.1. Zmianę zasad wypłaty odszkodowań za określoną kategorię znacjonalizowanych gruntów warszawskich wprowadził art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, ze zm.; dalej – ustawa z 1958 r.), zamieszczony w rozdziale 8 – „Przepisy przejściowe i końcowe” (numeracja artykułów uwzględnia tekst jednolity ustawy opublikowany w 1961 r.). Mechanizm odszkodowawczy, przewidziany w normatywnie martwym art. 9 dekretu z 1945 r., w pewnym zakresie ustawodawca zastąpił odpowiednim stosowaniem przepisów ustawy z 1958 r. dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości. Zmianą tą objęto: 1) gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z 1945 r. przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostali użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie ustawy oraz 2) domy jednorodzinne i jedną działkę budowlaną pod budowę domu jednorodzinnego, które przeszły po wejściu w życie ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu z 1945 r. Ustawa weszła w życie 5 kwietnia 1958 r., która to data została utrwalona w kolejnych aktach prawnych. Ponadto w art. 53 ust. 3 ustawy z 1958 r. ustawodawca upoważnił Radę Ministrów do wydania rozporządzania, mocą którego stosowanie przepisów ustawy dotyczących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości zostałoby rozszerzone na domy jednorodzinne oraz jedną działkę budowlaną pod budowę domu jednorodzinnego, które przeszły na własność Państwa na podstawie dekretu z 1945 r. przed wejściem w życie ustawy z 1958 r. Rozporządzenie to nigdy jednak nie zostało wydane. 3.2.2. Trybunał stwierdza, że celem ustawy z 1958 r. nie było zniesienie roszczeń odszkodowawczych przyznanych dekretem z 1945 r. Należy podkreślić, że w chwili jej stanowienia roszczenia te, ze względu na trzyletni termin prekluzyjny przewidziany w art. 9 ust. 2 dekretu, w znacznej części wygasły. Sens regulacji zawartej w art. 53 ust. 1 i 2 ustawy z 1958 r. polegał na tym, że – w odniesieniu do wskazanego kręgu podmiotów i rodzajów nieruchomości – dochodzenie roszczeń odszkodowawczych miało stać się realne, gdyż ustawa zawierała przepisy umożliwiające ich wykonanie. Ustawodawca, kierując się przyjętą wówczas aksjologią, dokonał wyboru podmiotów chronionych. Jednocześnie, zgodnie z podstawową zasadą prawa intertemporalnego, zdecydował o stosowaniu przepisów ustawy tylko na przyszłość, tj. do przypadków, gdy „przejście własności” nieruchomości następowało po wejściu w życie ustawy. Trybunał zwraca uwagę, że ta ostatnia przesłanka – z formalnego punktu widzenia – całkowicie wyłączała roszczenia odszkodowawcze, nawet tak wąsko określonego kręgu uprawnionych. Ze względu na przyjętą w art. 1 dekretu z 1945 r. konstrukcję prawną przejścia gruntów na własność gminy m.st. Warszawy z mocy samego prawa (ex lege) w dniu wejścia w życie dekretu, tj. 21 listopada 1945 r., stany prawne objęte hipotezą art. 53 ust. 2 ustawy z 1958 r. nie mogły się zdarzyć w rzeczywistości. Zbiór domów jednorodzinnych i działek pod budowę takich domów, które „przejdą po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu powołanego w ust. 1”, od początku był pusty. Trudno dziś ustalić, czy cytowane sformułowanie było skutkiem błędu prawników redagujących ustawę, czy też zamierzonym zabiegiem ustawodawcy, który – ustanawiając przepis pozornie przyznający roszczenia odszkodowawcze – formalnie rzecz biorąc, je wyeliminował. Praktyka zdecydowanie potwierdziła „dobre intencje” ustawodawcy, gdyż od 1959 r. zaczęto wydawać pierwsze pozytywne decyzje dekretowe (tak M. Gdesz, Rewindykacja gruntów warszawskich, Warszawa 2012, s. 55). Trybunał zwraca uwagę, że dokonane ustawą z 1958 r. urealnienie roszczeń odszkodowawczych i rozszerzenie ich zakresu związane było z ograniczeniem w ustawie – w zestawieniu z postanowieniami dekretu warszawskiego – możliwości ustanowienia prawa rzeczowego na wywłaszczonej nieruchomości (por. Z. Strus, Grunty warszawskie, Przegląd Sądowy 10/2007, s. 14; M. Gdesz, Rewindykacja…, s. 55). Ustawodawca przewidział w niej bowiem (art. 54), że odmowa ustanowienia użytkowania wieczystego (własności czasowej) może być uzasadniona nie tylko względami przewidzianymi w dekrecie z 1945 r., lecz także wynikającymi z art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r., tj. gdy nieruchomość jest „niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych”. 3.3. Definitywne wygaszenie roszczeń byłych właścicieli tzw. gruntów warszawskich w ustawie z 1985 r. 3.3.1. Możliwość dochodzenia rekompensaty majątkowej w trybie art. 9 dekretu z 1945 r. wygasła ostatecznie na mocy art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.; dalej: ustawa z 1985 r.). Przepis ten stanowił wprost, że z dniem wejścia w życie ustawy (tj. 1 sierpnia 1985 r.) wygasają prawa do odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu z 1945 r. Mocą przywołanego przepisu ustawy z 1985 r. ustawodawca ostatecznie wygasił roszczenia odszkodowawcze przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz w art. 8 dekretu z 1945 r. (por. Z. Strus, op.cit., s. 16; M. Gdesz, op.cit., s. 57). Konstrukcja przepisu, w szczególności art. 82 ust. 2, wskazywała na przyjęcie przez ustawodawcę, że podstawowym sposobem zadośćuczynienia roszczeniom „dekretowców” ma być przyznanie im prawa użytkowania wieczystego. Trzeba zwrócić uwagę, że wobec jednoznacznego określenia w art. 9 ust. 2 dekretu z 1945 r. terminów dochodzenia odszkodowania, w szczególności przewidzenia 3-letniego terminu zawitego, którego upływ „gilotynował” roszczenia, formalne ich wygaszenie w 1985 r. w znacznej mierze miało charakter porządkujący stan prawny. 3.3.2. Tezy o wygaszeniu roszczeń odszkodowawczych nie podważa zachowanie w ustawie z 1985 r. przepisu będącego odpowiednikiem art. 53 ust. 1 i 2 ustawy z 1958 r., a mianowicie – zawartego w rozdziale 8 ustawy „Przepisy przejściowe i końcowe” – art. 83. Umożliwiał on odpowiednie stosowanie przepisów ustawy dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości do określonej kategorii nieruchomości warszawskich, tj.: gospodarstw rolnych na gruntach, które na podstawie dekretu z 1945 r. przeszły na własność państwa, jeżeli pozbawienie faktycznego władania tymi nieruchomościami nastąpiło po 5 kwietnia 1958 r. (ust. 1), domów jednorodzinnych, jeżeli przeszły na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r. oraz działek, które były przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną przed wejściem w życie dekretu z 1945 r., jeżeli pozbawienie możliwości władania nimi nastąpiło po 5 kwietnia 1958 r. (ust. 2). Powtarzając w art. 83 ustawy z 1985 r. unormowanie zawarte w art. 53 ustawy z 1958 r. ustawodawca zmienił jednak redakcję przepisu, w pewnym zakresie usuwając sygnalizowany wyżej błąd: w odniesieniu do działki budowlanej przesłanka „przejścia na własność Państwa” po 5 kwietnia 1958 r. została zastąpiona przesłanką „pozbawienia faktycznej możliwości władania” po tej dacie. Roszczenie odszkodowawcze zostało zatem związane z datą utraty posiadania. Trybunał zwraca uwagę, że zmiana ta nie dotyczyła domów jednorodzinnych, co do których nadal utrzymano przesłankę „przejścia na własność Państwa” po 5 kwietnia 1958 r., która – formalnie – eliminuje powstanie roszczeń byłych właścicieli domów jednorodzinnych. 3.3.3. Dokonując wykładni jednego z przepisów ustawy z 1985 r., jej art. 23 – przewidującego tzw. pierwszeństwo zakupu nieruchomości, TK w pełnoskładowej uchwale z 18 czerwca 1996 r. (sygn. W 19/95, OTK ZU nr 3/1996, poz. 25) stwierdził, że: „(…) z przyczyn leżących po stronie ustawodawcy, a także po stronie organów stosujących prawo znaczna część osób, które utraciły własność na mocy dekretu z 26 października 1945 r., znalazła się w sytuacji niestabilności lub niepewności co do ich praw, bez otrzymania sprawiedliwego zadośćuczynienia za utratę majątku na rzecz dzieła odbudowy Warszawy, wbrew literze i założeniom dekretu z 1945 roku.”. Trybunał dostrzegał, że „[s]koro (…) owa komunalizacja nastąpiła z mocy samego prawa i miała charakter powszechny, to bez specjalnej regulacji prawnej osoby zainteresowane nie będą mieć skutecznych środków wzruszenia jej skutków”, gdyż nie przysługują im środki przewidziane w przepisach ogólnych (m.in. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm. oraz ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego, Dz. U. z 2014 r. poz. 101, ze zm.), służące wzruszeniu indywidualnych decyzji (orzeczeń) ekspropriacyjnych. 3.3.4. Należy dodać, że aktualnie obowiązująca u.g.n. na pewno nie zawiera „specjalnej regulacji”, której niezbędność podkreślał Trybunał w uchwale z 1996 r. Ustawodawca ograniczył się do powtórzenia wcześniej obowiązującego przepisu. Przyjmując – wynikające wprost z art. 214 ust. 1 u.g.n. – założenie, że prawa do odszkodowania wynikające z art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu z 1945 r. wygasły na podstawie przepisów ustawy z 1985 r., ustawodawca ugruntował status quo powstałe po wygaszeniu roszczeń; do problematyki odszkodowań odnosi się art. 215 u.g.n., będący dosłowną kopią art. 83 ustawy z 1985 r. 3.4. Brak ustawowych uprawnień odszkodowawczych właścicieli, którzy utracili władanie nieruchomościami przed 5 kwietnia 1958 r. 3.4.1. Jak wynika z krótkiej prezentacji kolejnych unormowań roszczeń byłych właścicieli gruntów warszawskich, prawo do odszkodowania za tzw. grunty warszawskie zawsze było powiązane z przejściem posiadania na podmiot publiczny. W samym dekrecie (art. 9 ust. 2) możliwość żądania odszkodowania powstawała po upływie 6 miesięcy „od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy” i wygasała po upływie 3 lat od tego momentu. Tę samą koncepcję (przy założeniu błędnej redakcji przepisu) przyjął ustawodawca w art. 53 ustawy z 1958 r. Roszczenie odszkodowawcze nadal było powiązane z utratą posiadania, jednak zasady przyznawania odszkodowania zostały poddane dwóm reżimom. Formalnie rzecz biorąc, byli właściciele, którzy utracili posiadanie przed wejściem w życie ustawy z 1958 r., mogli dochodzić roszczeń wynikających z dekretu na jego podstawie, co w praktyce – ze względu na 3-letni termin prekluzyjny i na brak przepisów wykonawczych – było nieskuteczne. Roszczenia pozostałych miały podlegać ustawie z 1958 r. Rozwiązanie to odpowiadało podstawowej zasadzie intertemporalnej, która nową ustawę nakazuje stosować do zdarzeń prawnych (przejścia posiadania) powstałych w czasie jej obowiązywania. Trybunał podkreśla, że – w przeciwieństwie do dekretu warszawskiego – ustawa z 1958 r. oraz kolejne ustawy, które ją zastąpiły, nie wprowadzają terminu prekluzyjnego do dochodzenia odszkodowania. 3.4.2. Ustawa z 1985 r. utrzymała związek odszkodowania z datą pozbawienia władania nieruchomością, jednak – w przeciwieństwie do ustawy z 1958 r. – zdecydowała o wygaszeniu roszczeń, które formalnie mogły jeszcze znaleźć oparcie w dekrecie z 1945 r. Z punktu widzenia problemu konstytucyjnego rozważanego w niniejszej sprawie najważniejsze jest stwierdzenie, że wraz z wejściem w życie ustawy z 1985 r. ostatecznie wygasły roszczenia odszkodowawcze „dekretowców” pozbawionych faktycznego władania nieruchomościami przed 5 kwietnia 1958 r. W konsekwencji niewątpliwa jest teza, zgodnie z którą tej grupie podmiotów w chwili wejścia w życie kwestionowanego w pytaniu prawnym art. 215 ust. 2 u.g.n. nie przysługiwały roszczenia majątkowe wobec władz publicznych. Wypada dodać, że termin prekluzyjny zawarty w dekrecie z 1945 r. spowodował, że w wielu przypadkach roszczenia tych osób wygasły przed 1985 r. Kwestionowany przepis u.g.n., będący dosłownym powtórzeniem art. 83 ustawy z 1985 r., nie mógł pozbawić praw, które tym osobom już co najmniej od kilkunastu lat nie przysługiwały. Art. 215 ust. 2 u.g.n. nie wykreował też nowych roszczeń. Ustawodawca ograniczył się w nim do utrzymania stanu prawnego istniejącego od wejścia w życie ustawy z 1985 r. 4. Konstytucyjne uprawnienia byłych właścicieli tzw. gruntów warszawskich. 4.1. Zakres oceny. Dotychczasowe ustalenia doprowadziły do wniosku, że będący przedmiotem pytania prawnego art. 215 ust. 2 u.g.n. na pewno nie stanowi podstawy prawnej pozbawienia kogokolwiek roszczeń odszkodowawczych: roszczenia osób pominiętych w ustawie z 1958 r. wygasły definitywnie na mocy ustawy z 1985 r., natomiast roszczenia osób objętych działaniem art. 53 ust. 2 ustawy z 1958 r. nadal mogą być realizowane. Oznacza to, że kwestionowany przepis nie stanowi też podstawy nabycia jakichkolwiek roszczeń. Istotą zarzutu sformułowanego przez sąd pytający jest zróżnicowanie sytuacji byłych właścicieli gruntów warszawskich. Sąd, nie artykułując wprost takiego założenia, przyjmuje istnienie po stronie państwa obowiązku wypłaty odszkodowań wszystkim dotkniętym działaniem dekretu z 1945 r. Zadaniem Trybunału jest weryfikacja tego założenia, czyli udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w 1997 r., uchwalając nową ustawę dotyczącą gospodarki nieruchomościami, ustawodawca miał konstytucyjny obowiązek przyznania ochrony także tym byłym właścicielom tzw. gruntów warszawskich, których roszczenia – jak wyżej wykazano – wygasły najpóźniej w 1985 r. Trybunał przypomina, że w sytuacji, gdy w grę wchodzi zarzut nierównego traktowania w zakresie przyznanych uprawnień (tj. naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji), o kognicji Trybunału rozstrzyga ustalenie, czy z Konstytucji wynika nakaz przyznania owych uprawnień całej klasie podmiotów. Odnosząc to kryterium do rozpatrywanej sprawy, należy zatem postawić pytanie o prawa majątkowe gwarantowane przez art. 64 ust. 2 Konstytucji (cz. II pkt 4.2 uzasadnienia), będący wzorcem kontroli konstytucyjnej w sprawie oraz pytanie o szerszym zakresie, a mianowicie – o konstytucyjny standard rekompensowania przez państwo szkód wyrządzonych aktami nacjonalizacji (czy komunalizacji) mienia prywatnego (cz. II pkt 4.3 uzasadnienia). 4.2. „Inne prawa majątkowe” gwarantowane przez art. 64 Konstytucji. 4.2.1. Powołany jako wzorzec kontroli art. 64 ust. 2 Konstytucji stanowi, że „Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej”. Pozostawiając na marginesie nie do końca wyjaśnione znaczenie sformułowań „prawo do własności” i „własność”, występujących w ust. 1 i ust. 2 tego przepisu, Trybunał stwierdza, że „własność” na gruncie Konstytucji jest rozumiana nie jako instytucja prawa cywilnego, ale przede wszystkim jako konstytucyjne prawo jednostki, z którego wynikają określone obowiązki państwa (por. wyrok TK z 16 października 2012 r., sygn. K 4/10, OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 106). W rozumieniu Konstytucji własność jest przede wszystkim publicznym prawem podmiotowym i jednym z praw człowieka; w tym sensie własność ma chronić autonomię majątkową jednostki (por. K. Zaradkiewicz, Instytucjonalizacja wolności majątkowej, Koncepcja prawa podstawowego własności i jej urzeczywistnienie w prawie prywatnym, Warszawa 2013, s. 82 i powołana tam literatura). Obowiązek zapewnienia tej ochrony kierowany jest do państwa i wiąże wszystkie jego organy; oznacza zakaz stanowienia regulacji, które naruszałyby konstytucyjnie chronione prawa i nakaz stanowienia takich, które służą urzeczywistnieniu (konkretyzacji) postanowień Konstytucji (por. P. Tuleja, Zasada pierwszeństwa konstytucji w tworzeniu prawa [w:] TK Tworzenie prawa w Polsce. Tradycja i współczesność, tom XII, Warszawa 2000, s. 103). 4.2.2. Mimo szerokiego, znacznie wykraczającego poza cywilistyczne rozumienie, ujęcia konstytucyjnej własności, Trybunał – podobnie jak sąd pytający – przyjmuje, że prawo do odszkodowania (stosowne roszczenie) nie mieści się w tym pojęciu ani – co oczywiste – w pojęciu „prawa dziedziczenia”, które art. 64 ust. 2 Konstytucji także expressis verbis wymienia. Jeśli zatem prawo do odszkodowania jest chronione na podstawie art. 64 Konstytucji, to jako jeden z desygnatów „innych praw majątkowych”. Rzecz jednak w tym, że o ile z art. 64 Konstytucji wypływa dla ustawodawcy zwykłego obowiązek wprowadzenia przepisów statuujących i chroniących prawo własności, który to imperatyw jest realizowany głównie przez przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121, ze zm.; dalej: k.c.), o tyle z przepisu, powołanego jako wzorzec kontroli konstytucyjnej, nie wynika konieczność ustanowienia roszczeń odszkodowawczych w określonym kształcie. Wbrew założeniu uczynionemu przez sąd pytający z art. 64 ust. 2 Konstytucji nie wynika abstrakcyjne (modelowe) prawo do odszkodowania, które miałoby przysługiwać jakiejś grupie podmiotów na równych zasadach (art. 64 ust. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji). Konstytucja nie konkretyzuje innych praw majątkowych i nie narzuca ustawodawcy ich kształtu. Jak przyjął TK w wyroku z 24 kwietnia 2007 r. (sygn. SK 49/05, OTK ZU nr 4/A/2007, poz. 39): „w świetle art. 64 Konstytucji zakres ochrony własności i innych praw majątkowych nie jest tożsamy. Z istoty innych niż własność praw (...) wynika w szczególności, że ustawodawcy przysługuje kompetencja do szerszej ingerencji w ich zakres i ukształtowaną normatywnie treść”. Z pewnej swobody regulacyjnej ustawodawca korzysta także kształtując „prawo do odszkodowania”. Poza art. 21 ust. 2 Konstytucji, odnoszącym się do odszkodowania należnego w wypadku wywłaszczenia, i art. 77 ust. 1 Konstytucji, przewidującym odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną niezgodnym z prawem działaniem organu władzy publicznej, w Konstytucji nie ma przepisów o odpowiedzialności odszkodowawczej państwa (samorządu terytorialnego). W szczególności „Konstytucja nie zna publicznego prawa podmiotowego do odszkodowania z tytułu szkód wyrządzonych legalnym działaniem władzy publicznej” (K. Zaradkiewicz, op. cit., s. 528 i powołana tam literatura). 4.2.3. Trybunał stwierdza zatem, że teza o pominięciu w art. 215 ust. 2 u.g.n. określonej grupy podmiotów, którym – z mocy Konstytucji – należy się odszkodowanie, na pewno nie znajduje uzasadnienia w powołanym jako wzorzec kontroli art. 64 ust. 2 Konstytucji. Użyte w tym przepisie pojęcie „innych praw majątkowych” nie obejmuje roszczeń odszkodowawczych w ogólności, a tylko takie roszczenia, których obowiązek ustanowienia wynika z Konstytucji. Innymi słowy, z samego art. 64 ust. 2 Konstytucji nie można wyprowadzić tezy o istnieniu konstytucyjnie gwarantowanych uprawnień odszkodowawczych wobec państwa (jednostki samorządu terytorialnego), przysługujących określonej grupie podmiotów, w określonym kształcie legislacyjnym (czyli roszczeń odszkodowawczych). Roszczenia odszkodowawcze wobec władz publicznych mają swą konstytucyjną podstawę w art. 77 ust. 1 Konstytucji, który ich powstanie wiąże z niezgodnym z prawem działaniem organu władzy publicznej. Z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy istotne jest, że Trybunał w swym orzecznictwie ogranicza możliwość powoływania tego wzorca kontroli do tych wypadków wyrządzenia szkody, które miały miejsce pod rządem obowiązującej Konstytucji. Dopiero bowiem z chwilą jej wejścia w życie nastąpiła konstytucjonalizacja prawa do odszkodowania. 4.3. Konstytucyjne podstawy roszczeń reprywatyzacyjnych. 4.3.1. W ocenie Trybunału założenie sądu pytającego co do istnienia konstytucyjnego prawa do odszkodowania za nieruchomości przejęte na podstawie dekretu z 1945 r. w istocie jest równoznaczne z uznaniem istnienia konstytucyjnej podstawy roszczeń reprywatyzacyjnych, a wątpliwość konstytucyjna sądu pytającego stanowi fragment szerszego problemu, który można określić mianem reprywatyzacji. Pojęcie „reprywatyzacji” nie ma definicji legalnej. W znaczeniu potocznym obejmuje ono wszelkie działania zmierzające do zwrotu mienia przejętego przez państwo w okresie wczesnej PRL. W języku prawniczym reprywatyzacja nie jest rozumiana jednolicie. Można mówić o ujęciu węższym, w którym chodzi o restytucję, czyli przywrócenie własności utraconej w wykonaniu aktów nacjonalizacyjnych i innych form przejęcia mienia, w tym także – bez podstawy prawnej. Jednak reprywatyzację można też ujmować szeroko, tak że mieści się w tym pojęciu nie tylko zwrot mienia w naturze, lecz także inne formy zadośćuczynienia za pozbawienie własności (por. poglądy przywołane przez J. Parchomiuka, [w:] System prawa administracyjnego, t. 12, Odpowiedzialność odszkodowawcza w administracji, red. E. Bagińska, J. Parchomiuk, Warszawa 2010, s. 542). Trybunał posługuje się pojęciem reprywatyzacji w szerokim znaczeniu, które obejmuje system nadzwyczajnych regulacji przewidujących zwrot mienia wywłaszczonego bądź rekompensaty majątkowe strat poniesionych na skutek naruszenia przez władze komunistyczne własności czy szerzej – wolności majątkowej. Chodzi o środki nadzwyczajne, tj. wykraczające poza zwykłe instrumenty wzruszania i naprawiania skutków niezgodnych z prawem działań władzy publicznej. Trybunał sygnalizuje, że w miarę upływu czasu reprywatyzacja w wąskim znaczeniu ma coraz mniejsze znaczenie praktyczne, gdyż zwrot majątku w naturze jest albo fizycznie niemożliwy (np. zniszczenie budynków, zajęcie działki pod drogę), albo prawnie niedopuszczalny (nabycie praw przez osoby trzecie w dobrej wierze), albo gospodarczo lub społecznie nieuzasadniony (zabudowanie działki budynkiem użyteczności publicznej). W konsekwencji, współcześnie reprywatyzacja może się dokonywać głównie przez wypłatę uprawnionym określonej sumy pieniędzy. 4.3.2. Na tle ogółu wypadków ekspropriacji, dokonywanych na podstawie aktów prawnych (generalnych i indywidualnych), a także wypadków całkowicie bezprawnego pozbawiania mienia, sytuacja byłych właścicieli gruntów warszawskich jest szczególna, gdyż na mocy jednego aktu prawnego (dekretu z 1945 r.) zostały przejęte na własność gminy m.st. Warszawy wszystkie nieruchomości, zabudowane i niezabudowane, położone w ówczesnych granicach administracyjnych miasta. Własność przeszła ex lege, na podstawie aktu prawnego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, bez potrzeby podejmowania jakichkolwiek aktów indywidualnych, dotyczących konkretnych nieruchomości czy ich właścicieli. To właśnie ta okoliczność leży u podstaw cytowanego wyżej spostrzeżenia Trybunału (cz. II pkt 3.3.3 uzasadnienia) o braku możliwości skorzystania przez zainteresowanych ze zwykłych środków kontroli decyzji administracyjnych czy orzeczeń sądowych. W literaturze podkreśla się też, że dekret z 1945 r. z założenia nie miał charakteru nacjonalizacyjnego, a jego podjęcie było warunkiem niezbędnym odbudowy stolicy. Zarówno cel przejęcia własności, jak i przewidziane w dekrecie możliwość ubiegania się o dzierżawę wieczystą oraz roszczenia odszkodowawcze, odróżniały ten akt prawny od innych aktów z okresu powojennego, których założeniem było pozbawienie własności prywatnej i nacjonalizacja środków produkcji. Gdyby do oceny legalności tych aktów prawnych zastosować współcześnie obowiązujące standardy państwa prawnego, dekret warszawski – ze względu na niewątpliwie bardzo doniosły cel publiczny – jako jedyny mógłby im odpowiadać. Jak słusznie odnotował Trybunał w uchwale o sygn. W 19/95, obecna sytuacja prawna byłych właścicieli tzw. gruntów warszawskich jest skutkiem zaniechań ustawodawcy i organów stosujących prawo, „wbrew literze i założeniom dekretu z 1945 roku”. „Nader opieszałe”, jak to określił Trybunał, rozpoznawanie wniosków o ustanowienie dzierżawy wieczystej (użytkowania wieczystego) lub przyznania prawa zabudowy doprowadziło do sytuacji, w której po 70 latach od wejścia w życie dekretu pozostają tysiące spraw niezałatwionych, przy czym ustawodawca dąży do dalszego ograniczenia zakresu roszczeń (por. ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy). Przypomnienie tych okoliczności uzasadnia tezę, że – mimo pierwotnej specyfiki dekretu warszawskiego – obecnie „reprywatyzacja” nieruchomości nim objętych powinna być postrzegana jako część ogólnego problemu, jakim jest zadośćuczynienie krzywdom wyrządzonym w okresie systemowego bezprawia. Kwestia ta stanowi przedmiot wypowiedzi przedstawicieli doktryny i nie po raz pierwszy jest poddana ocenie Trybunału. 4.3.3. Sformułowanie stanowiska Trybunału co do istnienia konstytucyjnych podstaw reprywatyzacji należy zacząć od ponownego przypomnienia niektórych tez uchwały o sygn. W 19/95. Mimo zdecydowanie krytycznej oceny komunistycznych aktów ekspropriacji, „które były niezgodne z powszechnie uznanymi standardami ochrony własności” i uznania, że „byli właściciele tzw. gruntów warszawskich nie zostali potraktowani przez władze publiczne w sposób zgodny z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz z zasadą ochrony zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa”, Trybunał pisał o „postulatach reprywatyzacyjnych” jako elemencie przemian ustrojowych. Zaznaczył, że choć są to postulaty „oficjalnie uznawane”, to zakres i formy reprywatyzacji są „problemem kontrowersyjnym, którego rozstrzygnięcie zależy w głównej mierze od decyzji politycznych”. Z chwilą wejścia w życie Konstytucji z 1997 r. standardy, do których nawiązywał TK w uchwale z 1996 r., niewątpliwie uległy wzmocnieniu, w szczególności konstytucjonalizacji uległa zasada odpowiedzialności za niezgodne z prawem wykonywanie władzy publicznej (art. 77 ust. 1). Nie oznacza to, że z przepisów Konstytucji da się wywieść nakaz, skierowany do ustawodawcy, ustanowienia przepisów reprywatyzacyjnych, zwłaszcza o określonym kształcie. 4.3.4. Trybunał zaczyna od oczywistego spostrzeżenia, że w Konstytucji brak formalnej podstawy reprywatyzacji. Konstytucja, w aspekcie etycznym, odcina się od aksjologii i praktyk państwa komunistycznego, o czym świadczy fragment jej preambuły („pomni gorzkich doświadczeń z czasów, gdy podstawowe wolności i prawa człowieka były w naszej Ojczyźnie łamane”), jednak przyjmuje ewolucyjną ciągłość powojennego porządku prawnego i nie ma mocy wstecznej. Konstytucja nie określa ram czasowych swego obowiązywania, a zatem – zgodnie z podstawową zasadą prawa intertemporalnego – jej przepisy mogą być stosowane na przyszłość od dnia jej wejścia w życie. 4.3.5. Trudniej rozstrzygnąć kwestię, czy z aksjologii Konstytucji nie da się wyprowadzić obowiązku państwa dokonania reprywatyzacji. Wiele przepisów, zwłaszcza zawartych w Rozdziale I poświęconym „Rzeczypospolitej”: art. 2 (zasada państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej), art. 20 (własność prywatna jako podstawa gospodarki rynkowej i solidarność) i 21 ust. 2 (warunki wywłaszczenia), a także art. 64 Konstytucji, mogłoby wskazywać, że reprywatyzacja jest warunkiem koniecznym urzeczywistnienia konstytucyjnego systemu wartości. Tezie tej przeciwstawiane jest jednak spostrzeżenie, że komunistyczne naruszenia dóbr takich jak godność ludzka, życie i zdrowie, wolność i możliwość samorealizacji, które w hierarchii wartości konstytucyjnej stoją znacznie wyżej niż wartości majątkowe (mienie), w ogromnej większości przypadków na zawsze pozostaną bez rekompensaty. Podnosi się także, że postulaty reprywatyzacyjne nie obejmują nawet ogółu naruszeń praw majątkowych, zwykle ograniczając się do rekompensaty za utratę nieruchomości, nie mówiąc już o określeniu zakresu podmiotowego uprawnionych. Dla aksjologicznego uzasadnienia reprywatyzacji doniosłe znaczenie ma czynnik czasu. Zauważa się, że – współcześnie – wzruszenie efektów nacjonalizacji prowadziłoby do nowych krzywd społecznych, a nawet „do swoistej anarchii prawnej w zakresie stosunków własnościowych” (J. Parchomiuk, op.cit., s. 548). Jak już wskazano, upływ czasu często eliminuje możliwość zwrotu mienia w naturze, pozostawiając – jako jedyny instrument – roszczenie o zapłatę sumy pieniędzy. Coraz częściej mówi się przy tym o wypłacie „rekompensaty”, nie zaś „odszkodowania”, gdyż celem świadczenia jest raczej naprawienie krzywdy w potocznym rozumieniu, niż naprawienie szkody w rozumieniu prawa (art. 361 k.c.). Z kolei potrzeba naprawienia krzywdy blednie z upływem lat, gdyż o rekompensatę coraz rzadziej ubiegają się osoby bezpośrednio dotknięte działaniem nacjonalizacji, które owej krzywdy doznały. Zamiast nich roszczeń dochodzą następcy prawni dysponujący różnymi tytułami; niekoniecznie są to spadkobiercy wywłaszczonych, związani z nimi emocjonalnie i odczuwający stratę sprzed lat jako uszczerbek we własnym mieniu. Trzeba wreszcie dodać, że nawet rekompensata za utracone nieruchomości nie może być wypłacona w wysokości odpowiadającej ich wartości, co ze względów budżetowych jest dziś oczywiste i co znalazło wyraz w projektach ustaw reprywatyzacyjnych (por. W.J. Katner, Uwarunkowania prawne reprywatyzacji w Polsce, „Państwo i Prawo” z. 7/2003; J. Parchomiuk, op.cit., s. 544-552). 4.3.6. Trybunał, świadomy iż powszechna rekompensata przez III Rzeczpospolitą szkód majątkowych i niemajątkowych (krzywd) doznanych w okresie komunistycznym jest nierealna, dostrzega jednocześnie, że wszelkie – wprowadzane ustawami – „punktowe” rekompensaty tych strat w sposób nieunikniony rodzą problem zachowania równości w ramach klasy podmiotów dotkniętych różnymi formami nacjonalizacji. Ponadto Trybunał dostrzega, że w każdym przypadku rekompensaty są realizowane na koszt całego społeczeństwa. Obciążając aktualny budżet, czy to państwa czy samorządu, w sposób nieunikniony ograniczają możliwości zaspokajania potrzeb zbiorowych społeczeństwa, czyli ogółu obywateli. Wszystkie wskazane okoliczności nakazują zachowanie daleko idącej wstrzemięźliwości w formułowaniu tez o istnieniu prawnego, płynącego z Konstytucji, obowiązku ustawodawcy przeprowadzenia reprywatyzacji w określonym kształcie. W konsekwencji, Trybunał w obecnym składzie podtrzymuje stanowisko wyrażone w uchwale sprzed niemal 20 lat uznając, że także pod rządem obowiązującej Konstytucji z 1997 r. zakres i formy reprywatyzacji są „problemem kontrowersyjnym, którego rozstrzygnięcie zależy w głównej mierze od decyzji politycznych”. Podejmowanie tego rodzaju decyzji zdecydowanie wykracza poza kompetencje Trybunału. Stanowisko to jest zbieżne z poglądami wyrażanymi we wcześniejszych orzeczeniach, zapadłych już pod rządem obowiązującej Konstytucji, w których Trybunał przeciwstawiał się traktowaniu jej przepisów jako remedium na brak działań ustawodawcy, które zmierzałyby do naprawienia niesprawiedliwości będących skutkiem aktów nacjonalizacyjnych. Stwierdził, że ich naprawienie jest możliwe jedynie w wyniku ingerencji ustawodawcy (por. wyrok z 24 kwietnia 2014 r., sygn. SK 56/12, OTK ZU nr 4/A/2014, poz. 42). 4.3.7. Podsumowując dotychczasowe ustalenia, na potrzeby rozstrzygnięcia wątpliwości przedstawionych w pytaniu prawnym przez WSA, Trybunał stwierdza, że z Konstytucji nie wynika obowiązek państwa przyznania wszystkim byłym właścicielom tzw. gruntów warszawskich odszkodowania równego wartości nieruchomości w chwili wejścia w życie dekretu z 1945 r., do którego to skutku prowadziłoby postulowane przez sąd rozszerzenie zakresu stosowania art. 215 ust. 2 u.g.n. 5. Niedopuszczalność wydania wyroku. 5.1. Art. 215 ust. 2 u.g.n. jako wyraz ustawodawczego zaniechania. 5.1.1. Nawiązując do wyrażonych na wstępie wątpliwości co do przedmiotu pytania prawnego, z którym zwrócił się WSA (cz. II pkt 1.4 uzasadnienia) oraz do ustaleń dotyczących trybunalskiej kognicji w zakresie kontroli konstytucyjnej regulacji pominiętych w akcie prawnym (cz. II pkt 2.1 uzasadnienia) Trybunał stwierdza, że przeprowadzona analiza prawna dowodzi istnienia w rozpatrywanej sprawie zaniechania legislacyjnego. W przypadku, gdy istotą zarzutu konstytucyjnego jest doprowadzenie – na skutek braku regulacji prawnej – do nierówności podmiotów wobec prawa, kwalifikacja regulacyjnej bezczynności ustawodawcy jako pominięcia albo zaniechania zależy od ustalenia, czy z Konstytucji wynika obowiązek objęcia regulacją całej grupy podmiotów. Niezupełność (fragmentaryczność) regulacji przy spełnieniu warunku „jakościowej tożsamości” sytuacji uregulowanych i pominiętych stanowi dowód pominięcia prawodawczego podlegającego kontroli Trybunału tylko wtedy, gdy na poziomie Konstytucji istnieje „norma o treści odpowiadającej normie pominiętej w ustawie kontrolowanej” (por. postanowienia TK z: 1 marca 2010 r., sygn. SK 29/08, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 29; 2 grudnia 2014 r., sygn. SK 7/14, OTK ZU nr 11/A/2014, poz. 123). Sposób sformułowania zarzutu zawartego w pytaniu prawnym, które zainicjowało postępowanie, wskazuje, że sądowi chodzi o stwierdzenie niekonstytucyjności art. 215 ust. 2 u.g.n. w zakresie, w jakim pomija określoną grupę adresatów. Pytający sąd oczekuje, że Trybunał – mocą swego wyroku – spowoduje rozszerzenie zakresu stosowania przewidzianego w art. 215 ust. 2 u.g.n. obowiązku odszkodowawczego na wszystkich właścicieli, niezależnie od daty pozbawienia ich posiadania. Stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia prawodawczego jest jednak uzasadnione tylko wtedy, gdy istnieje konstytucyjny nakaz uregulowania jakiejś kwestii, a ustawodawca wykonuje ten nakaz jedynie w części. W rozpatrywanej sprawie – jak wykazała analiza prawna (cz. II pkt 4 uzasadnienia) – taki nakaz nie obowiązuje. Konstytucja nie wymaga zagwarantowania prawa do pełnego odszkodowania, regulowanego w u.g.n., grupie adresatów wskazanych przez sąd. Dla zapewnienia równej ochrony praw majątkowych wszystkich osób dotkniętych działaniem dekretu warszawskiego konieczna byłaby więc nowa regulacja ustawowa. Zarzut braku takiej regulacji mógłby być rozpatrywany wyłącznie w kategoriach zaniechania prawodawczego, którego badanie pozostaje jednak poza zakresem kognicji Trybunału. 5.1.2. Kwalifikację zarzucanego przez sąd pytający braku regulacji jako zaniechania legislacyjnego potwierdzają inne, stosowane w orzecznictwie Trybunału kryteria. Zatem nie ma wątpliwości, że ograniczenie stosowania art. 215 ust. 2 u.g.n. do określonej grupy byłych właścicieli nie jest wynikiem przeoczenia prawodawcy. Ustawodawca, nie czyniąc nic poza kopiowaniem w u.g.n. rozwiązań wypracowanych pod rządami ustaw z 1958 r. i 1985 r., dał wyraz braku woli ustanowienia przepisów reprywatyzacyjnych. Zaniechanie unormowania tej kwestii jest faktem notoryjnie znanym i dość powszechnie krytykowanym. Uwadze prawodawcy nie mogło ujść to, że w Polsce jako jedynym kraju z byłego bloku państw socjalistycznych do dziś nie uchwalono ustawy reprywatyzacyjnej. O „świadomości” ustawodawcy w tym względzie świadczy chociażby liczba projektów ustaw reprywatyzacyjnych wniesionych do Sejmu (np. 8 projektów w Sejmie II kadencji). W tej sytuacji nie można przyjąć, że art. 215 ust. 2 u.g.n. jest regulacją przypadkową, absurdalną albo oczywiście dysfunkcjonalną, które to cechy charakteryzują prawodawcze pominięcie (por. wyrok TK z 2 grudnia 2014 r., sygn. SK 7/14). 5.1.3. Jako jedno z kryteriów odróżnienia pominięcia od zaniechania prawodawczego wskazuje się też zakres ingerencji ustawodawcy, niezbędny do przywrócenia stanu zgodnego z Konstytucją. Konieczność dokonania daleko idących zmian, stworzenia nowej regulacji prawnej, wskazuje na zaniechanie legislacyjnych, nie zaś – pominięcie (por. postanowienie TK z 9 czerwca 2011 r., sygn. Tw 31/10, OTK ZU nr 3/B/2011, poz. 190). Jak wyżej wskazano, w rozpatrywanej obecnie sprawie jest oczywiste, że zagwarantowanie ochrony ogółowi osób dotkniętych działaniem dekretu z 1945 r. wymagałoby obszernej interwencji ustawodawcy, na co wskazywał Trybunał w sprawie o sygn. SK 41/09. Także ten argument przemawia zatem za uznaniem, że sąd pytający domaga się kontroli zaniechania legislacyjnego. 5.2. Pogłębienie stanu nierówności. 5.2.1. Trybunał dostrzega, że – teoretycznie – zrównanie byłych właścicieli, o które zabiega sąd pytający, można by osiągnąć przez prosty zabieg legislacyjny polegający na wykreśleniu z art. 215 ust. 2 u.g.n. słów wyrażających kwestionowane przez sąd ograniczenie, tj. słów: „jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.”. W ocenie Trybunału ten prosty zabieg nie tylko nie jest wystarczający do osiągnięcia celu, jakim jest równe traktowanie byłych właścicieli nieruchomości, lecz także może prowadzić do pogłębienia nierówności. Gdyby bowiem TK, zgodnie z oczekiwaniem sądu pytającego, wyeliminował z treści przepisu jego kwestionowany fragment i – tym samym – rozszerzył zakres jego stosowania na ogół wywłaszczonych, niezależnie od daty faktycznego pozbawienia ich możliwości władania nieruchomością, skutkiem trybunalskiego wyroku byłoby powstanie po stronie wszystkich byłych właścicieli roszczeń odszkodowawczych, ustalanych na podstawie art. 128-135 u.g.n. 5.2.2. Tymczasem, przepisy u.g.n. o odszkodowaniach są ustanowione z myślą o „bieżącym” naprawianiu szkód powstających w rezultacie dokonywanych współcześnie, indywidualnie określonych wywłaszczeń i nie można na ich podstawie oprzeć rekompensaty za masowe wywłaszczenia dekretowe. W obowiązującym unormowaniu rekompensaty za odjęcie prawa jako podstawową zasadę przyjęto zasadę pełnego odszkodowania; zgodnie z art. 128 ust. 1 in fine u.g.n. odszkodowanie za wywłaszczone prawo ma być równe jego wartości. Według kolejnych przepisów u.g.n. podstawę ustalanego przez starostę odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1), przy czym jego wysokość ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu (art. 130 ust. 1 zdanie pierwsze). Jest oczywiste, że zarówno ze względów aksjologicznych (cz. II pkt 4.3 uzasadnienia), jak i ekonomicznych, wyznaczanych dopuszczalnym obciążeniem budżetów, w toku reprywatyzacji nie jest możliwe zastosowanie zasady pełnego odszkodowania. W ocenie Trybunału problemu nie rozwiązuje zawarte w art. 215 ust. 2 u.g.n. zalecenie „odpowiedniego” stosowania przepisów odszkodowawczych. Określenie zasad, według których należałoby modyfikować przepisy u.g.n. dotyczące odszkodowań za wywłaszczane nieruchomości, stosując je do rekompensat za tzw. grunty warszawskie, nie powinno pozostawać w gestii organu wykonawczego (starosty), gdyż arbitralność decyzji rodziłaby niebezpieczeństwo nierównego traktowania uprawnionych. Ingerencja ustawodawcy wydaje się niezbędna nie tylko ze względu na konieczność szczególnego (w stosunku do przepisów u.g.n.) określenia zasad ustalania wysokości odszkodowania. Unormowania wymagałoby także określenie kręgu uprawnionych, procedury dochodzenia i weryfikacji roszczeń, wreszcie – sposobu ich realizacji. 5.2.3. Niekonstytucyjność stanu prawnego, jaki powstałby po zniesieniu kryterium czasowego, ograniczającego roszczenia odszkodowawcze byłych właścicieli tzw. gruntów warszawskich, przejawiałaby się w kilku aspektach. Okazałoby się, że ta – wąska na tle ogółu poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi z okresu komunistycznego – grupa osób korzysta z prawa do odszkodowania odpowiadającego wartości nieruchomości. Chociaż brak możliwości sprawiedliwego naprawienia wszystkich krzywd z tamtego okresu jest dziś oczywisty, to nie uzasadnia on – zdaniem Trybunału – podejmowania działań, które pogłębiają stan niesprawiedliwości. Tymczasem, przyznanie grupie byłych właścicieli gruntów warszawskich pełnej rekompensaty poniesionego uszczerbku ograniczałoby potencjalną możliwość zadośćuczynienia w stosunku do innych podmiotów, tym samym uprzywilejowując tę grupę. Uprzywilejowanie byłych właścicieli tzw. gruntów warszawskich nie znajduje usprawiedliwienia w treści art. 21 ust. 2 Konstytucji, który to przepis w razie wywłaszczenia na cele publiczne wymaga przyznania „słusznego odszkodowania”. W orzecznictwie TK utrwalona jest myśl, że odszkodowanie „słuszne” nie musi być pełne, tj. nie musi odpowiadać wartości rynkowej nieruchomości. Cel publiczny wywłaszczenia sprawia, że działanie władzy publicznej (odjęcie własności) jest legalne, co w sumie uzasadnia ograniczenie rekompensaty majątkowej wypłacanej osobie pozbawionej własności. Można powiedzieć, że pewien deficyt odszkodowania jest kompensowany korzyścią, jaką osoba wywłaszczona czerpie, wraz z innymi członkami społeczności, z realizacji celu publicznego (np. budowy drogi, szkoły itp.). Nawiązując do ustaleń poczynionych w cz. II pkt 3.2 uzasadnienia, Trybunał przypomina, że dekret warszawski, zapewne jako jedyny wśród powojennych aktów nacjonalizacyjnych, w zasadzie odpowiadał obowiązującym dziś standardom konstytucyjnym w zakresie wywłaszczenia. W odróżnieniu od pozostałych aktów niewątpliwie służył realizacji celu publicznego o randze ogólnonarodowej i dlatego nie sposób kwestionować jego legalności. Stąd oczekiwanie pełnej rekompensaty strat poniesionych przez wywłaszczonych w świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji nie wydaje się uzasadnione. Trybunał zwraca wreszcie uwagę, że – w razie skreślenia kwestionowanego fragmentu przepisu – do nierównego traktowania doszłoby nawet w grupie byłych właścicieli działek ubiegających się o odszkodowanie. Jak wyżej wskazano, bez ingerencji ustawodawcy „odpowiednie” stosowanie przepisów u.g.n. dotyczących ustalenia wysokości odszkodowania w sposób nieunikniony doprowadziłoby do zróżnicowania sytuacji uprawnionych, a wręcz do arbitralnego traktowania ich roszczeń przez urzędników. 5.3. Niezbędność aktywności ustawodawcy. 5.3.1. Dotychczasowe ustalenia doprowadziły do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie stwierdzenie przez Trybunał niekonstytucyjności kwestionowanej przesłanki roszczenia odszkodowawczego nie stanowi instrumentu wystarczającego do zapewnienia równego traktowania podmiotów dotkniętych działaniem dekretu warszawskiego. Uwzględnienie zarzutu zawartego w pytaniu prawnym sądu nie może nastąpić przez prostą eliminację z art. 215 ust. 2 u.g.n. kwestionowanego fragmentu treści tego przepisu, lecz wymaga szerokiego unormowania rekompensat dla byłych właścicieli tzw. gruntów warszawskich. 5.3.2. W tym miejscu celowe jest przypomnienie skutków wyroku o sygn. SK 41/09, w którym Trybunał orzekł, że art. 215 ust. 2 u.g.n. w zakresie, w jakim pomija stosowanie przepisów u.g.n. dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości do nieruchomości innych niż domy jednorodzinne (…) i działek, które przed dniem wejścia w życie powołanego dekretu mogły być przeznaczone pod budownictwo inne niż jednorodzinne, (…) jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 oraz w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Uznając swą kognicję do badania owego „pominięcia” i stwierdzając niekonstytucyjność przepisu we wskazanym zakresie, Trybunał stwierdził jednak, że wydany wyrok „nie wywołuje samoistnie skutków, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Nie pozwala tym samym na uczynienie zadość roszczeniom skarżących”. W dalszym ciągu, dostrzegając konieczność uchwalenia stosownych przepisów, Trybunał podkreślił, że „ustawodawcy potrzebny jest odpowiednio długi czas na dokonanie stosownych zmian będących konsekwencją niniejszego wyroku”. Trybunał dostrzegł, że chodzi o rozwiązania prawne dotyczące „materii skomplikowanej pod względem faktycznym i prawnym”, której regulacja wymaga „proporcjonalnego wyważenia wartości konstytucyjnych: z jednej strony respektowania prawa do odszkodowania (…), z drugiej zaś strony konieczności zachowania równowagi budżetowej i uwzględnienia możliwości finansowych państwa” (uzasadnienie wyroku o sygn. SK 41/09, cz. III, pkt 8). 5.3.3. Trybunał w obecnym składzie w pełni podziela przytoczone zapatrywanie. Stwierdza jednak, że skoro unormowanie danej – nieobjętej dotąd ustawą – kwestii wymaga tak daleko idącej interwencji ustawodawcy, to orzekanie przez Trybunał niekonstytucyjności „pominięcia” jest całkowicie nieefektywne. Trybunał zwraca uwagę, że chociaż wyrok o sygn. SK 41/09 – stwierdzający niekonstytucyjność pominięcia w art. 215 ust. 2 u.g.n. roszczeń grupy właścicieli nieruchomości warszawskich – został wydany ponad 4 lata temu, ustawodawca do tej pory nie uzupełnił brakującej treści normatywnej przepisu. Co więcej, warto podkreślić, że – zarówno sąd pytający w rozpatrywanej obecnie sprawie, jak i Marszałek Sejmu – w ogóle nie uwzględniają w swych pismach skutków trybunalskiego rozstrzygnięcia o sygn. SK 41/09 i przytaczają treść art. 215 ust. 2 u.g.n. tak, jakby ograniczenie roszczeń obowiązywało bez zmian, mimo orzeczenia Trybunału z 2011 r. 6. Podsumowanie. Powyższe uwagi dowodzą istnienia granic skuteczności trybunalskich wyroków stwierdzających niekonstytucyjność braku określonej treści normatywnej. Wówczas, gdy dotyczą one „materii skomplikowanej pod względem faktycznym i prawnym”, której regulacja wymaga „proporcjonalnego wyważenia wartości konstytucyjnych: z jednej strony respektowania prawa do odszkodowania (…), z drugiej zaś strony konieczności zachowania równowagi budżetowej i uwzględnienia możliwości finansowych państwa” (uzasadnienie wyroku o sygn. SK 41/09, cz. III, pkt 8), a z taką niewątpliwie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, skutki orzeczenia o niekonstytucyjności sprowadzają się w istocie do deklaracji aksjologicznie uzasadnionego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał nie może zastąpić ustawodawcy i wypełnić swym orzeczeniem istniejącej luki, gdyż przekroczyłby w ten sposób własne, konstytucyjnie określone kompetencje. Wobec braku konstytucyjnej normy nakazującej wypłatę wszystkim byłym właścicielom odszkodowań odpowiadających wartości ich nieruchomości, których własność została odjęta na podstawie dekretu z 1945 r., Trybunał nie może „nakazać” ustawodawcy rozszerzenia zakresu stosowania art. 215 ust. 2 u.g.n. Co więcej, w ocenie Trybunału, objęcie nim całej klasy podmiotów wywłaszczonych nie byłoby rozwiązaniem zgodnym ze standardem konstytucyjnym. Zadaniem Trybunału nie jest stawianie ustawodawcy przed faktem dokonanym co do kształtu reprywatyzacji na terenie m.st. Warszawy. Inicjatywa w tej mierze należy do ustawodawcy, który powinien dostosować zakres prawa do odszkodowania do warunków społeczno-gospodarczych, odnajdując „uczciwą równowagę między wymaganiami interesu publicznego i nakazami ochrony praw podstawowych jednostki” (por. orzeczenie ETPC z dnia 19 grudnia 1989 r., Mellacher i inni przeciwko Austrii). W tym kontekście nie można wykluczyć, że konstytucyjnym wartościom, zasadom i normom zadośćuczynią rozwiązania mniej korzystne niż te, które Trybunał narzuciłby ustawodawcy, rozpoznając meriti pytanie prawne warszawskiego WSA i stwierdzając – zgodnie ze stanowiskiem tego sądu – niekonstytucyjność zbyt wąskiego odesłania w art. 215 ust. 2 u.g.n. do przepisów tej ustawy regulujących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji. Zdanie odrębne sędziego TK Mirosława Granata do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt P 6/13 Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) w związku z art. 134 pkt 3 ustawy z dnia 15 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064) zgłaszam zdanie odrębne do postanowienia w zakresie umorzenia postępowania zainicjowanego pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zdanie odrębne uzasadniam następująco. 1. W ocenie Trybunału Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie spełnił przesłanki przedmiotowej pytania prawnego i nie przedstawił należytego uzasadnienia pytania prawnego. Podstawą do wyprowadzenia takiej konkluzji było zrekonstruowanie przez Trybunał problemu konstytucyjnego wbrew założeniom sądu pytającego. W mojej ocenie, określenie przez Trybunał problemu konstytucyjnego w tej sprawie wykraczało poza jej granice, wyznaczane przez wzorce kontroli i zarzuty podane przez sąd pytający (art. 66 ustawy o TK). Sąd pytający nie kwestionował zaniechania legislacyjnego, lecz pominięcie ustawodawcze mieszczące się w kognicji Trybunału. Zarzut pominięcia dotyczy unormowania wadliwie niepełnego, czyli takiego, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Trybunał słusznie przypomniał, że jeżeli w obowiązującym akcie prawnym prawodawca reguluje jakieś zagadnienie w sposób niepełny, ze względu na zbyt wąski zakres zastosowania i przez to fragmentaryczny, wówczas mamy do czynienia z pominięciem prawodawczym (cz. II pkt 2.1.2 uzasadnienia postanowienia). W tej kwestii stanowisko Trybunału jest trafne. Zaskakujące jest natomiast „uzupełnienie” przez Trybunał powyższego standardu o wymóg, aby ocenie niepełności danego unormowania na tle zasady równości i równego traktowania towarzyszyło ustalanie istnienia konstytucyjnego obowiązku ustawodawcy co do objęcia daną regulacją szerszej kategorii podmiotów aniżeli ta, którą kwestionowana regulacja obejmuje. Trybunał, w dotychczasowej wykładni art. 32 Konstytucji, nie wymagał, aby na poziomie Konstytucji należało wskazywać lub odszukiwać normę o treści odpowiadającej normie pominiętej w ustawie kontrolowanej. Wystarczało wskazanie normy przyznającej określone prawa niektórym osobom lub nakładającej na nie określone obowiązki oraz grupy podmiotów znajdujących się w tej samej (podobnej) sytuacji, wobec których dany przepis nie miał zastosowania. Nie przekonuje mnie też znaczenie przywołanego w tej kwestii postanowienia TK z 1 marca 2010 r. (sygn. SK 29/08, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 29). Jest ono jedynym judykatem przytoczonym przez Trybunał jako przykład linii orzeczniczej w omawianym, nowym, kierunku. Postanowienie to nie może jednak odegrać takiej roli z następujących powodów: a) zasada równości nie stanowiła wówczas wzorca kontroli, ponieważ skarżący domagał się oceny zgodności kwestionowanego przepisu z art. 45 ust. 1 w związku z art. 54 ust. 1 Konstytucji, b) kwestionowany „brak” pełnego unormowania dotyczył przepisów prawa procesowego, a nie przepisów prawa materialnego określających zakres odpowiedzialności odszkodowawczej (jak w niniejszej sprawie); dotyczył braku ustawowej kognicji sądu okręgowego do rozpoznania w ramach trybu wyborczego spraw o legalność i zasadność wydania przez dyrektora zakładu karnego zakazu prowadzenia kampanii wyborczej przez osadzonego w tym zakładzie karnym kandydata do Senatu, c) zgodnie z treścią uzasadnienia tego postanowienia, wpływ na kwalifikację problemu konstytucyjnego jako zaniechania prawodawczego miały, z jednej strony, fakt, że zastosowanie tego trybu nie wykluczało możliwości alternatywnego dochodzenia praw i ochrony dóbr osobistych na podstawie ustaw ogólnych, w szczególności na podstawie kodeksu cywilnego bądź karnego w „klasycznym” postępowaniu sądowym, a z drugiej strony, zupełnie wyjątkowy cel postępowania w ramach trybu wyborczego przewidzianego dla ściśle określonych i uzasadnionych przypadków. Wynikało stąd, że zakaz wydany przez dyrektora zakładu karnego, zabraniający prowadzenia kampanii, nie był w ogóle wyjęty spod kontroli sądowej (co stanowiło zarzut w świetle art. 45 ust. 1 Konstytucji). Nie można było jedynie kwestionować jego legalności wedle wyboru albo w trybie klasyczn

[... tekst skrócony ...]