OSK 394/04

OSK 394/04 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2004-09-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-04-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Izabella Kulig - Maciszewska
Leszek Włoskiewicz
Zbigniew Rausz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Tezy
Stronami postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być w zależności od okoliczności także właściciele nieruchomości niesąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz /spr./, Sędziowie NSA Leszek Włoskiewicz, Izabella Kulig-Maciszewska, Protokolant Agnieszka Kwiatkowska, po rozpoznaniu w dniu 8 września 2004r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. Z. M. P. P. 1 Sp. z o.o. od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2003 r. sygn. akt IV SA 3568/02 w sprawie ze skargi V. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zespołu handlowo-usługowego z zabudową towarzyszącą i parkingami oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 października 2003 r. sygn. akt IV SA 3568/02 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] lipca 2002 r. Nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji dotyczące odmowy wznowienia postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zespołu handlowo-usługowego z zabudową towarzyszącą i parkingami.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że decyzją z [...] sierpnia 2001 r. Burmistrz Miasta P. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zespołu handlowo-usługowego oraz zabudowy towarzyszącej i parkingów z dojazdami w P. przy [...] na działkach oznaczonych numerami ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], zakończonej decyzją ostateczną z [...] października 1999 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] lipca 2002 r. utrzymało w mocy w/w decyzję podzielając argumentację organu I-ej instancji o braku interesu prawnego V. G. w kwestionowaniu przedmiotowej decyzji, a to w związku z tym, iż odległość budynku skarżącej od granicy działki przeznaczonej do zamierzonej zabudowy sporną inwestycją wynosi 25 m, zaś sama działka zainteresowanej nie leży w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestora.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniosła V. G. nie godząc się z oceną co do braku przymiotu strony właściciela działki, nie graniczącej bezpośrednio z działką na której ma być zrealizowana inwestycja o skutkach oddziaływujących znacznie dalej niż działki sąsiednie.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest zasadna.
Sąd podzielił pogląd wyrażony przez organ odwoławczy, że wniesienie podania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną zobowiązuje organ administracji publicznej do badania przymiotu strony wnoszącej podanie, bowiem gdy stosowny wniosek zgłasza podmiot nie będący stroną, należy wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania. W ocenie organów orzekających w sprawie kontrolowanej przez Sąd, V. G. nie legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu spornej inwestycji. Skoro działka skarżącej – jak podnosi organ odwoławczy – oddzielona jest od terenu planowanej inwestycji inną działką, na której znajduje się budynek mieszkalny spełniający rolę bariery akustycznej, a ze sporządzonej przez rzeczoznawcę oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji wynika, iż planowana inwestycja nie zakłóci klimatu akustycznego otoczenia, to nie ma podstaw do uznania skarżącej za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa i w konsekwencji należało orzec o odmowie wznowienia postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu spornej inwestycji. Sąd nie uznał tego poglądu w świetle materiałów sprawy za zasadny. Zdaniem Sądu fakt, iż działka, na której zamierzona inwestycja ma być zrealizowana, nie graniczy bezpośrednio z działką skarżącej, nie oznacza, że w/w inwestycja nie będzie oddziaływała negatywnie na działki dalej położone. Oddziaływanie to zależy nie tyle od bezpośredniego sąsiedztwa, co rozmiarów i charakteru przedsięwzięcia, a to w niniejszej sprawie jest znacznych rozmiarów. Sprowadzenie zagrożeń stąd wynikających do oceny klimatu akustycznego to za mało, aby uznać, że zagrożenia te nie mogą wypływać z innych źródeł, co zresztą strona skarżąca akcentuje w skardze. Jeżeli tak, to wynik badań organów orzekających w sprawie co do przymiotu strony V. G., występującej z wnioskiem o wznowienie postępowania uznać należy za pobieżny i fragmentaryczny, a zaskarżone rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia w tej sprawie za przedwczesne.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł H. Z. M. P. P. 1 Sp. z o.o. reprezentowany przez radcę prawnego J. C., zaskarżając wyrok ten w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości. Skargę kasacyjną oparto na naruszeniu: 1) art. 77 Kpa w związku z art. 59 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, 2) art. 80 Kpa w związku z art. 59 ustawy z 11 maja 1995 r. o NSA, 3) art. 233 § 1 Kpc w związku z art. 59 ustawy z 11 maja 1995 r. o NSA,. 4) art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z 11 maja 1995 r. o NSA.
Wnoszący skargę kasacyjną wywodził, że odmowa wznowienia postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla centrum handlowo-usługowego w P. była zasadna ze względu na to, że wnioskodawczyni nie była wyposażona w przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, za strony uważa się co do zasady właścicieli nieruchomości graniczących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Nieruchomość należąca do V. G. nie spełnia takiego kryterium. Inwestycja, której dotyczyło ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie zaliczała się do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Z oceny oddziaływania na środowisko, którą badały organy rozpatrujące sprawę wszczętą wnioskiem o wznowienie, może wynikać, że przekroczono niektóre normy emisji, ale już nie wynika to, że ta emisja dosięgnie nieruchomości V. G. Z badanej przez organy oceny wynika, że emisje mogą dosięgnąć działki V. G., ale nie oznacza to, że rodzaj i natężenie oddziaływania są istotne z punktu widzenia chronionego prawem interesu skarżącej, oczywistym bowiem według wnoszącego skargę kasacyjną jest to, że nie każde oddziaływanie na sąsiednie tereny ma znaczenie z punktu widzenia kwalifikacji właściciela nieruchomości jako strony postępowania. O statusie strony mogły jedynie przesądzić przepisy materialnego prawa administracyjnego uzasadniające interes prawny wnioskodawcy. Ani domagająca się wznowienia postępowania V. G., ani Naczelny Sąd Administracyjny nie wskazali na konkretne normy tego typu. Bogaty materiał dowodowy w sprawie, poddany ocenie organów administracji publicznej nie dawał możliwości stwierdzenia, że V. G. miała interes prawny w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący podkreślił, że materiał zgromadzony w sprawie nie został przez Sąd wyczerpująco rozpatrzony. Sąd bowiem odniósł się do kwestii związanych z usytuowaniem nieruchomości V. G. względem terenu inwestycji i klimatem akustycznym inwestycji, a nie zbadał, czy organ administracyjny wyjaśnił inne aspekty związane z ustalaniem legitymacji V. G. do żądania wznowienia postępowania. W takim kontekście należałoby postawić sądowi zarzut naruszenia art. 77 Kpa w związku z art. 59 ustawy z 11 maja 1995 r. o NSA. Do wniosku, że wyniki badań organów administracyjnych co do posiadania przez zainteresowaną V. G. przymiotu strony są pobieżne i fragmentaryczne, nie można dojść działając w granicach zasady swobodnej oceny dowodów. W ocenie skarżącego postępowanie wyjaśniające w postępowaniu administracyjnym przeprowadzono w wystarczającym zakresie, nie jest zatem jasne w jakim według Sądu zakresie postępowania nie przeprowadzono. Należałoby więc uznać, że NSA naruszył postanowienia art. 80 Kpa w zw. z art. 59 ustawy z 11 maja 1995 r. o NSA i art. 233 § 1 Kpc w zw. z art. 59 ustawy o NSA. Bez wątpienia doszło przy wydawaniu zaskarżonego skargę kasacyjną wyroku do błędnego zastosowania art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o NSA, gdyż w sprawie nie wystąpiły naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną V. G. w imieniu, której działała adwokat Z. W., wniosła o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, ewentualnie oddalenie skargi jako nie mającej usprawiedliwionych podstaw. Zdaniem zainteresowanej, skarga kasacyjna jest niedopuszczalna gdyż zaskarżony wyrok nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a zatem nie kończąc postępowania w sprawie nie jest rozstrzygnięciem merytorycznym podlegającym kontroli kasacyjnej.
Niezależnie od powyższego skarga kasacyjna pozbawiona jest podstaw i w istocie stanowi polemikę z prawidłowym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Inwestycja zrealizowana przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną dotyczy bezpośrednio interesów prawnych uczestniczki V. G., albowiem decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu miała wpływ na możliwość wykonywania przez nią prawa własności do swojej nieruchomości. Realizacja przedmiotowej inwestycji spowodowała ograniczenie wykonywania prawa własności przez uczestniczkę poprzez fakt oddziaływania inwestycji na jej grunt.
Funkcjonowanie zrealizowanego obiektu spowodowało występowanie immisji na jej gruncie wyrażającym się wzrostem hałasu i wibracji spowodowanym funkcjonowaniem centrum handlowego. Zatem w tym właśnie wyraża się interes prawny uczestniczki we wzięciu udziału w charakterze strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Interes prawny V. G. we wzięciu udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu handlowo-usługowego oraz zabudowy towarzyszącej i parkingów z dojazdami w P. przy ul. [...], wynika nie tylko z przepisów prawa cywilnego, lecz także z norm administracyjnego prawa materialnego, a w szczególności: 1) z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, który stanowi, że przy projektowaniu i budowie obiektu budowlanego należy zapewnić poszanowanie interesów osób trzecich, 2) art. 3 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, 3) art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który przewiduje, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu określa wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich i chodzi tu w szczególności o ochronę interesów, które zostały wymienione w art. 5 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej zainteresowana żądając wznowienia postępowania (wniosek z 28 sierpnia 2003 r.) w przedmiotowej sprawie wskazywała powyższe przepisy prawne, jak i art. 140 Kc, jako podstawę normatywną interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu. Jednocześnie V. G. podkreśliła, że kwestia jej interesu prawnego w przedmiotowej sprawie była obiektem badania NSA, przed którym toczyło się postępowanie dotyczące wydania pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji (sygn. akt IV SA 1373-1379/02) oraz postępowanie dotyczące zmiany tego pozwolenia na budowę (sygn. akt IV SA 1366-1372/02). W obu tych postępowaniach jej interes prawny nie był kwestionowany. Już sam ten fakt, że NSA badał istnienie interesu prawnego uczestniczki w braniu udziału w postępowaniach dotyczących omawianej inwestycji, w których Sąd taki interes dostrzegł, czyni w tym zakresie wszelką polemikę z zaskarżonym wyrokiem niezasadną.
W ocenie zainteresowanej sam fakt oddziaływania inwestycji na daną nieruchomość stanowi o interesie prawnym danego podmiotu we wzięciu udziału w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast ustalenie stopnia tego oddziaływania odbywa się na etapie rozpoznania wniosku inwestora i determinuje w pewnym zakresie wynik tego postępowania. Nie jest też prawdą stwierdzenie skargi kasacyjnej jakoby inwestycja nie zaliczała się do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przeciwnie, zrealizowana przez stronę skarżącą inwestycja – centrum handlowo-usługowe w P. przy ul. [...], [...] i [...], jako kompleks handlowy o powierzchni powyżej 3 ha, posiadający 500 miejsc parkingowych i produkujący 10 ton mięsa na dobę, jest inwestycją mogącą pogorszyć stan środowiska w rozumieniu § 2 pkt 6 lit. f oraz pkt 8 lit. m i n rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 14 lipva 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogącym pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji, a co za tym idzie wymaga przeprowadzenia stosownego postępowania w przedmiocie oceny jej oddziaływania na środowisko. Fakt ten został potwierdzony przez NSA w wyroku z 12 listopada 2002 r. (sygn. akt IV SA 1373-1379/02). W wyroku tym Sąd przesądził jednoznacznie, że przedmiotowy kompleks jest inwestycją mogącą pogorszyć stan środowiska i wymagał przeprowadzenia postępowania w przedmiocie sporządzenia oceny oddziaływania kompleksu na środowisko i uzgodnienia tej oceny z właściwym organem ochrony środowiska. Sąd uznał również, że inwestor nie spełnił powyższych wymagań, co skutkowało wydaniem wyroku uchylającego decyzję zezwalającą na budowę omawianego kompleksu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga kasacyjna wniesiona przez H. Z. M. P. P. 1 Sp. z o.o. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Art. 3 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 z póź. zm.) obowiązujący w czasie wydania przez Burmistrza Miasta P. decyzji z [...] maja 1999 r. Nr [...] zmienionej decyzją z [...] października 1999 r. Nr [...], na którym m.in. opierała swą legitymację strony V. G. stanowił, że w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. A z kolei art. 42 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy zobowiązywał organ administracyjny do określenia w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich.
Z cytowanych przepisów wynikało, że osoba trzecia miała prawo domagać się od organu administracji publicznej ochrony swego interesu prawnego przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenów należących do innych osób. Przepisy te nie określały jednak przesłanek jakimi należałoby się kierować określając krąg osób, których interesu prawnego mogłaby dotyczyć realizacja inwestycji, dla której ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Wątpliwości jakie powstawały na tym tle znajdowały odzwierciedlenie w orzecznictwie administracyjnym. Również problematyką tą zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w powiększonych składach (por. uchwałę Składu Pięciu Sędziów NSA z 25 września 1995 r. sygn. akt VI SA 13/95 – ONSA z.4 z 1995 r. poz. 154). Z rozważań Sądu przeprowadzonych w uzasadnieniu przytoczonej uchwały wyłania się pogląd, że o interesie prawnym (a co za tym idzie przymiocie strony) innych poza inwestorem osób w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. W każdej zatem konkretnej sprawie tego rodzaju organ wydający decyzję ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie, musi badać czy – a jeśli tak to jak daleko – sięgać będzie oddziaływanie i jego charakter planowanej inwestycji. To zaś oznacza, że stronami postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być w zależności od okoliczności także właściciele nieruchomości nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji. Zwrócił na to zresztą uwagę organ odwoławczy w swej decyzji oraz Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zaznaczyć trzeba, że Sąd nie przesądził o tym czy V. G. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja Burmistrza Miasta P. z [...] maja 1999 r. Nr [...] ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu handlowo-usługowego oraz zabudowy towarzyszącej i parkingów z dojazdami przewidzianej do realizacji w P. przy ul. [...] na działkach w decyzji tej wymienionych. Sąd natomiast uznał, że z uwagi na znaczne rozmiary i charakter przedsięwzięcia inwestycyjnego przy nie sprawdzeniu przez organy orzekające w sprawie wszystkich - a nie tylko hałasu – ewentualnych zagrożeń stąd wynikających, przedwczesne było wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania w odniesieniu do skarżącej. W świetle przedstawionych wyżej rozważań jest to pogląd słuszny ponieważ nie można właścicielowi nieruchomości leżącej w pobliżu terenów przewidzianych pod tą inwestycję odmawiać prawa strony nie wyjaśniając jednoznacznie, czy inwestycja ta nie będzie wpływała niekorzystnie na tę nieruchomość. A, że przedmiotowa inwestycja może niekorzystnie oddziaływać na nieruchomość V. G., to wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, w którym wnoszący ją stwierdza " Z oceny oddziaływania na środowisko, którą badały organy rozpatrujące sprawę wszczętą wnioskiem o wznowienie, może wynikać, że przekroczono niektóre normy emisji, ale już nie wynika to, że ta emisja dosięgnie nieruchomości V. G. - i dalej – z badanej przez organy oceny wynika, że emisje mogą dosięgnąć działki V. G., ale nie oznacza to, że rodzaj i natężenie oddziaływania są istotne z punktu widzenia chronionego prawem interesu skarżącej". Nie wiadomo tylko na czym opiera wnoszący skargę kasacyjną swe przekonanie, iż czynniki te nie będą oddziaływały niekorzystnie na nieruchomość zainteresowanej, skoro jak wykazał Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, oceny pod tym kątem właśnie nie wykonano.
Najbardziej miarodajnym w kwestii ustalenia czy inwestycja, o której mowa może niekorzystnie oddziaływać na środowisko, w tym być może na nieruchomość V. G., jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 listopada 2002 r. sygn. akt 1373-1379/02, w którym uchylone zostały decyzje organów obu instancji dotyczące zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę zespołu handlowo-usługowego w P. przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...] wraz z infrastrukturą wewnętrzną i zewnętrzną. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd – na str. 5 – stwierdził "Z obszernej dokumentacji zgromadzonej w trakcie postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, załączonego projektu budowlanego, jak i oceny oddziaływania na środowisko, której rzekomo inwestor nie miał obowiązku przedstawić, niedwuznacznie wynikało, że planowana inwestycja może być zaliczona do inwestycji mogącej pogorszyć stan środowiska." Dalej Sąd przytacza kolejno dowody potwierdzające tę tezę. Twierdzenia organów, że inwestycja nie zalicza się do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska są – zdaniem Sądu – całkowicie gołosłowne i nie potwierdzone dowodami (str. 6 uzasadnienia). W sytuacji gdy nie wyjaśniono w sposób jednoznaczny czy i jak daleko przedmiotowa inwestycja może niekorzystnie oddziaływać na otoczenie nie można twierdzić, że właścicielom nieruchomości leżących w pobliżu terenów przeznaczonych pod inwestycję choć nie w bezpośrednim sąsiedztwie, nie przysługuje legitymacja strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu tej inwestycji. Mieli oni bowiem stosownie do postanowień art. 3 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Prawa tego – do bycia stroną – na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu można tym osobom odmówić jeśli wykaże się, że uregulowane tą decyzją zamierzenia nie mają żadnego wpływu na nieruchomości tych osób. Tego - jak wykazano w niniejszej sprawie, nie uczyniono.
Z tych względów na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę kasacyjną należało oddalić.