OW 29/04

OW 29/04 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2004-03-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-01-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Edward Janeczko /przewodniczący/
Elżbieta Stebnicka
Zbigniew Rausz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Hasła tematyczne
Lasy
Nieruchomości
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 56 poz. 679
art. 36 ust. 1
Obwieszczenie Ministra Środowiska z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o lasach.
Dz.U. 2001 nr 57 poz. 603
art. 24 ust. 4
Obwieszczenie Ministra Skarbu Państwa z dnia 28 maja 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.
Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
art. 17 pkt 1, art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępownaia administracyjnego - tekst jednolity
Tezy
Zarówno przekazanie Lasom Państwowym gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa przeznaczonych do zalesienia w trybie art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa /t.j. Dz.U. 2001 nr 57 poz. 603 ze zm./ jak i w trybie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach /t.j. Dz.U. 2000 nr 56 poz. 679 ze zm./ następuje w drodze decyzji starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Zatem to ten organ będzie obecnie właściwym do rozpoznania sprawy zmiany decyzji Naczelnika Gminy z 1984 r. orzekającej o przekazaniu na rzecz Nadleśnictwa określonych w niej gruntów Państwowego Funduszu Ziemi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku wojewody o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między wojewodą a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w C., Starostą Powiatu C. oraz Wójtem Gminy J. w przedmiocie określenia organu właściwego do rozpoznania sprawy zmiany decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia 1 czerwca 1984 r. postanawia - wskazać Starostę C. jako organ właściwy do rozpoznania sprawy zmiany decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia 1 czerwca 1984 r.
Uzasadnienie
Wojewoda wystąpił w dniu 25 września 2003 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o rozpoznanie i rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego, jaki zaistniał między Wojewodą a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w C., Starostą Powiatu C. i Wójtem Gminy J. w sprawie dotyczącej zmiany w trybie art. 155 Kpa decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia 1 czerwca 1984 r. orzekającej o przekazaniu nieruchomości Skarbu Państwa - PFZ - na rzecz Nadleśnictwa Z.
W uzasadnieniu wniosku Wojewoda podniósł, że Naczelnik Gminy J. na podstawie zarządzenia Nr 133 Ministra Rolnictwa oraz Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 30 listopada 1978 r. w sprawie zasad oraz trybu przekazywania gruntów leśnych i nieleśnych pomiędzy jednostkami organizacyjnymi resortów rolnictwa oraz leśnictwa i przemysłu drzewnego /Dz.Urz. nr 6 poz. 28/, przekazał decyzją w 1984 r. grunty leśne i nieleśne stanowiące własność Skarbu Państwa na rzecz Nadleśnictwa Z. Spór kompetencyjny poddany pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego powstał w związku z wnioskiem z dnia 6 czerwca 2002 r. Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Z., które wystąpiło z nim do Starosty Powiatu w C. o sprostowanie oczywistych błędów pisarskich w ww. decyzji Naczelnika. Starostwo Powiatowe w oparciu o art. 65 Kpa przekazało powyższy wniosek do załatwienia Urzędowi Wojewódzkiemu. Z materiału dowodowego wynikało jednak, że zmiana powierzchni przekazanych gruntów nie może być uznana za oczywistą omyłkę lub błąd rachunkowy i zmiany decyzji należy dokonać w oparciu o art. 155 Kpa. W opinii wojewody na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej zawartej w art. 17 pkt 1 Kpa - organem właściwym do wydania w niniejszej sprawie decyzji określonej w art. 155 Kpa jest samorządowe kolegium odwoławcze jako organ wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego.
W myśl powołanego art. 155 Kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Decyzja administracyjna dotycząca przekazania nieruchomości Skarbu Państwa na rzecz Nadleśnictwa Z. została wydana w 1984 r. przez Naczelnika Gminy J., tj. przez nieistniejący w chwili obecnej terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. W późniejszym okresie decyzje w analogicznych sprawach wydawali kierownicy urzędów rejonowych, a obecnie jest to kompetencja starostów wykonujących zadania z zakresu administracji rządowej zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach /t.j. Dz.U. 2000 nr 56 poz. 679 ze zm./. Cytowana ustawa o lasach nie wskazuje organu wyższego stopnia w stosunku do starosty w sprawach określonych wyżej, a w szczególności nie stanowi, iż organem tym jest wojewoda.
Zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie /t.j. Dz.U. 2000 nr 80 poz. 872 ze zm./ wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym tylko wtedy, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. W świetle powyższych unormowań wojewoda nie jest organem wyższego stopnia w sprawie dotyczącej decyzji o przekazaniu gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa w zarząd Lasów Państwowych, a zatem nie jest również właściwy do zmiany takiej decyzji w trybie przewidzianym w art. 155 Kpa. Wobec powyższego wniosek Nadleśnictwa Z. i akta sprawy przekazano na podstawie art. 65 Kpa do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. Organ ten jednak uznał się za niewłaściwy i przekazał sprawę do załatwienia na podstawie art. 65 Kpa Wójtowi Gminy J. Również i ten organ uznał, że nie posiada kompetencji do wydania takiej decyzji i zwrócił sprawę, powołując się na art. 65 Kpa do Urzędu Wojewódzkiego. Z tych względów wniosek o rozpoznanie przez Sąd przedmiotowego sporu stał się konieczny.
Ustosunkowania swoje do wniosku wojewody złożyli do Sądu - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., Starosta C. oraz Wójt Gminy J., będący uczestnikami sporu kompetencyjnego.
Według Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. kwestia organu właściwego w przedmiotowej sprawie nie powinna budzić większych wątpliwości. Zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach /t.j. Dz.U. 2000 nr 56 poz. 679 ze zm./ organem właściwym do wydania decyzji w sprawie przekazania gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, przeznaczonych do zalesienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest starosta. Zgodnie z ogólnymi zasadami przyjmowanymi w nauce prawa procesowego dotyczącymi ustalania właściwego organu w przypadku zmian w strukturze administracji publicznej /por. J. Borkowski i B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, W-wa, 2000 str. 674/ starostę uznać należy za następcę prawnego naczelnika gminy w zakresie powołanej kompetencji. Właściwość organu do dokonania zmiany decyzji w trybie art. 155 Kpa została ukształtowana alternatywnie /organ I lub II instancji/, przy czym w sytuacji kiedy postępowanie zostaje wszczęte na wniosek strony to decydujące znaczenie dla ustalenia zdolności organu do rozstrzygnięcia sprawy będzie miała wola strony. Organem właściwym /w I instancji/ będzie ten, do którego strona skierowała wniosek o wszczęcie postępowania, bowiem jego złożenie powoduje z mocy prawa zawiązanie postępowania. Co za tym idzie wniosek Nadleśnictwa Z. z dnia 6 czerwca 2002 r. wywołał skutek procesowy w postaci wszczęcia postępowania zmierzającego do zmiany decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia 1 czerwca 1984 r.
Z kolei Starosta C. w swej odpowiedzi na wniosek wojewody podniósł, że jego zdaniem nie budzi wątpliwości, że Wójt Gminy J. nie jest organem właściwym do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Sprawy w zakresu gospodarki lasami nie należą obecnie do kompetencji gmin ani ich organów. Do zadań starosty należy załatwianie spraw wymienionych w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach, w tym przekazywanie w zarząd Lasów Państwowych gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa przeznaczonych do zalesienia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Jest to zadanie z zakresu administracji rządowej - art. 36 ustawy o lasach. Jednak według Starosty ta sprawa dotyczy innego zagadnienia. Decyzja Naczelnika Gminy J. była wydana w 1984 r. na podstawie zarządzenia Nr 133 Ministra Rolnictwa oraz Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 30 listopada 1979 r. w sprawie zasad oraz trybu przekazywania gruntów leśnych i nieleśnych pomiędzy jednostkami organizacyjnymi resortów rolnictwa oraz leśnictwa i przemysłu drzewnego /Dz.Urz. nr 6 poz. 28/, które już nie obowiązuje. Sprawy uregulowane w tym zarządzeniu zostały obecnie przeniesione odpowiednio do art. 38c powołanej ustawy o lasach. Artykuł ten nie przewiduje w ogóle kompetencji organów administracji publicznej, a więc starosty. Przekazywanie lub przejmowanie gruntów następuje w drodze umowy zawieranej pomiędzy odpowiednio nadleśniczym lub dyrektorem regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych a kierownictwem jednostki organizacyjnej zainteresowanej w sprawie.
Wprawdzie starostowie przejęli wszystkie zadania kierowników urzędów rejonowych w trybie art. 94 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./, ale zadania te w obecnym stanie prawnym nie należą w ogóle do kompetencji organów administracji publicznej, o czym była wyżej mowa. Starosta C. nie jest więc organem właściwym w sprawie ani tym bardziej organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 155 Kpa. Istnieje wprawdzie domniemanie kompetencji starosty z art. 94 ustawy z dnia 13 października 1998 r., o której mowa, ale organ ten ma wątpliwości, czy przepis ten ma w tym przypadku zastosowanie.
Wójt Gminy J. także nie uznał się właściwym do wydania decyzji w omawianej sprawie. Decyzja dotycząca przekazania nieruchomości Skarbu Państwa na rzecz Nadleśnictwa Z. została wydana w 1984 r. przez obecnie nieistniejący terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego - Naczelnika Gminy J. Wójt Gminy J. nie jest natomiast następcą prawnym tego organu. Zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach organem właściwym do wydania decyzji w sprawie przekazania gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa przeznaczonych do zalesienia w miejscowym planie zagospodarowania terenu jest Starosta i ten organ jest właściwy do dokonania zmiany w trybie art. 155 Kpa ww. decyzji Naczelnika Gminy J.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wojewoda wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego, jaki powstał między nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w C., Starostą C. oraz Wójtem Gminy J. w kwestii organu właściwego do zmiany na podstawie art. 155 Kpa decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia 1 czerwca 1984 r. o przekazaniu na rzecz Nadleśnictwa Z. gruntów Skarbu Państwa wchodzących w skład Państwowego Funduszu Ziemi, tak bowiem Wojewoda odczytał wniosek złożony w dniu 6 czerwca 2002 r. przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Z. Uczestniczący w sporze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, Starosta C. oraz Wójt Gminy J. nie uznali się właściwymi do rozpoznania sprawy zmiany powołanej decyzji w trybie wskazanym przez Wojewodę we wniosku o rozpoznanie sporu, ale też zastosowanie trybu tego do rozpoznania wniosku Nadleśnictwa nie zakwestionowali. Zatem przedmiotem sporu przedstawionego Sądowi do rozstrzygnięcia jest właściwość organu uprawnionego do zmiany ww. decyzji Naczelnika Gminy w J. z dnia 1 czerwca 1984 r. na podstawie art. 155 Kpa.
Art. 155 Kpa, który jako podstawę rozstrzygnięcia żądania Nadleśnictwa Z. podał Wojewoda stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Powołany przepis alternatywnie wskazuje organ uprawniony do zmiany decyzji w trybie nim określonym. Jest nim ten organ, który decyzję wydał lub też organ w stosunku do niego wyższego stopnia. W rozpoznawanej przez Sąd sprawie decyzję z dnia 1 czerwca 1984 r. wydał Naczelnik Gminy w J., będący wówczas terenowym organem administracji państwowej stopnia podstawowego. W związku z reformą ustrojową państwa przeprowadzoną w początkach lat 90. ub. stulecia, terenowe organy administracji państwowej zostały zniesione, a ich zadania i kompetencje przejęły z dniem 27 maja 1990 r. nowo utworzone organy administracji samorządu terytorialnego oraz organy rządowej administracji ogólnej. W przypadku zmian - jak w tej sprawie - w strukturze administracji polegających na zniesieniu organu, który wydał decyzję, właściwość organu do zmiany decyzji na podstawie art. 155 Kpa należy ustalić, kierując się przepisami stanowiącymi o przejmowaniu zadań i kompetencji przez inne organy, jak również o przeniesieniu ich na organy innego rodzaju /np. z właściwości organów administracji rządowej do właściwości organów samorządowych/.
Stosownie do tego, jaki organ przejął zakres właściwości organu wydającego niegdyś decyzję, można ustalić tak organ stopnia podstawowego jak i organ wyższego stopnia nad nim. Zarówno przed reformą ustrojową państwa, jak i po niej zadania związane z gospodarowaniem /w tym dysponowaniem/ gruntami stanowiącymi własność Skarbu Państwa należały do zadań administracji rządowej /do dnia 26 maja 1990 r. zadania te należały do terenowych organów administracji państwowej, a od dnia 27 maja 1990 r. do dnia 31 grudnia 1998 r. do kierowników urzędów rejonowych, zaś od dnia 1 stycznia 1999 r. do starostów wykonujących je jako zadania z zakresu administracji rządowej/. Przedmiotem przekazania decyzją Naczelnika Gminy w J. z dnia 1 czerwca 1984 r. Nadleśnictwu Z. były grunty wchodzące w skład Państwowego Funduszu Ziemi przeznaczone do zagospodarowania leśnego. W następstwie tej decyzji został sporządzony w dniu 12 czerwca 1984 r. protokół zdawczo-odbiorczy z przekazania nieruchomości Skarbu Państwa położonych we wsi B., C. i O. na rzecz Nadleśnictwa Z. Jak wykazano, organ, który wydał ww. decyzję /tj. terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego/ obecnie nie istnieje. Stąd też należało ustalić, na jaki organ administracji publicznej przeszły zadania i kompetencje tego organu w omawianym zakresie.
W związku z wejściem w życie ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa /t.j. Dz.U. 2001 nr 57 poz. 603 ze zm./ grunty wchodzące w skład Państwowego Funduszu Ziemi zostały przejęte przez Agencję Nieruchomości Rolnych, której Skarb Państwa powierzył wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do mienia tworzącego Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa. W wyniku tego Państwowy Fundusz Ziemi uległ likwidacji. Zgodnie z art. 24 ust. 4 tej ustawy na wniosek Agencji właściwy ze względu na miejsce położenia nieruchomości rejonowy organ rządowej administracji ogólnej przekazywał nieodpłatnie w drodze decyzji Lasom Państwowym grunty wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa - a więc i dawne grunty PFZ - w celu zalesienia /w brzmieniu obecnie obowiązującym przepis ten dotyczy gruntów wchodzących w skład Zasobu przeznaczonych do zalesienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym decyzja starosty o przekazaniu stanowi podstawę do sporządzenia protokołu zdawczo-odbiorczego dotyczącego przekazywanych gruntów/.
Od dnia 1 stycznia 1999 r. właściwość tę przejęli starostowie. Z dniem 1 stycznia 1992 r. zaczęła obowiązywać ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach /Dz.U. nr 101 poz. 444 ze zm./, która w art. 36 uregulowała przekazywanie w zarząd Lasów Państwowych /nadleśnictwo/ stanowiących własność Skarbu Państwa gruntów przeznaczonych do zalesienia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego /art. 1 pkt 25 lit. "a" ustawy z dnia 24 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o lasach oraz o zmianie niektórych ustaw - Dz.U. nr 54 poz. 349 - dodano w art. 36 ust. 1 sformułowanie "lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu"/.
Przepis ten stwarzał obowiązek prawny przekazania gruntów Skarbu Państwa spełniających określone w tej normie przesłanki w zarząd Lasów Państwowych. Decyzje w tych sprawach podejmował do dnia 31 grudnia 1998 r. kierownik właściwego miejscowo urzędu rejonowego. Zgodnie z art. 94 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872/ z dniem 1 stycznia 1999 r. do właściwości starostów przeszły - jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej - jako zadania z zakresu administracji rządowej, określone w przepisach zadania urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej oraz zadania i kompetencje ich kierowników. Obecnie decyzje w trybie cytowanego art. 36 ustawy o lasach wydaje starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Decyzja Naczelnika Gminy w J. z dnia 1 czerwca 1984 r. dotycząca przekazania gruntów PFZ Nadleśnictwu Z. na cele gospodarki leśnej przedmiotowo bardziej mieści się w uregulowaniu cytowanego art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa /stanowiącego o przekazywaniu Lasom Państwowym gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa - w tym i gruntów byłego PFZ - przeznaczonych do zalesienia/ niż art. 36 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach.
Zarówno jednak przekazanie Lasom Państwowym gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa przeznaczonych do zalesienia w trybie art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa jak i w trybie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach następuje, jak zaznaczono, w drodze decyzji starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Zatem to ten organ będzie obecnie właściwym do rozpoznania sprawy zmiany decyzji Naczelnika Gminy w J. z dnia 1 czerwca 1984 r. orzekającej o przekazaniu na rzecz Nadleśnictwa Z. określonych w niej gruntów Państwowego Funduszu Ziemi. W tym przypadku organem tym jest Starosta C.
Mając powyższe na uwadze na zasadzie art. 15 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ orzeczono jak w sentencji postanowienia.