III SA/Łd 384/23

III SA/Łd 384/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-03-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Dębowska
Małgorzata Kowalska /sprawozdawca/
Paweł Dańczak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II GSK 1244/24 - Wyrok NSA z 2024-11-20
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151, art. 250 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 189f
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1693
art. 4 pkt 1, art. 40 ust. 1 i ust. 12
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Sentencja
Dnia 7 marca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Dańczak, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), Sędzia WSA Anna Dębowska, , po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 30 marca 2023 roku nr SKO.4141.53.2023 w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1) oddala skargę; 2) przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi P. Ż., prowadzącego Kancelarię Adwokacką w Łodzi przy ulicy [...], kwotę 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych, zawierającą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.
Uzasadnienie
Decyzją z 30 marca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 24 stycznia 2023 r. nakładającą na R. P. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.
15 października 2020 r. R. P. złożył w Zarządzie Dróg i Transportu w Łodzi wniosek o zajęcie pasa drogowego na umieszczenie obiektu handlowo-usługowego przy [...] na działce drogowej 19/19 obręb [...] w okresie od 1 grudnia 2020 r. do 1 czerwca 2021 r.
Działka nr 19/19 obręb [...] stanowi pas drogowy drogi powiatowej i znajduje się we władaniu Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi.
Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 23 października 2020 r. zezwolił stronie na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia obiektu handlowo-usługowego (kiosku) o powierzchni 12 m2 w pasie drogi powiatowej w dzielnicy [...] [...] (działka nr 19/19, obręb [...]) na wysokości [...] wg lokalizacji szczegółowej, określonej na planie sytuacyjnym w okresie od 1 grudnia 2020 r. do 1 czerwca 2021 r. na warunkach podanych w decyzji. Zobowiązał jednocześnie wnioskodawcę do dokonania opłaty w kwocie 1537,20 zł, wskazując sposób jej obliczenia.
W powyższej decyzji strona została poinformowana, iż w przypadku rezygnacji z dalszego zajmowania terenu poza termin wyznaczony niniejszą decyzją, właściciel obiektu zobowiązany jest do jego usunięcia w ostatnim dniu ważności decyzji, uporządkowania terenu oraz pisemnego zgłoszenia tego faktu zarządcy drogi w terminie 3 dni od daty upływu terminu wyznaczonego niniejszą decyzją w celu dokonania protokolarnego odbioru. W przypadku chęci uzyskania decyzji na następny okres właściciel obiektu zobowiązany jest do złożenia kolejnego wniosku na minimum 30 dni przed upływem terminu określonego niniejszą decyzją. Złożenie wniosku nie gwarantuje uzyskania zezwolenia na kolejny okres. W sytuacji zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi naliczy opłaty karne z tytułu samowolnego zajęcia pasa drogowego w oparciu o art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Ponadto wnioskodawca został poinformowany, że w przypadku zmiany właściciela obiektu zachodzi konieczność dokonania czynności formalno-prawnych związanych z wygaszeniem niniejszej decyzji oraz wydaniem nowej dla nowego właściciela. W związku z powyższym nakłada się obowiązek pisemnego zgłoszenia zmian własnościowych do zarządcy drogi. Obowiązki, wynikające z niniejszej decyzji, ciążą na obecnym właścicielu obiektu do czasu jej wygaszenia.
28 października 2021 r. zajęcie pasa drogowego zostało potwierdzone w wyniku kontroli przeprowadzonej przez pracownika Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi..
Pismem z 4 listopada 2021 r. organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Pismo powyższe zostało doręczone stronie 25 listopada 2021 r.
30 listopada 2021 r. R. P. złożył odwołanie od decyzji z 23 października 2020 r. wyrażającej zgodę na zajęcie pasa drogowego wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi postanowieniem z 28 grudnia 2021 r. odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stwierdziło uchybienie terminu do jego wniesienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 13 lipca 2022 r., w sprawie sygn. akt III SA/Łd 185/22, oddalił skargę strony na postanowienie z 28 grudnia 2021 r.
20 stycznia 2023 r. ponownie została przeprowadzona kontrola w terenie, w wyniku której ustalono, że w pasie drogi powiatowej w dalszym ciągu znajduje się całoroczny obiekt handlowy w postaci kiosku.
Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 24 stycznia 2023 r. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 62.892 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w celu funkcjonowania obiektu handlowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi w okresie od 2 czerwca 2021 r. do 20 stycznia 2023 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że działka nr 19/19 obręb [...] zgodnie z wypisem z rejestru gruntów posiada użytek "dr" i stanowi pas drogowy drogi powiatowej będącej we władaniu Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi w myśl art. 4 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 ze zm.) – dalej "u.d.p.". Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to jest wymagane m.in. na prowadzenie w pasie drogowym robót niezwiązanych z potrzebami zarządzenia drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Strona nie uzyskała w rozpatrywanym okresie zezwolenia zarządy drogi na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia kiosku co skutkować musi wymierzeniem kary na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. Końcowo organ przeanalizował także możliwość zastosowania w sprawie art. 189f k.p.a. wskazując, że dokonanego przez stronę naruszenia prawa ze względu na okres zajęcia nie można potraktować jako znikomego. Doprowadziło ono także do naruszenia interesu publicznego tj. uszczuplenia wpływów do budżetu miasta, a także naruszało zasady sprawiedliwości społecznej w stosunku do podmiotów uzyskujących decyzje i ponoszących opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła strona, wnosząc o jej chylenie jako oczywiście niezgodnej ze stanem faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji uniemożliwiono jej zapoznanie się z aktami sprawy, ze zgromadzonym materiałem dowodowym i uniemożliwiono jej złożenie wyjaśnień, co jest jawną obrazą, m.in. art. 189f k.p.a. oraz obrazą naczelnych zasad postępowania administracyjnego, m.in. art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 23 i art.79 § 2 k.p.a.
Zaskarżoną obecnie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 24 stycznia 2023 r. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że strona zajmuje pas drogowy drogi powiatowej celem funkcjonowania obiektu handlowego (kiosku) bez zgody zarządcy drogi od 2 czerwca 2021 r. Przeprowadzone kontrole w terenie 28 października 2021 r. i 20 stycznia 2023 r. potwierdziły tę okoliczność. Zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu, o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu wymierza się w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6. Organ I instancji prawidłowo na podstawie powołanego przepisu naliczył opłatę karną w wysokości 10-krotności stawek opłat podstawowych określonych w uchwałach: Nr XV/642/19 Rady Miejskiej w Łodzi z 16 października 2019 r.; Nr LX/1804/22 Rady Miejskiej w Łodzi z 1 czerwca 2022 r.; Nr LXVIII/2022/22 wg wyliczenia: 10 dla kar x rozmiar w m2 (powierzchnia zajętego pasa drogowego) x liczba dni = opłata w zł: od 2021-06-02 do 2022-07-05 = 0,70 zł x 10 x 12 m2 x 399 dni = 33.516 zł; od 2022-07-06 do 2022-12-31 = 1,20 zł x 10 x 12 m2 x 179 dnia = 25 776 zł; od 2023-01-01 do 2023-01-20 = 1,50 zł x 10 x 12 m2 x 20 dni = 3600 zł. Łącznie 62 892 zł.
Organ odwoławczy stwierdził, iż ze względu na zakres regulacji zamieszczonej w ustawie o drogach publicznych do tych kar w bardzo ograniczonym zakresie mają zastosowanie przepisy Działu IV k.p.a. Zarządca drogi przeanalizował określone w art. 189f k.p.a. przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i nie znalazł podstaw do ich zastosowania. W przedmiotowej sprawie strona bez wątpienia przyczyniła się do naruszenia prawa, zajmując pas drogowy z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Powyższe zajęcie wynika z niedopełnienia przez stronę obowiązków, wynikających z ustawy o drogach publicznych. Organ podkreślił, że strona została poinformowana o konieczności wystąpienia z wnioskiem na zajęcie pasa drogowego z co najmniej 30-dniowym wyprzedzeniem i była pouczona o konsekwencjach wynikających z zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Decyzja wyrażająca zgodę na zajęcie pasa drogowego w celu funkcjonowania obiektu handlowego w pasie drogowym [...] została wydana zgodnie z wnioskiem strony z 15 października 2020 r. na określony czas, tj. do 1 czerwca 2021 r. Zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia w okresie od 2 czerwca 2021 r. do 20 stycznia 2023 r. przyczyniło się do naruszenia interesu publicznego, tj. uszczuplenia wpływów do budżetu miasta Łodzi, należnych z tytułu zajęcia pasa drogowego, a także naruszyło zasadę sprawiedliwości społecznej w stosunku do podmiotów ponoszących opłaty z tytułu umieszczania obiektów w pasach drogowych. Za to samo zachowanie strona nie została ukarana w żaden inny sposób. W świetle przytoczonych wyżej okoliczności w ocenie organu II instancji nie zaszła żadna z przesłanek umożliwiających odstąpienie od naliczenia kary oraz poprzestanie na pouczeniu strony.
Organ odwoławczy wyjaśnił, iż bez wpływu na wynik sprawy pozostają twierdzenia strony zawarte w odwołaniu, bowiem strona pismem z 4 listopada 2021 r. została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego. Zawiadomienie to zostało doręczone stronie osobiście 25 listopada 2021 r. W zawiadomieniu organ I instancji poinformował stronę, że w oparciu o art. 10 § 1 oraz art. 73 i art. 79 § 2 k.p.a., ma prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przeglądania akt sprawy, jak również brania udziału w przeprowadzeniu dowodu, w tym składania wyjaśnień oraz wszelkich informacji mogących mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Strona od dnia doręczenia powyższego zawiadomienia do dnia wydania decyzji przez organ I instancji nie skorzystała z przysługującego uprawnienia. Organ podniósł też, iż w trakcie postępowania przeprowadził wizję lokalną w terenie, w wyniku której potwierdzono, że w pasie drogi powiatowej znajduje się całoroczny obiekt handlowy. Okoliczność ta jest znana stronie, bowiem sama umieściła ten obiekt w pasie drogowym. W niniejszej sprawie nie mają również zastosowania przepisy o wyłączeniu pracowników lub organu, bowiem strona nie wskazała okoliczności uzasadniających zastosowanie tych przepisów. Dodatkowo organ wskazał, iż nie miał możliwości zapoznania się z dokumentacją ze szpitala psychiatrycznego, bowiem strona nie załączyła jej do odwołania.
10 maja 2023 r. R. P. wystąpił ze skargą na powyższą decyzję do tutejszego sądu, wnosząc o jej uchylenie jako oczywiście niezgodnej ze stanem faktycznym i prawnym, a także o wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności decyzji. Skarżący wniósł również o: przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych lekarzy psychiatrów na okoliczność niezdolności skarżącego do brania udziału w postępowaniu z powodu ciężkiej choroby psychicznej; wyłączenie od załatwienia sprawy organu I, jak i II instancji, gdyż rozmyślnie i bezprawnie organy te działają wobec skarżącego, nie pozwalając mu na obronę przed bezprawiem na ogromną skalę; zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd cywilny, który będzie orzekał co do nieważności oświadczeń woli złożonych przez skarżącego w sprawie zajęcia przez niego pasa drogowego.
Pismem z 28 sierpnia 2023 r. działając w imieniu strony, pełnomocnik z urzędu przyłączył się do stanowiska skarżącego, popierając wszystkie wnioski i twierdzenia zawarte w złożonej przez niego skardze, a ponadto decyzji z 30 marca 2023 r. zarzucił:
1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., skutkujące nieważnością postępowania, bowiem została doręczona do osoby niebędącej stroną niniejszego postępowania;
2. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a., w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w wyniku prowadzenia postępowania w sposób sprzeczny z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego w szczególności poprzez:
a. zaniechanie dokonania z urzędu i na wniosek czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w sytuacji gdy treść pism strony sygnalizowała konieczność dokonania ustaleń dotyczących ważności czynności prawnych przez nią dokonanych, a tym samym brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy;
b. niezapewnienie czynnego udziału strony w postępowaniu przed organem I instancji, pomimo wyraźnych sygnałów, że z uwagi na jego szczególną sytuację życiową ma on utrudnioną możliwość uczestniczenia w postępowaniu;
c. brak zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji;
d. brak poinformowania strony o konieczności uzupełnienia informacji, pozwalających organowi na dokonanie czynności niezbędnych dla wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego.
W konkluzji pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości decyzji organów I i II instancji, a także o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych, oświadczając jednocześnie, że koszty te nie zostały zapłacone w całości ani w części.
W uzasadnieniu powyższego pisma pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania pismem z 4 listopada 2021 r. Strona pismem z 30 listopada 2021 r. (jak również w szeregu pism późniejszych) informowała organ o okolicznościach, które mogą świadczyć o tym, że w związku z chorobą psychiczną, czynności prawne dokonane przez nią są nieważne z punktu widzenia prawa, w tym również sam wniosek o zgodę na zajęcie pasa drogowego. Powinno to stanowić dla organu wyraźny sygnał, że powinien z urzędu przeprowadzić czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności, czy skarżący w ogóle jest stroną w sprawie, czy jest właścicielem przedmiotowego kiosku, czy jest w stanie brać udział w sprawie. O ile zatem miałoby się okazać, że strona nie jest ani nigdy nie była właścicielem przedmiotowego kiosku, to decyzje zostały skierowane do osoby niebędącej stroną postępowania, co skutkuje jego nieważnością. Z uwagi na szczególną sytuację odwołującego - bezdomność i chorobę - organ powinien podjąć z urzędu czynności w celu wyjaśnienia wszelkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, w szczególności, że nałożono nim bardzo wysoką karę pieniężna na osobę, która nie jest w stanie ponieść takich kosztów. Nadto jedynych czynności w tej sprawie w celu ustalenia stanu faktycznego dokonano 28 października 2021 r. oraz 20 stycznia 2023 r. Strona nie została o tych czynnościach zawiadomiona, nie zapewniono jej więc możliwości czynnego udziału w postępowaniu, do czego organ był zobowiązany na podstawie art. 10 k.p.a. Tym bardziej zatem organ powinien zadbać o to, by umożliwić odwołującemu wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów. W rezultacie zaniechań organy obu instancji wydały decyzje bez zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, choć wobec posiadanych informacji powinny dochować szczególnej pieczy w tym względzie.
W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.
Na wstępie zaznaczenia wymaga, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.".
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym wypadku sąd skargę oddala art. 151 p.p.s.a.
Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji, sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie była decyzja z 30 marca 2023 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 24 stycznia 2023 r. w sprawie nałożenia na R. P. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.
Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy powołanej powyżej ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.
Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12 u.d.p.). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala zaś dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w art. 40 ust. 4 i 6 u.d.p., nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 5 u.d.p., nie może przekroczyć 200 zł (art. 40 ust. 8 u.d.p.).
Powyższe przepisy ustawy o drogach publicznych ustanawiają więc odpowiedzialność administracyjną z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi albo o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 marca 2014 r., w sprawie sygn. akt II GSK 110/13 (opublikowanym w internetowej bazie orzeczeń CBOSA www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i dalej przywołane orzeczenia), wskazał, że związanie właściwego organu dyspozycją art. 40 ust. 12 u.d.p. uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego. Dokonując tego ustalenia, organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej. W świetle tak pojmowanej istoty kary administracyjnej przyjąć należy, że okoliczności faktyczne, które mają uzasadniać wymierzenie stosownej kary administracyjnej, muszą zostać ustalone w sposób niebudzący wątpliwości.
Dokonując analizy zarówno akt sprawy, jak i samej zaskarżonej decyzji, sąd stwierdził, że organy nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem w toku postępowania wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonały pełnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, wskazując w uzasadnieniu obydwu wydanych decyzji przyczyny nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów skarżącego.
W ramach prowadzonego postępowania zadaniem organów było, m.in. jednoznaczne ustalenie, że skarżący dopuścił się zajęcia pasa drogowego we wskazany w decyzji sposób. Konieczność dokładnego wyjaśnienia kwestii, kto i w jakim zakresie zajął teren, znajdujący się w granicach pasa drogowego, w postępowaniu dotyczącym zajęcia tego pasa, jest bowiem kwestią kluczową dla dalszych ocen w zakresie prawidłowości nałożenia kary pieniężnej.
Należy zauważyć, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia danego obiektu w pasie drogowym, a zatem zobowiązanym do uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi, jest właściciel danego obiektu. On jest w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Odpowiednio, właściciel obiektu umieszczonego w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi, jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, prowadzonym w oparciu o art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. (por. wyroki NSA z 8 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 204/10; z 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 803/10). Przyjmuje się jednocześnie, że opłata za samowolne zajęcie pasa drogowego powinna być nałożona na podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, a nie na osobę, która potencjalnie takiego zajęcia mogła dokonać (por. wyrok WSA w Łodzi z 22 października 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 272/08; wyrok WSA w Gliwicach z 19 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 57/10). Ponadto kwestii legitymacji do bycia stroną postępowania o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmienić umowa. Umowa jako instrument prawa cywilnego, co do zasady wiąże tylko strony, które ją zawarły, nie zaś nie będący jej stroną organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 560/08). Powyższe stanowisko NSA nie wyklucza jednak, że w konkretnym stanie faktycznym może okazać się, iż to nie właściciel obiektu powinien być podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie w nim określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tego obiektu, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby. Wówczas organ administracji powinien – po dokładnym zebraniu materiału dowodowego – ustalić, kto rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyrok NSA z 26 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 832/08; wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 700/10). Należy zatem uznać, że legitymowanym w sprawie odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego powinien być każdorazowo faktyczny sprawca czynu objętego sankcją w postaci kary pieniężnej, albowiem osoba zajmująca pas drogowy może umieścić w nim zarówno rzecz własną, jak i cudzą, jednakże dla odpowiedzialności opartej na przepisach art. 40 ust. 1 i ust. 12 pkt 1-3 u.d.p. istotne jest jedynie ustalenie, kto i w jakim zakresie zajął pas drogowy (por. m.in. wyrok NSA z 13 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 138/11; wyrok WSA w Olsztynie z 8 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1049/11).
Uwzględniając powyższe, w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości prawidłowość ustalenia organów, że to skarżący jest stroną postępowania o zajęcie pasa drogowego, bez względu na to, czy jest właścicielem postawionego w pasie drogowym kiosku. To strona wystąpiła w z wnioskiem o wydanie zgody na zajęcie przez nią pasa drogowego w okresie od 1 grudnia 2020 r do 1 czerwca 2021 r. Z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania nie wynika by kto inny był właścicielem postawionego obiektu handlowego. Należy przy tym zauważyć, iż skarżący nie negował w toku postępowania, w tym przede wszystkim w uzasadnieniu odwołania wniesionego od decyzji organu I instancji, jak i w skardze złożonej do sądu, iż to on był podmiotem, zajmującym faktycznie sporny odcinek pasa drogowego w okresie wskazanym w decyzji organu I instancji. Wręcz przeciwnie w odwołaniu od decyzji z 23 października 2020 r twierdził nawet, że w kiosku tym zamieszkiwał. W tych okolicznościach prawidłowo to na skarżącego została nałożona kara za sporne zajęcie pasa drogowego.
Dalej należy wskazać, że w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego znaczenie ma także ustalenie, czy faktycznie został zajęty pas drogowy drogi publicznej, i w jakim okresie. W ocenie sądu w sprawie wykazane zostały także i powyższe okoliczności. Przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że w okresie od 2 czerwca 2021 r. do 20 stycznia 2023 r. doszło do samowolnego zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej w [...] w dzielnicy [...] [...] (działka nr 19/19, obręb [...]) przez skarżącego poprzez umieszczenie obiektu handlowo-usługowego w postaci kiosku. Okoliczność, że kiosk znajdował się w pasie drogowym wynika z treści księgi wieczystej nr [...] dla wymienionej działki, w której jako sposób korzystania z działki wskazano "dr" – droga. Dodać należy, że w myśl l.p. 18 załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 393) "drogi – dr" to grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Posadowienie kiosku skarżącego w pasie drogowym drogi powiatowej dokumentują również znajdujące się w aktach sprawy notatki służbowe z przeprowadzonych przez pracowników Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi kontroli pasa drogowego z 28 października 2021 r. i 20 stycznia 2023 r. wraz z dokumentacją zdjęciową z podpisaną datą jej wykonania. Ponadto od 1 grudnia 2020 r. do 1 czerwca 2021 r. wydano skarżącemu zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na wymienionej działce. W ocenie sądu nie budzi wątpliwości fakt, że obiekt handlowo-usługowy skarżącego znajdował się w pasie drogowym al. [...].
Organy administracji prawidłowo przyjęły także okres zajęcia pasa drogowego. Zaznaczyć należy, iż skarżący otrzymał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na okres od 1 grudnia 2020 r. do 1 czerwca 2021 r. Strona nie wystąpiła z kolejnym wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na dalszy okres, nie dokonała także zgłoszenia usunięcia obiektu. 28 października 2021 r. i 20 stycznia 2023 r. pracownicy Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi przeprowadzili kontrole terenowe, które stwierdziły, że kiosk skarżącego nadal funkcjonuje w tym samym miejscu. Oznacza to, że po 1 czerwca 2021 r. skarżący nadal zajmował pas drogowy i sytuacja taka utrzymywała się do 20 stycznia 2023 r. Organy administracji trafnie przyjęły więc okres zajęcia pasa drogowego od 2 czerwca 2021 r. do 20 stycznia 2023 r.
Prawidłowo ustalona została również powierzchnię zajętego pasa drogowego, tj. 12 m2. Taką powierzchnię podał bowiem skarżący we wniosku z 15 października 2020 r., na taka powierzchnię zajęcia uzyskał zgodne na podstawie decyzji z 15 października 2020 r. i była to okoliczność niesporna w toku postępowania.
Nie ulega wątpliwości, że zajęcie pasa drogowego przez skarżącego od 2 czerwca 2021 r. do 20 stycznia 2023 r. miało charakter samowolny. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego kończyło się 1 czerwca 2021 r., a skarżący nie uzyskał nowego zezwolenia na dalszy okres. Od 2 czerwca 2021 r. do 20 stycznia 2023 r. skarżący nie posiadał żadnego tytułu prawnego do zajmowania pasa drogowego pod obiekt handlowo-usługowy (nie było umowy dzierżawy ani nie wydano zezwolenia na zajęcie pasa drogowego). W związku z czym zajęcie pasa drogowego przez skarżącego w wymienionym okresie było samowolne.
Jeżeli chodzi o wysokość wymierzonej stronie kary to w ocenie sądu jej wyliczenia dokonano zgodnie z art. 40 ust. 12 w związku z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. w oparciu o stawki opłaty wynikające z: uchwały nr XV/642/19 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 16 października 2019 r. zmieniająca uchwałę w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Łódzk. z2019 r. poz. 5886), uchwały nr LX/1804/22 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 1 czerwca 2022 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Łódzk. z 2022 r. poz. 3671; zm.: Łódzk. z 2022 r. poz. 7025) oraz uchwały nr LXVIII/2022/22 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 16 listopada 2022 r. zmieniająca uchwałę w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Łódzk. z 2022 r. poz. 7025). Prawidłowość tego wyliczenia nie była kwestionowana przez skarżącego.
Organy administracji rozważyły również możliwość odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 189f k.p.a. Zgodnie z art. 189f k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:
1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub
2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. W art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych. Przyjąć zatem należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych, w tym kar wymierzanych na podstawie u.d.p.
Przesłanka z art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. w sprawie niewątpliwie nie zachodzi. Unormowanie w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. umożliwia natomiast odstąpienie od nałożenia kary jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki - waga naruszenia prawa jest znikoma oraz strona zaprzestała naruszania prawa. W zaskarżonej decyzji jak również w decyzji organu I instancji organy wyjaśniły, dlaczego wobec skarżącego nie zostały spełnione przesłanki określone w wymienionym przepisie. Argumentacja organów w tym zakresie jest logiczna i przekonująca. W szczególności trafnie wskazano na uporczywość skarżącego w zajmowaniu pasa drogowego. Skarżący mimo braku zezwolenia przez okres półtora roku zajmował sporny pas drogowy. Zgodzić także należy się z organem, że interes publiczny i względy sprawiedliwości społecznej przemawiają przeciwko odstąpieniu od nałożenia kary. W ocenie sądu organy administracji trafnie uznały, że brak jest podstaw do odstąpienia od wymierzenia skarżącemu kary na podstawie art. 189f k.p.a.
Zdaniem sądu organy administracji publicznej w kontrolowanym postępowaniu nie naruszyły wskazanych w skardze oraz piśmie pełnomocnika skarżącego przepisów prawa procesowego, w stopniu mającym wpływ na wynika sprawy, który uzasadniał by uchylenie zaskarżonej decyzji. Całe postępowanie było prowadzone na podstawie przepisów prawa. Organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Postępowanie było prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zebrano także i rozpatrzono cały niezbędny materiał dowodowy.
Należy wskazać, że wyrażona w art. 79 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w przeprowadzeniu dowodu odnosi się do toczącego się postępowania, a nie czynności inspekcyjno-kontrolnych. Jeżeli zaś wszczęcie postępowania nastąpi na skutek ustaleń inspekcyjno-kontrolnych podejmowanych bez udziału strony, organ ma obowiązek umożliwić stronie zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Kontrola w terenie z 28 października 2021 r. miała miejsce przed wszczęciem postępowania administracyjnego i mogła się odbyć bez udziału strony. Ustalenia stwierdzone podczas tych czynności kontrolnych stanowiły podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, o czym skarżący został poinformowany zawiadomieniem z 4 listopada 2021 r., w którym również w trybie art. 10, art. 73 i art. 79 k.p.a. organ powiadomił stronę o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów w każdym stadium postępowania. Okoliczność niepoinformowania strony o kontroli z 20 stycznia 2023 r. pozostaje w ocenie sądu bez wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia strona bowiem w toku postępowania ani w skardze skierowanej do sądu nie kwestionuje prawidłowości ustaleń faktycznych dotyczących spornego zajęcia uważa jedynie że nie powinna za nie ponosić odpowiedzialności.
Wydając zaskarżoną decyzję organ administracji rozpatrzył całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i prawidłowo ocenił go w kontekście przesłanek nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, wziął pod uwagę wszystkie podnoszone przez skarżącego okoliczności odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia.
Odnosząc się do wniosku strony o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd cywilny, który będzie orzekał co do nieważności oświadczeń woli złożonych przez skarżącego w sprawie zajęcia pasa drogowego, wskazać należy, iż brak było podstaw do jego uwzględnienia. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Fakultatywne zawieszenie postępowania na podstawie komentowanego przepisu zależy od uznania sądu, który powinien rozważyć, czy w danym wypadku jest celowe wstrzymywanie biegu sprawy z uwagi na opisane okoliczności. W ocenie sądu formułując w sprawie swój wniosek strona nie załączyła żadnych dokumentów wskazujących, że toczy się we wskazanym przez nią przedmiocie postępowanie przed sądem powszechnym. Dokumentów potwierdzających powyższe okoliczności nie przedłożył także reprezentujący stronę pełnomocnik. W związku z tym, że jest to warunek konieczny do zastosowania art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd nie mógł uwzględnić wniosku strony o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego.
W postępowaniu sądowym nie sposób było także uwzględnić wniosku skarżącego o wyłączenie od załatwienia sprawy organu I jak i II instancji. Organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o wyłączenie Prezydenta Miasta Łodzi i pracowników zatrudnionych w tym organie stosownie do art. 17 pkt 1 k.p.a. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei organem właściwym do rozpoznania wniosku o wyłączenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi i pracowników zatrudnionych w tym organie stosownie do art. 27 § 1 k.p.a. jest przewodniczący organu kolegialnego. Z treści tych przepisów wynika zatem, że sąd nie ma możliwości rozpoznania wniosku o wyłączenie organów administracji publicznej i ich pracowników, stąd też nie mógł uwzględnić dotyczącego tej kwestii wniosku strony zawartego w skardze.
W ostatniej kolejności sąd wskazuje, że wniosek dowodowy skarżącego dotyczący przeprowadzenia przez sąd dowodu z opinii biegłych lekarzy psychiatrów nie mógł zostać uwzględniony. Jak stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z treści tego przepisu wynika zatem, że sąd nie ma możliwości dopuszczenia innych dowodów niż wskazane w nim dowody z dokumentów, stąd też nie mógł uwzględnić wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych.
Reasumując wskazać należy, że organ administracji rozpatrzył całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i prawidłowo go ocenił w kontekście przesłanek nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez skarżącego. Wbrew zarzutom skargi, sąd nie dopatrzył się w sprawie naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia.
Z tych powodów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 2631 ze zm.). Jednakże z uwagi na wyroki Trybunału Konstytucyjnego w sprawach o sygn. akt SK 66/19, SK 78/21, SK 53/22, SK 85/22 oraz SK 83/19 i orzeczoną nimi niekonstytucyjność stawek opłat określonych w rozporządzeniach Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu i w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 2437) oraz wskazywaną przez Trybunał konieczność zasądzania na rzecz pełnomocników z urzędu opłat nie niższych niż przewidziane w rozporządzeniach regulujących stawki dla adwokatów i radców prawnych z wyboru, a więc przy uwzględnieniu rozporządzeń Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz w sprawie opłat za czynności radców prawnych, sąd, mając na względzie dyspozycję art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, postanowił przyznać pełnomocnikowi wynagrodzenie obejmujące opłatę w wysokości określonej w § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.) w kwocie 5400 zł. Minister Sprawiedliwości nie dostosował bowiem dotychczas rozporządzeń o wynagrodzeniach pełnomocników z urzędu do wyroków Trybunału Konstytucyjnego.
R. T-M.