OSK 693/04

OSK 693/04 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2004-07-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-05-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Stebnicka
Eugeniusz Mzyk /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Sulimierski
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Ochrona danych osobowych
Sygn. powiązane
II SA/Po 2709/03 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2004-02-12
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Powołane przepisy
Dz.U. 1984 nr 5 poz. 24
art. 3a, art. 4
Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe.
Dz.U. 2001 nr 112 poz. 1198
art. 5 ust. 2, art. 22
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 2002 nr 101 poz. 926
art. 3a
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - tekst jedn.
Tezy
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawa prasowego /Dz.U. nr 5 poz. 24 ze zm./ odmowę udzielenia prasie informacji z powołaniem się na ochronę danych osobowych i prawo do prywatności zaskarża się do sądu administracyjnego.
Natomiast na podstawie art. 3a tego Prawa oraz art. 22 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/ w takich wypadkach przysługuje powództwo do sądu powszechnego.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Redakcji "E.K." od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 lutego 2004 r. 4/II SA/Po 2709/03 w sprawie ze skargi Redakcji "E.K." na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 22 października 2003 r. (...) w przedmiocie dostępu do informacji publicznej - uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę WSA w Poznaniu do ponownego rozpatrzenia.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 lutego 2004 r., 4/II SA/Po 2709/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalił skargę Redakcji "E.K." na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 22 października 2003 r. (...) w przedmiocie dostępu do informacji publicznych.
W motywach wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Pismem z dnia 5 września 2003 r. Redaktor Naczelny "E.K." powołując się na art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. prawa prasowego /Dz.U. nr 5 poz. 24/ oraz art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/ zwrócił się do Burmistrza K. o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: 1/ jaką funkcję pełni i jakie za to pobiera wynagrodzenie w Urzędzie Miasta Pan Tomasz S.,
2/ czy wynagrodzenie to jest w przybliżeniu równe pensji wiceburmistrza, które to stanowisko piastował w poprzedniej kadencji oraz
3/ co wchodzi w zakres jego obowiązków, jak jest oceniany, jakie osiągnięcia w pracy zanotował. Burmistrz K. w piśmie z dnia 19 września 2003 r. poinformował Redakcję, że Tomasz S. został zatrudniony na podstawie umowy cywilnoprawnej, obecnie wykonuje nadzór nad rozpoczętymi w 2002 r., a kontynuowanymi inwestycjami na terenie Miasta i Gminy K., w zakres jego obowiązków wchodzi badanie i doradztwo w zakresie dokumentacji projektowanej i kosztorysowej, uczestnictwo w naradach, przeglądach oraz odbiorach. Burmistrz natomiast odmówił udzielenia informacji na temat wynagrodzenia zainteresowanego i w tym zakresie decyzją z dnia 19 września 2003 r., z powołaniem się na przepis art. 5 ust. 2 i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 o dostępie do informacji publicznej, odmówił udostępnienia tej informacji podnosząc, że wynagrodzenie należy do sfery prywatnej osoby i bez jej zgody informacja ta nie może być ujawniona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 22 października 2003 r., po rozpoznaniu odwołania Redaktora Naczelnego "E.K.", utrzymało mocy decyzję organu I instancji z dnia 19 września 2003 r. Wprawdzie, w ocenie Kolegium, przepisy prawa prasowego oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej tworzą system gwarancji umożliwiających obywatelowi dostęp do informacji publicznych, jednakże nie mają one charakteru absolutnego i podlegają ograniczeniom, które wynikają w szczególności z art. 23 i art. 24 Kc oraz art. 14 ust. 6 prawa prasowego. Skoro zaś Tomasz S. nie jest już zatrudniony na stanowisku publicznym wobec czego ujawnienie jego wynagrodzenia naruszałoby prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalając skargę Redakcji "E.K.", podzielił stanowisko Kolegium. W ocenie Sądu osoba, wykonująca w ramach umowy cywilnej nadzór nad inwestycjami kanalizacyjnymi, nawet jeżeli wcześniej była wice burmistrzem, nie może być uznana za wykonującą funkcje publiczne. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej a ograniczenie to nie dotyczy tylko osób pełniących funkcje publiczne. W doktrynie i orzecznictwie nie ma sporu co do tego, że stan majątkowy osoby fizycznej, w tym wynagrodzenie, należy do prywatności. Stąd też, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, brak było podstaw do uwzględnienia skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku z dnia 12 lutego 2004 r. wniósł Redaktor Naczelny "E.K." podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego /art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie/ a także naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Według twierdzeń skargi kasacyjnej nie przeprowadzenie zgłoszonych dowodów doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego. W skardze kasacyjnej powołano się na pisma skarżącego z dnia 14 października 2003 r. (...), pisma Burmistrza z dnia 27 października 2003 r. (...), pisma skarżącego z dnia 22 września 2003 r. (...), pisma Burmistrza z dnia 3 października 2003 r. (...) z których wynika, że żądanie przez skarżącego udzielenia informacji o wynagrodzeniu byłego wiceburmistrza, z którym obecnie zawarto umowę cywilnoprawną, było uzasadnione interesem lokalnej społeczności w zakresie wydawania publicznych środków finansowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest uzasadniona, aczkolwiek nie można podzielić wszystkich podniesionych w niej zarzutów. Wbrew odmiennym wywodom wnoszącego skargę kasacyjną prawidłowe jest stanowisko Sądu, przedstawione w zaskarżonym wyroku, że ustawa z dnia 6 września 2001 o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/ reguluje kompleksowo dostęp do informacji publicznych i w ramach wykładni tych unormowań nie zachodzi potrzeba sięgania do przepisów kodeksu cywilnego. Jeżeli bowiem przepis art. 5 ust. 2 powołanej ustawy określa ograniczenia prawa do informacji, to w ramach tego przepisu należy ustalić czy te ograniczenia dotyczą konkretnej osoby. Inaczej rzecz ujmując chodzi o ustalenie czy określoną osobę można zaliczyć do kręgu osób pełniących lub nie pełniących funkcji publicznych, gdyż dopiero wówczas można mówić o ograniczeniu w dostępie do informacji ze względu na sferę prywatności. Podstawową zatem kwestią jest wykładnia pojęć "osoba publiczna", "działalność publiczna" oraz "osoby mającej związek z pełnieniem funkcji publicznych".
Niezależnie jednak od tego zgodzić się należy z zarzutami skargi kasacyjnej, która to skarga upatruje naruszenia przepisów postępowania w "błędnym" ustaleniu stanu faktycznego i które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W omawianym przedmiocie Sąd przyjął za ustalone, że "osoba wykonująca w ramach umowy cywilnej nadzór nad inwestycjami kanalizacyjnymi, nawet jeżeli wcześniej była wiceburmistrzem nie może być uznana za wykonującą funkcje publiczne.". To ustalenie skutecznie podważa skarga kasacyjna. Poza tym to skrótowe ustalenie nie może być uznane za wystarczające dla oceny czy określona osoba wykonuje funkcje publiczne lub też ma związek z pełnieniem funkcji publicznych.
Niewątpliwie rację ma Sąd Wojewódzki gdy przyjmuje, że wcześniejsze pełnienie funkcji wiceburmistrza nie ma wpływu na aktualną ocenę pełnienia lub nie pełnienia funkcji publicznej. Nie powinno jednak ulegać wątpliwości, że zatrudnienie takiej osoby w Urzędzie Miasta, na podstawie umowy cywilnej, samo przez się /tylko ze względu na rodzaj zawartej umowy/, nie wyłącza możliwości uznania takiej osoby za osobę wykonującą funkcje publiczne lub też osobę mającą związek z pełnieniem funkcji publicznych. Skoro tak to otwartą kwestią jest odpowiedź na pytanie jakiego rodzaju czynności wykonywane są przez tą osobę. Nie może zatem być uznane za wystarczające powołanie się przez Sąd jedynie na rodzaj umowy oraz sam fakt sprawowanie nadzoru nad inwestycjami.
Przykładowo, jeżeli w ramach tych czynności sprawowany jest nadzór nad inwestycjami gminy, jak to ustalono w zaskarżonym wyroku /a więc więcej, niż tylko sprawowanie kontroli/, to trudno byłoby podzielić stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku co do tego, że Tomasz S. nie wykonuje funkcji publicznej względnie nie ma związku z pełnieniem funkcji publicznych. Kwestia zatem rodzaju wykonywanych czynności może mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, zaś tego rodzaju ustaleń brak jest w zaskarżonym wyroku. Bliższego rozważenia wymaga treść pisma Burmistrza z dnia 19 września 2003 r., w którym przedstawiono zakres obowiązków Tomasza S. /a w tym badanie i doradztwo w zakresie dokumentacji projektowanej i kosztorysowej, uczestnictwo w naradach, przeglądach oraz odbiorach/. Nie można wykluczyć, że sprawowany nadzór nad inwestycjami dokonywany jest z upoważnienia gminy /co wymaga wyjaśnienia/ a gdyby tak było w istocie należy rozważyć czy stanowi to wykonywanie funkcji publicznych.
Już tylko z tego względu uznać należało, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są uzasadnione, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/, zaś orzeczenie Sądu podjęte zostało przed wyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy.
Nie można również odmówić słuszności zarzutom skargi kasacyjnej, gdy kwestionuje niekonsekwencję argumentacji i rozważań zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku, aczkolwiek zarzuty te odbiegają od precyzji a co istotniejsze nie wyprowadzają na tej podstawie prawidłowych wniosków. Jeśli przyjąć, że Tomasz S. nie pełni funkcji publicznych /co wymaga poczynienia jednoznacznych ustaleń/, to otwartą kwestią jest odpowiedź na pytanie o tryb dochodzenia przez wnoszącego skargę kasacyjną dostępu do tych informacji. Stosownie do przepisu art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej podmiotowi, któremu odmówiono prawa do informacji ze względu na prawo do prywatności, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego. Jeśli tak to w ogóle otwartą kwestią jest ocena czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze było właściwe do orzekania w sprawie. Wprawdzie w piśmiennictwie prawniczym wyrażano pogląd, że "w odniesieniu do prasy zawsze właściwy jest NSA, z uwagi na treść art. 4 ust. 4 prawa prasowego" /por. M. Jaśkowska "Dostęp do informacji publicznych". Materiały na Konferencję sędziów NSA październik 2002 str. 37/, jednakże poglądu tego nie można podzielić. Wszakże ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, jak to już podkreślono, samodzielnie i kompleksowo reguluje problematykę dostępu do informacji publicznej. Jeśli tak to można i należy bronić poglądu, według którego przepis art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nie wyłącza prasy spod swego działania. Tym samym w sytuacji, gdyby się okazało, że Tomasz S. nie pełni funkcji publicznej, zaś odmowa udostępnienia informacji nastąpiła z uwagi na prawo do prywatności, rozważenia wymaga w ogóle legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Dlatego też i ta kwestia powinna być przedmiotem oceny Sądu.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 185 par. 1 powoływanej już ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., orzeczono jak w sentencji.
Orzeczenie o kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej /koszty zastępstwa procesowego/ uzasadnia przepis art. 203 pkt 1 powołanego Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.