OSK 1942/04

OSK 1942/04 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-01-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-12-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Adamiak
Małgorzata Jaśkowska /sprawozdawca/
Maria Wiśniewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA 3069/03 - Wyrok WSA w Warszawie z 2004-08-31
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędziowie NSA Barbara Adamiak, Małgorzata Jaśkowska (spr.), Protokolant Anna Wieczorek, po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2004r., sygn. akt 6 II SA 3069/03 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2003r., nr [...] w przedmiocie uregulowania własności nieruchomości rolnych 1. prostuje datę zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w ten sposób, że w miejsce daty wydania wyroku " 31 sierpnia 2003r." wpisuje datę "31 sierpnia 2004r." 2. oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 12 lipca 2002 r. M. S. wystąpiła do Wojewody Małopolskiego o stwierdzenie, że decyzja administracyjna Naczelnika Miasta i Gminy w S. (akt własności ziemi) z dnia [...] grudnia 1977 r. nr [...], regulująca na rzecz M. W. prawo własności działki położonej w K. gm. S. wydana została z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wniosku podniosła, że M. W., na rzecz której stwierdzono nabycie nieruchomości z mocy prawa objęła ją w posiadanie samoistne na podstawie nieformalnej umowy darowizny podpisanej ze swoją matką J. W. w 1968r i od tego czasu ją użytkuje. Tymczasem z księgi wieczystej KW [...] prowadzonej dla tej nieruchomości przez Sąd Rejonowy w M. wynika, że w 1968 r. właścicielem darowanej nieruchomości była M. z K. I.. Zatem M. W. objęła w posiadanie nieruchomość w złej wierze zaledwie na trzy lata przed wejściem w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (dalej ustawa, Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm.). Stosownie zaś do art. 1 ust. 2 ustawy właścicielami nieruchomości z mocy prawa stawali się rolnicy, którzy od dnia wejścia w życie ustawy posiadali nieruchomości jako samoistni posiadacze nieprzerwanie od lat pięciu, jeżeli jednak uzyskali posiadanie w złej wierze nabycie następowało, gdy posiadanie trwało co najmniej lat dziesięć. Stąd zdaniem M. S., M. W. nie mogła nabyć nieruchomości z mocy prawa, a organ wydał decyzję z naruszeniem prawa.
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (tekst jedn. Dz. U. 2001 r. Nr 57, poz. 603 ze zm.), zgodnie z którym od dnia 1 stycznia 1992 r. do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia, czy stwierdzenia nieważności decyzji, zaś postępowanie toczące się w tych sprawach podlega umorzeniu.
Strona postępowania - wnioskodawczyni w odwołaniu zarzuciła nieprawidłową wykładnię art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw, polegającą na uznaniu przez organ, iż wskazany wyżej przepis stanowi podstawę do umorzenia postępowania. Zarzuciła też niezastosowanie w sprawie przez Wojewodę Małopolskiego art. 158 § 2 oraz art. 6 kpa.
Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy orzeczenie pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podkreślił, iż przepis art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa zakazuje stosowanie trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, wprowadzając jednocześnie nakaz umorzenia postępowania administracyjnego w tych sprawach. Jednocześnie wskazał, że brak jest podstaw do zastosowania art.158 § 2 kpa, gdyż weryfikacja tej decyzji możliwa jest tylko w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, której organ nie może stosować.
M. S. zaskarżyła tę decyzję w dniu 8 sierpnia 2003 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, podnosząc zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2004 r. (sygn. akt 6 II SA 3069/03) oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów kpa dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności, uchylenia i zmiany decyzji. Art. 63 ust. 3 powołanej ustawy stanowi natomiast, iż postępowanie administracyjne toczące się w powyższych sprawach podlega umorzeniu. W konsekwencji Sąd uznał decyzję Ministra za zgodną z prawem.
Jednocześnie WSA w Warszawie nie zgodził się z zarzutem dokonania błędnej wykładni art. 63 ust. 2 i 3 wskazanej ustawy i niezastosowania wskutek tego art.158 § 2 kpa. Stwierdził bowiem, iż wydanie decyzji w trybie art.158 § 2 kpa jest możliwe jedynie w przypadku ustalenia, iż występuje co najmniej jedna z przesłanek stwierdzenia nieważności z art.156 § 1 kpa. Ustaleń tych nie można natomiast poczynić bez wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Nie dopatrzył się w związku z tym naruszenia art. 6 kpa. Powołał się dodatkowo na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lutego 2000 r., którym zostało rozstrzygnięte, iż art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie narusza art. 2 i 64 Konstytucji (opublikowany w OTK 2000 r. z. 4 poz. 110). Odpis wyroku wraz z uzasadnieniem doręczono stronie w dniu 18 października 2004 r.
W skardze kasacyjnej z dnia 16 listopada 2004 r. M. S., działając za pośrednictwem adwokata zaskarżyła w całości powyższy wyrok zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U Nr 107, poz.464) przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż art.63 ust. 2 ustawy wyłącza możliwość stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji (tzw. aktu własności ziemi), o którym jest mowa w ustawie o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Zdaniem Skarżącej przepis ten powinien być rozumiany przez Sąd pierwszej instancji w sposób, zgodnie z którym wyłączałby jedynie możliwość zastosowania w stosunku do wydanych aktów własności ziemi procedur wznowienia, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub zmiany decyzji. W konsekwencji, przyjęcie przez WSA w Warszawie, że przepis art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw mógł stanowić podstawę także do umorzenia postępowania administracyjnego, wszczętego z wniosku M. S. w sprawie stwierdzenia naruszenia prawa, było w jej opinii nieprawidłowe.
W skardze kasacyjnej M. S. zarzuciła ponadto, iż WSA w Warszawie naruszył art. 2, 20, 21 64 i 77 Konstytucji, gdyż nie naprawił bezprawnego, tj. nie mieszczącego się w ustawowo określonym katalogu ograniczeń, naruszenia własności nieruchomości. Nastąpiło to wskutek braku stwierdzenia przez organy administracji, a następnie Sąd I instancji, wydania decyzji z naruszeniem prawa.
M. S. podniosła wreszcie zarzut naruszenia przez Sąd przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 3 w związku z art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez nieuchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2003 r. i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2003 r.,
- art. 158 § 3 kpa, przez odmowę jego zastosowania i stwierdzenie, że przepis ten stanowi jedynie uzupełnienie instytucji stwierdzenia nieważności, podczas gdy kpa pozwala traktować ją jako procedurę odrębną, a także błędne ustalenie, że art. 63 ust.2 i 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wyłącza zastosowanie tej procedury w odniesieniu do aktów własności ziemi,
- art. 6 kpa w związku z art. 2, 7 Konstytucji, przez przyjęcie poglądu, sprzecznego z zasadą, zgodnie z którą organy nie mogą rozstrzygać wątpliwości proceduralnych wprowadzając zawężającą z punktu widzenia praw jednostki interpretację prawa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że art. 63 ust. 2 ustawy wyłącza zastosowanie trybów wznowienia, stwierdzenia nieważności decyzji i uchylenia lub zmiany decyzji w odniesieniu do aktów własności ziemi. Zgodnie zatem z zasadą exceptiones non sunt extendendae przepisom art. 63 ust. 2 i 3 niewątpliwie należy przypisać charakter normy wyjątkowej, w związku z czym należy te przepisy interpretować literalnie - ściśle. Trybu wydania decyzji z naruszeniem prawa nie można zatem uważać za wyłączony na gruncie art. 63 ust. 2 i 3 omawianej ustawy. Wskutek decyzji wydanej z naruszeniem prawa skarżącą pozbawiono praw własnościowych, a jednocześnie zamknięto jej, a co najmniej znacznie ograniczono, drogę dochodzenia odszkodowania. Tymczasem dopuszczenie do stwierdzenia naruszenia prawa przy wydawaniu wskazanego aktu własności ziemi nie naruszałoby pewności obrotu, gdyż i tak nie eliminowałoby decyzji z obrotu prawnego. Wskazano nadto, iż WSA w Warszawie, stosując wykładnię norm nie rozpatrywał jej w zgodzie z art. 2, 20, 21 i 64 Konstytucji. A przecież art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji wprost stanowi o obowiązku odszkodowania w sytuacji naruszenia przez Państwo prawa własności.
Ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2000 r. (sygn. SK 13/99, OTK z 1 poz. 5) ograniczył swoje badanie konstytucyjności przepisu art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa do kwestii dopuszczalności ustawowego ograniczenia terminów zaskarżania ostatecznych decyzji administracyjnych o nadaniu własności gospodarstw rolnych w drodze nadzwyczajnych środków ich zaskarżenia, przy czym z uzasadnienia wynika, że Trybunał rozważał to z punktu widzenia wzruszalności decyzji, nie zaś stwierdzania ich niezgodności z prawem w rozumieniu art. 158 § 2 kpa. Skarżąca nie żąda wzruszalności decyzji, stąd nie jest narażona na zarzut powagi orzeczenia TK, który wyłączałby możliwość dochodzenia jej żądania. Z tego też powodu, jako zasadny należy traktować, sformułowany przez M. S., zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie prawa procesowego, gdyż nie uchylono decyzji naruszających prawo.
Sąd naruszył przy okazji również art. 158 § 2 kpa, przez odmowę jego zastosowania, wskutek błędnego ustalenia, iż nie ma on zastosowania w sprawie. Tymczasem w opinii skarżącej procedura stwierdzenia niezgodności decyzji z prawem jest odrębna od stwierdzenia nieważności. Wystarczy bowiem równoczesne zaistnienie przesłanki pozytywnej z art. 156 § 1 i przesłanki negatywnej z art.156 § 2 kpa, aby zastosować wprost dyspozycję art.158 § 2 kpa. Znajduje to potwierdzenie w orzecznictwie NSA, gdyż jak stwierdzono w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92: "organ nadzoru stwierdza nieważność decyzji lub jej wydanie z naruszeniem prawa w takim zakresie, w jakim ustali występowanie wady określonej w art. 156 § 1 kpa, bez względu na granice zgłoszonego żądania wszczęcia postępowania". Jak podkreślono nadto, w uzasadnieniu uchwały z dnia 30 czerwca 1992 r., sygn. akt III CZP 73/92 Sąd Najwyższy stwierdził, że w przypadku gdy nie można stwierdzić nieważności decyzji, organ administracyjny mógłby, w razie zaistnienia przesłanek merytorycznych, stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa - art. 8 ustawy z 1982 r. (w jego brzmieniu sprzed nowelizacji, dokonanej w 1991 r.).
Skarżąca podniosła też, że wyprowadzanie z umiejscowienia normy art. 158 § 2 kpa wniosku, iż stanowi ona jedynie uzupełnienie instytucji stwierdzania nieważności jest bezzasadne. Należy więc stosować wykładnię literalną, a stosowanie analogii jest w prawie administracyjnym niedopuszczalne.
W konsekwencji podniesionych zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie wyroku WSA w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi skarżącej a także o zwrot kosztów postępowania i kosztów zastępstwa według norm przewidzianych.
W piśmie procesowym z dnia 20 września 2005 r. pełnomocnik Skarżącej, wskazując dodatkowe argumenty na rzecz swojego stanowiska, podniósł zarzut, iż pogląd prawny, zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez WSA w Warszawie prowadzi do nieuzasadnionego różnicowania sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości, w zależności od tego, czy stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez jej posiadacza na podstawie ustawy uwłaszczeniowej z 1971 r. następowałoby w drodze decyzji administracyjnej (aktu własności ziemi), czy też w drodze orzeczenia sądu powszechnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka powinna podlegać oddaleniu.
Podstawowy problem prawny, do którego sprowadzają się w istocie wszystkie zarzuty, zawarte we wniesionym do Naczelnego Sądu Administracyjnego środku odwoławczym, polega na konieczności dokonania przez NSA oceny przedmiotowego zakresu stosowania art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jedn. Dz. U. 2001 r. Nr 57, poz. 603 ze zm. w stanie prawnym na dzień wydania zaskarżonej decyzji). Innymi słowy, NSA winien wskazać, czy zakazy wszczynania określonych postępowań, o których jest mowa w powołanym przepisie, obejmują także postępowanie w przedmiocie stwierdzania wydania decyzji (aktu własności ziemi) z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 kpa), czy też nie.
W pierwszym rzędzie przypomnieć należy, iż jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, znajdującą swoje odzwierciedlenie wprost w art. 16 § 1 zdanie drugie kpa, jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Oznacza to, iż wszelkie ograniczenia tej zasady, przejawiające się w takich instytucjach procesowych, jak np.:
- eliminowanie w drodze wznowienia postępowania, lub stwierdzania nieważności ostatecznych decyzji wadliwych,
- wzruszania decyzji prawidłowych,
powinny być zawsze traktowane jako wyjątki od generalnej zasady trwałości decyzji, i literalnie - ściśle interpretowane. Nie jest zatem tak, jak twierdzi Skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż art. 63 ust. 2 ustawy stanowi wyjątek od zasady możliwości weryfikacji wadliwych decyzji, a co za tym idzie niedopuszczalna jest jego rozszerzająca interpretacja, dokonana w niniejszej sprawie, zarówno przez organy administracji publicznej (Wojewodę Małopolskiego i Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi), jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wręcz przeciwnie, w art. 63 ust. 2 wskazanej ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jedn. Dz. U. 2001 r. Nr 57, poz. 603 ze zm.) ustawodawca postanowił, iż od dnia 1 stycznia do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie będą mogły mieć zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące: wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Równocześnie wskazano, iż postępowania administracyjne toczące się w tych sprawach będą podlegały umorzeniu. Tym samym art. 63 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa stanowi wyjątek od wyjątku od zasady trwałości decyzji administracyjnych, czyli powrót do zasady. Przy stosowaniu zatem tego przepisu, będącego powrotem do zasady, nie obowiązuje zakaz, wynikający z reguły: exceptiones non sunt extendendae. Nic nie stało zatem na przeszkodzie, aby ustalając zakres przedmiotowy art. 63 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, zarówno WSA w Warszawie, jak i organy administracji publicznej mogły stosować wykładnię funkcjonalną, rozszerzającą i w ten sposób odczytywać intencję ustawodawcy, intencję, która zdaniem NSA także i dzisiaj nie powinna budzić wątpliwości. Jak wynika bowiem z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lutego 2000 r. (sygn. SK 13/99, OTK 2000 r., z 1 poz. 15) przepis ten miał na celu definitywną likwidację możliwości jakiejkolwiek weryfikacji w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia ostatecznych decyzji administracyjnych dotyczących uwłaszczenia posiadaczy nieruchomości rolnych w trybie ustawy z dnia 19 października 1971 r. Z kolei pojęcie niedopuszczalności wzruszania ostatecznych decyzji uwłaszczeniowych wydanych po 31 grudnia 1991 r. wyjaśnił NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 maja 1998 r., sygn. akt II SA 440/98 (niepublikowany, LEX nr 41761), wskazując, iż oznacza ono, że organy administracji państwowej nie mogą zajmować się oceną legalności takich decyzji, zaś taka regulacja prawna – art. 63 § 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, jako regulacja ustawowa, jest wiążąca również dla sądu administracyjnego.
Zauważyć wreszcie wypada, iż w przedstawionej sprawie M. S. (albo jej poprzednicy prawni) miała w okresie, pomiędzy 28 grudnia 1977 r. (wydaniem aktu własności ziemi na rzecz M. W.) a 1 stycznia 1992 r. (wejściem w życie art. 63 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw) blisko 15 lat na załatwienie swojej sprawy. Nie może być zatem tak, iż z własnego zaniechania, przejawiającego się brakiem zainteresowania stanem prawnym nieruchomości, jej właściciel (następca prawny właściciela) wywodzi następnie konstytucyjne prawo do ochrony własności, wskazując jednocześnie na naruszenie tego prawa przez organy Państwa (w tym i WSA w Warszawie), prawidłowo stosujące przepisy ograniczające czasową możliwość weryfikacji ostatecznych decyzji. Zdaniem NSA taki sposób stawiania sprawy przez stronę, jaki wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, jest nieprawidłowy. Biorąc bowiem równocześnie pod uwagę, iż zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami kodeksu cywilnego terminy posiadania nieruchomości, pozwalające na nabycie z mocy prawa własności nieruchomości (zasiedzenie) były krótsze niż obecnie – wynosiły bowiem odpowiednio 10 i 20 lat (w przypadku posiadania w dobrej lub złej wierze), należy zauważyć, iż nie może powoływać się na konstytucyjne prawo własności osoba, której zaniechanie spowodowało utratę własności nieruchomości, w oparciu o ustanowione przepisami rangi ustawowej instytucje prawa.
Na ten aspekt sprawy zwrócił uwagę także Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 maja 2000 r. (sygn. akt SK 29/99, OTK 2000 r. Nr 4 poz. 110). Zauważył on mianowicie, że akty własności ziemi pochodzące od organów administracji przestały być wydawane w kwietniu 1982 r., po wejściu w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81). Zatem osoby zainteresowane dysponowały okresem co najmniej 10 lat na podjęcie stosownych kroków prawnych. I podobnie jak z zasady państwa prawnego nie wynika nieograniczona w czasie możliwość wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych (zob. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. SK 13/98), tak zdaniem Trybunału art. 77 Konstytucji nie może być interpretowany w sposób wyłączający możliwość ograniczeń czasowych, jeśli chodzi o skierowanie na drogę sądową sprawy naruszenia praw lub wolności jednostki oraz domaganie się odszkodowania od państwa za niezgodne z prawem działania jego organów. Ograniczenia te są bowiem konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych oraz rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzywczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie. Uwzględniając cel ustawy z 26 października 1971 r. i biorąc pod uwagę obowiązujące ograniczenia czasowe dotyczące możliwości wzruszania orzeczeń sądowych w sprawach cywilnych, Trybunał Konstytucyjny wskazał wprost, iż stoi na stanowisku, iż okres od 1982 r. do 1991 r. był w tym przypadku wystarczająco długi, aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone mogły dochodzić swoich praw oraz ewentualnie stosowanego odszkodowania, nie tylko przed organami administracji, ale także przed sądem powszechnym.
Z tego punktu widzenia jako bezpodstawny należy ocenić zarzut (podniesiony przez pełnomocnika skarżącej w piśmie procesowym z 20.09.2005 r.) nieuzasadnionego różnicowania sytuacji prawnej właścicieli w zależności od tego, czy stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez jej posiadacza na podstawie ustawy uwłaszczeniowej z 1971 r. następowałoby w drodze decyzji administracyjnej (aktu własności ziemi), czy też w drodze orzeczenia sądu powszechnego. Zauważyć bowiem należy, iż nawet obowiązujące od dnia 6 lutego 2005 r. przepisy art. 4241 i n. kpc, które dotyczą skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia nie mają bezwzględnego charakteru, który pozwalałby wzruszyć każde niezgodne z prawem prawomocne orzeczenie sądu powszechnego, niezależnie od tego, kiedy zostało wydane. Jak podkreślił w uzasadnieniu uchwały z dnia 26 października 2005 r. Sąd Najwyższy (sygn. akt III BZP 1/05, Biul. SN 2005 r. z. 10 poz. 25) skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia (art. 4241 k.p.c.) przysługuje od orzeczeń, które stały się prawomocne od 1 września 2004 r. Powyższy pogląd prawny znalazł zresztą pełne uznanie w literaturze. Rozważając bowiem kwestię, czy skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia dotyczy także orzeczeń, które uprawomocniły się przed wejściem w życie art. 4241 i n. kpc, tj. przed dniem 6 lutego 2005 r., podkreślono, iż termin do wniesienia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia wynosi dwa lata od uprawomocnienia się orzeczenia. Uznano nadto, że jest to termin zawity prawa materialnego, strona bowiem przez wniesienie skargi realizuje przysługujące jej uprawnienie (żądanie) do stwierdzenia niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, które ukształtowało jej prawa majątkowe (tak np. H. Pietrzkowski, Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, PS 2005 r. z. 4 poz. 3).
Taka regulacja stanowi przejaw poszanowania przez ustawodawcę zasady trwałości orzeczeń (aktów prawnych, wydawanych przez organy RP w indywidualnych sprawach). Z tego powodu nie tylko w art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, ale i w kodeksie postępowania cywilnego ustawodawca wprowadził zawite terminy, ograniczające w czasie możliwości skorzystania przez strony z wyjątkowych uprawnień, pozwalających na weryfikację wadliwych orzeczeń sądów, lub organów administracji publicznej.
Przytoczone zaś powyżej poglądy Trybunału Konstytucyjnego są przez rozpoznający niniejszą sprawę skład NSA w pełni aprobowane i stanowią kontynuację linii orzeczniczej Sądu, wyraźnie zarysowanej w ciągu orzeczeń: wyroku z 30 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 335/98, wyroku z dnia 3 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA 515/98, wyroku z 21 maja 1998 r., sygn. akt II SA 440/98 (niepublikowane). W uzasadnieniach tych orzeczeń NSA podkreślił, iż od dnia 1 stycznia 1992 r. organy administracji publicznej nie mogą zajmować się oceną legalności ostatecznych decyzji uwłaszczeniowych, natomiast toczące się w tym dniu lub wszczęte później postępowanie dotyczące wzruszenia takich decyzji w jednym ze znanych k.p.a. trybów nadzwyczajnych, musi być umorzone. Również i sąd administracyjny jest związany regulacją zamieszczoną w art. 63 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw.
Reasumując, zdaniem NSA, o naruszeniu przez WSA w Warszawie, przy rozpoznawaniu sprawy ze skargi M. S., przepisów art. 63 § 2 i 3 ustawy z dnia 9 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jedn. Dz. U. 2001 r. Nr 57, poz. 603 ze zm.) mowy być nie może.
Skarżąca w skardze kasacyjnej wskazuje ponadto, iż jej zdaniem WSA w Warszawie, oddalając skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszył przepisy prawa procesowego - art. 158 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, oraz art. 3 w zw. z art. 135 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, iż jest to przepis ściśle powiązany z art. 156 kpa – tj. nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji - stwierdzaniem ich nieważności.
Przypomnieć zatem wypada, iż art. 158. § 2 kpa ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa nie można stwierdzić nieważności decyzji. Zwrócić należy przy tym uwagę na dwie okoliczności:
- po pierwsze, iż przepis art. 158 § 2 kpa wprost odnosi się do art. 156 kpa (określającego przesłanki stwierdzania nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych) i jest z nim ściśle związany, stanowiąc o możliwości ustalania naruszenia prawa, w przypadkach, gdy nie można stwierdzić nieważności decyzji (a więc ma on za zadanie uzupełniać instytucję stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych)
- po drugie zaś, iż celem art. 158 § 2 kpa jest umożliwienie dokonania oceny zgodności z prawem ostatecznej decyzji, a więc jej weryfikacji w szerokim tego słowa znaczeniu.
W konsekwencji, przepis art. 158 § 2 kpa także winien być traktowany jako stanowiący wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, oznaczającej, jak już wskazano, zakaz dokonywania jakiejkolwiek oceny zgodności z prawem ostatecznej decyzji. Mając to na uwadze NSA uznał, iż zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 158 § 2 kpa jest niezasadny.
Podobnie został przez NSA oceniony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wspomniany powyżej, słuszny pogląd prawny zaprezentowany przez WSA w Warszawie (a wynikający z dokonania przez Sąd prawidłowej interpretacji art. 63 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa) o niedopuszczalności zastosowania, w stosunku do decyzji wydanych w trybie ustawy z dnia 19 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, instytucji stwierdzenia naruszenia prawa, określonej w art. 158 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, wykluczał bowiem możliwość uchylenia przez Sąd decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako nieodpowiadającej prawu.
Oczywistym w tej sytuacji jest zatem i to, że WSA w Warszawie nie naruszył art. 6 kpa, ani art. 2 i 7 Konstytucji – zasad praworządnego działania organów RP. Sąd działał bowiem w zgodzie z obowiązującym w Polsce porządkiem prawnym, w szczególności prawidłowo interpretując zakres przedmiotowy zastosowania art. 63 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw.
Reasumując, jak w pkt. 1 wyroku Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Równocześnie, na podstawie art. 156 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi NSA sprostował z urzędu w pkt. 2 wyroku oczywistą omyłkę pisarską, polegającą na podaniu przez WSA w Warszawie w komparycji zaskarżonego wyroku oczywiście mylnej daty jego wydania. W tej sytuacji, w miejsce daty wydania wyroku "31 sierpnia 2003 r." wpisano datę "31 sierpnia 2004 r.".