P. 5/96

POSTANOWIENIE z dnia 16 października 1996 r. Sygn. akt P. 5/96 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Tomasz Dybowski – przewodniczący Lech Garlicki – sprawozdawca Błażej Wierzbowski po rozpoznaniu, 16 października 1996 r. na posiedzeniu niejawnym, pytania prawnego skierowanego przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie: zgodności § 1 ust. 2 i § 2 rozporządzenia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z dnia 31 sierpnia 1990 r. w sprawie trybu zwrotu należności celnych pobranych od towarów przywiezionych z zagranicy i zużytych przy wyrobie towarów wywiezionych w obrocie towarowym z zagranicą (Dz.U. Nr 64, poz. 383; zm.: z 1994 r. Nr 53. poz. 219) z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. – Prawo celne (tekst jednolity z 1994 r. Dz.U. Nr 71, poz. 312; zm.: z 1995 r. Nr 85, poz. 427, Nr 87, poz. 434) p o s t a n o w i ł: umorzyć postępowanie w sprawie na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (tekst jednolity z 1991 r. Dz.U. Nr 109, poz. 470; zm.: z 1993 r. Nr 47, poz. 213; z 1994 r. Nr 122, poz. 593; z 1995 r. Nr 13, poz. 59; z 1996 r. Nr 77, poz. 367) Uzasadnienie: I 1. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego, postanowieniem z 27 marca 1996 r. skierował do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne dotyczące zgodności § 1 ust. 2 i § 2 rozporządzenia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z 31 sierpnia 1990 r. z art. 80 ust. 2 ustawy z 28 grudnia 1989 r. – Prawo celne. W uzasadnieniu pytania skład orzekający NSA przypomniał, że art. 80 ust. 1 prawa celnego wprowadza zasadę zwrotu należności celnych pobranych za towary przywiezione z zagranicy, o ile towary te zostaną użyte przy wyrobie towarów, które następnie zostaną wywiezione za granicę. Zwrot należności winien nastąpić w terminie 30 dni od dnia wywozu. Art. 80 ust. 2 prawa celnego upoważnił zaś do wydania rozporządzenia określającego tryb zwrotu należności celnych od towarów określonych w art. 80 ust. 1. Na tej podstawie wydane zostało rozporządzenie Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z 31 sierpnia 1990 r., które – w § 2 – wprowadzało wymaganie, by wniosek o zwrot należności celnych został złożony wraz z wnioskiem o wszczęcie postępowania celnego (art. 50 ust. 1 prawa celnego), a więc w momencie zgłoszenia wyrobów finalnych do odprawy celnej w eksporcie. Naruszenie tego terminu skutkowało wydaniem decyzji odmawiającej zwrotu cła. Późniejsza nowelizacja rozporządzenia z 31 sierpnia 1990 r. wprowadziła termin 14 dni dla złożenia wniosku o zwrot należności celnych. Zdaniem składu orzekającego NSA upoważnienie zawarte w art. 80 ust. 2 prawa celnego w ogóle nie daje podstawy do ustalania w omawianym rozporządzeniu terminu do złożenia wniosku o zwrot należności celnych. Przedmiotem upoważnienia jest bowiem tylko określenie “trybu”, a więc przebiegu procesu zmierzającego do zwrotu należności celnych przez organ celny. Pojęcia “trybu” nie można jednak utożsamiać z pojęciem “terminu dla złożenia wniosku”, zwłaszcza gdy uchybienie temu terminowi skutkuje odmową zwrotu należności celnych. Zdaniem składu orzekającego NSA kwestionowany przepis rozporządzenia jest niezgodny z art. 80 ust. 2 prawa celnego, bo wykracza poza materię objętą, zawartym w nim upoważnieniem, i samoistnie reguluje kwestię należącą do materii ustawowej. Skład orzekający NSA powołuje się na swoje stanowisko zajęte w wyroku z 25 lutego 1993 r. (V SA 2287–2307/92, ONSA 1/1994, poz. 34), choć zauważa też odmienne stanowisko zawarte w innym swoim wyroku z 19 marca 1993 r. (SA/WR 1638/92 – niepublikowany), a także odnotowuje uchwałę Sądu Najwyższego z 23 września 1993 r. (III AZP 10/93, OSN 4/1994, poz. 78). Skład orzekający podnosi też, że § 1 ust. 2 rozporządzenia z 1990 r. mówi o zwrocie “cła”, co odbiega od sformułowania “zwrot należności celnych” użytego w art. 80 ust. 1 prawa celnego. 2. Minister Współpracy Gospodarczej z Zagranicą w piśmie z 20 czerwca 1996 r. nie ustosunkował się merytorycznie do zarzutów podniesionych w pytaniu prawnym. poinformował natomiast o wydaniu nowego rozporządzenia w sprawie trybu zwrotu należności celnych pobranych od towarów przywiezionych z zagranicy i zużytych przy wyrobie towarów wywiezionych w obrocie towarowym z zagranicą. Pismem z 31 lipca 1996 r. Minister poinformował dodatkowo o dokonaniu nowelizacji tego nowego rozporządzenia. 3. Prokurator Generalny w piśmie z 7 sierpnia 1996 r. wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Nowe rozporządzenie Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą i zawarte w nim przepisy przejściowe powodują, iż zakwestionowane postanowienia rozporządzenia z 1990 r. nie będą już wywoływały skutków prawnych, a to uzasadnia uznanie, iż postanowienia te utraciły moc obowiązującą. II Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje: 1. Przedmiotem pytania prawnego jest wątpliwość składu orzekającego NSA, czy postanowienia § 1 ust. 2 i § 2 rozporządzenia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z 31 sierpnia 1990 r. pozostają w granicach upoważnienia udzielonego przez art. 80 ust. 2 ustawy – Prawo celne. Paragraf 1 ust. 2 rozporządzenia z 31 sierpnia 1990 r. odnosił możliwość zwrotu do cła, podczas gdy art. 80 ust. 1 ustawy – Prawo celne mówił o “zwrocie należności celnych”. Z kolei § 2 tego rozporządzenia stanowił, że wniosek o zwrot cła powinien być złożony razem z wnioskiem, o którym mowa w art. 80 ust. 1 prawa celnego. Na tle tego brzmienia § 2 zarysowała się rozbieżność w orzecznictwie NSA. W wyroku z 25 lutego 1993 r. uznano, że art. 80 ust. 2 prawa celnego nie upoważnia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą do określenia terminu, w jakim jest dopuszczalne złożenie wniosku o zwrot cła; wniosek taki może być złożony także po dokonaniu odprawy celnej wywozowej, a nawet po upływie terminu 30 dni od dnia wywozu towaru. Natomiast w wyroku z 19 marca 1993 r. uznano, że przepis § 2 mieści się w granicach upoważnienia, a więc należy go stosować. Na tym tle, w trybie art. 391 kpc, do Sądu Najwyższego zostało skierowane zagadnienie prawne. W uchwale z 23 września 1993 r., Sąd Najwyższy orzekł, że w świetle art. 80 ust. 1 prawa celnego wniosek o zwrot należności celnych może być zgłoszony nie później niż w terminie 30 dni od dnia wywozu. SN nie zajął się więc bezpośrednio legalnością § 2 rozporządzenia, choć stwierdził, iż “zgodzić się trzeba z zasadniczo poprawnym kierunkiem analizy omawianego zagadnienia, przedstawionym w wyroku NSA (z 25 lutego 1993 r.)”. SN uznał, iż odpowiedź na zadane mu pytanie można odnaleźć w art. 80 ust. 1 prawa celnego, łatwo zauważyć, że była ona inna niż wynikająca z § 2 rozporządzenia. Nowelizacją z 6 kwietnia 1994 r. (Dz.U. Nr 53, poz. 219) Minister Współpracy Gospodarczej z Zagranicą nadał § 2 nowe brzmienie i ustalił, że wniosek o zwrot cła powinien być złożony nie później niż w terminie 14 dni od dnia wywozu towarów, o których mowa w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia. Takie brzmienie § 2 miało być podstawą orzeczenia NSA w obecnie rozpatrywanej sprawie i na jego tle zostało skierowane pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego. 19 czerwca 1996 r. Minister Współpracy Gospodarczej z Zagranicą wydał nowe rozporządzenie w sprawie trybu zwrotu należności celnych pobranych od towarów przywiezionych z zagranicy i zużytych przy wyrobie towarów wywiezionych w obrocie towarowym z zagranicą (Dz.U. Nr 71, poz. 344), które w § 1 ust. 2 mówiło o “wniosku o zwrot należności celnych”, co stanowiło dokładne powtórzenie sformułowania z art. 80 ust.1 prawa celnego. Gdy chodzi o termin złożenia wniosku, to w § 2 nowego rozporządzenia został on wydłużony do 30 dni od dnia wywozu wytworzonych towarów. Z kolei § 5 uchylał rozporządzenie z dnia 31 sierpnia 1990 r. Paragraf 4 nowego rozporządzenia nie przewidywał jednak stosowania nowych przepisów do postępowań wszczętych lecz nie zakończonych przed dniem jego wejścia w życie. Rozporządzenie z 19 czerwca 1996 r. zostało znowelizowane 30 lipca 1996 r. (Dz.U. Nr 96, poz. 449) w taki sposób, że nowy § 4 ust. 2 odniósł termin 30 dni dla złożenia wniosku o zwrot należności celnych także do sytuacji z okresu poprzedzającego wejście w życie tego rozporządzenia. nowa regulacja objęła tym samym 30 dniowym terminem całokształt sytuacji, które mogły powstawać w przeszłości a także sytuacje, które powstawały na tle stosowania rozporządzenia z 1990 r., zarówno przed, jak i po jego nowelizacją z 1994 roku. Na tej podstawie TK stwierdza, że przepis zakwestionowany w pytaniu prawnym składu orzekającego NSA utracił moc prawną. Nie tylko bowiem został on uchylony i zastąpiony nową regulacją, ale też przepis przejściowy wprowadzony nowelizacją z 30 lipca 1996 r. wykluczył możliwość stosowania postanowień dawnego § 2 rozporządzenia z 1990 r. do jakichkolwiek sytuacji z przeszłości, teraźniejszości bądź przyszłości. Spełnione tym samym zostały wszystkie przesłanki dla uznania, że zakwestionowane przepisy utraciły moc obowiązującą w rozumieniu art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (zob. orzeczenie z 26 września 1995 r., U. 4/95, OTK w 1996 r., cz. II, s. 25-26 i powołane tam orzeczenia wcześniejsze). 2. Utrata mocy obowiązującej przez przepis będący przedmiotem kontroli zobowiązuje Trybunał do umorzenia postępowania (art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Objęcie zaś kontrolą Trybunału unormowań zawartych w § 2 i § 4 ust. 2 nowego rozporządzenia byłoby możliwe tylko wtedy, gdyby zakres pytania prawnego został w odpowiednim zakresie zmodyfikowany przez skład orzekający. Z uwagi bowiem na zasadę niezawisłości sędziowskiej Trybunał nie powinien wszczynać postępowania z urzędu w sprawach, które mają się stać przedmiotem rozstrzygnięcia innego organu sądowego. W tej zaś sprawie skład orzekający NSA jest władny dokonać incydentalnej kontroli przepisów mających stanowić podstawę rozstrzygnięcia zawisłej przed nim sprawy, ponieważ – zgodnie z ustabilizowaną już linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego – każdy sąd może samodzielnie odmówić zastosowania rozporządzenia, które uzna za niezgodne z ustawą lub (i) z konstytucją. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak na wstępie.