OW 7/04

OW 7/04 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2004-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-01-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Włodzimierz Ryms /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spółdzielnie
Nieruchomości
Skarżony organ
Minister Skarbu Państwa
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
art. 22 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępownaia administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270
art. 4, art. 15 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1990 nr 6 poz. 37
art. 2
Ustawa z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze.
Dz.U. 1998 nr 133 poz. 872
art. 94
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Tezy
Sprawa o której mowa w art. 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze /Dz.U. nr 6 poz. 37/, objęta zadaniami urzędu rejonowego rządowej administracji ogólnej, przeszła do właściwości starosty, jako zadanie z zakresu administracji rządowej /art. 94 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - Dz.U. nr 133 poz. 872/.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Cz. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Prezydentem Miasta Cz. a Ministrem Skarbu Państwa w sprawie wskazania organu właściwego do rozpoznania spraw o zmianę decyzji Kierownika Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego w Cz. o sprzedaży na rzecz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w Cz.-Rz. gruntów Państwowego Funduszu Ziemi postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Cz. jako organ właściwy do rozpoznania spraw o zmianę decyzji Kierownika Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego w Cz. z dnia 20 kwietnia 1989 r., 5 października 1989 r., 8 listopada 1989 r., 24 listopada 1989 r., 7 grudnia 1989 r., 22 grudnia 1989 r. i 27 grudnia 1989 r. o sprzedaży na rzecz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w Cz.-Rz. gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, w części dotyczącej odpłatności za nieruchomości.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta Cz. wystąpił o rozstrzygnięcie sporu między Prezydentem Miasta Cz. a Ministrem Skarbu Państwa, który z tych organów jest właściwy do rozpoznania następującej sprawy:
Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w Cz.-Rz. wystąpiła o zmianę siedmiu decyzji kierownika Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego w Cz., wydanych w 1989 r. w sprawie sprzedaży gruntów PFZ na rzecz Spółdzielni, w części dotyczącej określenia ceny tych gruntów. Podstawę praną tych decyzji stanowił przepis art. 274 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze oraz par. 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 kwietnia 1984 r. w sprawie zasad odpłatności za nabycie użytkowanych przez spółdzielnie produkcji rolnej nieruchomości rolnych stanowiących własność Państwa /Dz.U. nr 26 poz. 134/.
Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział Terenowy w O. przekazała wystąpienie Spółdzielni do Urzędu Miasta Cz., który pismem z dnia 16 sierpnia 2001 r. przekazał sprawę Agencji podnosząc, że grunty, których sprawa dotyczy zostały przekazane do zasobu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa na podstawie decyzji kierownika Urzędu Rejonowego w Cz. z dnia 19 czerwca 1997 r.
Sprawa została ponownie przekazana do Urzędu Miasta Cz. ze stanowiskiem Ministerstwa Skarbu Państwa, iż do załatwienia sprawy o zmianę wydanych w 1989 r. decyzji, w zakresie ceny, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze /Dz.U. nr 6 poz. 37 ze zm./ właściwy jest Prezydent Miasta Cz., stosownie do przepisu art. 43 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./, jako organ, który przejął w tym zakresie zadania i kompetencje terenowych organów administracji państwowej.
W odpowiedzi na wniosek Minister Skarbu Państwa wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez wskazanie jako organu właściwego do rozpoznania sprawy Prezydenta Miasta Cz. Skoro bowiem decyzje, których sprawa dotyczy zostały wydane przez Urząd Miasta Cz., to zmiana tych decyzji w zakresie dotyczącym ceny gruntów, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze, należy do właściwości Prezydenta Miasta Cz. stosownie do art. 43 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w tej sprawie został wniesiony do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed 1 stycznia 2004 r. Po tej dacie do rozpoznania tego wniosku mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. 153 poz. 1270/. Stosownie do przepisu art. 15 par. 1 pkt 4 i par. 2 tej ustawy sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygnięcia stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym.
Spór w tej sprawie między Prezydentem Miasta Cz. a Ministrem Skarbu Państwa jest sporem kompetencyjnym między organem jednostki samorządu terytorialnego a organem administracji rządowej w rozumieniu art. 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 22 par. 2 Kpa, w brzmieniu tego przepisu nadanym ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./. Oznacza to, że spór taki nie jest sporem o właściwość, o którym mowa w art. 22 par. 1 pkt 9 Kpa.
Spór kompetencyjny w tej sprawie dotyczy określenia organu właściwego do rozpoznania wniosków Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w Cz.-R. o zmianę decyzji kierownika Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego w Częstochowie z dnia 20 kwietnia 1989 r., 5 października 1989 r., 8 listopada 1989 r., 24 listopada 1989 r., 7 grudnia 1989 r., 22 grudnia 1989 r. i 27 grudnia 1989 r. o sprzedaży na rzecz Spółdzielni gruntów Państwowego Funduszu Ziemi. Spółdzielnia powołała się na przepis art. 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze /Dz.U. nr 6 poz. 37/, który stanowi, że decyzje ostateczne o ustaleniu spółdzielni produkcji rolnej jako nabywców własności użytkowanych przez nie nieruchomości rolnych stanowiących własność Państwa, na podstawie których do dnia wejścia w życie tej ustawy nie dokonano przeniesienia własności, podlegają z mocy prawa zmianie przez organ administracji państwowej, który je wydał, w części dotyczącej odpłatności za te nieruchomości, przy czym odpłatność za nieruchomości rolne ustala się na podstawie przepisów o sprzedaży Państwowego Funduszu Ziemi. Powołany przepis art. 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. pozostawał w związku z uchyleniem przez tą ustawę art. 274 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze.
Trudność we wskazaniu organu właściwego ma swoje źródło przede wszystkim w tym, że decyzje, o których zmianę wystąpiła Spółdzielnia zostały wydane w 1989 r. przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, natomiast rozpoznanie wniosków ma nastąpić przez organ administracji publicznej, po reformie administracji z 1990 r. i kolejnych zmianach w strukturze i zadaniach organów administracji publicznej. Chodzi więc o ustalenie jaki obecnie organ administracji publicznej jest właściwy do załatwienia sprawy, która według art. 2 powołanej ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianie ustawy Prawo spółdzielcze należała do organu, który wydał decyzję na podstawie art. 274 Prawa spółdzielczego, a więc do zniesionego już terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.
Wymaga to prześledzenia zmian stanu prawnego poczynając od 1990 r.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że wprowadzona w 1990 r. reforma administracyjna polegała na tym, że wraz z reaktywowaniem samorządu terytorialnego utworzono administrację rządową i samorządową, znosząc dotychczasowe terenowe organy administracji państwowej. W stosunku do zniesionych terenowych organów administracji państwowej nie została przyjęta reguła, że kompetencje w sprawach należących do terenowych organów administracji państwowej /także w sprawach zakończonych wydaniem decyzji ostatecznej/ należą do organów administracji rządowej. Przyjęta została zasad podziału zadań między administrację rządową i samorządową. Z mocy ustaw wprowadzających reformą administracyjną w 1990 r. dokonano podziału zadań, które dotychczas należały do terenowych organów administracji państwowej, pomiędzy administrację rządową i samorządową. W tym zakresie skład orzekający w tej sprawie podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2000 r., OPS 7/00 /ONSA 2000 Nr 4 poz. 139/.
W ustawie z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198/ wskazano, że określone zadania z zakresu ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z wprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego /Dz.U. 1989 nr 58 poz. 348/, w ówczesnym brzmieniu tej ustawy, przeszły bądź to do właściwości organów gminy /art. 3 pkt 2/, bądź to do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej /art. 5 pkt 7/.
W podziale zadań objętych powołaną ustawą z dnia 12 marca 1958 r. nie wymieniono wprost spraw, o których mowa w art. 2 powołanej ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze, jakkolwiek nie ulega żadnej wątpliwości, że sprawy te były objęte powołaną ustawą z dnia 12 marca 1958 r. - na co jednoznacznie wskazuje art. 2 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r., z którego wynika, że odpłatność za nieruchomości rolne, w związku ze zmianą odpłatności, ustala się na podstawie przepisów o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi. Jak to wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 października 2000 r. SK 7/00 /OTK 2000 nr 7 poz. 256/ podstawowym motywem uchwalenia ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze było usunięcie przywileju, jaki stwarzał rolniczym spółdzielniom produkcyjnym przepis art. 274 Prawa spółdzielczego. Zmiana zasad odpłatności, w stosunku do wydanych już decyzji ostatecznych, jeżeli nie doszło jeszcze do przeniesienia własności, wynikała z procesów inflacyjnych, ponieważ poprzednie rozwiązania prowadziły do kalkulowania cen w sposób zupełnie nieprzystający do zmieniającej się wartości pieniądza. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego "spółdzielnie, wobec których przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. /tj. przed 7 lutego 1990 r./ wydano ostateczną decyzję administracyjną, o której była mowa w dotychczas obowiązującym art. 274 par. 2 Prawa spółdzielczego, zachowały prawo nabycia własności użytkowanych nieruchomości rolnych, tyle że odpłatność za te nieruchomości ustalać można na nowo, w oparciu o ogólne przepisy o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi".
Odniesienie rodzaju sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze do ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi (...) prowadzi do wniosku, iż w istocie rzeczy jest to podwyższenie ceny gruntów, co mieści się w zadaniu przekazanym rejonowym organom rządowej administracji ogólnej na podstawie art. 5 pkt 7 lit. "a" powołanej ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji (...). Tak więc, po wprowadzeniu reformy administracyjnej z 1990 r., sprawa, o której mowa w art. 2 powołanej ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze, należała do właściwości organów administracji rządowej /rejonowego organu administracji ogólnej/.
Zmiana ustawy z dnia 12 marca 1958 r. a w szczególności skreślenie jej rozdziałów 1 i 2, ustawą z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 107 poz. 464 ze zm./, nie spowodowała iż bezprzedmiotowe stało się ustalenie organu właściwego do rozpoznania wniosku spółdzielni produkcji rolnej złożonego na podstawie art. 2 powołanej ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. i to bez względu na to, jakiej treści rozstrzygnięcie może zapaść w wyniku rozpoznania takiej sprawy. Ze względów proceduralnych bowiem, podanie strony /w tym przypadku wniosek Spółdzielni/ wszczyna postępowanie, które powinno być zakończone rozstrzygnięciem wydanym przez właściwy organ. Skoro więc po wejściu w życie powołanej ustawy z dnia 19 października 1991 r., która zmieniła powołaną ustawę z dnia 12 marca 1958 r. w zakresie dotyczącym sprzedaży nieruchomości rolnych Skarbu Państwa, nie zostały wydane przepisy, określające właściwość organów w sprawach, o których mowa w powołanej ustawie z dnia 20 stycznia 1990 r., to należy przyjąć, że nie została zmieniona właściwość organów w tych sprawach, a wobec tego organem właściwym pozostał nadal organ rejonowy rządowej administracji ogólnej.
W tym stanie rzeczy należy odnieść się do zmian wprowadzonych w związku z kolejną reformą administracji publicznej. Brak szczególnego przepisu dotyczącego spraw objętych powołaną ustawą z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze, prowadzi do wniosku, że do tych spraw ma zastosowanie art. 94 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872/. Zgodnie z tym przepisem do właściwości starosty przechodzą, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, jako zadania z zakresu administracji rządowej, określone w przepisach zadania urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej oraz zadania i kompetencje kierowników tych urzędów. Oznacza to, że sprawa o której mowa w art. 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze, objęta zadaniami urzędu rejonowego rządowej administracji ogólnej, przeszła do właściwości starosty, jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Skoro zaś Cz. jest miastem na prawach powiatu, to funkcje starosty wykonuje Prezydent Miasta Cz., a wobec tego ten organ należało wskazać jako właściwy do rozpoznania sprawy.
Rozstrzygając spór kompetencyjny w tej sprawie Sąd w żadnej mierze nie może odnieść się do zawartego we wniosku Prezydenta Miasta Cz. zagadnienia " na jaką datę ma nastąpić ustalenie odpłatności za nieruchomości", których dotyczy wniosek Spółdzielni, wykracza to bowiem poza granice sprawy o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak sentencji postanowienia.