OSK 919/04

OSK 919/04 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2004-11-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-07-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Stebnicka
Eugeniusz Mzyk /przewodniczący sprawozdawca/
Janina Antosiewicz
Joanna Runge - Lissowska
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Grunty warszawskie
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA 1708/02 - Wyrok WSA w Warszawie z 2004-03-04
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
art. 28
Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Publikacja w u.z.o.
ONSAiWSA 2005 5 poz. 92
Tezy
Byli właściciele gruntów warszawskich mają przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu w budynku znajdującym się na gruncie będącym poprzednio ich własnością, w sytuacji gdy odzyskali część lokali /niesprzedanych/, a jednocześnie stwierdzono, że decyzja o odmowie ustanowienia na ich rzecz własności czasowej /użytkowania wieczystego/ w części dotyczącej sprzedanych lokali została wydana z naruszeniem prawa.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Hanny W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2004 r. I SA 1708/02 w sprawie ze skargi Hanny W., Heleny Ch., Magdaleny M.-D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 5 czerwca 2002 r. (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego - uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 5 czerwca 2002 r., (...).
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 marca 2004 r., I SA 1708/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Hanny W., Heleny Ch. i Magdaleny M.-D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 5 czerwca 2002 r., (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. - Ś. z dnia 11 listopada 1981 r., (...) w sprawie sprzedaży Jadwidze A.-P. lokalu nr 26 w budynku przy ul. Ś. 18 w W.
W uzasadnieniu wyroku przytoczone zostały następujące okoliczności sprawy:
Nieruchomość położona przy ul. Ś. 18 w W. objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. W. /Dz.U. nr 50 poz. 279/. Orzeczeniem administracyjnym (...) z dnia 20 marca 1950 r. Prezydent m.st. W. odmówił przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu zabudowanej ww. nieruchomości warszawskiej przy ul. Ś. 18. Decyzją z dnia 10 maja 1951 r., (...) Minister Gospodarki Komunalnej, po rozpoznaniu odwołania byłych właścicieli, utrzymał w mocy orzeczenie administracyjne z dnia 20 marca 1950 r.
Po wszczęciu postępowania nadzorczego Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia 27 lutego 1996 r., (...) stwierdził, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 10 maja 1951 r.- w części odnoszącej się do lokali mieszkalnych nr 1, 2, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 13, 14, 15, 16, 22, 26, 28, 29, 30, 31, 33, 34, 37, 40, 41 w domu nr 18 przy ul. Ś. oraz udziałów przypadających tym lokalom w części budynku i jego urządzeń, które służą do użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali - wydana została z naruszeniem prawa, w pozostałej zaś części stwierdził jej nieważność.
Pozostaje poza sporem, że po wydaniu przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzji z dnia 27 lutego 1996 r., grunt przy ulicy Ś. 18 oddano w użytkowanie wieczyste Hannie W., Helenie Ch. i Magdalenie M.-D., jednakże z wyłączeniem części będącej przedmiotem użytkowania wieczystego właścicieli lokali mieszkalnych znajdujących się w położonym na gruncie budynku.
Wnioskiem z dnia 7 lipca 2001 r. Hanna W., Helena Ch. i Magdalena M.-D. wystąpiły o stwierdzenie, że decyzja Naczelnika Dzielnicy W.-Ś. z dnia 11 listopada 1981 r., (...) o sprzedaży Jadwidze A.-P. lokalu nr 26 w domu nr 18 przy ulicy Ś. wraz z odpowiednią częścią budynku i innych urządzeń służących do wspólnego użytku, oraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste stosownej części gruntu wydana została z naruszeniem prawa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 9 kwietnia 2002 r., (...), odmówiło wszczęcia postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 11 listopada 1981 r., (...). Kolejną decyzją z dnia 5 czerwca 2002 r. /..../, wydaną w trybie art. 127 par. 3 Kpa, Kolegium utrzymało w mocy odmowną decyzję. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnioskodawczynie nie mogą żądać wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu, gdyż - właśnie w części dotyczącej tego lokalu - pozostaje w mocy decyzja o odmowie przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej. Lokal ten nie stanowi więc ich własności i decyzja o sprzedaży nie dotyczyła ich interesu prawnego, lecz wyłącznie interesu zbywcy i nabywcy lokalu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że prawa strony muszą wynikać z konkretnego przepisu prawa. Z żądaniem wszczęcia postępowania skutecznie mogą wystąpić jedynie osoby, na rzecz których przekazano przedmiotowy lokal mieszkalny, albowiem tylko one posiadają uprawnienie do działania w tym przedmiocie w charakterze strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 Kpa. Tylko w razie stwierdzenia przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 10 maja 1951 r. w całości, również następcom prawnym byłych właścicieli przysługiwałby przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej sprzedaży danego lokalu.
W skardze z dnia 18 lipca 2002 r. wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Hanna W., Helena Ch. i Magdalena M. - D. zarzuciły, że będąc pozbawione własności rodzinnej w sposób niezgodny z prawem mają interes prawny, aby dążyć do jej odzyskania. Podniosły m.in., iż w orzecznictwie administracyjnym i sądowym prezentowane były poglądy przyznające status strony byłym właścicielom.
Powyższa skarga, w związku z reformą sądownictwa administracyjnego, podlegała rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U nr 153 poz. 1271 ze zm./.
Wyrokiem z dnia 4 marca 2004 r., I SA 1708/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W ocenie Sądu skarżące nie posiadają legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokali w domu poprzednio stanowiącym ich własność rodzinną, którą utraciły, a następnie odzyskały, jednakże z wyłączeniem części obejmującej sprzedane lokale. Sąd podkreślił, że skarżące swój interes prawny, dotyczący decyzji o sprzedaży lokali upatrują w nieodwracalnych skutkach prawnych decyzji o odmowie przyznania własności czasowej, która z tego powodu nie została poddana stwierdzeniu nieważności, lecz uznana została za wydaną z naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu interes prawny, o jakim mowa w art. 28 Kpa, powinien nie tylko znajdować swoje źródło w przepisach prawa materialnego /podczas gdy, skarżące nie odzyskały własności lokali/ lecz zarazem mieć swoje odzwierciedlenie także w wyniku postępowania, o którego wszczęcie chodzi. Sąd Wojewódzki wskazał przy tym, że jeżeli /przy założeniu najbardziej korzystnego rozstrzygnięcia/ wszczęte na żądanie skarżących postępowanie zakończyłoby się stwierdzeniem nieważności, wynik postępowania dotyczyłby wyłącznie nabywcy lokalu oraz zbywcy, tj. Skarbu Państwa. W żadnym razie nie skarżących, co dobitnie ilustruje, że w takim postępowaniu skarżące nie legitymują się interesem prawnym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku z dnia 4 marca 2004 r., sporządzoną przez adwokata, wniosła Hanna W., zarzucając obrazę przepisów art. 32 ust. 1 i art. 77 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez wydanie wyroku naruszającego zasadę równości obywateli wobec prawa oraz zasadę prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej oraz naruszenie art. 28 Kpa - poprzez odmowę jego zastosowania.
Według twierdzeń skargi kasacyjnej skarżąca wraz z pozostałymi następcami prawnymi dawnych właścicieli nieruchomości przy ul. Ś. 18 posiada interes prawny do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego w odniesieniu do decyzji o sprzedaży lokalu nr 26. Interes ten należy wywieść przede wszystkim z uprawnienia dotychczasowych właścicieli nieruchomości, płynącego z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. W. Bezspornym jest, że byli właściciele nieruchomości przy ul Ś. 18 spełnili wymogi do uwzględnienia ich wniosku złożonego w trybie art. 7 powołanego dekretu, zaś decyzja odmowna Prezydenta m.st. W. z 20 marca 1950 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z 10 maja 1951 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Na poparcie tych twierdzeń w skardze kasacyjnej przytoczona została uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. OPS 7/96 /ONSA 1997 Nr 2 poz. 49/, z której wywiedziono, że nieodwracalne skutki prawne spowodowała decyzja o sprzedaży lokalu wraz z oddaniem ułamkowej części gruntu w użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej, że o nieodwracalności skutków prawnych można orzekać dopiero w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu oraz, że skoro szkodę dawnych właścicieli polegająca na braku możliwości uwzględnienia ich wniosku na podstawie art. 7 dekretu spowodowała sprzedaż lokalu, to mają oni prawo żądać stwierdzenia, że decyzja o sprzedaży lokalu wydana została z naruszeniem ich uprawnień, a tym samym przysługuje im w postępowaniu przymiot strony.
W skardze kasacyjnej podniesiono ponadto, iż niedopuszczalna jest odmienna ocena żądań dawnych właścicieli nieruchomości warszawskich o wszczęcie postępowania nadzorczego w odniesieniu do decyzji o sprzedaży lokali, w zależności od tego czy zgodnie z kierunkiem orzecznictwa wskazanym w powołanej uchwale decyzja właściwego organu stwierdza nieważność orzeczenia administracyjnego odmawiającego dawnym właścicielom prawa własności czasowej w całości, czy też w części /z wyłączeniem sprzedanych lokali/. W konkluzji zarzucono, że zaskarżony wyrok, dokonujący niewłaściwej i niekonsekwentnej w orzecznictwie sądowym wykładni art. 28 Kpa narusza w sposób istotny ten przepis prawa, pozbawiając uprawnioną stronę możliwości skutecznego dochodzenia roszczenia odszkodowawczego w związku z wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej wyrządzającej szkodę, co uzasadnia zgłoszone w skardze kasacyjnej wnioski.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest uzasadniona, aczkolwiek jej zarzuty odbiegają od precyzji przy czym nie można podzielić wszystkich podniesionych w niej wywodów i zarzutów. W szczególności chybione są, jako zbyt daleko idące, zarzuty dotyczące naruszenia konstytucyjnej zasady równości podmiotów wobec prawa, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz naruszenia art. 77 ust. 1 Konstytucji RP. Nie można bowiem mówić o naruszeniu powołanych przepisów /np. o prawie do wynagrodzenia szkody, jaka została wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej/, skoro przepisy te, jak i kwestia odszkodowania, nie były przedmiotem oceny i rozważań Sądu.
Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy byli właściciela gruntów warszawskich mają przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu w sytuacji, gdy odzyskali część lokali /nie sprzedanych/ a jednocześnie stwierdzono, że decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej /aktualnie użytkowania wieczystego/, na rzecz byłych właścicieli, co do sprzedanych lokali, wydana została z naruszeniem prawa. Inaczej rzecz ujmując chodzi o odpowiedź na pytanie czy w takiej sytuacji byli właściciele mają interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu.
W tej materii, w ocenie Sądu Wojewódzkiego /wyrażonego w zaskarżonym wyroku/, w którym podzielono stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego /zawartym w zaskarżonej decyzji z dnia 5 czerwca 2002 r./, byli właściciele nieruchomości warszawskiej lub ich następcy prawni nie są legitymowani do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu w budynku usytuowanym na tej nieruchomości. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie mają oni interesu prawnego, o jakim mowa w art. 28 Kpa, bowiem wynik postępowania nadzorczego dotyczyłby wyłącznie zbywcy tj. Skarbu Państwa i nabywcy przedmiotowego lokalu.
Skarga kasacyjna skutecznie podważa to stanowisko i zgodzić się należy z wywodami skarżącej, że doszło do naruszenia art. 28 Kpa. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przesłanką uzyskania przez określony podmiot przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym jest zatem to, czy legitymuje się on interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który żąda czynności organu lub którego dotyczy postępowanie.
Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest niewątpliwie postępowaniem nadzwyczajnym i może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczynanego na żądanie strony organ powinien zbadać czy osoba żądająca wszczęcia takiego postępowania jest stroną legitymowaną do wystąpienia z takim żądaniem. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji /np. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. II SA 2164/92 - ONSA 1995 Nr 1 poz. 32, wyrok 7 sędziów NSA z dnia 13 października 2003 r., OSA 4/03 - ONSA 2004 Nr 1 poz. 3/.
Wychodząc z takiego założenia podzielić należy zarzuty skargi kasacyjnej. Nie sposób bowiem mówić o braku interesu prawnego po stronie byłych właścicieli w postępowaniu stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 11 listopada 1981 r.
Sąd Wojewódzki prezentując odmienny pogląd przyjął, że jeżeli /przy założeniu najbardziej korzystnego dla skarżących rozstrzygnięcia/ wszczęte postępowanie zakończyłoby się stwierdzeniem nieważności to wynik tego postępowania dotyczyłby wyłącznie nabywcy lokalu oraz zbywcy, tj. Skarbu Państwa. W ocenie Sądu Wojewódzkiego wynik tego postępowania nie dotyczyłby w żadnym razie skarżących, co dobitnie ilustruje, że w takim postępowaniu skarżące nie legitymują się interesem prawnym. Ta argumentacja nie jest przekonywująca aczkolwiek stanowisko takie było już prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym /por. przykładowo wyrok NSA z dnia 7 listopada 2001 r. I SA 505/00 - nie publ./.
Przede wszystkim należy wskazać, że pojęcie interesu prawnego mimo, że nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego było przedmiotem wielu orzeczeń sądowych i tematem licznych wypowiedzi doktryny. Istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego. Może to być norma należąca do każdej gałęzi prawa /nie tylko do prawa administracyjnego/ na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia owego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy /decyzja administracyjna/ może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego /wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., II SA 4000/01 - nie publ./. Ponadto podkreśla się, że interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego.
W warunkach niniejszej sprawy nie powinno ulegać wątpliwości, że sprawa o stwierdzenie nieważności z dnia 11 listopada 1981 r. jest sprawą nową, jednakże jej wynik może dotyczyć dawnych właścicieli i ich następców prawnych a w tym ich sfery praw podmiotowych po ewentualnym stwierdzeniu nieważności decyzji o sprzedaży lokalu. Nie można bowiem utożsamiać tej sprawy ze sprawą o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 10 maja 1951 r. utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydenta m.st. W. odmawiające przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu zabudowanej nieruchomości warszawskiej przy ul Ś. 18. Nie jest trafny pogląd, że dawnym właścicielom i ich następcom prawnym przysługiwałby przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa jedynie w sytuacji stwierdzenia przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia 27 lutego 1996 r. nieważności całości decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 10 maja 1951 r. Należy odróżnić skutki prawne wywołane decyzją o sprzedaży lokalu i oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste od skutków prawnych wywołanych decyzją, na podstawie której Skarb Państwa nabył własność nieruchomości.
Wynik postępowania nadzorczego /w stosunku do decyzji o sprzedaży lokalu/ może mieć wpływ na sytuacje prawną byłych właścicieli gdyż korzystne dla nich rozstrzygnięcie spowoduje aktualność ich roszczeń związanych z dekretem z dnia 26 października 1945 r., zaś późniejsza sprzedaż lokalu w danym budynku i oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste była skutkiem kolejnych decyzji, wydawanych w innych sprawach administracyjnych, a nie skutkiem decyzji o odmowie ustanowienia własności czasowej. Stąd też dawni właściciele gruntów warszawskich oraz ich następcy prawni swój interes prawny opierają na tym, aczkolwiek wprost tego nie wskazują, że w razie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu otwiera im to drogę do wzruszenia umowy sprzedaży. Inaczej rzecz ujmując ich interes prawny wiąże się z dochodzeniem roszczeń dekretowych, wykazywaniu, że określone czynności dokonane zostały z pokrzywdzeniem uprawnionych podmiotów /np. skarga pauliańska/. Warunkiem zatem dochodzenia tych roszczeń jest wynik postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu. Oczywiście stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu jest możliwe jedynie przy wykazaniu przesłanek z art. 156 par. 1 Kpa. Wykazanie tych przesłanek, w warunkach sprawy, jest mało prawdopodobne /czego Sąd jednak nie badał i nie mógł badać/, gdyż ograniczył się do zbadania interesu prawnego skarżących.
Dotychczasowe zatem wywody upoważniają do wyprowadzenia wniosku, że byli właściciele gruntów warszawskich mają przymiot strony, w rozumieniu art. 28 Kpa, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu w sytuacji, gdy odzyskali część lokali /nie sprzedanych/ a jednocześnie stwierdzono, że decyzja o odmowie ustanowienia, na ich rzecz, własności czasowej /aktualnie użytkowania wieczystego/, w odniesieniu do sprzedanych lokali, wydana została z naruszeniem prawa.
W świetle powyższego stanowiska Sądu Wojewódzkiego jak i organu odmawiające dawnym właścicielom /i ich następcom prawnym/ statusu strony naruszają art. 28 Kpa.
Z tych względów uznając zasadność skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylono na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 188 powołanej ustawy.
O kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 tej ustawy.