OW 14/04

OW 14/04 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2004-06-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-01-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Edward Janeczko /przewodniczący/
Joanna Runge - Lissowska
Zbigniew Rausz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6162 Scalanie i wymiana gruntów
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 15 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Janeczko Sędziowie NSA Joanna Runge- Lissowska Zbigniew Rausz (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Kielcach a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania wniosku M. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Kieleckiego z 12.11.1976 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi Zajączków, gmina Piekoszów. postanawia wskazać Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ właściwy do rozpoznania sprawy z wniosku M. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia 12 listopada 1976 r.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem z 13 czerwca 2003 r. o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego jaki powstał między Kolegium, a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi i ustalenie, który z tych organów jest właściwy jako organ wyższego stopnia do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Kieleckiego z 12 listopada 1976 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi Zajączków, gmina Piekoszów.
W uzasadnieniu wniosku Kolegium podniosło, że M. P. pismem z 10.XII.2001 r. zwrócił się do Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego w Kielcach z wnioskiem o wyjaśnienie i określenie granic działek oznaczonych nr nr [...] położonych we wsi Zajączków gm. Piekoszów, powstałych w wyniku scalenia zatwierdzonego decyzją Wojewody Kieleckiego z 12.XI.1976 r., o której wyżej mowa.
Kolejnym pismem z 20.II.2002 r. M. P. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji w części dotyczącej wymienionych działek.
Wojewoda Świętokrzyski w dniu 6.III.2002 r. przekazał wniosek strony wraz z aktami sprawy do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi w celu rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności omawianej decyzji Wojewody Kieleckiego. Z kolei Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z 10.III.2003 r. przekazało sprawę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach wywodząc, iż Kolegium jest organem właściwym rzeczowo do rozpatrzenia sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Kieleckiego z 12.XI.1976 r. W piśmie tym przywołano art. 10 ustawy z 21.I.2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz.U. Nr 12, poz. 136), mocą którego art. 3 ust. 1 ustawy z 26.III.1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 10989 r. Nr 58, poz. 349 z późn. zm.) otrzymał nowe brzmienie o treści:
" Postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza na koszt Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem art. 4 ust. 2 starosta, jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Organem wyższego stopnia w rozumieniu Kpa w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu jest samorządowe kolegium odwoławcze".
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Kieleckiego jest nowym postępowanie i powinno być – jak podało Ministerstwo – przeprowadzone z uwzględnieniem unormowania wprowadzonego art. 10 ustawy z 21.I.2000 r. Skoro kwestionowana decyzja Wojewody była orzeczeniem organu I instancji, to obecnie organem właściwym do rozpatrzenia sprawy o stwierdzenie jej nieważności jest samorządowe kolegium odwoławcze, jako organ wyższego stopnia, a nie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W tym miejscu powołano się na wyrok NSA z 7.X.2002 r. sygn. akt II SA 2554/01.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach nie podzieliło stanowiska Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi i uznało się za niewłaściwe do rozpoznania przedmiotowego wniosku strony.
Zgodnie z art. 157 § 1 Kpa właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 Kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Przepis ten stanowi samodzielną przesłankę określenia właściwości organu, który ma rozstrzygnąć wyłącznie co do nieważności decyzji.
Organ wyższego stopnia orzeka, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w postępowaniu w nowej sprawie wyłącznie co do jej nieważności, w granicach określonych w art. 156 § 1 Kpa. Zatem w przedmiotowej sprawie właściwość organu nie powinna być ustalana na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, a na podstawie przepisów Kpa, normującego kwestie dotyczące stwierdzenia nieważności.
Według art. 17 pkt 1 Kpa samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów kodeksu, w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, zas zgodnie z pkt 2 art. 17 Kpa takim organem w stosunku do wojewodów są właściwi w sprawie ministrowie.
Stosownie do art. 20 Kpa właściwość rzeczowa organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Takim przepisem szczególnym, określającym zakres działania kolegiów, jest ustawa z 12.X.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856). Art. 1 ust. 1 tej ustawy stanowi, że kolegia te są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kpa i ustawy z 29.VIII. 1997 r. Ordynacja podatkowa, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Ministerstwo uzasadniając właściwość rzeczową samorządowego kolegium odwoławczego, a nie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, powołało się na orzecznictwo NSA w tej materii, w tym wyrok z 7.X.2002 r. sygn. akt II SA 2554/01.
Istotnie w orzecznictwie sądowym wyrażany jest pogląd, że właściwość rzeczowa organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji oceniana jest według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu decyzji, która ma być przedmiotem weryfikacji, jednak w przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się organ, na który przeszła właściwość z przekształconego organu, a następnie na podstawie art. 17 Kpa określa się organ wyższego stopnia.
Orzecznictwo sądowe w tym zakresie nie jest jednak jednolite. I tak np. Sąd Najwyższy w wyroku z 3.IX.1998 r. sygn. akt III RN 83/98 wywiódł, że właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, należy oceniać według przepisów prawa materialnego, jakie obowiązywały w dacie wydania decyzji ocenianej w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności. Sąd Najwyższy stwierdził wówczas, że podobne stanowisko zostało wyrażone w orzecznictwie NSA i przywołał wyroki sygn. akt I SA 116/93 z 7.VII.1993 r. i sygn. akt IV SA 1257/95 z 25.III.1997 r. Także obecne orzecznictwo NSA prezentuje podobny pogląd jak np. w postanowieniu NSA IV SA 3094/02 z 20.XI.2002 r.
Żadne przepisy nie dały samorządowym kolegiom odwoławczym uprawnień organu wyższego stopnia w stosunku do organu administracji rządowej jakim jest wojewoda, organu, który wydał decyzję będącą przedmiotem stwierdzenia nieważności.
W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Kieleckiego jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, to jest organ wyższego stopnia, w myśl art. 17 pkt 3 Kpa.
Ustosunkowując się do wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach dotyczącego sporu kompetencyjnego, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał swoje stanowisko o jego niewłaściwości do rozpoznania wniosku M. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Kieleckiego z 12.XI.1976 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi Zajączków, gmina Piekoszów. Minister podkreślił, że pogląd odnośnie organu właściwego do rozpoznania przedmiotowego wniosku przedstawił w piśmie z 10.III.2003 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach. Pogląd ten zaprezentowało Kolegium we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wyznacza art. 157 § 1 Kpa stanowiąc, że jest nim organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ.
Natomiast jakie organy są organami wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego określają postanowienia art. 17 Kpa.
W zasadzie na podstawie tych regulacji nie ma trudności ze wskazaniem organu właściwego do orzekania w kwestii nieważności decyzji. Wątpliwości co do właściwości organu w sprawie nieważności decyzji pojawiają się zwłaszcza wówczas gdy chodzi o decyzje, od których wydania upłynął znaczny okres czasu.
Decyzja Wojewody Kieleckiego z 12 listopada 1976 r. zatwierdzająca projekt scalenia gruntów wsi Zajączków gmina Piekoszów o obszarze 1051,21 ha została wydana na podstawie ustawy z 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. Nr 3, poz. 13 z późn. zm.). Zgodnie z postanowieniami art. 6 ust. 3 powołanej ustawy, decyzję w przedmiocie scalenia gruntów wydawało – do 31.V.1975 r. – prezydium powiatowej rady narodowej, a od 1.VI.1975 r. właściwość w tych sprawach przejęli w myśl § 2 pkt 6 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z 30.V.1975 r. w sprawie określenia zadań i uprawnień należących do powiatowych rad narodowych i naczelników powiatów, które przejmują wojewódzkie rady narodowe i wojewodowie (Dz.U. Nr 17, poz. 94) – wojewodowie.
Ustawa z 24.I.1968 r., o której wyżej mowa została zastąpiona przez ustawę z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 1989 r. Nr 58, poz. 349 z późn. zm.). Organem właściwym do przeprowadzenia postępowania scaleniowego na podstawie przepisów tej ustawy był do 26.V.1990 r. terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Natomiast od 27.V.1990 r. sprawy te zgodnie z art. 5 pkt 18 ustawy z 17.V.1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gmin, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198 z późn. zm.) przeszły do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej.
Z powyższego wynika, że sprawy dotyczące scalania gruntów należały do zadań realizowanych przez organy administracji państwowej – rządowej. Nie ulega zatem wątpliwości, że organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kpa w stosunku do organów administracji państwowej załatwiających sprawy z zakresu scalania gruntów, były wówczas organy administracji państwowej – rządowej odpowiedniego szczebla. Z dniem 1.I.1999 r. sprawy dotyczące scalania gruntów przeszły do właściwości zarządów gmin z tym, że w dalszym ciągu są to zadania z zakresu administracji rządowej, tylko realizowane są przez organy samorządu terytorialnego stopnia podstawowego.
Mimo, iż od 1.I.1999 r. zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 12.X.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych w brzmieniu nadanym mu przez art. 1 pkt 1 ustawy z 18.XII.1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 162, poz. 1124 z późn. zm.), kolegia stały się w zasadzie generalnie organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kpa w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego – a więc również w sprawach załatwianych przez organy tych jednostek z zakresu administracji rządowej – ustawodawca w art. 3 ust. 1 ustawy z 26.III.1982 r. o scalaniu i wymianie zarządu gminy, wojewodę uczy ił organem wyższego stopnia w stosunku do starosty w sprawach dotyczących scalania gruntów.
Sytuacja w tym względzie uległa zmianie z momentem wejścia w życie ustawy z 21.I.2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz.U. Nr 12, poz. 136 z późn. zm.), która w art. 10 pkt 1 nadała nowe brzmienie art. 3 ust. 1 ustawy z 26.III.1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów i zgodnie z którym, organem wyższego stopnia w rozumieniu Kpa w stosunku do starosty w sprawach dotyczących scalania i gruntów stało się samorządowe kolegium odwoławcze.
Kolejnej zmiany w zakresie właściwości organu wyższego stopnia w tego rodzaju sprawach dokonała ustawa z 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. Nr 64, poz. 592), która weszła w życie z dniem 16 lipca 2003 r.
Art. 11 pkt 1 tej ustawy ponownie w art. 3 ust. 1 ustawy z 26.III.1982 r. ustanowiono wojewodę organem wyższego stopnia w stosunku do starosty w sprawach scaleniowych. Tak więc w momencie rozstrzygania przez Sąd sporu kompetencyjnego powstałego w niniejszej sprawie między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Kielcach, a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, sprawy dotyczące scalania gruntów należały do zadań z zakresu administracji rządowej i organ administracji rządowej – wojewoda jest organem wyższego stopnia w stosunku do załatwiającego te sprawy Starosty. Okoliczność ta przesądza o wskazaniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organu właściwego do rozpoznania wniosku M. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Kieleckiego z 12.XI.1976 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi Zajączków gmina Piekoszów. Zgodnie bowiem z art. 17 pkt 2 Kpa organami wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są właściwi w sprawie ministrowie. Tym właściwym ministrem jest – jak wykazano – Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Sprawa, która jest przedmiotem w/w decyzji Wojewody Kieleckiego była wówczas i jest obecnie zadaniem z zakresu administracji państwowej – rządowej i w drugiej instancji rozstrzyga ją obecnie jako organ wyższego stopnia organ administracji rządowej, którym jest Wojewoda. Według natomiast przepisów ustawy z 4.IX.1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 1999 r. Nr 82, poz.928), która określa zakres działów administracji rządowej oraz właściwość ministra kierującego danym działem, sprawy scalania i wymiany gruntów znajdują się w dziale 18 rozwój wsi, należącym do właściwości ministra właściwego do spraw rozwoju wsi tj. wskazanego wyżej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Nie ma przy tym podstaw do wskazania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach jako właściwego w omawianej sprawie ze względu na treść art. 16 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Przepis ten stanowi, że "do postępowań wszczętych na podstawie ustawy, o której mowa w art. 11 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed 16.VII.2003 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe". Art. 11 wymienia ustawę z 26.III.1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, zaś dotychczasowe przepisy należy stosować do postępowań niezakończonych przed 16.VII.2003 r. Tego rodzaju odesłanie do stosowania przepisów dotychczasowych oznacza, według ogólnych zasad prawa międzyczasowego, stosowanie przepisów prawa materialnego, to znaczy obowiązujących przed 16.VII.2003 r. zasad przeprowadzania scalania i wymiany gruntów. Nie dotyczy natomiast prawa procesowego obejmującego również oznaczenie właściwości określonych organów administracji. A to oznacza, że samorządowe kolegia odwoławcze od 16. VII.2003 r. przestały być organami wyższego stopnia w stosunku do organów przeprowadzających scalanie gruntów.
Z powyższych względów na podstawie art. 15 § 2 ustawy z 30.VIII.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji postanowienia.