OSK 995/04

OSK 995/04 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2005-03-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-07-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Janina Antosiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Runge - Lissowska
Wojciech Chróścielewski
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Wr 140/01 - Wyrok WSA w Opolu z 2004-04-05
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
art. 130 ust. 2, art. 157
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 136
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Tezy
Nie stanowi naruszenia prawa spełnienie wymagań ustawy nakazującej zasięgnięcie opinii organizacji zawodowej w postępowaniu przed organem odwoławczym, skoro przed podjęciem decyzji ostatecznej, organ dysponował pełnym materiałem dowodowym. Uzyskanie oceny prawidłowości dokonanych wycen przez obu biegłych rzeczoznawców w postępowaniu odwoławczym nie narusza przepisu art. 136 Kpa.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski, Joanna Runge-Lissowska, Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej Gerarda W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 kwietnia 2004 r. Sygn. akt II SA/Wr 140/2001 w sprawie ze skargi Gerarda W. na decyzję Wojewody O. z dnia 29 grudnia 2000 r. (...) w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2004 r. II SA/Wr 140/01 stwierdził nieważność decyzji ostatecznej Wojewody O. z 29 grudnia 2000 r. i poprzedzającej ją decyzji Starosty O. z 5 maja 2000 r. w części zobowiązującej Zarząd Miasta O. do wypłaty ustalonego odszkodowania, zaś w pozostałej części skargę oddalił.
W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na ustalenia wynikające z postępowania administracyjnego, w którym Starosta O. decyzją z dnia 5 maja 2000 r. wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa z nieruchomości stanowiącej własność Gerarda W. położonej w Z. z przeznaczeniem na pas drogowy obwodnicy północnej m. O., działki gruntu oznaczone nr 579/4 i 610/4 o łącznej powierzchni 0,3821 ha, objętej księgą wieczystą Kw (...) i ustalił odszkodowanie w kwocie 19.907 zł. Do wypłaty odszkodowania na rzecz Gerarda W. zobowiązany został Zarząd Miasta O.
Organ przyjął, że z wnioskiem o wywłaszczenie wystąpiło Przedsiębiorstwo Usługowo-Produkcyjne "I." Spółka z o.o. jako inwestor zastępczy Zarządu Miasta O., które poinformowało, iż nabycie nieruchomości jest niemożliwe gdyż właściciel nie wyraził zgody na sprzedaż nieruchomości w drodze umowy za proponowaną cenę.
Do zawarcia umowy nie doszło mimo wyznaczenia dwumiesięcznego terminu. Właściciel przedstawił operat szacunkowy, opracowany przez rzeczoznawcę Aleksandra C., uzasadniający przyjęcie wyższej wartości gruntów. Starosta uznał, że zgodnie z art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, którą określa się dla aktualnego sposobu użytkowania albo alternatywnego sposobu użytkowania, jeżeli jej przeznaczenie w planie miejscowym powoduje zwiększenie jej wartości.
Sporne grunty, będące przedmiotem postępowania o niskiej wartości bonitacyjnej są wykorzystywane na cele produkcji rolnej. Ich wartość, według aktualnego sposobu użytkowania, kształtuje się znacznie poniżej przyszłego sposobu użytkowania. Przyszły sposób użytkowania to zajęcie gruntów pod budowę drogi i tylko ta okoliczność skutkuje znaczne zwiększenie wartości tych gruntów, ale tylko do poziomu cen rynkowych gruntów, zajmowanych pod drogi publiczne. Z tego względu podniesione przez rzeczoznawcę Aleksandra C. okoliczności, że przedmiotowe działki położone są blisko terenów zabudowanych zabudową mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową, stanowiącą potencjalne tereny pod rozszerzenie istniejącej zabudowy budownictwa mieszkaniowego, rozmija się z ustaleniami planu zagospodarowania, albowiem grunty te nigdy nie były, ani nie są obecnie przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe.
Organ ustalił odszkodowanie w oparciu o wycenę zawartą w operacie szacunkowym, wykonanym przez rzeczoznawcę majątkowego Henryka W., określającym ceną 5,21 zł. za 1 m2 gruntu. Ustalone odszkodowanie stanowi przewidywaną cenę rynkową nieruchomości wywłaszczanej, możliwą do uzyskania w ramach transakcji wolnorynkowej.
Za podstawę określenia wartości przyjęto ceny transakcyjne podobnych nieruchomości użytkowanych rolniczo, już nabytych na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod budowę obwodnicy.
W odwołaniu Gerard W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i jej zmianę w zakresie wysokości ustalonego odszkodowania oraz objęcia decyzją wywłaszczenia również działek nr 587/4 i 580/4 na zasadach jak przy działkach 579/4 i 610/4. Zarzucił, że cena określona w operacie rzeczoznawcy Henryka W. była cena stosowaną poprzednio przy wywłaszczaniu w tym rejonie i wykreowaną w początkowej fazie wywłaszczeń pod obwodnicę. Oparta była wyłącznie na wymuszonych sprzedażach i szczególnie w ostatnim okresie, w którym nastąpił wyraźny wzrost cen gruntów, nie tylko w tym rejonie, zupełnie nie spełniała funkcji godziwego odszkodowania. W operacie szacunkowym rzeczoznawcy Aleksandra C. cena 1 m2 gruntu została określona w wysokości 9,70 zł. i według rozeznania odwołującego odpowiada ona cenom kształtującym się w rejonie jego wywłaszczonej nieruchomości. Argumentował, że obserwując postępującą zabudowę mieszkaniową pod budownictwo jednorodzinne należy przyjąć, że w niedługim czasie tereny te zostaną nią również objęte, co spowoduje bardzo wysoki wzrost ich ceny. Ponadto podniósł, że odmowa wykupienia działek 578/4 i 580/4 jest wyjątkowo krzywdząca, gdyż działki te staną się niemożliwe do normalnej uprawy w ramach prowadzonego gospodarstwa, przede wszystkim z uwagi na brak dojazdu, a nadto z uwagi na fakt, iż szerokość działki nr 578/4 uniemożliwi jej uprawianie posiadanym wysoko specjalistycznym sprzętem. Konkludował, że ta część gospodarstwa, która stała się dla gospodarstwa nieużyteczna w wyniku wywłaszczenia, winna również podlegać przy wykupie tym samym zasadom co część podstawowa.
Decyzją z dnia 29 grudnia 2000 r. (...), Wojewoda O. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną wskazał przepisy art. 112 ust. 1-4, art. 113 ust. 1, art. 128 i art. 130 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/. W uzasadnieniu podał, że z uwagi na rozbieżność ustalonych przez rzeczoznawców wartości za wywłaszczone grunty, w toku postępowania odwoławczego, przeprowadził dowód z oceny Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości w O., celem oceny prawidłowości tych ocen. Zgodnie z oceną Stowarzyszenia, operat rzeczoznawcy, który posłużył organowi I instancji jako dowód w sprawie, był prawidłowy. Operat ten wymagał jedynie uzupełnienia pod względem formalnym, czego dokonano w trakcie toczącego się postępowania odwoławczego i co nie miało wpływu na ustalone odszkodowanie. Rzeczoznawca uwzględnił warunki wynikające z przepisu art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W operacie przyjętym jako dowód w sprawie, rzeczoznawca za podstawę do określenia wartości przyjął ceny transakcyjne podobnych nieruchomości rolniczo, już nabytych na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod budowę obwodnicy. W świetle takich ustaleń, odszkodowanie za grunty wywłaszczane zostało naliczone prawidłowo z obowiązującymi przepisami.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gerard W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji. Zarzucił naruszenie przepisów art. 130 pkt 2, art. 134 pkt 1 i 2, art. 151 i art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący nie kwestionując samej zasadności wywłaszczenia, nie zgadzał się z wysokością odszkodowania, za jaką przedmiotowe wywłaszczenie nastąpiło. Podniósł, że starosta, nie mając jednoznacznej opinii co do ceny nieruchomości, wydał decyzję nie występując do organizacji zawodowej rzeczoznawców o ocenę tych rozbieżności, do czego był zobowiązany. Przeprowadzenie tego dowodu w postępowaniu odwoławczym, zmierzające do konwalidowania postępowania organu I instancji, naruszyło przepis art. 136 Kpa, a także zasadę dwuinstancyjności postępowania, pozbawiając tym samym stronę dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej. Nadto zarzucił, że nie wyjaśniono jakie uchybienia miał przyjęty operat, które zostały następnie uzupełnione, a poza tym nie jest wiadome z jakich powodów nie jest prawidłowy drugi operat, sporządzony również przez właściwego rzeczoznawcę, który odrzucono, co w konsekwencji stanowiło naruszenie przepisów art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 Kpa.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda O. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie będąc związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ stwierdził nieważność decyzji w części zobowiązującej Zarząd Miasta O. do zapłaty odszkodowania, a to z tego względu, iż zobowiązanie Zarządu Miasta O. do zapłaty, nastąpiło bez podstawy prawnej. Podmiot zobowiązany do świadczenia odszkodowawczego jest określony przepisem art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skoro wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa, to do zapłaty odszkodowania obowiązany jest Starosta O., a nie Zarząd Miasta O. Uzasadniało to stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 145 par. 1 pkt 2 powołanej ustawy.
Oddalając skargę w pozostałej części Sąd ocenił, iż ustalenie wartości wywłaszczonej nieruchomości nastąpiło prawidłowo zarówno pod względem, proceduralnym jak i materialnoprawnym.
W szczególności dochowany został wynikający z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymóg uzyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego. Dokonana przez organy ocena wiarygodności operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę Henryka W., nie narusza wynikającej z art. 80 Kpa zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, a nadto ocena ta została wyrażona zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 107 par. 3 Kpa.
Przeprowadzono w postępowaniu odwoławczym dodatkowy dowód z oceny rzeczoznawcy Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości - inż. Andrzeja Ś. Nie można zatem organowi odwoławczemu zarzucić dowolności w ocenie materiału dowodowego. Odnotować wreszcie trzeba, że po uzupełnieniu operatu przez rzeczoznawcę Henryka W., sporządzony przez tego biegłego operat jest zgodny z regułami określonymi w art. 134 ust. 1 i art. 150 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego /Dz.U. nr 98 poz. 612/, obowiązującego w dacie wydania zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Opierając się na operacie rzeczoznawcy H. W. organy administracyjne nie naruszyły także norm materialnoprawnych, zawartych w art. 134 ust. 1-4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Wartość rynkową spornej nieruchomości określono bowiem według alternatywnego sposobu użytkowania, wynikającego z ustaleń planu miejscowego, powodującego zwiększenie wartości nieruchomości.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 136 Kpa Sąd zauważył, że zgodnie z prezentowanym w doktrynie poglądem, z przepisu tego nie wynika zakaz uwzględniania w postępowaniu odwoławczym nowych dowodów i nowych okoliczności /por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", str. 582/. Uzyskanie od organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych oceny prawidłowości wycen, dopuszczalne na mocy art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie. Mieści się zatem w granicach postępowania dowodowego możliwego do przeprowadzenia w trakcie postępowania odwoławczego, zakreślonych przepisem art. 136 Kpa.
Sąd podkreślił stanowisko, że operat rzeczoznawcy A. C. nie był oparty o przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Już z tego powodu organy administracyjne mogły odmówić wiarygodności temu operatowi. Z planu nie wynika bowiem - co założył w swoim operacie rzeczoznawca A. C. - aby wywłaszczona nieruchomość stanowiła "potencjalne tereny pod rozszerzenie istniejącej zabudowy budownictwa mieszkaniowego". O tym zaś, że przedstawione w tym operacie transakcje nie mogą być podstawą do wyceny wywłaszczonej nieruchomości przekonuje konstatacja rzeczoznawcy Andrzeja Świerka, który w postępowaniu odwoławczym sporządził ocenę na zlecenie Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości Oddział w O., sprowadzająca się do stwierdzenia, że w operacie szacunkowym A. C. uśredniono wartości z dwóch obrębów tj. miejskiego O.-G. i wiejskiego Z., a nadto, że miał miejsce dobór niewłaściwych obiektów do porównania. Podobnego zarzutu nie postawiono operatowi H. W. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono zaś, że do określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca H. W. przyjął ceny transakcyjne podobnych nieruchomości użytkowanych rolniczo, już nabytych na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod budowę obwodnicy. Zauważyć można, iż stwierdzenie to organ oparł na treści punktu VI operatu szacunkowego H. W. Nie sposób zresztą nie zaakcentować, że ustalenie wartości wywłaszczonej nieruchomości, w świetle art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest działaniem zindywidualizowanym, a aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami są jedynym z czynników wpływających na wartość rynkową.
Zaskarżona decyzja nie narusza także innych, nieomówionych dotychczas norm materialnych i przepisów postępowaniu, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju uchybieniem było niedoręczenie skarżącemu oceny prawidłowości wycen, wykonanej przez Polskie Stowarzyszenie Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości. Z akt sprawy wynika jednak, że o zleceniu takiej oceny powiadomiono skarżącego odrębnym pismem z dnia 21 czerwca 2000 r. Skarżący brał więc czynny udział w każdym stadium postępowania. Tym samym nie doszło do istotnego naruszenia przepisów art. 8, 9, 10 i 11 Kpa.
Odnosząc się do podniesionego na rozprawie, a następnie sprecyzowanego zarzutu sprzeczności decyzji z przepisem art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności /Dz.U. 1993 nr 61 poz. 284/ oraz Konwencji Wiedeńskiej o prawie traktatów z dnia 23 maja 1969 r. /Dz.U. 1990 nr 74 poz. 439/, a nadto rozstrzygnięciami Europejskiego Trybunału Praw Człowieka opublikowanymi w Zbiorze Orzecznictwa pod poz. 558 i 505 Sąd wyjaśnił, iż według przepisu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe i rozporządzenia. Przepis art. 87 ust. 2 wskazuje jeszcze na akty prawa miejscowego.
Odnosząc się do omawianego zarzutu, Sąd powołał się na przepis art. 91 Konstytucji. Zgodnie z art. 91 ust. 1 Konstytucji RP, ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego chyba, że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. W świetle tego przepisu można stwierdzić, iż przewidziane w art. 91 ust. 3 Konstytucji RP pierwszeństwo - w razie kolizji norm - prawa stanowionego przez organizację międzynarodową przed ustawami, dotyczy tych norm konstytuujących organizację międzynarodową, które stanowią część krajowego porządku prawnego. W okresie przedakcesyjnym badaniu podlega natomiast zgodność zaskarżonej decyzji z normami Układu Europejskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Rzecząpospolitą Polską z jednej strony, a Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi z drugiej strony, sporządzonego w Brukseli dnia 16 grudnia 1991 r. /Dz.U. 1994 nr 11 poz. 38 ze zm./, co pozostaje również w związku z Konwencją Wiedeńską o prawie traktatów. Badanie to nie pozwala na podważenie legalności zaskarżonej decyzji. Oceniając, czy będące przedmiotem postępowania akty administracyjne odpowiadają wymogom art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności należy stwierdzić, iż skarżącemu zapewniono prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy, przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą, przy rozstrzyganiu o jego prawie do odszkodowania, które ma charakter cywilny. Sądową kontrolę działań organów administracji publicznej, ustalających wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, zapewniała ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 73 poz. 368 ze zm./, a także zapewnia ją ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Gerard W., reprezentowany przez radcę prawnego Marię C., opierając ją na obu podstawach art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ i zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 130 ust. 2 w zw. z art. 157 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez błędną ich wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego art. 7, 9, 10, 11, 15, 80, 107 par. 3 i 136 Kpa, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna nie wskazuje wprawdzie w jakiej części zaskarża wyrok Sądu I instancji, jednakże z wniosku o uchylenie wyroku w części dot. pkt 2 i przekazanie sprawy Sądowi w celu jej rozpoznania wynika, iż odnosi się ona tylko do części wyroku oddalającej skargę strony.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, iż zgodnie z art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie ustala starosta po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości /art. 130 ust. 2/. Zasady ustalenia wartości nieruchomości określają natomiast przepisy art. 149-159 ustawy z tym, że w razie istotnych rozbieżności w opiniach o wartości tej samej nieruchomości sporządzonych przez rzeczoznawców majątkowych oceny tych wycen dokonuje organizacja rzeczoznawców /art. 157/. W sprawie tej starosta dysponował dowodami w postaci dwóch opinii, z których jedną sporządził Henryk W. na zlecenie organu, natomiast drugą - Aleksandra C. przedłożył na rozprawie skarżący. Oba operaty różniły się ceną wywłaszczonej nieruchomości gdyż H. W. ustalił cenę na 5,21 zł. za m2, zaś A. C. na 9,70 zł/m2.
Zdaniem strony skarżącej, mając rozbieżne opinie, organ pierwszej instancji winien obligatoryjnie - stosownie do wymagań z art. 157 ustawy - przed wydaniem decyzji - zasięgnąć opinii Organizacji Zawodowej Rzeczoznawców i dopiero wówczas ustalić wysokość odszkodowania. Organizacja stosownie do własnego regulaminu wydaje ocenę wskazując, która ocena jest właściwa. Ostatecznie to jednak starosta - po uzyskaniu opinii - ustala wysokość odszkodowania.
Sąd I instancji błędnie więc ocenił, iż działanie starosty nastąpiło z dochowaniem wymogów art. 130 ust. 2 ustawy.
Również powoływanie się przez Sąd na zgodność działania organu I instancji jest błędne, gdyż przepis ten wyraźnie wskazuje, że organ ocenia sprawę na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Skoro materiał dowodowy nie był kompletny, gdyż uzupełniał go organ odwoławczy /opinia Organizacji Zawodowej/ to stwierdzenie Sądu o nienaruszenie swobody oceny materiału dowodowego jest nietrafne.
Sąd błędnie ocenił zarzut naruszenia art. 107 par. 3 Kpa, w sytuacji gdy w decyzji Starosty stwierdzono tylko w jednym zdaniu o nieprzyjęciu operatu. Takim działaniem naruszono również przepis art. 11 Kpa. Błędnym jest także stanowisko Sądu w zakresie zarzutu naruszenia art. 136 Kpa, gdyż pomimo przyznania, że stanowi naruszenie tego przepisu dopuszczenie nowych dowodów i nowych okoliczności, to jednak w ocenie Sądu, dopuszczony przez organ odwoławczy nowy dowód stanowi jedynie uzupełnienie dowodu. Zdaniem strony skarżącej, ocena opinii dokonana przez organizację rzeczoznawców jest nowym dowodem, gdyż opinia nie uzupełnia, a jedynie wskazuje na poprawność dokonanych ocen.
Dopuszczając nowy dowód przed organem odwoławczym, naruszono przepisy art. 9 i 10 Kpa, gdyż nie zapewniono stronie udziału na tym etapie postępowania. Naruszono tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania /art. 15/, zapewniającą dwukrotną ocenę tych samych dowodów. Zarzut naruszenia art. 7 Kpa strona uzasadnia tym, że organ winien uwzględnić słuszny interes strony w zakresie prawa do odszkodowania, a więc odszkodowania godziwego, ustalonego zgodnie z przepisami.
W ocenie skarżącego, naruszenie powołanych wyżej przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby strona znała treść opinii Organizacji Zawodowej, która zawierała uchybienie, to wnioskowałaby dopuszczenie dowodu z opinii innego biegłego, która określiłaby jeszcze inaczej wartość wywłaszczonej nieruchomości, a to miałoby istotny wpływ na wynik sprawy i wysokość odszkodowania.
W uzupełniającym piśmie, pełnomocnik Gerarda W. podniósł, iż w tej sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności postępowania na podstawie art. 183 par. 2 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wynika to z tego, że Starosta orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nie określając stationes fisci, co jest sprzeczne ze stanem faktycznym, gdyż wywłaszczenie nastąpiło na wniosek i rzecz Gminy O., co potwierdza zarówno zobowiązane Gminy do zapłaty odszkodowania jak i uzasadnienie decyzji, z którego wynika, iż całe postępowania prowadził w imieniu Gminy O., a szczególnie jej organu wykonawczego - inwestor zastępczy Przedsiębiorstwo Usługowo-Produkcyjne "I." Spółka z o.o.
Z uzasadnienia decyzji wynika, iż przedsiębiorstwo to wystąpiło do Starosty o wywłaszczenie, gdyż właściciel nie wyraził zgody na zbycie nieruchomości.
W dalszym postępowaniu Starosta kierował pisma do tego inwestora zastępczego, który zastępował Gminę w negocjacjach i na rozprawie. Pełnomocnikiem w postępowaniu administracyjnym może być wyłącznie osoba fizyczna /art. 33 par. 1 Kpa/. Nie budzi wątpliwości, iż Gmina O. reprezentowana przez jej organ wykonawczy jest stroną tego postępowania, gdyż to ona ubiegała się o wydanie decyzji. Skoro nie organ reprezentował gminę, lecz inwestor zastępczy, będący osobą prawną, to postępowanie jest dotknięte wadą nieważności i to od początku postępowania. Stąd występuje przesłanka do stwierdzenia nieważności całego postępowania w przedmiocie wywłaszczenia, niezależnie od granic kasacji.
W odpowiedzi na powyższy wniosek zarówno Wojewoda O. jak i Starosta wnieśli o oddalenie kasacji podnosząc m.in., iż postępowanie w tej sprawie wszczęto z urzędu, a nie na wniosek Gminy, rokowania prowadził Starosta O. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, zaś wadliwe zobowiązanie Zarządu Miasta O. do wypłaty zobowiązania zostało usunięte wyrokiem Sądu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Sąd odwoławczy zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ rozpoznaje sprawę w granicach kasacji, biorąc pod uwagę nieważność postępowania.
Zdaniem Sądu nie zachodzi w tej sprawie żadna z przesłanek, o których stanowi art. 183 par. 2. W szczególności nie można uznać, iż w sprawie działał pełnomocnik strony nienależycie umocowany.
Przede wszystkim podstawy nieważności wymienione w art. 183 par. 2 ustawy odnoszą się tylko do postępowania sądowego. Tylko bowiem wady postępowania sądowego wymienione w pkt 1-6 przepisu art. 183 par. 2 ustawy mogą spowodować uchylenie wyroku.
Jak wynika z pisma procesowego strony skarżącej, zarzuty niewłaściwej reprezentacji Gminy O. odnoszą się do postępowania administracyjnego.
W postępowaniu sądowym - co potwierdzają akta - nie działał pełnomocnik Gminy, zaś nie zachodzi również inna przesłanka nieważności wymieniona w art. 183 par. 1 pkt 5 ustawy, gdyż o terminie rozprawy, poprzedzającej wydanie zaskarżonego wyroku, Gmina O. została prawidłowo powiadomiona. Nie można zatem było uznać, że stronę tę pozbawiono możności obrony swych praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 130 ust. 2 w zw. z art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie jest trafny.
Przepis art. 130 ust. 1 ustawy określa, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu, zaś ust. 2 stanowi o ustalaniu wysokości odszkodowania po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Powołany art. 157 ustawy przewiduje, iż w razie istotnych rozbieżności w opiniach o wartości tej samej nieruchomości, sporządzonych przez rzeczoznawców majątkowych, oceny prawidłowości tych wycen dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych.
Powyższe przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane przez Sąd, a dokonana w następstwie takiej interpretacji ocena legalności decyzji nie budzi zastrzeżeń. Wobec przedłożenia przez stronę opinii sporządzonej przez A. C., organ odwoławczy zwrócił się o ocenę rozbieżnych opinii do właściwej organizacji zawodowej i uzyskał opinię, o której stanowi art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Nie jest trafny pogląd, iż do naruszenia przepisów doszło wobec pominięcia tego dowodu przez Starostę, gdyż w postępowaniu odwoławczym to uchybienie organu zostało usunięte przez Wojewodę O.
Nie stanowi naruszenia prawa - jak zarzuca skarżący - spełnienie wymagań ustawy nakazującej zasięgnięcie opinii organizacji zawodowej w postępowaniu przed organem odwoławczym, skoro pod pojęciem decyzji ostatecznej organ dysponował pełnym materiałem dowodowym. Uzyskanie oceny prawidłowości dokonanych wycen przez obu biegłych rzeczoznawców w postępowaniu odwoławczym, nie naruszyło również przepisu art. 136 Kpa, a także powołanych w skardze przepisów regulujących ogólne zasady Kpa.
Przepis art. 136 Kpa pozwala organowi odwoławczemu przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Jak trafnie ocenił Wojewódzki Sąd Administracyjny, uzyskanie oceny wydanych opinii mieściło się w kompetencjach organu odwoławczego, a więc nie mogło naruszać praw strony, ani obowiązujących zasad procesowych.
Tylko potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części wywołuje konieczność uchylenia decyzji pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania /art. 138 par. 2 Kpa/.
Sytuacja ta w niniejszej sprawie nie zachodziła, skoro przedmiotem postępowania dowodowego przed Wojewodą była tylko ocena wydanych uprzednio opinii przez rzeczoznawców majątkowych.
Oceniając zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego Naczelny Sąd Administracyjny odmówił im trafności, gdyż przy wydaniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu sądowym wymienionych przepisów Kpa bezpośrednio nie stosował, zaś dokonując kontroli postępowania administracyjnego w całości, w tym zwłaszcza decyzji ostatecznej /nie zaś tylko decyzji Starosty O., do której głównie odnoszą się zarzuty skargi/ zasadnie orzekł o ich zgodności zarówno z normami prawa materialnego jak i procesowego.
Z powyższych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.