OSK 1957/04

OSK 1957/04 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2005-08-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-12-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Irena Kamińska /sprawozdawca/
Izabella Kulig - Maciszewska
Zbigniew Rausz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Bd 329/04 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2004-07-07
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 7 poz 58
art. 88 ust. 1, art. 90, art. 94 ust. 1, art. 95 ust. 1
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.- tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 32 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Tezy
Warunek przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu lub domu należy wiązać tylko z taką sytuacją, w której policjant spełnia warunki do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, o jakim mowa w art. 90 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. 2002 nr 7 poz. 58 ze zm./, na podstawie decyzji administracyjnej, lecz lokalu takiego nie otrzyma. Natomiast jeśli policjant ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej w formie przewidzianej przez art. 95 ust. 1 cytowanej ustawy, to nie spełnia on ustawowych warunków do uzyskania prawa do lokalu, określonego w art. 88 ust. 1 tej ustawy. W konsekwencji taki policjant nie spełnia również niezbędnej przesłanki przyznania pomocy finansowej /określonej w art. 94 ust. 1 wspomnianej ustawy/, tj. niezrealizowania prawa do lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 90 cyt. wyżej ustawy o Policji.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz, Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr.), Izabella Kulig - Maciszewska, Protokolant Mariusz Bartosiak, po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Leszka N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 lipca 2004 r. sygn. akt II SA/Bd 329/04 w sprawie ze skargi Leszka N. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia 27 lutego 2004 r. (...) w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie mieszkania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 07 lipca 2004 r. w sprawie II SA/Bd 329/04 oddalił skargę Leszka N. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia 27 lutego 2004 r., (...), utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w I., którą odmówił przyznania skarżącemu pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy powołał się na ustalenia organów, z których wynikało, iż Komendant Powiatowy Policji w I. na podstawie art. 94 i art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. 2002 nr 7 poz. 58 ze zm./ oraz par. 3 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów /Dz.U. nr 131 poz. 1468/ odmówił przyznania skarżącemu pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Organ podniósł, iż p. L. N. od 1985 r. zajmuje wraz z czteroosobową rodziną lokal spółdzielczy o powierzchni 51,60 m, odpowiadający normie zaludnienia wynoszącej od 7 do 10 m powierzchni pokoi na jedną osobę. Zdaniem organu administracji wspomniany lokal został mu przydzielony na podstawie decyzji administracyjnej /przydziału/.
Pismem z dnia 16 stycznia 2004 r. asp. Leszek N. wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie lub zmianę i przyznanie prawa pomocy.
Skarżący, kwestionując zasadność wydanej decyzji, podniósł, że lokal, który posiada jest lokalem spółdzielczym, a jego przydział podlegał przepisom ustawy Prawo Spółdzielcze, zgodnie z którymi prawo do lokalu powstaje w wyniku umowy zawartej przez członka ze spółdzielnią. W związku z tym za błędne należało uznać stanowisko organu mówiące o przydziale przedmiotowego lokalu w drodze decyzji administracyjnej.
Decyzją z dnia 27 lutego 2004 r., (...), Komendant Wojewódzki Policji w B. utrzymał w mocy decyzję komendanta Powiatowego Policji w I.
W uzasadnieniu, organ odwoławczy powołał się na treść art. 88 ustawy o Policji, który stanowi, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z odrębnych przepisów, natomiast policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość /art. 94 ust 1 ustawy o Policji/.
Analiza powyższych przepisów oraz znajomość sytuacji lokalowej skarżącego, pozwoliły organowi odwoławczemu uznać, że cel przepisu /art. 88 ustawy o Policji/ został spełniony, gdyż policjant w dniu mianowania go funkcjonariuszem stałym posiadał lokal mieszkalny w I. i tym samym na dzień nabycia uprawnień do lokalu mieszkalnego miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe /art. 95 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy/, a wobec tego nie powstało prawo do lokalu, o którym mowa w art. 88 ustawy o Policji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy podzielił stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji w B., uznając, że prawo do mieszkania jest realizowane w drodze przydziału osobie uprawnionej do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji jednostki Policji lub w formie zastępczej przez przyznanie prawa pomocy finansowej na uzyskanie mieszkania we własnym zakresie. Pomoc ta jest konsekwencją nie zrealizowania uprawnienia policjanta do otrzymania lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 ustawy o Policji, na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale.
Sąd I Instancji zwrócił uwagę, że przy dokonywaniu interpretacji art. 88 ustawy o Policji należy przede wszystkim kierować się wykładnią celowościową, która pozwala przyjąć, że intencją ustawodawcy było zapewnienie pomocy finansowej funkcjonariuszom nie posiadającym w ogóle lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełnią służbę lub w miejscowości pobliskiej. Taki sposób regulacji kwestii mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji wynika również z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. W myśl par. 2 wspomnianego rozporządzenia pomoc finansową przyznaje się jednorazowo policjantowi w służbie stałej, który spełnia warunki do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a lokalu takiego nie otrzymał. Natomiast warunki jakie musi spełniać policjant aby udzielono mu żądanej pomocy finansowej określa art. 95 ustawy o Policji. Ze wspomnianego przepisu wynika, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi:
1. - w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ustawy o Policji - posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy
2. - którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy
3. - w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 96 ust. 3.
W związku z tym, że skarżący w dniu 16 czerwca 1994 r., tj. w dniu mianowania go na funkcjonariusza w służbie stałej, posiadał lokal mieszkalny w I. o powierzchni mieszkalnej 51,60 m, zaspokajającej potrzeby jego czteroosobowej rodziny, nie spełniał warunków do przyznania mu pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe.
W konsekwencji powyższe okoliczności faktyczne oraz wskazane przepisy prawne pozwoliły Sądowi uznać, że zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia prawa.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, Leszek N. reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, zaskarżając wspomniany wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie lub zmianę.
Wspomnianemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 88, art. 94 i art. 95 ustawy o Policji oraz par. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, polegającą na przyjęciu, że skarżący nie spełniał warunków do otrzymania pomocy finansowej.
Równocześnie zarzucił niezastosowanie art. 32 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż z przepisu art. 88 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że prawo do lokalu mieszkalnego przysługuje policjantowi w służbie stałej, natomiast z treści tegoż przepisu nie wynika aby policjant, który posiada już własny lokal, nie mógł z takiego prawa skorzystać. W rezultacie każdy policjant w służbie stałej ma prawo do lokalu mieszkalnego, który może otrzymać na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale bądź pośrednio poprzez przyznaną pomoc finansową. Skarżący podkreślił, że nigdy nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale a w związku z tym w jego przypadku nie zaistniała przesłanka z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Zauważył również, że art. 94 ust. 1 cytowanej ustawy nie precyzuje powodów dla których zainteresowany nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale.
Wprowadzenie wykładni celowościowej zamiast językowej należało, w opinii skarżącego uznać za niedopuszczalną.
Skarżący zakwestionował także interpretację par. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów. Podał, że z treści wspomnianego paragrafu wynika jedynie, że policjantowi w służbie stałej przyznaje się pomoc jednorazowo.
Ponadto uznał, że Sąd I instancji, dokonując wykładni ustaw poprzez analizę rozporządzeń, naruszył nie tylko zasady wykładni, ale także przepisy Konstytucji regulujące źródła prawa i charakter rozporządzeń wykonawczych.
Zarzucając Sądowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, skarżący podał, że wydanym wyrokiem Sąd wyróżnił policjantów biernych, którzy nie starają się o lokal i czekają na pomoc ze strony Policji, dyskryminując tym samym policjantów, którzy odciążając Policję od obowiązku zapewnienia lokalu mieszkalnego, pozyskali mieszkanie własnym staraniem.
Komendant Wojewódzki Policji w B. nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną i nie ustosunkował się do podniesionych w niej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
Za bezzasadny należy uznać zarzut skarżącego o błędnej wykładni art. 88 ust. 1, art. 94 i art. 95 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. 2002 nr 7 poz. 58 ze zm./ z powodu zastosowania przez Sąd I instancji wykładni celowościowej wymienionych artykułów.
Przepis art. 88 ust. 1 cytowanej ustawy stanowi, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z treści tak zredagowanego przepisu należy wywnioskować, że zamiarem ustawodawcy było stworzenie takich warunków, w których policjant w służbie stałej będzie mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej. W związku z tym prawo wymienione w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji należy powiązać z przedstawionym powyżej celem, a nie przywilejem przyznanym określonej grupie zawodowej.
Lokal, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji może być przydzielony decyzją administracyjną z zasobów lokalowych będących w dyspozycji Policji, a gdy nie jest to możliwe, stosownie do treści art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, w formie zastępczej poprzez przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Omawiane uprawnienia policjanta do lokalu mieszkalnego lub pomocy finansowej na cele mieszkaniowe nie mogą być interpretowane w oderwaniu od treści art. 95 cytowanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi: 1. w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94, 2: posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy, 3. którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy, 4. w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 96 ust. 3.
Analiza powołanych przepisów wyraźnie wskazuje, że policjantowi mającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, w sposób określony w art. 95 pkt 1-4 ustawy o Policji, prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, ani pomoc finansowa udzielona na cel wymieniony w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, nie przysługują. Warunek przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu lub domu należy zatem wiązać tylko z taką sytuacją, w której policjant spełnia warunki do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, o jakim mowa w art. 90 ustawy o Policji, na podstawie decyzji administracyjnej, lecz lokalu takiego nie otrzyma. Natomiast jeśli policjant ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej w formie przewidzianej przez art. 95 ust. 1 cytowanej ustawy, to nie spełnia on ustawowych warunków do uzyskania prawa do lokalu, określonego w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. W konsekwencji taki policjant nie spełnia również niezbędnej przesłanki przyznania pomocy finansowej /określonej w art. 94 ust. 1 wspomnianej ustawy/, tj. niezrealizowania prawa do lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 90 ustawy o Policji.
Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że stosownie do art. 94 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu, jeżeli policjant nie ma prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego określonego w art. 90 tej ustawy, w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ, zgodnie z treścią art. 95 ust. 1 ustawy o Policji, posiada inny odpowiedni lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, /uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1999 r., OPS 1/99 - ONSA 1999 Nr 3 poz. 77/
Z uwagi na to za właściwą należy uznać interpretację par. 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów /Dz.U. 2001 nr 131 poz. 1468/, w której Sąd I instancji stwierdził, że pomoc finansową przyznaje się jednorazowo policjantowi w służbie stałej, który spełnia warunki do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a lokalu takiego nie otrzymał
Odnosząc ten stan prawny do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, z którego wynika, że skarżący posiada lokal mieszkalny w I. o powierzchni mieszkalnej 51,60 m2, zaspokajającej potrzeby jego czteroosobowej rodziny, za słuszne należy uznać stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wyrażone w zaskarżonym wyroku.
Materiał dowodowy sprawy wyraźnie wskazuje, że skarżący, będąc policjantem w służbie stałej ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe przez fakt posiadania lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, a więc w sposób przewidziany w art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, co wyklucza go także z grona policjantów, którzy mogą ubiegać się o prawo do otrzymania pomocy finansowej. A w związku z tym nie przysługuje mu roszczenie o zaspokojenie prawa określonego w art. 88 ust. 1 cytowanej ustawy.
W tej sytuacji bezpodstawny jest zarzut skarżącego, że odmowa przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowi naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wyrażającego zasadę równości obywateli wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne, gdyż jako policjant został pozbawiony szczególnej pomocy, która należy mu się na równi z innymi funkcjonariuszami, w myśl przepisów Rozdziału 8 ustawy o Policji.
W odpowiedzi trzeba zwrócić uwagę na dwie kwestie, po pierwsze, że ustawa o Policji przewiduje w stosunku do funkcjonariuszy Policji dalej idącą pomoc władz publicznych w uzyskaniu lokali mieszkalnych niż przepisy dotyczące ogółu obywateli. W związku z czym wspomniany zarzut nie znajduje potwierdzenia w obowiązującym stanie prawnym.
Po drugie, odwołując się do analizy przepisów ustawy o Policji, przedstawionej na wstępie, należy podkreślić, że nie wszyscy funkcjonariusze są uprawnieni do skorzystania z pomocy finansowej, gdyż wbrew opinii skarżącego, ustawa o Policji wskazuje rodzaj podmiotów mogących wystąpić z wnioskiem o jej przyznanie. Z uwagi na to dokonana przez skarżącego interpretacja rozszerzająca tychże przepisów jest bezpodstawna, /porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1999 r., I SA 1712/98/ Z tego też powodu nietrafny jest zarzut skarżącego o naruszeniu przez Sąd I instancji zasady równości z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, iż "zasada równości wobec prawa polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się relewantną cechą istotną w równym stopniu mają być traktowane równo, /orzeczenia z: 9 marca 1988 r., U. 7/87; 29 września 1997 r., K. 15/97/. Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów oraz służyć realizacji tego celu". Jak już wspomniano z treści powoływanych w przedmiotowej sprawie przepisów ustawy o Policji wynika jednoznacznie, że "szczególna pomoc w uzyskaniu mieszkania przez policjantów uzasadniona jest dążeniem do zapewnienia policjantowi możliwości zamieszkania w miejscowości, w której pełni służbę". W związku z tym cel w jakim została ona prawnie zagwarantowana należy wiązać z wymaganiami i charakterem służby, a nie osobistymi potrzebami poszczególnych funkcjonariuszy. Stąd błędne jest rozumowanie skarżącego, zakładające, że celem ustawodawcy było ustawowe zagwarantowanie praw do uzyskania pomocy finansowej na nabycie mieszkania wszystkim policjantom, bez względu na to, czy spełniają oni przewidziane w ustawie o Policji przesłanki czy też nie. "Przewidziana ustawą pomoc finansowa w celu nabycia mieszkania na własność nie została ukształtowana jako prawo z tytułu pełnienie służby w charakterze policjanta. Pomoc ta jest tylko jedną z przewidzianych ustawą form pomocy policjantom w uzyskaniu mieszkania w miejscu pełnienia służby. W przeciwnym razie musiałaby być traktowana jako przywilej policjantów, budzący wątpliwości z punktu widzenia zasady równego traktowania obywateli", /wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 maja 2001 r., SK 1/00/.
Poza tym, art. 32 ust. 1 Konstytucji "nie obliguje ustawodawcy do zakreślenia tak szerokich ram pomocy udzielanej policjantom w celu zapewnienia im możliwości nabywania mieszkań. Z tych względów zarzut naruszenia zasady równości obywateli wobec prawa wyrażony w art. 32 ust. 1 Konstytucji poprzez wskazane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy o Policji należy ocenić jako bezzasadny", /wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 maja 2001 r., SK 1/00/.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.