OSK 1773/04

OSK 1773/04 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-03-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-11-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Paweł Tarno
Janina Antosiewicz /sprawozdawca/
Leszek Włoskiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
IV SA 4470/02 - Wyrok WSA w Warszawie z 2004-02-12
IV SA 4472/02 - Wyrok WSA w Warszawie z 2004-02-12
IV SA 4471/02 - Wyrok WSA w Warszawie z 2004-02-12
OZ 344/04 - Postanowienie NSA z 2004-09-03
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz(spr.), Jan Paweł Tarno, Protokolant Edyta Pawlak, po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2004 r. sygn. akt IV SA 4470-4472/02 w sprawie ze skargi Z. K., J. E. K., A. O., Miasta B. oraz Parafii Rzymskokatolickiej p.w. Zmartwychwstania Pańskiego w B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości ziemskiej na rzecz Skarbu Państwa oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 lutego 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę Z. K., J. E. K., A. O., Miasta B. oraz Parafii Rzymskokatolickiej p.w. Zmartwychwstania Pańskiego w B., na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...], w przedmiocie nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości ziemskiej, położonej w B. na rzecz Skarbu Państwa.
W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 września 2001 r. wydaną po uprzednim stwierdzeniu nieważności decyzji (wydanych w postępowaniu nadzorczym) wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 czerwca 2001 r., w której to decyzji organ naczelny:
1) na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z 4 kwietnia 1961 r. i utrzymanego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w B. z 3 lipca 1959 r. i 7 lipca 1959 r. przejmujących na cele reformy rolnej nieruchomość ziemską położoną w B. w dzielnicach: W., M. i A., stanowiącą własność R. W. o łącznej powierzchni 48,801 ha;
2) na podstawie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. stwierdził, że powołane wyżej orzeczenia zostały wydane z naruszeniem prawa w części odnoszącej się do nieruchomości o łącznej powierzchni 0,638 ha i w tej części nie stwierdził nieważności ze względu na zaistniałe nieodwracalne skutki prawne.
Organ przyjął, iż w wyniku sporządzonej dokumentacji geodezyjnoprawnej, uwzględniającej stan prawny i faktyczny na dzień 1 września 1939 r. i 13 września 1944 r. ustalone zostało, że obszar majątku ziemskiego R. W. wynosił 48,6793 ha w tym 48,1866 ha użytków rolnych, a więc nie przekraczał 50 ha. Przejęcie na cele reformy rolnej tych gruntów nastąpiło więc z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Ponadto w wyroku z 20 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 1011/00 NSA przyjął, iż § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51) stanowił jedynie podstawę do orzekania, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r. Przepis ten nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji o przejęciu nieruchomości, gdyż następowało to z mocy prawa. Zatem decyzje o przejęciu zostały wydane bez podstawy prawnej. W odniesieniu do gruntów o pow. 0,6368 ha trwale rozdysponowanych na rzecz osób trzecich, wystąpiły nieodwracalne skutki prawne i dlatego organ nie stwierdził nieważności.
Po rozpatrzeniu wniosków Miasta B., J. K., Z. K. i J. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister decyzją z [...] uchylił zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z 4 kwietnia 1961 r. i utrzymanych nim w mocy orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z 3 lipca 1959 r. i 7 lipca 1959 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskiej położonej w B. w dzielnicach: W., M. i A. w części dotyczącej nieruchomości o łącznej pow. 29,0999 ha. W pkt 2 decyzji w odniesieniu do części nieruchomości o łącznej powierzchni 20,1933 ha, na podstawie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. stwierdzono, że wymienione orzeczenie Ministra Rolnictwa z 4 kwietnia 1961 r. i utrzymane nim w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z 3 lipca 1959 r. i 7 lipca 1959 r. zostały wydane z naruszeniem prawa. Organ orzekł o niestwierdzeniu nieważności powyższych orzeczeń w tej części, uwagi na zaistniałe nieodwracalne skutki prawne.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał swoje stanowisko, co do wielkości przejętego majątku ziemskiego, mniejszego niż 50 ha, jak i zgodności wymienionych działek z dokumentacją geodezyjnoprawną opracowaną w 1998 r. przez uprawnionego geodetę.
Stanowisko w tej ostatniej kwestii potwierdza treść pisma Podlaskiego Urzędu Wojewódzkiego z 31.12.1999 r. Urząd Miasta dokonał przeglądu tej dokumentacji i uznał, że została wykonana prawidłowo.
Natomiast w zakresie nieodwracalności skutków prawnych, organ powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego wskazał, że nieodwracalne skutki prawne nie występują tam, gdzie osoba trzecia nabywca nie korzysta z ochrony wynikającej z art. 5 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece.
Jednak zakres rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni uprawnienia osób trzecich jedynie w przypadku odpłatnego nabycia mienia.
W przypadku komunalizacji, nabycie mienia następowało nieodpłatnie. Ponadto organ oparł się na uchwale NSA z 20 marca 2000 r. OPS 14/99,w której dopuszczono stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której Skarb Państwa nabył nieruchomość, jeżeli oddanie jej w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji.
Postępowanie nadzorcze w tej sprawie zostało wszczęte w 1990 r.
Jak wynika z akt, część tej nieruchomości o łącznej powierzchni 15,0169 ha w latach 80 (a więc jeszcze przed wszczęciem postępowania) została przekazana w użytkowanie wieczyste spółdzielniom mieszkaniowym, grunty o pow. 0,6369 zostały trwale rozdysponowane na rzecz osób trzecich i stanowią ich własność, zaś grunty o pow. 4,696 ha stanowią urządzone drogi publiczne. W stosunku do tych gruntów o łącznej powierzchni 20,1933 ha, określonych w pkt 2 decyzji, nastąpiły więc nieodwracalne skutki prawne.
Pozostałe grunty o łącznej pow. 29,0999 h, objęte pkt 1 decyzji, pozostają we władaniu Skarbu Państwa i gminy B., bądź w użytkowaniu wieczystym osób trzecich. Dotyczy to między innymi działek J. K., Z. K. i A. O., przekazanych w wieczyste użytkowanie umową zwartą w dniu 9 września 1992 r., a więc w trakcie toczącego się postępowania o zwrot przejętych nieruchomości.
Natomiast w odniesieniu do decyzji komunalizacyjnych i umów o ustanowieniu wieczystego użytkowania na rzecz osób trzecich, co do części nieruchomości oraz zbycia lokali na rzecz osób trzecich po wszczęciu postępowania – są to skutki prawne wywołane nie przez decyzję o przejęciu nieruchomości na własność państwa. Są to zdarzenia późniejsze, które nie mogą stanowić podstawy co do oceny nieodwracalnych skutków prawnych orzeczeń z 1959 r. i 1961 r.
Również nakłady inwestycyjne dokonane na nieruchomości nie powodują nieodwracalnych skutków prawnych. Są to zdarzenia faktyczne, które nie wywołują zmian w stanie prawnym nieruchomości. Wynikające z tego tytułu roszczenia mają charakter roszczeń cywilnych.
Skargi na tę decyzję wnieśli: Z. K., J. K. A. O., Zarząd Miasta B. oraz Parafia Rzymskokatolicka p.w. Zmartwychwstania Pańskiego w B.
Skarżący Z. K., J. K. i A. O. podnieśli, iż działki 657/22, 657/23 i 657/24 dzierżawili od 1984 r. od Spółdzielni Mieszkaniowej "S." w B. i wybudowali pawilony handlowe. W dniu 9.09.1992 r. odpłatnie nabyli od spółdzielni prawo do wieczystego użytkowania. Wobec tego zaskarżona decyzja narusza ich prawo własności.
Miasto B. zaskarżając decyzję w zakresie pkt 1 podniosło zarzuty:
- rażącego naruszenia art. 5 i 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece,
- art. 6,7, 10, 28, 61 § 4 i 77 k.p.a.
Zdaniem skarżącego w okresie, gdy w obrocie prawnym pozostawały kwestionowane orzeczenia o przejęciu przedmiotowej nieruchomości, doszło do szeregu czynności cywilnoprawnych, które doprowadziły do powstania nieodwracalnych skutków prawnych. Sam fakt dokonania obrotu tymi nieruchomościami po dacie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności orzeczeń o przejęciu majątku, jest – zdaniem skarżącego – niewystarczający. Nie zostało bowiem wyjaśnione w jakiej dacie osoby dokonujące tych czynności powzięły wiadomość o wszczęciu postępowania nieważnościowego.
Skarżąca Parafia podniosła, że jest samoistnym posiadaczem gruntu, na którym wybudowano kościół, a Rada Miasta uchwałą z 1991 r. wyraziła zgodę na zbycie tego terenu pod budowę kościoła. Wobec tego dobra wiara Parafii zasługuje na ochronę tym bardziej, że władze miasta i jeden ze spadkobierców p. W. uznały roszczenia Parafii do przeniesienia własności części nieruchomości.
Rozpoznając powyższe skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w niniejszej sprawie został wydany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Warszawie w dniu 20 czerwca 2001 r. sygn. akt IVSA 1011/00, w którym zawarta została ocena prawna, iż decyzję Ministra Rolnictwa z 4 kwietnia 1961 r. oraz Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej – Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w B. z 3 lipca 1959 r. i z 7 lipca 1959 r. w częściach orzekających o przejęciu na cele reformy rolnej konkretnych nieruchomości określonych z nazwy i obszaru, były wydane bez podstawy prawnej. Przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, dawał tylko podstawę do orzekania na wniosek strony, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 pkt e dekretu. O przejęciu nieruchomości na cele reformy rolnej nie można było orzekać w formie orzeczenia na podstawie tego przepisu, gdyż przejęcie następowało z mocy prawa.
Stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.,1270 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu, wiąże w sprawie ten sąd jak i organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia i już tylko ta przyczyna była podstawą do stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji o przejęciu nieruchomości na rzecz Państwa, jako wydanych bez podstawy prawnej. Ponadto, jak wynika z bardzo obszernej dokumentacji opracowanej na podstawie akt hipotecznych, planów miasta i planów wsi gruntów przyległych, danych ewidencji gruntów wg stanu prawnego i faktycznego na dzień 1 września 1939 r. oraz 13 września 1944 r., ogólny obszar nieruchomości R. W. położonej w B. wynosił 48,6793 ha. W skład tej nieruchomości wchodziły grunty w dzielnicach: W. o pow. 27,979 ha oraz M. o pow. 20,2147 ha, stanowiące użytki rolne oraz zabudowana nieruchomość o pow.0,4927 ha położona przy ul. [...] 4 (dzielnica A.). Wielkość tej nieruchomości nie spełniała więc wymogów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wobec tego, zdaniem Sądu, zasadnie w zaskarżonej decyzji przyjęto, iż kwestionowane decyzje dotknięte są wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Sąd podkreślił, że zarówno skarżący J. K., Z. K., A. O. oraz Miasto B., nie podnosili zarzutów kwestionujących te ustalenia. W skargach podniesiono zarzuty o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych w odniesieniu do działek wskazanych w skargach i odnoszą się tylko do pkt1 zaskarżonej decyzji. Jednak Sąd nie podzielił zawartych w skargach wywodów dotyczących wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych. Sąd I instancji wyraził pogląd, iż utrwalone już orzecznictwo sądowoadministracyjne, dotyczące kwestii zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych wskazuje, że należy odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu, wywołanych późniejszymi decyzjami lub zdarzeniami prawnymi. Decyzja o przejęciu nieruchomości na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej wywołała jedynie skutek, że nieruchomość ta przeszła na własność Skarbu Państwa. Późniejsze decyzje o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, komunalizacji mienia, sprzedaż osobom trzecim, nie są skutkiem prawnym decyzji o przejęciu nieruchomości na podstawie dekretu, lecz późniejszych decyzji wydanych w innych sprawach administracyjnych oraz innych zdarzeń prawnych. Oznacza to, że skutki prawne wywołane późniejszą decyzją dotyczą tego samego przedmiotu, którego dotyczyła decyzja wcześniejsza, nie mogą być automatycznie utożsamiane ze skutkami prawnymi wywołanymi przez wcześniejszą decyzję. Sąd powołał się na uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 1996 r. OPS 7/96 oraz z 9 listopada 1998 r. OPK-4-7/98, także na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2000 r. OPS 14/99 (ONSA 2000/3/93).
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej, nie musi automatycznie oznaczać odzyskania własności nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela. Chodzi tu bowiem nie o odwracalność skutków prawnych w ogóle, ale o odwracalność skutków prawnych wywołanych tylko i wyłączenie decyzją nacjonalizacyjną, dotkniętą wadą nieważności w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Należy bowiem odróżnić skutki prawne decyzji nacjonalizacyjnej od skutków prawnych decyzji wydanych w innym postępowaniu lub innych zdarzeń prawnych, które również wywołały dalsze skutki prawne i mogą być przedmiotem oceny w zakresie nieodwracalności tych skutków w innych postępowaniach. Sąd wskazuje, że z akt sprawy, a zwłaszcza skargi oraz pisma Miasta B. z 14 listopada 2003 r. wynika, iż strona skarżąca sama wskazuje, że nabycie nieruchomości wymienionych w skardze przez osoby trzecie w odniesieniu do których nastąpiły – jej zdaniem – nieodwracalne skutki prawne, zawsze poprzedzone były bądź decyzjami komunalizacyjnymi (obręb 2 arkusz 25 działki: 1684/4, 1671/12, 1677/3, 1677/30, 1677/31, 1677/32, 1677/33, obręb 4 arkusz 16 działki: 657/36, obręb 2 arkusz 24 działki: 1661/29, 1661/16, 1661/13, 1661/20 oraz 1661/22), bądź decyzjami o oddaniu w wieczyste użytkowanie części gruntu i sprzedaży mieszkania jak w przypadku działki nr 1667/10 z obrębu 2 arkusz 25, a także decyzjami o oddaniu w wieczyste użytkowanie gruntu Spółdzielni Mieszkaniowej "S." (obręb 4 arkusz 16: działki: 1036/3, 1036/4, 1036/5, 1036/6, 1036/7, 657/24, 657/23, 65722). Następnie działki te zostały zbyte osobom trzecim m.in. skarżącym Z. K., J. K. oraz A. O. Zdaniem Sądu, kwestia nieodwracalności skutków prawnych może być rozpatrywana dopiero w postępowaniach dotyczących tych właśnie wyżej wymienionych decyzji, a nie w niniejszym postępowaniu. Przekazanie nieruchomości decyzją w użytkowanie wieczyste innym podmiotom przez gminę, bądź Skarb Państwa, komunalizacja, czy też zawarcie umów z osobami trzecimi, są to skutki prawne wywołane właśnie przez te zdarzenia, a nie orzeczenia o przejęciu nieruchomości z 1959 i 1961 r. Z tego też właśnie względu, te późniejsze zdarzenia nie mogły stanowić podstawy do uznania, że decyzja nacjonalizacyjna wydana bez podstawy prawnej czy z rażącym naruszeniem prawa, wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. i to niezależnie od tego, kiedy te późniejsze zdarzenia miały miejsce przed, czy też już po wszczęciu postępowania nieważnościowego.
Sąd uznał, iż mimo, że organ w zaskarżonej decyzji błędnie uzasadnił brak nieodwracalnych skutków prawnych, wiążąc je wyłącznie z tym, że przekazanie przez Gminę gruntów w użytkowanie wieczyste innym podmiotom i zawarcie umów z osobami trzecimi, miało miejsce już po wszczęciu postępowania nieważnościowego, to decyzja ta odpowiada prawu. Sąd uznał, że kwestia nieodwracalności skutków prawnych decyzji nacjonalizacyjnej nie ma związku z datą wszczęcia postępowania nieważnościowego. Wydanie decyzji komunalizacyjnych, decyzji o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, zawarcie umów z osobami trzecimi o ustanowieniu bądź sprzedaży użytkowania wieczystego, to skutki prawne wywołane nie przez decyzję o przejęciu nieruchomości na własność Państwa, ale zdarzenia późniejsze i to niezależnie czy miały miejsce przed, czy po wszczęciu postępowania nieważnościowego. Również dokonanie inwestycji w obrębie przedmiotowych działek nie powoduje nieodwracalnych skutków prawnych.
Skargę Parafii Rzymskokatolickiej p.w. Zmartwychwstania, Sąd oddalił z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej Parafii. Parafia nie wykazała się interesem prawnym rozumianym zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Grunty stanowiące własność Miasta B. znajdują się w posiadaniu Parafii. Rada Miasta w 1991 r. wyraziła tylko zgodę na zbycie tych terenów pod budowę kościoła. Oznacza to, że obecnie Parafia nie ma żadnego tytułu prawnego do przedmiotowych gruntów. Zatem ma jedynie interes faktyczny, a nie prawny.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Miasto B. reprezentowane przez radcę prawnego M. S., zaskarżając wyrok w całości zarzuciło:
1) naruszenie art. 5 i 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie ochrony prawnej, wynikającej z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych osób trzecich, które nabyły odpłatnie i w dobrej wierze prawo użytkowania wieczystego oraz prawo własności do nieruchomości będących przedmiotem skargi,
2) naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż orzeczenie Ministra Rolnictwa z dnia 4 kwietnia 1961 r. Nr O.R.O. 1/3964/60 i utrzymane nim w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia 3 lipca 1959 r. i z dnia 7 lipca 1959 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskiej, położonej w B. nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w tym przepisie, a także
3) naruszenie art. 134 i art. 145 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie oraz nierozpatrzenie zarzutów strony skarżącej w zakresie naruszenia przepisów procedury administracyjnej wskazanych w skardze, w szczególności poprzez brak udziału w przedmiotowym postępowaniu wszystkich osób mających przymiot strony. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, bądź uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że przywołane w wyroku WSA w Warszawie , w niniejszej sprawie orzecznictwo nie wyraża wprost tezy będącej podstawą wydanego wyroku. Skarżący zwrócił uwagę, iż w uchwale NSA z dnia 20 marca 2000 r. w sprawie OPS 14/99 (ONSA 2000/3/93) stwierdzono, iż nieruchomość nabyta przez Państwo na podstawie decyzji nacjonalizacyjnej została następnie sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, nie może zawsze przesądzać o tym, że decyzja nacjonalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne. Formułując powyższe stanowisko NSA dopuścił więc – zdaniem skarżącego – możliwość – a contrario – istnienia sytuacji prawnych, w których decyzje przejmujące nieruchomość na rzecz Państwa, chociaż obciążone wadami prawnymi, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. wywołują nieodwracalne skutki prawne. W razie kwestionowania takiej decyzji w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności i ustalenia, że decyzja dotknięta jest wadą nieważności, problem oceny, czy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne sprowadza się przede wszystkim do oceny tego skutku. Sąd ponadto stwierdził w tejże uchwale, iż nie jest trafny pogląd wyrażony w uzasadnieniu postanowienia składu orzekającego, występującego o wyjaśnienie wątpliwości prawnej w tej sprawie, że już sama możliwość rozporządzania nieruchomością w następstwie wydania decyzji o przejściu nieruchomości na własność Państwa jest skutkiem prawnym tej decyzji, którego organ administracji nie może odwrócić własnym działaniem, a więc "nieodwracalnym skutkiem prawnym" w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.
W sytuacji prawnej, będącej przedmiotem tejże uchwały, Sąd uwzględnił specyfikę istniejącego stanu faktycznego, w którym rozporządzenie nieruchomością na rzecz osoby trzeciej nastąpiło już po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnej. Rozumowanie przedstawione w wywodzie prawnym zawartym w uzasadnieniu, dopuszcza jednakże możliwość odmiennego podejścia do zagadnienia nieodwracalnych skutków prawnych w przypadku konieczności ochrony prawnej osób trzecich, które w dobrej wierze, nabyły przejęte przez Państwo nieruchomości. Skarżący zwrócił ponadto uwagę na fakt, iż nieruchomości będące przedmiotem skargi z dnia 6 listopada 2002 r., wbrew twierdzeniom WSA, były w przeważającej części poprzedzone decyzjami komunalizacyjnymi, a w jednym przypadku – dotyczącym nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym 1671/12 – osoby trzecie nabyły prawo użytkowania wieczystego w drodze powództwa cywilnego.
Zdaniem skarżącego Miasta, nie zajdzie konieczność stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnych w drodze postępowania administracyjnego, gdyż sąd powszechny jest uprawniony do badania w trakcie postępowania cywilnego zasadności wydania takiej decyzji, co też znalazło wyraz w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 lipca 2000 r. w sprawie IV CKN 67/00, w którym stwierdzono, iż gmina nie mogła nabyć prawa własności nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) w przypadku, gdy prawo własności nie przysługiwało Skarbowi Państwa. W tejże sprawie nie doszło do uprzedniego stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Decyzja wojewody w sprawie stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ...jest aktem jedynie deklaratoryjnym, albowiem art. 5 przywołanej ustawy wyraźnie statuuje, iż mienie należące do podmiotów wymienionych tymże przepisie z dniem wejścia w życie ustawy staje się z mocy prawa mieniem właściwej gminy. Powyżej wskazane przepisy i wydane na ich podstawie decyzje wywołują jedynie skutki w sferze cywilnoprawnej wynikające z powstania samorządu terytorialnego. Treść tychże decyzji w żadnej mierze nie zależała od woli organu, a jedynie od spełnienia we wskazanej dacie przesłanek ustawowych. Zdaniem strony skarżącej, nie mogą więc traktowane jako przyszłe, odrębne zdarzenie prawne, zupełnie oderwane od decyzji wydanej w trybie dekretu o reformie rolnej.
Odnosząc się do kwestii nieodwracalnych skutków prawnych skarżący stwierdził, że problematyka ta została szeroko wyjaśniona w literaturze dotyczącej tego tematu. Podkreślono, iż kryterium pozwalające na odróżnienie skutków prawnych nieodwracalnych od innych skutków prawnych decyzji, uzależnione jest od możliwości działania organu administracji publicznej w formach prawnych władczych i jednostronnych. Jeżeli organ administracji na podstawie przepisów ustawowych lub przepisów wydanych z upoważnienia ustawowego ma możliwość cofnięcia, zniesienia, odwrócenia skutków prawnych decyzji skutki te będą odwracalne. Ich nieodwracalność natomiast będzie występować w razie braku takiej możliwości gdyż wykracza to poza właściwość zadania i kompetencje organu. Należy – zdaniem Miasta – przy ocenie stanu faktycznego niniejszej sprawie wskazać, iż w szeregu orzeczeń NSA taka samą ochroną jako prawo własności objęto odpłatnie ustanowione użytkowanie wieczyste. W wyroku z dnia 17 sierpnia 1998 r. w sprawie IV SA 1976/97 NSA w Warszawie orzekł, iż odpłatne ustanowienie użytkowania wieczystego na nieruchomości oraz wpisanie tego prawa księdze wieczystej, stanowi nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.
Użytkowanie wieczyste jest prawem zbliżonym do prawa własności. Okoliczność, iż w razie ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, prawo własności na nieruchomości nadal przysługuje Skarbowi Państwa lub gminie nie powoduje, iż dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Skarżący stwierdził także, iż w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni jednolicie prezentowany jest pogląd, że odpłatne ustanowienie użytkowania wieczystego na nieruchomości oraz wpisanie tego prawa w księdze wieczystej stanowi nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie przeciwne powodowałoby bowiem, iż ze skutkiem ex tunc nieruchomość powróciłaby do poprzedniego jej właściciela lub jego następcy prawnego. Prawo własności tego podmiotu uzyskane w wyniku orzeczenia o stwierdzeniu nieważności decyzji, byłoby nie do pogodzenia z istniejącym prawem użytkowania wieczystego.
Skarżący wskazał ponadto, że w wyroku z dnia 27 października 1998 r. NSA w sprawie IV SA 1906/097 potwierdził wcześniej przytoczoną wykładnię stwierdzając, iż z nieodwracalnymi skutkami prawnymi w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy organ administracji przysługującymi mu środkami, w ramach własnych kompetencji, nie może przywrócić stanu poprzedniego. Jeżeli natomiast skutki prawne mogą być zniesione, w drodze postępowania administracyjnego oznacza to, że nie mają one charakteru "nieodwracalnego". W uzasadnieniu do przywołanego wyroku Sąd ponadto wskazał, iż z reguły nieodwracalność skutków prawnych wiąże się z czynnością cywilnoprawną, chronioną rękojmią ksiąg wieczystych. W ocenie Miasta B. Sąd nie wyjaśnił i nie dokonał takiej analizy co do sytuacji prawnej użytkowników wieczystych, posiadających założone księgi wieczyste z ujawnionymi prawami do nieruchomości, wskazanych w punkcie 1 kwestionowanej decyzji. Podkreślono, iż były one nabywane przez obecnych właścicieli i użytkowników wieczystych w dobrej wierze i w zaufaniu do treści zapisów dokonanych w księgach wieczystych i jako czynności odpłatne podlegają ochronie wynikającej z rękojmi tychże ksiąg.
Skarżący odniósł się także do nieruchomości stanowiących obecnie własność Z. K., J. K. i A. O., oznaczonych Nr 657/22, 657/23 oraz 657/24, które zgodnie ze stanem faktycznym ustalonym przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zostały nabyte w użytkowanie wieczyste od Spółdzielni Mieszkaniowo-Lokatorskiej "S." w B..
Podkreślono fakt, iż działki te zostały wydzielone z działek będących w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni, co do których organ orzekł, iż zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa. Według skarżącego prowadzi to do paradoksalnej konkluzji, iż gdyby przedmiotowe działki zostały nadal w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni, organ stwierdziłby istnienie nieodwracalnych skutków prawnych co do części decyzji obejmującej przedmiotowe nieruchomości.
Skarżący podniósł także, iż nieruchomości położone przy ul. Kołłątaja nr 24, 26, 28,30, 32, 34 i 36 zostały oddane w użytkowanie wieczyste na podstawie umów sporządzonych w formie prawem przewidzianej, wraz ze sprzedażą lokali na nich położonych. Osoby zainteresowane unieważnieniem decyzji będących przedmiotowej niniejszej sprawy nie złożyły stosownych zawiadomień o wpis ostrzeżeń w trybie art. 10 ustawy o księgach wieczystych, a tym samym nie można przekładać skutków prowadzonego postępowania na podmioty nie mające wiedzy i rozeznania prawnego o tym postępowaniu. Osoby te o sprawie dowiedziały się albo prasy, bądź na skutek działań organu podjętych po upływie 10 lat od wszczęcia postępowania w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Sąd odwoławczy, stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W tej sprawie żadna z przesłanek nieważności, wymieniona w art. 183 § 2 nie zachodzi, stąd Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi, ograniczył się jedynie do rozpoznania postawionych zarzutów.
Za nietrafny uznał Sąd , postawiony zarzut naruszenia prawa materialnego art. 5 i 10 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece.
Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi, iż w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości, ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym, treść księgi wieczystej rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych).
Natomiast na podstawie art. 10 w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości, ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może w trybie powództwa cywilnego żądać usunięcia tej niezgodności.
Oba wymienione przepisy nie były stosowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, gdyż instytucje w nich zawarte mogą być stosowane tylko przez sąd powszechny w postępowaniu wieczystoksięgowym.
Wadliwe decyzje o przejęciu nieruchomości rolnej z 1959 i 1961 r. należącej do R. W. spowodowały bezpośredni skutek cywilnoprawny w postaci przejścia prawa własności tej nieruchomości na Skarb Państwa.
Stwierdzenie nieważności tych decyzji zaskarżoną decyzją Ministra z [...] powoduje zniweczenie tego skutku. Jednakże nie następuje to wprost, bowiem zniweczenie skutku w odniesieniu do tytułu własności Skarbu Państwa, może stanowić podstawę m.in. do domagania się usunięcia niezgodności pomiędzy stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym. Następuje to jednakże poza postępowaniem administracyjnym w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym i na innych podstawach prawnych.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie do decyzji Ministra Rolnictwa z 4 kwietnia 1961 r. i orzeczeń PWRN w B. z 3 i 7 lipca 1959 r. w części dotyczącej nieruchomości wymienionych w pkt 1 decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] i przyjęcie, że decyzje z 1959 r. nie wywołały nieodwracalnych skutków, przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja nie może być uznana za trafną.
Podkreślenia wymaga to, iż Sąd I instancji nie stosował bezpośrednio tego przepisu. Oceniając natomiast legalność zaskarżonej decyzji w tym aspekcie prawidłowo przyjął, że organ nie naruszył prawa różnicując skutki prawne wywołane przez decyzje nacjonalizujące nieruchomość od skutków wywołanych przez późniejsze decyzje lub czynności prawne.
Zasadnie przyjęto, opierając się na motywach uchwały NSA z 20 marca 2000 r. OPS 14/99 (ONSA 2000 nr 3, poz. 93), iż skutkiem prawnym decyzji przejmującej nieruchomość było odjęcie prawa własności dotychczasowemu właścicielowi i przejęcie jej na Skarb Państwa.
Jako kryterium nieodwracalnego skutku prawnego decyzji o przejęciu nieruchomości, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. nie można przyjmować istnienia możliwości rozporządzania nieruchomością, zaś stwierdzenie nieważności decyzji przejmującej własność nie musi oznaczać odzyskania własności przez poprzedniego właściciela.
Zasadnie wywodzi więc Sąd, iż przy ocenie ujemnej przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a., nie chodzi o "odwracalność" skutków prawnych w ogóle, lecz o odwrócenie skutków prawnych wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności.
Już z tego powodu nie podlegały badaniu przez Sąd (a wcześniej organ) skutki wydanych decyzji komunalizacyjnych, decyzji o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, czy też czynności cywilnoprawnych obrotu nieruchomościami. Kwestie te – jak przyjmuje się jednolicie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – mogą być rozpatrywane w postępowaniach dotyczących legalności owych decyzji lub czynności.
Postawione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, nie zasługiwały na uwzględnienie, z uwagi na niepełne lub niewłaściwe ich powołanie i uzasadnienie.
Strona powołując, jako naruszony przepis art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn . zm.) nie uwzględnia, że zawiera on dwa paragrafy i nie wskazuje na czym polega naruszenie tego przepisu przez Sąd w zaskarżonym wyroku.
Z kolei art. 145 § 1 pkt 2 ustawy, przewiduje możliwość stwierdzenia przez Sąd nieważności decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Naruszenie tego przepisu przez Sąd strona wiąże z nierozpatrzeniem zarzutów skarżącego Miasta B., braku udziału w postępowaniu wszystkich osób mających przymiot strony, co także rozwija w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Zarzut ten nie mógł być uwzględniony, bowiem brak udziału wszystkich stron w postępowaniu, nie mieści się w przyczynach określonych w art. 156 k.p.a., a jedynie mógłby stanowić podstawę do wznowienia postępowania nadzorczego na podstawie art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. Oba tryby weryfikacji decyzji przeprowadzone są na innych podstawach prawnych i nie jest skutecznym powoływanie się w postępowaniu nadzorczym na podstawy wznowieniowe.
Wymieniony w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przewiduje możliwość stwierdzenia przez sąd I instancji wydania decyzji z naruszeniem prawa.
Już z brzmienia tego przepisu wynika, że odnosi się on do tych spraw, w których Sąd I instancji dokonuje kontroli decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym, stwierdza istnienie warunków z art. 145 § 1 k.p.a. lub 156 § 1 k.p.a., lecz z powodu wystąpienia negatywnych przesłanek nie może uchylić decyzji lub stwierdzić jej nieważności i ogranicza się do wydania orzeczenia o niezgodności z prawem.
W postępowaniu sądowoadministracyjnym, ze względu na krótkie terminy obowiązujące przy wniesieniu skargi, przepis ten mieć będzie niezmiernie rzadkie zastosowanie. Gdy kontroli Sądu poddane są decyzje organu, wydane w postępowaniu nadzorczym (a Sąd ogranicza swą kontrolę tylko do oceny ich legalności) przepis ten w ogóle nie będzie mieć zastosowania.
Decyzja wydana trybie nadzorczym na podstawie art. 156 k.p.a., poddana na skutek skargi kontroli sądu administracyjnego, nie podlega ograniczeniu, o którym stanowi art. 145 § 1 pkt 3 ustawy Popsa. Trudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, aby decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji została wydana w warunkach, o których stanowi art. 156 § 2 k.p.a.
Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.