OSK 1832/04

OSK 1832/04 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2005-07-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-12-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Izabella Kulig - Maciszewska
Stanisław Nowakowski /sprawozdawca/
Włodzimierz Ryms /przewodniczący/
Symbol z opisem
6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Wr 757/03 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2004-07-09
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Ryms, Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Stanisław Nowakowski (spr), Protokolant Mariusz Szufnara, po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2005 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 lipca 2004 r. sygn. akt 3 II S.A./Wr 757/03 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia 24 lutego 2003 r. Nr V/33/2003 w przedmiocie likwidacji Powiatowego Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...] oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 lipca 2004 r. sygn. akt 3 II SA/Wr 757/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu [...] nr [...] z dnia 24 lutego 2003 r. w sprawie likwidacji Powiatowego Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...], uwzględniając tym samym skargę Wojewody [...].
W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona uchwała dotknięta jest wadą niedochowania w procesie legislacyjnym trybu konsultacji jej projektu lub założeń z reprezentatywnymi organizacjami związkowymi, o którym mowa w art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 853 ze zm.). Sąd pierwszej instancji podniósł, że w świetle art. 19 ust. 1 powołanej ustawy, organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 200lr. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy.
Zdaniem Sądu z wykładni językowej przedmiotowego przepisu wynika, że do przesłanek warunkujących wdrożenie przewidzianego trybu konsultacji (opiniowania) należy ustalenie, czy założenia i projekt dotyczą aktu prawnego, czy przyszły akt prawny odnosi się do zakresu objętego zadaniami związków zawodowych oraz czy dana organizacja związkowa, która ma uczestniczyć w tej formie w wydawaniu aktu prawnego jest reprezentatywna w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego.
W niniejszej sprawie nie budzi, zdaniem Sądu, wątpliwości, że zaskarżona uchwała, na mocy której (w § 1 ust. 1) Rada Powiatu [...]postanowiła zlikwidować powiatową jednostkę organizacyjną pod nazwą "Powiatowy Samodzielny Publiczny Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...]" stanowi akt prawny, o jakim mowa w treści przepisu art. 19 ustawy o związkach zawodowych. Zakres znaczeniowy pojęcia aktu prawnego powinien być bowiem rozumiany szeroko, a
Sygn. akt OSK 1832/04
zatem dotyczyć przede wszystkim każdego aktu normatywnego.
Z przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji analizy treści przepisu art. 19 ustawy o związkach zawodowych w kontekście drugiej, spornej przesłanki, tzn. objęcia przedmiotu regulacji danego aktu prawnego zadaniami związków zawodowych, Sąd wywodzi, iż przepis ten zawiera w istocie generalne odesłanie w pierwszym rzędzie do rozdziału 1 "Przepisy ogólne" ustawy o związkach zawodowych, tj. art. 1 ust. 1, art. 4 i art. 6, w których zostały zamieszczone normy prawne określające zadania związków zawodowych. W tej zaś materii w art. 1 ust. 1 postanowiono, że związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. Związki zawodowe w myśl art. 4 reprezentują pracowników i inne osoby, o których mowa w art. 2 (a zatem również emerytów, rencistów, osoby bezrobotne), a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych. Nadto współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku. Wskazać należy, - podnosi Sąd Wojewódzki - iż stosownie do art. 8 na zasadach przewidzianych w tej ustawie oraz w ustawach odrębnych związki zawodowe kontrolują przestrzeganie przepisów dotyczących interesów pracowników, emerytów, rencistów, bezrobotnych i ich rodzin.
W przedstawionym kształcie obowiązujących rozwiązań ustawowych Sąd nie podziela poglądu strony przyjmującej, że ramy zadań związków zawodowych w art. 19 w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym zostały ograniczone jedynie do wąsko rozumianych spraw pracowniczych na terenie danego zakładu pracy, wynikających z indywidualnych stosunków pracy. Ochrona praw i interesów wchodząca w zakres działalności związkowej musi być, w ocenie Sądu, rozumiana szeroko, także jako reprezentacja ogółu zbiorowości, a wobec tego uprawnienia związków dotyczą sfery reprezentowania i obrony nie tylko indywidualnych interesów ludzi pracy, lecz i zbiorowych, przy czym przedmiotowy krąg tych interesów - w ujęciu konstrukcji szczególnie normy art. 4 - obejmuje sprawy zatrudnienia, jak zachowanie dotychczasowych miejsc pracy w likwidowanym zakładzie pracy. Sąd pierwszej instancji podkreśla, że ustawa o związkach zawodowych wyraźnie rozgranicza kompetencje generalne związków zawodowych od realizowanych w indywidualnych
Sygn. akt OSK 1832/04
sprawach pracowniczych uprawnień zakładowych organizacji związkowych, działających na terenie danego zakładu pracy (por. art. 26 ustawy).
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniesiona została skarga kasacyjna (sporządzona przez radcę prawnego) Zarządu Powiatu [...], w której zarzuca:
1) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie ) polegającego na:
a) naruszeniu art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie
powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) zwanej dalej "ustawą o
samorządzie powiatowym" -przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,
b) naruszenie art. 82 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym przez
niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) polegającego na przyjęciu, że uchwała o
likwidacji Powiatowego Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki
Zdrowotnej jest aktem prawa miejscowego i w związku z tym istniała podstawa do
stwierdzenia nieważności uchwały także po upływie roku od jej podjęcia,
c) naruszenie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991r. o związkach
zawodowych przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie,
że uchwała o likwidacji Zakładu należy do kategorii aktów prawnych wymagających
wcześniejszego zaopiniowania przez organizacje związkowe reprezentatywne w
rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r.
2) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy polegające na naruszeniu art. 147§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.)- poprzez stwierdzenie nieważności uchwały w przypadku, gdy przepis szczególny (art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym) wyłączał taką możliwość.
Wskazując na powyższe podstawy skarżący wnosi o :
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy
Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego
rozpoznania - na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.,
2) zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania według
Sygn. akt OSK 1832/04
norm przepisanych.
W skardze kasacyjnej podnosi się, że uchwała Rady Powiatu [...] w sprawie likwidacji zakładu opieki zdrowotnej nie jest aktem prawa miejscowego i w związku z tym Sąd pierwszej instancji rozpatrując w dniu 9 lipca 2004 r. skargę na tę uchwałę nie mógł stwierdzić jej nieważności, nawet jeśli uznał, że istnieją do tego przesłanki, bowiem od daty jej podjęcia (tj. od dnia 24 lutego 2003 r.) upłynął rok. W takiej sytuacji Sąd winien orzec o niezgodności uchwały z prawem.
Wnoszący skargę kasacyjną uważa, że przy wykładni przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych należy posłużyć się uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 17 czerwca 1993r. podjętą w składzie 7 sędziów , która posiada nadal walor aktualności i zgodnie z którą, obowiązek zasięgania przez organy samorządu terytorialnego opinii odpowiednich władz statutowych organizacji związkowych dotyczy projektów aktów prawnych, jeśli treść tych aktów odnosi się wprost do przedmiotu działalności związków zawodowych określonych w art. 1 ust. 1, 4 i 6 ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, podnosi skarżący, przyznając związkom zawodowym uprawnienia do opiniowania projektu uchwały o likwidacji Zakładu nie rozważył, czy uchwała ta odnosi się wprost do zadań związków zawodowych, a opiniodawcze uprawnienia związków Sąd wywiódł z faktów będących następstwem uchwały o likwidacji.
Wnoszaczy skargę kasacyjną przyznaje, że uchwała o likwidacji Zakładu w sposób oczywisty ma wpływ na sprawy objęte zadaniami związków zawodowych, bowiem konsekwencją likwidacji zakładu jest utrata części miejsc pracy i pogorszenie warunków materialnych i socjalnych pracowników Zakładu. To był jednak powód by projekt tej uchwały przedłożyć do zaopiniowania zakładowym organizacjom związkowym. Skoro jednak przedmiot uchwały o likwidacji w sposób bezpośredni nie dotyczył spraw objętych zadaniami związków zawodowych, to projekt tej uchwały nie wymagał, zdaniem skarżącego, konsultacji ze związkami zawodowymi, o których mowa wart. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych. Odmienne stanowisko Sądu w tej sprawie, w ocenie skarżącego, narusza art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach
Sygn. akt OSK 1832/04
zawodowych.
Wojewoda Dolnośląski odpowiadając na skargę kasacyjną wnosi o jej oddalenie i podnosi, że uchwała Powiatu [...] nie stanowi aktu prawa miejscowego ale podziela wywody Sądu pierwszej instancji co do obowiązku konsultacji w trybie art. 19 ustawy o związkach zawodowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszym rzędzie skarżący stawia zarzut naruszenia art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) podnosząc, że uchwała w sprawie likwidacji Powiatowego Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w Dzierżoniowie nie może mieć charakteru prawa miejscowego. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 82 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym, gdyż Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność uchwały po upływie roku od dnia jej wydania. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że uchwała spełnia wymogi jakim cechuje się akt prawa miejscowego podniósł, że: "Oceniając wobec powyższego charakter prawny zaskarżonej uchwały należy przypisać jej walor aktu prawa miejscowego, jako że ma ona w tej części charakter generalny i abstrakcyjny, stanowi bowiem nie tylko akt normujący (w pozostałych jej postanowieniach) wewnętrzne sprawy likwidowanej jednostki, lecz w głównej mierze - zważywszy na materię objętą regulacją w przywołanym § 2 uchwały - jest aktem skierowanym na zewnątrz, do ogółu adresatów (mieszkańców powiatu), korzystających na tym terenie ze świadczeń zdrowotnych, dotykając bezpośrednio sfery ich praw w zakresie opieki zdrowotnej w sposób nie jednorazowy, lecz powtarzalny." Wywód ten nie ma cech wywodu opartego na rozwiązaniach prawnych, stąd też konieczne jest podjęcie próby wyjaśnienia stanu prawnego uchwały dotyczącej likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.) w art. 36 stanowi, że tworzenie, przekształcenie i likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze rozporządzenia właściwego organu administracji rządowej albo w drodze uchwały właściwego organu jednostki
Sygn. akt OSK 1832/04
samorządu terytorialnego, chyba że przepisy ustawy lub przepisy odrębne stanowią inaczej, uwzględniając w szczególności sprawy wskazane w art. 38 i 43 ustawy.
W jednym przepisie prawnym wymieniono kilka podmiotów uprawnionych do podjęcia aktu dotyczącego utworzenia, przekształcenia i likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Nie ma wątpliwości, że zasady ogłoszenia aktu jak i jego ranga uzależnione są od podmiotu, który akt ten wydaje. Minister zobowiązany będzie do wydania rozporządzenia i stosownie do art. 9 pkt 4 ustawy z dnia z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718) do ogłoszenia go w dzienniku ustaw. Jest to niewątpliwie akt normatywny. Skoro tak, to nie ma uzasadnionych powodów by przyjmować, że akty prawne dotyczące tworzenia, przekształcenia i likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej wydawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie są aktami normatywnymi i nie będą podlegały ogłoszeniu jako akty prawa miejscowego. Ustawodawca uznał bowiem, że są to doniosłe sprawy dotykające nieokreślonego bliżej kręgu osób i wymagają stosownej rangi aktu prawnego.
Wprawdzie w art. 40 ustawy o samorządzie powiatu nie mamy wprost odpowiedzi na pytanie czy uchwała o likwidacji publicznego zakładu ochrony zdrowia stanowi akt prawa miejscowego ale odsyła w tym zakresie do upoważnień zawartych w innych ustawach, a ponadto pośrednio, a zarazem wyraziście, kwestię tę można wyjaśnić przy pomocy powołanego przepisu. Stosownie bowiem do art. 40 ust. 2 pkt 1 do aktów prawa miejscowego należą sprawy wymagające uregulowania w statucie, a tym samym uchwała o utworzeniu i przekształceniu publicznego zakładu opieki zdrowotnej stanowi prawo miejscowe, gdyż wymaga regulacji w drodze określenia przez statut ("art. 11 ust. 1. Ustrój zakładu opieki zdrowotnej oraz inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania, nie uregulowane w ustawie, określa statut.). Odwołując się do tego samego argumentu, a mianowicie regulacji prawnej w jednym przepisie dotyczącym zarówno utworzenia, przekształcenia jak i likwidacji nie można przyjąć wykładni o różnych stopniach rangi (ważności) aktu prawnego wydanego przez ten sam organ samorządu terytorialnego. W zakresie jednej normy prawnej nie może być tak, by uchwała podjęta w sprawie utworzenia czy przekształcenia zakładu
Sygn. akt OSK 1832/04
rozumiana była jako akt prawa miejscowego, a w zakresie likwidacji zakładu jako akt wewnętrzny.
Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że uchwała Rady Powiatu [...] o likwidacji Powiatowego Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w Dzierżoniowie stanowi prawo miejscowe, a tym samym nie uchybił przepisowi art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.
Drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 853 ze zm.). W tym względzie sporządzający skargę kasacyjną odwołuje się do uchwały 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 17 czerwca 1993 r. sygn. akt I PZP 2/93 (OSNC 1994/1/1/) podkreślając, że konsultacji jedynie wymaga taki akt, który wprost odnosi się do przedmiotu działalności związków zawodowych. Nadto - zdaniem skarżącego — uchwała ta zachowała swój walor także po zmianie art. 19 ustawy.
Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić. Zmiana przepisu art. 19 ustawy o związkach zawodowych ma fundamentalne znaczenie. Przepis ten zmieniony nowelą z dnia 24 stycznia 2002 r. wprowadza unormowanie polegające na tym, że związki zawodowe nie tylko mają prawo opiniowania założeń i projektów ustaw oraz aktów wykonawczych do tych ustaw ale w ogóle założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Zmienia to w sposób istotny także zakres spraw objętych zadaniami związków zawodowych. Zadania związków zawodowych dotyczą bowiem projektów i założeń ustaw i aktów wykonawczych do tych ustaw, ale także aktów jednostek samorządu terytorialnego. Nie wymaga to szczególnego uzasadnienia. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyjaśnił zakres zadań związków zawodowych jaki wiąże się z uchwałą o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Nie może tu mieć znaczenia akcentowanie, za uchwałą Sądu Najwyższego, że chodzi o takie akty, które wprost odnoszą się do działalności związków zawodowych, ponieważ w zakresie aktów prawnych wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego to jest niemożliwe z uwagi na skalę zadań związków zawodowych w zestawieniu z zakresem zadań organów samorządowych. Inaczej mówiąc akt prawa miejscowego likwidujący publiczny zakład ochrony zdrowia
Sygn. akt OSK 1832/04
wprost odnosi się do działalności związków zawodowych a jedynie zakres tych zadań jest mniejszy niż przy akcie prawnym rangi ustawowej.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.