OSK 1847/04

OSK 1847/04 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2005-07-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-12-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Danuta Tryniszewska - Bytys
Małgorzata Jaśkowska /sprawozdawca/
Włodzimierz Ryms /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Po 1398/02 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2004-09-08
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 203 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Tezy
W stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 maja 2004 r. wydanie określonego rozstrzygnięcia w sprawie rozbiórki, albo legalizacji obiektu budowlanego, wzniesionego samowolnie przed upływem 5 lat od dnia wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego /tj. inspektora nadzoru budowlanego/, wymagało zawsze wydania uprzedniego rozstrzygnięcia w sprawie pozwolenia na jego użytkowanie /w tym wypowiedzenia się przez starostę o zgodności budowli z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego/.
Działanie starosty w takich sprawach było niczym innym aniżeli załatwianiem zagadnienia wstępnego w rozumieniu przepisu art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa.
Na organie nadzoru budowlanego ciążył obowiązek zawieszenia postępowania prowadzonego w sprawie samowoli budowlanej na czas niezbędny do wydania przez starostę decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie budowli. Dopiero po wydaniu przez starostę ostatecznej decyzji właściwy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego mógł wydać decyzję: albo o legalizacji samowolnie wzniesionej budowli, albo też o jej rozbiórce.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Ryms, Sędziowie NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.), Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Dorota Korybut-Orłowska, po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2005 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 września 2004r., sygn. akt II SA/Po 1398/02 w sprawie ze skargi H. K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 22 maja 2002 r., Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1) uchyla zaskarżony wyrok 2) oddala skargę 3) zasądza od skarżącego H. K. na rzecz Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu kwotę 430 zł. tytułem zwrotu kosztów poniesionego postępowania kasacyjnego
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2002 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pleszewie, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1, art. 101 i 123 kpa w związku z art. 49 Prawa Budowlanego zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie samowolnego wybudowania budynku gospodarczego na działce nr [...] w Tomicach, będącego własnością V.i L. B. - z powodu przekazania sprawy do organów administracji architektoniczno-budowlanej, celem uzyskania przez właścicieli budynku pozwolenia na użytkowanie obiektu.
W uzasadnieniu organ wskazał, że powyższy budynek został zbudowany bez pozwolenia w latach 1994-1995, użytkowany jest zaś od początku 1997 r. Samowolnie wybudowany obiekt podlega nakazowi rozbiórki w trybie art. 48 Prawa Budowlanego, nie można jednak nakazać rozbiórki jeśli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy. W takim przypadku, zgodnie z art. 49 ust 1 Prawa Budowlanego, na właścicielu obiektu spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył H. K. podnosząc, że obiekt nie jest budynkiem gospodarczym, lecz budynkiem warsztatowym, od jego wybudowania nie upłynęło 5 lat, oraz, że został on częściowo posadowiony na działce H. K.. Wskazał też, iż istnienie budynku narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Postanowieniem z dnia 22 maja 2002 r., nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu podniósł, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, na podstawie zgromadzonych dokumentów, termin pobudowania obiektu. Ponieważ sprawa wszczęta została 12 marca 2002 r., nie można było wydać decyzji o rozbiórce obiektu w trybie art. 48 Prawa Budowlanego. Dalsze działania uzależnione są od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. ustalenia, czy budynek nie narusza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu zaś do naruszenia granic nieruchomości właściwy jest sąd powszechny.
OSK1847/04
Skargę od powyższego postanowienia wniósł w dniu 7 czerwca 2002 r. H. K.. Wniósł o jego uchylenie podnosząc, że jest ono niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym, obiekt stanowi warsztat samochodowy i został wybudowany częściowo na jego działce. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wyrokiem z dnia 8 września 2004 r., sygn. akt II SA/Po 1398/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pleszewie oraz zasądził od Wielkopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę 10 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych. W uzasadnieniu wskazał, że z zawiadomienia, znajdującego się na karcie 10 akt administracyjnych wynika, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte w sprawie samowolnego wybudowania budynku gospodarczego, a więc w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Skoro organ uznał, że w toku postępowania niemożliwym stało się nakazanie rozbiórki - z uwagi na upływ pięcioletniego okresu od dnia zakończenia budowy, winien postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe. Nie można przyjąć zdaniem Sądu, że uzyskanie przez właścicieli obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę zgody na jego użytkowanie stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, od rozstrzygnięcia którego zależy los postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Uzyskanie takiego zezwolenia stanowi przedmiot zupełnie odrębnego postępowania w toku którego badana jest zgodność istniejącego obiektu z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego reprezentowany przez radcę prawnego. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1 kpa w związku z art. 133 § 1 i 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz., 1270 ze zm.) przez bezpodstawne zarzucenie organowi ich zastosowania.
OSK1847/04
Zarzucił także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 49, 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na dzień 22 maja 2002 r. przez błędną wykładnię przepisów, polegającą na mylnym rozumieniu ich treści. Wniósł w związku z tym o uchylenie wyroku w całości i uwzględnienie skargi przy równoczesnym uwzględnieniu kosztów kasacyjnych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia Inspektora i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) był jedynym przepisem, który pozwalał uniknąć rozbiórki obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę po dniu 1 stycznia 1995 r. oraz dawał możliwość uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. Art. 49 nie miał samodzielnego charakteru i jego stosowanie było możliwe wyłącznie w tych sytuacjach, w których spełnione były przesłanki ustawowo określone w art. 48 ustawy a nadto, gdy upłynęło co najmniej 5 lat od dnia zakończenia budowy (tak: J. Siegeń, Prawo budowlane, komentarz, Warszawa 2000 r. s.250). Określenie właściwości rzeczowej organu w sprawach z prawa budowlanego następowało w oparciu o art. 83 tej ustawy. Organem właściwym do prowadzenia postępowania na podstawie art. 49 ust. 1 był organ administracji architektoniczno-budowlanej, zaś do postępowania w trybie art. 49 ust. 2 poprzez odesłanie do art. 48 - nadzór budowlany. W oparciu o art. 49 prawa budowlanego organy realizowały dwa przypadki.
Pierwszy z nich dotyczył sytuacji, w której organ nadzoru budowlanego ujawnił istnienie samowoli budowlanej i wszczął postępowanie na podstawie art. 48 prawa budowlanego. Jeżeli minęło 5 lat od budowy organ zawieszał postępowanie i kierował sprawę do właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej. Jeśli organ ten wydał pozwolenie na użytkowanie, wtedy organ nadzoru budowlanego umarzał postępowanie. Jeżeli organ odmówił zezwolenia na użytkowanie organ nadzoru odwieszał postępowanie i orzekał rozbiórkę na podstawie art. 48 w związku z art. 49 ust. 2 prawa budowlanego.
OSK1847/04
Drugi przypadek dotyczył wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Organ administracji architektoniczno-budowlanej na wniosek właściciela obiektu wszczął w tej sprawie postępowanie. Wówczas musiał ustalić, kiedy obiekt został wybudowany, czy nie naruszał przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności zaś ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto organ sprawdzał, czy wybudowany obiekt był zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. W tym zakresie miał zastosowanie art. 59 ust. 5 i sprawę przekazywano do nadzoru budowlanego. Nadzór orzekał wówczas rozbiórkę.
Sąd błędnie uznał więc, że do tego aby umorzyć postępowanie w sprawie samowoli wystarczy jedynie upływ 5 lat. W konsekwencji, gdyby organ był związany takim orzeczeniem to na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) i pkt 2 ppkt. 23 obwieszczenia marszałka Sejmu z dnia 21 listopada 2003 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, poz. 2016) nadzór budowlany musiałby prowadzić postępowanie w stosunku do samowolnie wybudowanego obiektu w oparciu o art. 48 i 49 ustawy prawo budowlane (Dz. U. 2003 r. Nr 207, poz.216), a więc zamiast bezpłatnej legalizacji rozpocząłby proces legalizacji z zastosowaniem opłaty legalizacyjnej.
W dniu 5 lipca 2005r Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając przez pełnomocnika sprostował wniosek zawarty w skardze kasacyjnej, wskazując, iż chodziło nie o uchylenie postanowienia Wielkopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania ale o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Podniósł, że zaistniały błąd powstał w edycji komputerowej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Henryk Kamiński wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że w sprawie chodzi o budynek gospodarczy pobudowany na dwóch działkach, zaś Państwo B. nie wnieśli skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Wniesioną przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę kasacyjną należy uznać za zasadną. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt. 4 ustawy z dnia 14
OSK1847/04
czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (dalej kpa, tekst jedn. Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić prowadzone postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Dopiero gdy ustaną przyczyny zawieszenia organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu, lub na żądanie strony.
Zdaniem NSA bezsporne powinno być także i to, że kontrola legalności działań organu administracji publicznej, jaką sprawują sądy administracyjne, polegać powinna na badaniu, czy zaskarżone rozstrzygnięcie organu jest zgodne z przepisami prawa, jakie obowiązywały w chwili wydawania rozstrzygnięcia, czy też nie. W konsekwencji ewentualna zmiana uregulowań prawnych, jaka często ma miejsce w okresie pomiędzy wydaniem przez organ administracji publicznej zaskarżonego rozstrzygnięcia, a dokonaniem jego kontroli przez sąd administracyjny, nie powinna mieć wpływu na treść orzeczenia, wydanego w sprawie sądowoadministracyjnej.
W niniejszej sprawie Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie o utrzymaniu w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie zawieszenia postępowania) w dniu 22 maja 2002 r. W tym dniu kwestie związane z samowolą budowlaną, w tym z prowadzeniem w tym zakresie postępowania, regulowała ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. 2000 r. Nr 106 poz. 1122 ze zm., ostatnia zmiana Dz. U. 2001 r. Nr 129 poz. 1439). Według art. 48 Prawa budowlanego w wówczas obowiązującej treści, właściwy organ nakazywał w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, który był w budowie albo już był wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Równocześnie ustawodawca w kolejnym przepisie ustawy - art. 49 ust. 1 wskazywał, iż rozbiórki nie można było orzec, jeżeli spełnione byłyby łącznie dwie przesłanki:
upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części,
istnienie tego obiektu budowlanego lub jego części, nie narusza przepisów o
zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego.
OSK 1847/04
W sytuacji, gdy organ stwierdzał, iż zaistniała pierwsza z powyższych przesłanek warunkujących skorzystanie z dobrodziejstwa art. 49 ustawy (tj. stwierdzał, iż obiekt został wybudowany 5 lat przed wszczęciem postępowania) na właścicielu spoczywał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Pośrednio oznaczało to, iż właściciel musiał uzyskać pozytywną opinię o nienaruszeniu przez wybudowany samowolnie obiekt przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się jednak do tego, iż w stanie prawnym, jaki obowiązywał na dzień 22 maja 2002 r., organem który mógł właścicielowi wydać stosowne pozwolenie na użytkowanie obiektu ( i wykonać uprzednio czynności określone w art. 59 ustawy), nie był powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, lecz właściwy starosta, wykonujący to zadanie na podstawie art. 80 i n. ustawy – Prawo Budowlane, jako organ administracji architektoniczno – budowlanej. W tej sytuacji, wydanie określonego rozstrzygnięcia w sprawie rozbiórki, albo legalizacji obiektu budowlanego, wzniesionego samowolnie przed upływem 5 lat od dnia wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego (tj. inspektora nadzoru budowlanego) wymagało zawsze wydania uprzedniego rozstrzygnięcia w sprawie pozwolenia na jego użytkowanie (w tym wypowiedzenia się przez starostę o zgodności budowli z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego).
Innymi słowy działanie starosty w takich sprawach było niczym innym aniżeli załatwianiem zagadnienia wstępnego w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Jak
zostało to bowiem już wcześniej wyjaśnione przez NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 sierpnia 2001 r. (niepublikowanym, sygn.akt II SA 1982/00) zagadnieniem wstępnym jest każda okoliczność, która warunkuje możliwość wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, przy czym ocena tego zagadnienia należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie.
Reasumując, zdaniem Sądu na organie nadzoru budowlanego ciążył obowiązek zawieszenia postępowania prowadzonego w sprawie samowoli budowlanej
OSK 1847/04
na czas niezbędny do wydania przez starostę decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie budowli. Dopiero po wydaniu przez starostę ostatecznej decyzji właściwy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego mógł wydać decyzję: albo o legalizacji samowolnie wzniesionej budowli, albo też o jej rozbiórce.
Z tego tez względu, zdaniem NSA, zaskarżone orzeczenie, wydane przez Wojewódzki Sad administracyjny w Poznaniu w dniu 8 września 2004 r., jako orzeczenie naruszające prawo materialne, w szczególności zaś art. 49 i 83 Prawa budowlanego, (w kształcie obowiązującym na dzień 22 maja 2002 r.) ostać się nie może. WSA w Poznaniu stwierdził bowiem, iż organ naruszył prawo i uchylił wydane postanowienie z dnia 22 maja 2002 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pleszewie powinien samodzielnie zakończyć sprawę samowoli budowlanej, jako odrębnego postępowania toczącego się w trybie art. 48 Prawa budowlanego, bez oczekiwania na uprzednie rozstrzygnięcie Starosty w Pleszewie w przedmiocie zgodności wybudowanego obiektu z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, w tym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem z przedstawionej powyżej analizy obowiązujących wówczas przepisów prawa budowlanego wynika wniosek dokładnie przeciwny.
Na marginesie zauważyć należy, iż zarówno treść rozstrzygnięcia sądu administracyjnego pierwszej instancji, jak i jego uzasadnienie, byłyby prawidłowe, ale tylko wtedy, gdyby zaskarżone postanowienie Wielkopolskiego WINB było wydane po dniu 31 maja 2004 r., czyli po zmianie art. 48 Prawa budowlanego (zmiana wprowadzona została w Dz.U. 2004r r. Nr 93 poz. 888). Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu obecnie obowiązującym właściwy powiatowy inspektor nadzoru budowlanego może samodzielnie ocenić kwestię, czy budowla stanowiąca samowolę budowlaną nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżone postanowienie, jak już wielokrotnie była o tym mowa, w dniu 22 maja 2002 r.
OSK 1847/04
Z powyższych ustaleń poczynionych przez NSA wynika, iż istota skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie dotyczyła wyłącznie zarzutów naruszenia prawa materialnego przez WSA w Poznaniu. Równocześnie ustalenia Sądu pierwszej instancji, poczynione w zakresie stanu faktycznego sprawy uznać należy za prawidłowe i dające podstawę do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd odwoławczy, w rozumieniu art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.). Stąd NSA orzekł na podstawie art. 188 i art. 151 w zw. z art. 193 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt. 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., § 14 ust. 2 pkt. 2 lit. a Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1349 ze zm.) oraz § 1 ust. 3 pkt. 1 w zw. z § 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221 poz. 2193).