P 11/04

32/3/A/2005 POSTANOWIENIE z dnia 21 marca 2005 r. Sygn. akt P 11/04 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Teresa Dębowska-Romanowska – przewodniczący Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska – sprawozdawca Marek Mazurkiewicz Janusz Niemcewicz Mirosław Wyrzykowski, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 marca 2005 r., pytania prawnego Sądu Apelacyjnego w Krakowie: czy art. 160 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) jest zgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, o ile przyznaje prawo wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego wyłącznie stronie niezadowolonej z przyznanego jej „decyzją administracyjną odszkodowania za szkodę, której źródłem są zdarzenia oznaczone w § 1 tego przepisu”, p o s t a n a w i a: na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638 oraz z 2001 r. Nr 98, poz. 1070) umorzyć postępowanie w sprawie z powodu niedopuszczalności wydania wyroku. UZASADNIENIE: I 1. Pytanie prawne przedstawione Trybunałowi Konstytucyjnemu na podstawie postanowienia Sądu Apelacyjnego w Krakowie Wydział I Cywilny z 28 czerwca 2004 r. powstało na tle następującego stanu faktycznego: Postanowieniem z 26 lutego 2004 r. Sąd Okręgowy w Kielcach odrzucił pozew Gminy Masłów przeciwko Danucie Fedon o ustalenie, że pozwanej nie przysługuje odszkodowanie za szkodę wynikłą ze stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Wojewoda Świętokrzyski decyzją z 17 listopada 2003 r. przyznał Danucie Fedon kwotę 119 387,48 zł tytułem odszkodowania w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji wójta Gminy Masłów z 15 października 2001 r. Uzasadniając odrzucenie pozwu na podstawie art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c., Sąd Okręgowy wskazał, że sprawa nie należy do drogi postępowania przed sądem powszechnym, gdyż sądy te nie są powołane do zmian lub uchylania decyzji administracyjnych, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Wprawdzie z art. 160 § 5 k.p.a. wynika prawo do zainicjowania postępowania przed sądem, ale jest ono zastrzeżone wyłącznie dla osoby, która domaga się odszkodowania i jest niezadowolona z decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Prawo to nie przysługuje natomiast organowi administracji samorządowej; gmina nie może więc bronić swych interesów w postępowaniu cywilnym. Przysługuje jej możliwość skorzystania z postępowań administracyjnych, kontrolnych o charakterze nadzwyczajnym. Sąd Okręgowy nie podzielił zapatrywania, by odrzucenie pozwu naruszało art. 78 Konstytucji. Pytanie prawne zostało sformułowane w związku z rozpatrywaniem przez Sąd Apelacyjny zażalenia powodowej gminy. Gmina nie kwestionuje, że odrzucenie pozwu formalnie jest uzasadnione treścią przepisów. Podnosi jednak, że odrzucenie pozwu oznacza pozbawienie jej możliwości ubiegania się o ustalenie odszkodowania należnego pozwanej przez organ najbardziej kompetentny w tym względzie, tj. sąd cywilny. Przed tym sądem toczy się zresztą postępowanie z powództwa Danuty Fedon o podwyższenie odszkodowania przyznanego jej decyzją administracyjną. Zdaniem gminy, obie sprawy powinny być połączone do wspólnego rozpoznania. Brak możliwości wystąpienia przez gminę do sądu oznacza naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wynikającej z art. 78 Konstytucji i art. 15 k.p.a. Formułując pytanie prawne, Sąd Apelacyjny znał projekt nowelizacji kodeksu cywilnego i zawartą w ustawie nowelizującej propozycję uchylenia art. 160 k.p.a. Sąd podkreślił jednak, że – ze względu na treść art. 5 projektu ustawy, który przewiduje, że art. 160 k.p.a. będzie stosowany do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie nowelizacji kodeksu cywilnego – rozstrzygnięcie Trybunału w kwestii konstytucyjności art. 160 § 5 k.p.a. nadal będzie rzutowało na wynik sprawy zawisłej przed sądem. Stąd zasadność i celowość pytania prawnego. W bardzo obszernym uzasadnieniu postanowienia o skierowaniu do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego Sąd Apelacyjny w Krakowie Wydział I Cywilny wykazał zasadność rozstrzygnięcia Sądu Okręgowego o odrzuceniu pozwu. W świetle doktryny i orzecznictwa nie ulega wątpliwości, że w zaistniałej sytuacji, tj. w przypadku przyznania stronie odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a., gminie nie przysługuje możliwość wystąpienia do sądu powszechnego, ani „zwykła” droga administracyjnoprawnej kontroli decyzji. W uzasadnieniu pytania prawnego całkowicie zabrakło natomiast wyjaśnienia, dlaczego Sąd Apelacyjny ma wątpliwości co do zgodności z Konstytucją rozwiązania przyjętego przez ustawodawcę oraz na czym polega niezgodność zakwestionowanego przepisu ze wskazanymi wzorcami kontroli. 2. Prokurator Generalny w piśmie z 24 stycznia 2005 r. przedstawił stanowisko, zgodnie z którym art. 160 § 5 k.p.a. w brzmieniu sprzed 1 września 2004 r., w zakresie, w jakim przyznaje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego jedynie stronie niezadowolonej z przyznanego jej przez organ administracji publicznej decyzją administracyjną odszkodowania za szkodę poniesioną na skutek zdarzeń, o których mowa w § 1 tegoż artykułu – jest zgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Jednocześnie Prokurator Generalny uznał, że postępowanie w przedmiocie zgodności art. 160 § 5 k.p.a. z art. 2 Konstytucji podlega umorzeniu ze względu na niedopuszczalność orzekania. W uzasadnieniu swego stanowiska Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że budzący wątpliwości Sądu Apelacyjnego art. 160 § 5 k.p.a. stanowi fragment regulacji dotyczącej odszkodowania od organu administracji publicznej. Zdaniem sądu, przepis ten wyłącza prawo do sądu organu zobowiązanego do naprawienia szkody. Następnie, w długim wywodzie ilustrowanym cytatami z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Prokurator podkreślił wagę odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej za niezgodne z prawem działania. Odpowiedzialność ta wynika z art. 77 ust. 1 Konstytucji. Wynikająca z tego przepisu zasada ochrony jednostki przed niezgodnym z prawem działaniem administracji musi być brana pod uwagę przy interpretacji przepisów ustaw zwykłych, regulujących odpowiedzialność odszkodowawczą. Dotyczy to także art. 160 k.p.a., który przewiduje odpowiedzialność w przypadku szczególnie rażących uchybień prawu. Kwestionowany art. 160 § 5 k.p.a. zabezpiecza interes poszkodowanego w ten sposób, że stwarza możliwość skorygowania przez sąd negatywnego dla poszkodowanego rozstrzygnięcia w kwestii odszkodowania. Prokurator Generalny podkreślił, że o odszkodowaniu decyduje organ znajdujący się w tym samym pionie organów administracji publicznej, którego inny człon swoim działaniem naruszył prawo, wyrządzając tym samym szkodę. Dzięki art. 160 § 5 k.p.a. ewentualna korekta skutków ekonomicznych rozstrzygnięcia administracyjnego może być dokonana przez organ znajdujący się poza strukturą administracji publicznej, a więc przez sąd, wyposażony w przymiot niezależności i niezawisłości. Zdaniem Prokuratora Generalnego, w świetle konstytucyjnych zasad odpowiedzialności władzy publicznej trudno uznać tę regulację za godzącą w prawo organu administracji publicznej do sądu. Organ ten nie może się domagać sądowej kontroli odszkodowania przyznanego jednostce przez administrację, gdyż to interes poszkodowanego chroniony jest przez prawny mechanizm orzekania o odszkodowaniu. Prokurator Generalny zwrócił uwagę na zmianę, jaka dokonała się wraz ze skreśleniem art. 160 k.p.a. Konsekwencją tego jest poddanie całej procedury orzekania o odszkodowaniu sądom. W nowym modelu dochodzenia roszczeń organ administracji publicznej uzyskał status strony procesowej; zgodnie z zasadą równości stron procesowych oznacza to przyznanie mu „równej broni”, a zatem także wnoszenia środków odwoławczych na tych samych zasadach co poszkodowany. Natomiast na tle art. 160 k.p.a. przyznanie środka odwoławczego tylko stronie poszkodowanej było elementem „wyrównania szans” poszkodowanego w sporze z administracją publiczną, rozstrzyganym przez nią samą. Prokurator Generalny odnotował, że w związku z podziałem administracji na rządową i samorządową na tle art. 160 k.p.a. może dochodzić do sytuacji, gdy organ administracji rządowej orzeka o odszkodowaniu należnym od samorządu. Prokurator przyznał, że w takim przypadku możliwość obrony ze strony jednostki samorządu terytorialnego występuje tylko w razie wystąpienia poszkodowanego do sądu z roszczeniem o podwyższenie sumy odszkodowania przyznanej przez organ administracji, albo wystąpienia o odszkodowanie, gdy organ go odmówił. To ograniczenie prawa do sądu, służącego obronie własnych interesów majątkowych jednostki samorządu terytorialnego, znajduje jednak – zdaniem Prokuratora Generalnego – uzasadnienie w konstytucyjnej funkcji ogółu unormowań odnoszących się do odszkodowania za szkodę powstałą w warunkach, o których mowa w art. 160 § 1 k.p.a. Ponadto własność komunalna musi być postrzegana przede wszystkim jako instrument realizacji zadań publicznych, w tym także – naprawiania szkód wyrządzonych bezprawnym działaniem organów administracji. Wskazane argumenty uzasadniają tezę, iż art. 160 § 5 k.p.a. jest zgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Natomiast zarzut niezgodności z art. 2 Konstytucji nie został uzasadniony; postępowanie w tym zakresie podlega umorzeniu. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 193 Konstytucji, „każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją (…), jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem”. Zasada ta jest powtórzona niemal dosłownie w art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Ponadto art. 32 ust. 3 tejże ustawy stanowi, że pytanie prawne powinno wskazywać, „w jakim zakresie odpowiedź na pytanie może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w związku z którą pytanie zostało postawione (…)”. Z powołanych przepisów wynika wymaganie ścisłego związku między wynikiem badania przez Trybunał konstytucyjności przepisu a wynikiem konkretnego postępowania toczącego się przed sądem. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, uzasadnienie pytania prawnego sformułowanego w niniejszej sprawie nie precyzuje, w jaki sposób dokonana przez Trybunał Konstytucyjny ocena art. 160 § 5 k.p.a. z punktu widzenia zgodności z Konstytucją ma wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy zawisłej przed Sądem Apelacyjnym. Samo ogólne stwierdzenie, że art. 160 § 5 k.p.a., mimo uchylenia go, znajduje nadal zastosowanie do spraw wszczętych przed wejściem w życie nowelizacji, nie wyjaśnia, na czym polega zależność rozstrzygnięcia konkretnej sprawy od oceny konstytucyjności przepisu. Opis stanu faktycznego sprawy pozwala wnioskować, że od odpowiedzi Trybunału Konstytucyjnego na postawione pytanie Sąd Apelacyjny uzależnia własną decyzję w kwestii uwzględnienia zażalenia powodowej gminy na postanowienie Sądu Okręgowego o odrzuceniu pozwu. Jak wskazano wyżej, uzasadnienie pytania prawnego niemal w całości poświęcone jest wykazaniu, że na tle art. 160 § 5 k.p.a. gminie nie służy prawo wystąpienia do sądu; droga sądowa dochodzenia odszkodowania, a raczej obrony przed obowiązkiem jego zapłaty, jest dla gminy zamknięta. W tej sytuacji jest oczywiste, że z ewentualnym stwierdzeniem przez Trybunał zgodności art. 160 § 5 k.p.a. z Konstytucją Sąd Apelacyjny wiązałby decyzję o oddaleniu zażalenia. Powstaje jednak pytanie, jaki wpływ na sytuację prawną zainteresowanych miałoby uznanie przez Trybunał, że art. 160 § 5 k.p.a. narusza Konstytucję. Można domniemywać, że wyrok ten – według Sądu Apelacyjnego – oznaczałby możliwość uwzględnienia zażalenia i – tym samym – dopuszczenia do rozpatrywania sprawy z powództwa gminy przez sąd powszechny, a konkretnie – Sąd Okręgowy w Kielcach, który pozew gminy odrzucił. Tymczasem w pozwie tym, po ostatecznym sprecyzowaniu żądania, gmina wnosiła „o zmianę decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z 17 listopada 2003 r. i orzeczenie wyrokiem, że przyznanie od powoda stronie pozwanej odszkodowania w kwocie 119 387,48 zł – nie przysługuje”. To żądanie, wyrażone w piśmie z 16 stycznia 2004 r. i potwierdzone ustnie przez pełnomocnika powódki na posiedzeniu jawnym sądu 26 lutego 2004 r., zmierza w sposób wyraźny do wzruszenia na drodze sądowej prawomocnej decyzji administracyjnej wojewody o przyznaniu stronie odszkodowania. Trybunał Konstytucyjny stwierdza jednak, że w systemie prawa polskiego kontrola decyzji administracyjnych przez sądy powszechne nie była i nadal nie jest dopuszczalna. Nasz system prawny przyjmuje bowiem zasadę dualizmu sądownictwa, zgodnie z którą decyzje administracyjne są kontrolowane w trybie administracyjnym oraz przez sądy administracyjne, nie mogą być natomiast wzruszane w postępowaniu przed sądami powszechnymi. System ten opiera się na wyraźnym podziale kompetencji. Z punktu widzenia wskazanej zasady art. 160 § 5 k.p.a. niewątpliwie stanowił wyjątek; biorąc pod uwagę przedmiot decyzji – przyznanie odszkodowania – ustawodawca dopuszczał kontrolę sądu powszechnego z inicjatywy strony poszkodowanej decyzją administracyjną. Jedynym skutkiem stwierdzenia niezgodności z Konstytucją art. 160 § 5 k.p.a. byłoby odebranie stronie możliwości domagania się przed sądem korekty wysokości odszkodowania. Wyrok Trybunału nie wpłynąłby natomiast na sytuację prawną gminy; nawet gdyby art. 160 § 5 k.p.a. został usunięty z porządku prawnego na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, gmina, zobowiązana do wypłaty odszkodowania na podstawie decyzji administracyjnej, i tak nie mogłaby występować do sądu o zmianę decyzji wojewody i orzeczenie wyrokiem, że odszkodowanie przyznane decyzją stronie nie przysługuje. Dopuszczenie takiego żądania wymagałoby nie usunięcia art. 160 § 5 k.p.a. z porządku prawnego, lecz uzupełnienia go o prawo gminy, czyli rozszerzenia zakresu przewidzianego w tym przepisie wyjątku. Trybunał nie dysponuje jednak taką kompetencją i nie może zastąpić ustawodawcy. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że uznanie art. 160 § 5 k.p.a. za sprzeczny z Konstytucją nie miałoby wpływu na sytuację prawną powodowej gminy. Niedopuszczalność kwestionowania przez gminę decyzji administracyjnej na drodze postępowania cywilnego była i nadal pozostaje konsekwencją przyjętego w prawie polskim systemu kontroli administracji. Wyłączenie drogi sądowej w sprawie odszkodowawczej było zaś efektem przyznania organowi administracyjnemu kompetencji do rozstrzygania o odszkodowaniu. Trybunał Konstytucyjny nie podejmuje w tym miejscu oceny mechanizmu przyznawania odszkodowań za szkodę powstałą na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisów prawa administracyjnego albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, czyli mechanizmu obowiązującego do 31 sierpnia 2004 r. i opartego głównie na art. 160 k.p.a. Pominięcie tej kwestii wynika nie tylko z faktu uchylenia art. 160 k.p.a. w całości i objęcia wskazanych w nim przypadków nowymi przepisami kodeksu cywilnego o odpowiedzialności władzy publicznej. Trybunał nie ocenia tego mechanizmu przede wszystkim ze względu na zakres swej kognicji w niniejszej sprawie; pytanie prawne dotyczy wyłącznie art. 160 § 5 k.p.a., będącego niejako ostatnim ogniwem regulacji i konsekwencją przyjętych przez ustawodawcę założeń ogólnych co do orzekania o odszkodowaniach za szkody wyrządzone na skutek wydawania decyzji administracyjnych. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że wykazanie braku związku między odpowiedzią na pytanie prawne a rozstrzygnięciem sprawy zawisłej przed sądem, który pytanie to skierował do Trybunału, decyduje o niedopuszczalności udzielenia odpowiedzi. Przyznane sądom w art. 193 Konstytucji prawo inicjowania kontroli konstytucyjnej nie służy bowiem wszczęciu abstrakcyjnej kontroli aktów normatywnych, lecz pomyślane jest jako instrument służący prawidłowemu rozstrzygnięciu indywidualnej sprawy (kontrola konkretna). Skoro odpowiedź na postawione pytanie prawne nie wpływa na rozstrzygnięcie konkretnej sprawy, Trybunał nie może jej udzielić. 2. Mimo istnienia podstaw do umorzenia postępowania Trybunał Konstytucyjny uznał za konieczne zwrócenie uwagi na nieadekwatność powołanych w pytaniu prawnym wzorców kontroli konstytucyjnej. Pierwszy z nich, art. 2 Konstytucji, głosi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, a treść pozostałych dwóch przepisów, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, stanowi podstawę, na której konstruuje się prawo do sądu. Jak wskazano wyżej, Sąd Apelacyjny w Krakowie Wydział I Cywilny w uzasadnieniu postanowienia o wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym nie wskazał żadnych argumentów, które usprawiedliwiałyby wątpliwości co do zgodności z Konstytucją kwestionowanego art. 160 § 5 k.p.a., a zwłaszcza, jakie argumenty – w ocenie sądu – wskazują na naruszenie art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu znalazły się wprawdzie sformułowania o „nierównych uprawnieniach” stron „stosunku cywilnoprawnego wyrażającego się w powinności zapłacenia odszkodowania” i o nieracjonalnym ukształtowaniu „sądowej drogi ochrony prawnej dla poszkodowanego i zobowiązanego do odszkodowania”, jednak trudno je uznać za wystarczające uzasadnienie zarzutu naruszenia konkretnych przepisów Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że uzasadnienie zarzutów w istocie byłoby trudne, a to przede wszystkim z tego powodu, że zarówno art. 45, jak i art. 77 Konstytucji, znajdują się w jej rozdziale drugim, regulującym – jak głosi tytuł – „wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela”. Pierwszy z przepisów mieści się wśród artykułów normujących „wolności i prawa osobiste”, drugi zaś otwiera unormowanie „środków ochrony wolności i praw”. Systematyka Konstytucji wskazuje więc dość jednoznacznie, że „prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy” (art. 45 ust. 1 Konstytucji) jest pomyślane jako prawo jednostki; ochronie jej „wolności lub praw” ma też służyć norma zakazująca zamykania drogi sądowej (art. 77 ust. 2 Konstytucji). Normy te nie mogą być w sposób automatyczny odnoszone do ogółu podmiotów prawnych, a zwłaszcza – traktowane jako środek ochrony podmiotów prawa publicznego, do których niewątpliwie zaliczają się jednostki samorządu terytorialnego, w tym gminy. Trybunał Konstytucyjny nie kwestionuje, że konstytucyjne prawo do sądu, konstruowane na podstawie art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, może też służyć ochronie osób prawnych, nawet prawa publicznego, ale tylko w takim zakresie, w jakim korzystają one z praw lub wolności przysługujących jednostkom. Przykładowo, gmina występująca w roli właściciela nieruchomości, w razie zamknięcia jej drogi sądowej, na pewno mogłaby powołać się na art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji i domagać się ochrony na ich podstawie. Zdecydowanie inaczej wygląda jednak sytuacja gminy jako podmiotu prawa publicznego wydającego decyzje administracyjne i ponoszącego odpowiedzialność związaną z tą kompetencją. W tym przypadku nie chodzi o sądową ochronę „praw lub wolności” gminy, lecz o ochronę podmiotów poddanych władzy publicznej wykonywanej przez gminę. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji nie sposób skonstruować prawa do sądu o tak szerokim zakresie, by służyło ono także podmiotom władzy publicznej w sprawach związanych z wykonywaniem tej władzy i – dodatkowo – w sprawach przeciwko obywatelom poddanym tej władzy. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że przepisem, który wprost traktuje o sądowej ochronie samodzielności jednostek samorządu terytorialnego jest art. 165 ust. 2 Konstytucji. Przepis ten niewątpliwie gwarantuje określoną pozycję jednostek samorządu terytorialnego, zwłaszcza jako podmiotów prawa publicznego i – jak się wydaje – w ich relacjach z innymi tego rodzaju podmiotami, głównie z państwem. Trybunał Konstytucyjny, wobec braku jakiegokolwiek uzasadnienia, nie zajmował się oceną zarzutu niezgodności art. 160 § 5 k.p.a. z art. 2 Konstytucji. 3. Po wyjaśnieniu kwestii wzorców kontroli konstytucyjnej Trybunał powrócił do zasadniczego wątku niniejszego uzasadnienia, a mianowicie – kwestii związku między udzieleniem odpowiedzi na pytanie prawne sądu a rozstrzygnięciem sprawy zawisłej przed sądem. Nie ulega wątpliwości, że brak tejże zależności to jeden z przypadków niedopuszczalności wydania orzeczenia, przewidzianej w art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Zgodnie z tym przepisem, konsekwencją niedopuszczalności, niezależnie od etapu postępowania, na którym ją wykryto, jest zawsze umorzenie postępowania. Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł, jak w sentencji.