OW 53/04

OW 53/04 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2004-06-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-01-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Edward Janeczko /przewodniczący/
Joanna Runge - Lissowska
Zbigniew Rausz /sprawozdawca/
Hasła tematyczne
Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 256 poz. 2572
art. 90 ust. 2-4
ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
Tezy
Przepisy zawarte w art. 90 ust. 2, ust. 3, ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 2004 nr 256 poz. 2572 ze zm./ nie przewidują rozstrzygania spraw dotyczących dotacji w postępowaniu administracyjnym.
Rada powiatu określając tryb udzielania dotacji decyduje o formie jej przyznawania, przy czym, niezależnie od charakteru czynności, w jakiej następuje udzielenie dotacji, nie jest to jednak decyzja administracyjna w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku (...) Kuratora Oświaty o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między (...) Kuratorem Oświaty a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. w przedmiocie rozpoznania zażalenia dotyczącego odmowy udzielenia dotacji postanawia - oddalić wniosek.
Uzasadnienie
(...) Kurator Oświaty w K. wystąpił 26 stycznia 2004 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jaki powstał między nim, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. w sprawie dotyczącej rozpoznania złożonego w dniu 20.10.2003 r. przez Rafała L. zażalenia związanego z odmową udzielenia przez Starostę Powiatu O. dotacji Niepublicznemu Liceum Ogólnokształcącemu dla Dorosłych Zaocznemu w W.
W uzasadnieniu wniosku Kurator podniósł, że pismem z 18.10.2003 r. Starosta Powiatu O. odmówił Rafałowi L. dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /t.j. Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./ dla prowadzonego przez niego Niepublicznego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych Zaocznego w W.
Szkoła ta posiada uprawnienia szkoły publicznej na podstawie decyzji Starosty O. z 11.09.2003 r. i została wpisana w dniu 6.08.2003 r. do ewidencji szkół i placówek publicznych prowadzonych przez Starostę Powiatu O. Powodem odmowy było niedotrzymanie terminu określonego w art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty do złożenia wniosku o dotację i w efekcie nieuwzględnienie wniosku o dotację w projekcie budżetu Powiatu O. na 2004 r.
Zgodnie z powołanym przepisem, dotacja przysługuje z budżetu powiatu pod warunkiem, iż osoba prowadząca szkołę poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Pismo Rafała L. zawierające wniosek o dotację i wskazane w ustawie dane wpłynęło do starostwa w dniu 1.10.2003 r. Zainteresowany wniósł w dniu 20.10.2003 r. zażalenie do Wojewody Małopolskiego twierdząc, że pismo nadał w polskim urzędzie pocztowym przesyłką poleconą w dniu 29.09.2003 r.
Zażalenie to zostało przekazane według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K., które w trybie art. 65 par. 1 Kpa przekazało sprawę wraz z aktami (...) Kuratorowi Oświaty w K. jako organowi właściwemu rzeczowo, na podstawie art. 31 pkt 5 lit. "a" ustawy o systemie oświaty.
Kurator Oświaty nie zgadza się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Na podstawie powołanego art. 31 pkt 5 lit. "a" ustawy o systemie oświaty, Kurator Oświaty w imieniu Wojewody M. wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty, określone w powołanej ustawie i przepisach odrębnych, na obszarze województwa, a w szczególności jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kpa w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - w sprawach szkół publicznych, zakładanych i prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne oraz szkół i placówek niepublicznych. Przepis ten sytuuje kuratora oświaty, jako organ wyższego stopnia w rozumieniu Kpa, wyłącznie w sprawach związanych z organizacją szkolnictwa, a nie jego finansowaniem i dotowaniem.
Wojewoda, a w jego imieniu Kurator w zakresie spraw oświatowych, nie nadzorują działalności powiatu w sprawach finansowych, gdyż organem nadzoru w tych sprawach jest regionalna izba obrachunkowa, zgodnie z art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1592 ze zm./.
Dotacja podmiotowa dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których nie realizuje się obowiązku szkolnego, określonego w art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 5 ustawy o systemie oświaty lub obowiązku nauki, o którym mowa w art. 16 ust. 5a powołanej ustawy, jest przyznawana prze powiat na podstawie art. 90 ust. 2 i 3 ustawy o systemie oświaty. Dotacja ta jest częścią oświatowej subwencji ogólnej, jaką z budżetu państwa otrzymują jednostki samorządu terytorialnego.
Sposób podziału środków budżetowych na ten cel określa corocznie Minister Edukacji Narodowej i Sportu.
W roku 2004 podział ten odbywać się będzie według zasad ustalonych w rozporządzeniu MENiS z dnia 22 grudnia 2003 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2004 /Dz.U. nr 225 poz. 2231/ wydanym na podstawie art. 28 ust. 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego /Dz.U. nr 203 poz. 1966/. Po uchwaleniu ustawy budżetowej na rok 2004 odpowiednie środki finansowe trafią /już podzielone/ z Ministerstwa Finansów bezpośrednio do budżetów powiatów, stając się ich częścią. W operacji tej w żadnym stadium nie uczestniczą kuratorzy oświaty, gdyż obecnie kontrola wykorzystania tych środków finansowych przez powiat jest sprawowana przez regionalna izbę obrachunkową. Do dnia 1.01.1999 r. dotacji, określonej w art. 90 ust. 2 i 3 ustawy o systemie oświaty, udzielał Minister Edukacji Narodowej za pośrednictwem kuratorów oświaty, po stwierdzeniu zgodności ze stanem faktycznym okoliczności mających uzasadniać dotację, zarazem organowi dotującemu przysługiwało prawo kontroli wykorzystania dotacji.
Z dniem 1.01.1999 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego, w związku z wprowadzeniem reformy samorządu terytorialnego i utworzeniem powiatów na podstawie ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa /Dz.U. nr 96 poz. 603 ze zm./ oraz reformy oświaty, ustawą z dnia 25 lipca 1998 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty /Dz.U. nr 117 poz. 759 ze zm./ wprowadzono do zmienionego aktu prawnego dodatkowy art. 5a do art. 5, na podstawie którego powiatom powierzono jako zadanie własne prowadzenie szkół ponadgimnazjalnych. Zmiany dotyczące dotacji z art. 90 ust. 2 i 3 ustawy o systemie oświaty nie reformowały dotychczasowych zasad i mechanizmów udzielania tych dotacji, lecz dotyczyły tylko źródeł ich finansowania.
Dotacje udzielane niepublicznym szkołom ponadgimnazjalnym, mającym uprawnienia szkół publicznych, pochodzą obecnie z budżetu powiatu, a nie jak dotychczas budżetu państwa /postanowienie SN z dnia 7 maja 1999 r., I CKN 1132/97 - OSNC 1999 nr 11 poz. 200/.
Rada powiatu zgodnie z art. 90 ust. 4 powołanej wyżej ustawy podejmuje uchwały, w których określa w formie regulaminu zasady udzielania dotacji szkołom i rozliczenia tych dotacji. To nie kuratorzy oświaty, lecz kolegia regionalnej izby obrachunkowej, działając w oparciu o przepisy z 5 czerwca 1998 r. oraz ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /t.j. Dz.U. 2001 nr 55 poz. 677 ze zm./, nadzorują podział i wykorzystanie tych środków finansowych przez powiat i orzekają o stwierdzeniu nieważności uchwał rad powiatów naruszających prawo. Stąd też - zdaniem wnioskodawcy - Kurator Oświaty nie jest organem wyższego stopnia w rozumieniu Kpa, właściwym rzeczowo do rozpoznania tej sprawy, na podstawie ustawy szczególnej, jaką jest ustawa o systemie oświaty. Organem wyższego stopnia pozostaje więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 17 pkt 1 Kpa.
W odpowiedzi na wniosek Małopolskiego Kuratora Oświaty o rozstrzygnięcie przez Sąd negatywnego sporu kompetencyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie stwierdziło, iż nie jest organem właściwym w przedmiotowej sprawie i wniosło o nieuwzględnienie wniosku i niewskazywanie Kolegium jako organu właściwego do rozpoznania sprawy.
Zgodnie z art. 1 pkt 1 Kpa Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Wedle art. 17 Kpa organami wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Nadto, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /t.j. Dz.U. 2001 nr 79 poz. 856 ze zm./, w sprawach, o których mowa w art. 1 ust. 1 tej ustawy - tj. indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego - kolegia są organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji.
Analiza powyższych przepisów wskazuje, że Kolegia są organami właściwymi w tych sprawach indywidualnych, w których właściwe przepisy przewidują rozstrzygnięcie sprawy w formie aktu /decyzji/ administracyjnego. Zgodnie z art. 90 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, niepubliczne szkoły podstawowe, specjalne i gimnazja specjalne oraz szkoły ponadgimnazjalne o uprawnieniach szkół publicznych, w tym z oddziałami integracyjnymi, otrzymują dotacje z budżetu powiatu. Formą prawną udzielenia przedmiotowej dotacji nie jest decyzja administracyjna. Przyznanie dotacji należy do organu stanowiącego i - zdaniem Kolegium akt ten nie nosi cech indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej rozstrzyganej w drodze decyzji. Zgodnie bowiem z art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /t.j. Dz.U. 2003 nr 15 poz. 148 ze zm./ podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki.
Zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a jeżeli dotyczy ono innych zadań publicznych niż określone w tej ustawie:
1/ zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje na podstawie umowy jednostki samorządu terytorialnego z podmiotem, o którym mowa w ust. 1, przepis art. 71 ust. 2 stosuje się odpowiednio;
2/ tryb postępowania o udzielenie dotacji, sposób jej rozliczania oraz sposób kontroli wykonywania zleconego zadania określa w drodze uchwały organ jednostki samorządu terytorialnego, zapewniając jawność postępowania o udzielenie dotacji i jej rozliczenia /art. 118 ust. 2/.
W związku z tym - zdaniem Kolegium - nie może tutaj znaleźć zastosowania ogólna zasada domniemania kompetencji samorządowego kolegium odwoławczego, jako organu wyższego stopnia w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w I instancji przez organy jednostek samorządu terytorialnego w drodze decyzji administracyjnych, których przedmiotem jest udzielenie dotacji.
Według Kolegium, ewentualnego rozstrzygnięcia wymaga okoliczność, czy regionalna izba obrachunkowa nie jest organem właściwym do rozpatrzenia niniejszej sprawy. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /t.j. Dz.U. 2001 nr 55 poz. 577 ze zm./ organy te sprawują nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych, określonych w art. 11 ust. 1. Przepis ten w pkt 4 stanowi, że w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Gdyby jednak NSA uznało, że o dotacji powinno się orzec w trybie decyzji administracyjnej, to - zdaniem Kolegium - organem właściwym w świetle brzmienia art. 31 pkt 5 lit. "a" ustawy o systemie oświaty winien być (...) Kurator Oświaty.
Przepis ten stanowi bowiem, że kurator oświaty w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności wykonuje zadania organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kpa w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - w sprawach szkół publicznych, zakładanych i prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne oraz szkół i placówek niepublicznych. Przepis ten, wbrew twierdzeniom Małopolskiego Kuratora Oświaty w Krakowie, nie zawęża kompetencji tego organu jedynie do kategorii związanych z organizacją szkolnictwa.
Analiza przepisów ustrojowych z zakresu funkcjonowania samorządowych kolegiów odwoławczych, a także analiza przepisów ustawy o systemie oświaty w przedmiocie udzielenia dotacji nie uzasadnia, według Kolegium, wyprowadzenia wniosku, jakoby Kolegium było organem właściwym w sprawie będącej podstawą sporu kompetencyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Art. 22 Kpa reguluje kwestie dotyczące sporów o właściwość, jakie wiodą między sobą organy administracji publicznej wymienione w przepisach tego artykułu, wskazując jednocześnie organy upoważnione ustawą do rozstrzygania tych sporów.
W przypadku kiedy spór o właściwość do rozpoznania sprawy powstał - jak w rozpoznawanej sprawie - między organami samorządu terytorialnego a terenowymi organami administracji rządowej /art. 22 par. 2 Kpa/, władnym do rozstrzygnięcia tego sporu jest Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z postanowieniami art. 15 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/. Nie każdy jednak spór, jaki zaistniał między organami administracji publicznej, może być rozstrzygnięty w trybie określonym w powołanym art. 22 Kpa.
Art. 22 Kpa bowiem ma zastosowanie w ścisłym powiązaniu z art. 1 pkt 1 Kpa, określającym zakres przedmiotowy obowiązywania Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 1 pkt 1 Kpa stanowi, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych.
Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy, czyli gdy zachodzi tożsamość sprawy, którą zajmują się co najmniej dwa organy, przy czym chodzi tu o sprawę w rozumieniu cytowanego art. 1 pkt 1 Kpa, czyli indywidualną sprawę administracyjną rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej.
Do sporu o właściwość dochodzi zatem, gdy jednocześnie oba organy przyjmują lub wyłączają własne kompetencje do załatwienia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Jest to więc procesowa przeszkoda uniemożliwiająca zajęcie się sprawą indywidualną na etapie wszczęcia postępowania administracyjnego.
Z istoty sporu kompetencyjnego wynika, że spór ten może mieć miejsce w takiej sytuacji prawnej, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do wydania decyzji przez organy administracji rządowej lub samorządowej.
Jeżeli natomiast żądanie określonego podmiotu nie może być rozstrzygnięte w trybie postępowania administracyjnego - kończonego decyzją - to wówczas nie można mówić o sporze o właściwość pomiędzy organami administracji. Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Spór między (...) Kuratorem Oświaty w K. a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K., który jest przedmiotem rozważań Sądu, powstał na tle uregulowań zawartych w art. 90 ust. 2, ust. 3, ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./.
Z przepisów tych wynika, że niepubliczne szkoły, w tym ponadgimnazjalne o uprawnieniach szkół publicznych, otrzymują dotacje z budżetu powiatu. Warunkiem otrzymania przedmiotowej dotacji jest złożenie przez osobę prowadzącą szkołę niepubliczną odpowiedniej dokumentacji nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji.
Powołane przepisy nie przewidują rozstrzygania spraw dotyczących omawianej dotacji w postępowaniu administracyjnym kończonym wydaniem przez określony organ decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Zgodnie z ust. 4 art. 90 ww. ustawy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2a-3b, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji. Oznacza to, że w tym przypadku rada powiatu określając tryb udzielania dotacji decyduje o formie jej przyznawania, przy czym niezależnie od charakteru czynności, w jakiej następuje udzielenie dotacji, nie jest to jednak decyzja administracyjna w rozumieniu Kpa.
Charakteru takiego nie ma też pismo Wicestarosty Powiatu O. z 8.10.2003 r. informujące Rafała L. prowadzącego Niepubliczne Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych Zaoczne w W., że jego wniosek o dotację jako - zdaniem organu - spóźniony nie zostanie uwzględniony w projekcie budżetu Powiatu O. na 2004 rok.
Stąd też, zażalenie złożone przez Rafała L. w dniu 22.10.2003 r. do Wojewody Małopolskiego, oparte do tego na art. 221 Kpa, dotyczące powyższego pisma Wicestarosty Powiatu O., nie mogło wszcząć postępowania administracyjnego w sprawie, o jakiej mowa w art. 1 pkt 1 Kpa. Nie można zatem mówić, iż w rozpoznawanej sprawie powstał między (...) Kuratorem Oświaty w K. a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. spór kompetencyjny, o jakim stanowi art. 22 par. 2 Kpa, który winien rozstrzygnąć Naczelny Sąd Administracyjny.
Z tych względów, na podstawie art. 15 par. 2 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/, wniosek (...) Kuratora Oświaty o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego należało oddalić.