OSK 1755/04

OSK 1755/04 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2005-01-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-11-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Alicja Plucińska- Filipowicz /sprawozdawca/
Andrzej Gliniecki
Edward Janeczko /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SA 512/03 - Wyrok WSA w Warszawie z 2004-07-06
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Publikacja w u.z.o.
ONSAiWSA 2005 6 poz. 111
Info. o glosach
Kaszubowski Krzysztof, Skóra Agnieszka, GSP-Prz.Orz. 2007/1/11
Szałkiewicz Marek, GSP-Prz.Orz. 2007/2/69
Tezy
1. Organizacja społeczna korzysta z prawa strony w rozumieniu art. 10 KPA od chwili wydania postanowienia o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 par. 2 Kpa.
2. Organizacja społeczna nie może powoływać się na to, że od chwili wszczęcia postępowania administracyjnego, a więc jeszcze przed podjęciem przez organ orzekający postanowienia w sprawie dopuszczenia jej do udziału /art. 31 par. 2 Kpa/, ma do niej zastosowanie zasada określona w art. 10 Kpa, wymagająca od organu zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, bowiem organizacja społeczna korzysta z prawa wynikającego z tego przepisu dopiero od chwili dopuszczenia jej do udziału, a więc od dnia wydania postanowienia uwzględniającego żądanie, o którym mowa w art. 31 par. 1 Kpa. Prawa strony nie przysługują organizacji społecznej od dnia złożenia żądania dopuszczenia do udziału do dnia wydania postanowienia w tym przedmiocie, lecz dopiero od podjęcia postanowienia pozytywnie rozstrzygającego żądanie organizacji społecznej. Jeżeli były podejmowane jakiekolwiek czynności procesowe przed dniem wydania postanowienia o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym w danej sprawie, nie może ona zarzucać naruszenia jej prawa i związanych z tym skutków, a w tym żądać powtórzenia tych czynności. Organizacja społeczna po dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu może natomiast kwestionować zasadność /zgodność z prawem materialnym/ rozstrzygnięcia zawartego w decyzji podjętej z jej udziałem jako podmiotu działającego na prawach strony.
3. Ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny wniosku o odroczenie rozprawy, złożonego przez adwokata lub radcę prawnego, w aspekcie art. 109 w zw. z art. 183 par. 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/, musi być dokonana przy założeniu, że wnoszący o odroczenie rozprawy ma obowiązek dołożenia szczególnej staranności przy dokonywaniu tej czynności /składaniu wniosków procesowych/, jak też przy uwzględnieniu szczególnego charakteru postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Janeczko, Sędziowie NSA Alicja Plucińska - Filipowicz (spr.), Andrzej Gliniecki, Protokolant Edyta Pawlak, po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" Spółka z o.o. w Warszawie i Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2004r. sygn. [...] w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Przyjazne Miasto w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 stycznia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Stowarzyszenia Przyjazne Miasto na rzecz Wojewody Mazowieckiego i Spółki z o.o. "[...]" w Warszawie po 400 (słownie: czterysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 lipca 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 512/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia Przyjazne Miasto w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 stycznia 2003 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił przebieg postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzję podając, iż Wojewoda Mazowiecki decyzją tą utrzymał w mocy decyzję z dnia 19 czerwca 2002 r. Nr [...] Burmistrza Gminy Warszawa Centrum zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą firmie "[...]" Spółka z o.o. na budowę kompleksu wielofunkcyjnego "[...]" i wieżowca "[...]". W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, że bezzasadne są zarzuty zawarte w odwołaniu Stowarzyszenia Przyjazne Miasto działającego jako strona co do tego, że nie brało ono udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz w postępowaniu zakończonym postanowieniem z dnia 15 maja 2002 r. Nr [...] Powiatowego Inspektora Sanitarnego uzgadniającym projekt budowlany przedmiotowej inwestycji. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i ww. postanowienie są ostateczne i mogą być wzruszone tylko w postępowaniach nadzwyczajnych.
W skardze na powyższą decyzję Stowarzyszenie Przyjazne Miasto podniosło, że została ona wydana na podstawie raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, opartym na błędnej interpretacji ogólnego planu zagospodarowania dzielnicy śródmieście w kwestii ilości miejsc parkingowych, przyjmuje niejasną metodykę określenia emisji /brak informacji w kwestii obliczeń dotyczących wentylacji parkingu podziemnego/, nie uwzględnia warunków klimatycznych w samym centrum, w tym warunków przewietrzenia oraz analizy akustycznej /nieścisłe określenie natężenia hałasu/. Skarga zarzuca też brak zawiadomienia strony skarżącej przez organ I instancji o wystąpieniu w sprawie uzgodnienia decyzji, co narusza art. 106 ( 2 kpa. Stowarzyszeniu nie doręczono też postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 15 maja 2003 r. uzgadniającego projekt budowlany, z naruszeniem art. 10 ( 1 i art. 39 kpa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za bezzasadne zarzuty skargi Stowarzyszenia, dotyczące braku jego udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja z dnia 21 sierpnia 2001 r. Nr [...] ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest ostateczna, zaś zarzuty do niej się odnoszące mogą być podnoszone w odrębnym postępowaniu nadzwyczajnym. Sąd nie podzielił także zarzutów dotyczących raportu oddziaływania na środowisko. Starosta Powiatu Warszawskiego uzgodnił w zakresie ochrony środowiska rozwiązania projektowe przedmiotowej inwestycji /decyzja z dnia 23 maja 2002 r./
Jako zasadny natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zarzut skargi co do ograniczenia udziału strony skarżącej w postępowaniu przed Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym. Sąd stwierdził, iż "z uchybieniem dyspozycji art. 31 ( 2 kpa" organ I instancji nie dopuścił Stowarzyszenia Przyjazne Miasto do udziału w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, "mimo, że w dniu 2 stycznia 2003 r. Stowarzyszenie zgłosiło się do udziału w w/w postępowaniu". Uchybienie to Sąd potraktował jako istotne, gdyż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny prowadzący postępowanie uzgodnieniowe nie był poinformowany o statusie Stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu, czego konsekwencją było, że nie doręczono Stowarzyszeniu w stosownym trybie i z pouczeniem o przysługującym prawie do złożenia zażalenia /art. 106 ( 5 kpa/ odpisu postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 15 maja 2002 r. uzgadniającego projekt budowlany. Nie zawiadamiając skarżącego Stowarzyszenia o zwróceniu się o zajęcie stanowiska do innego organu, organ I instancji w ocenie Sądu naruszył przepis art. 106 ( 2 kpa, a tym samym Stowarzyszenie zostało pozbawione prawa czynnego udziału w postępowaniu z naruszeniem art. 10 kpa.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, iż zagadnienie wpływu uchybień w postępowaniu przed organem współdziałającym w wydaniu decyzji na ocenę zgodności z prawem decyzji wydanej w postępowaniu głównym, było kontrowersyjne i różnie rozstrzygane w orzecznictwie. Wskazał przy tym na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. OPS 8/98 /ONSA 1999 nr 1, poz.7/. Sąd wyraził przy tym pogląd, że stanowisko organu wyrażone w formie postanowienia w ramach współdziałania przewidzianego art. 106 kpa "staje się podstawowym materiałem dowodowym w sprawie administracyjnej". Organ prowadzący postępowanie główne może skorzystać z tego materiału dopiero wtedy, gdy nie ma wątpliwości co do tego, że został zebrany zgodnie z obowiązującymi zasadami postępowania administracyjnego /art. 7 i art. 77 ( 1 kpa/, bez narażenia się na późniejszy zarzut naruszenia prawa. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja uchybia powyższemu założeniu, bowiem wady postępowania organu I instancji mógł dostrzec organ odwoławczy, gdyż "były zgłoszone w pismach Stowarzyszenia".
Reasumując Sąd stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie było prowadzone z obrazą zasad czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania i praworządności działania organów /art. 7 i 10 kpa/, w związku z czym zaistniała podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/, zwłaszcza iż wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż "wszechstronne zbadanie i rozważenie okoliczności zgłaszanych w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania, mogło doprowadzić do załatwienia sprawy w inny sposób".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka z o.o. "[...]" reprezentowana przez adwokata, zarzucając naruszenie art. 145 ( 1 pkt. 1 lit c, art. 134 ( 1, art. 135 ppsa w związku z art. 7, 77 ( 1 i 10 kpa oraz art. 145 ( 1 pkt 4 kpa, w związku z art. 126 kpa i art. 31 ( 2 kpa, poprzez ich błędną wykładnię. W skardze kasacyjnej wnosi się o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, iż Sąd uznając, że nastąpiło naruszenie art. 106 ( 2 kpa nie twierdzi, aby uchybienia organów budowlanych miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy /decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę/, lecz jedynie zarzuca pozbawienie Stowarzyszenia Przyjazne Miasto "należnych praw strony w postępowaniu zakończonym postanowieniem" Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Zgodnie natomiast z art. 134 ( 1 a także art 135 ppsa, Sąd rozstrzyga sprawę w granicach danej sprawy, nie może rozpatrując sprawę pozwolenia na budowę uwzględniać kwestii braku udziału Stowarzyszenia w postępowaniu przed Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, bowiem ta kwestia może być rozpatrywana na gruncie art. 145 ( 1 pkt 4 w zw. z art. 126 kpa, to jest regulacji przewidującej wniosek o wznowienie postępowania, z której to instytucji Stowarzyszenie skorzystało, zaś Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny postanowieniem odmówił uwzględnienia wniosku. Sąd nie kwestionuje zresztą tego, że postanowienie pozytywnie opiniujące projekt budowlany jest ostateczne, podnosząc jedynie, że stronie uniemożliwiono złożenie zażalenia. Również Stowarzyszenie wnosząc o wznowienie postępowania zakończonego ww. postanowieniem uznało to postanowienie za ostateczne. Nie wniosło zażalenia na postanowienie o odmowie wznowienia.
Powołanie przez Sąd uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 9 listopada 1998 r. uznaje się w skardze kasacyjnej za nieporozumienie, gdyż nie dotyczy ona sytuacji występującej w przedmiotowej sprawie. Uchwała ta dotyczyła bowiem możliwości orzekania w sprawie głównej, gdy wniesiono zażalenie na postanowienie wydane w trybie art. 106 kpa, zaś w niniejszej sprawie nie wniesiono takiego zażalenia. Nieuprawnionym byłby pogląd, że skoro można zakwestionować decyzję wydaną przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie organu współdziałającego, to tym bardziej możliwe jest zakwestionowanie decyzji, gdy uniemożliwiono stronie złożenia zażalenia.
Zarzucane przez Sąd naruszenie art. 7 i 77 ( 1 kpa nie dotyczy zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną pozwolenia na budowę, lecz postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, które jest ostateczne, nie można więc stwierdzić, że naruszono te przepisy w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Nie jest także uprawniony pogląd, że postanowienie uzgadniające decyzję zasadniczą jest materiałem dowodowym, zaś organ wydający tę decyzję ma prawo oceniać, czy ostateczne postanowienie wydane w trybie art. 106 kpa, istniejące w obrocie prawnym, zostało wydane prawidłowo. Pogląd Sądu nie został oparty na konkretnym przepisie i w istotny sposób narusza art. 75 ( 1 kpa. Opinia wyrażona w postanowieniu, na które służy środek odwoławczy, nie jest dowodem i nie może być jako taki traktowana. Od postanowienia o dopuszczeniu dowodu nie służy środek odwoławczy, natomiast postanowienie /opinia/ organu współdziałającego podlega zaskarżeniu. Do postanowień wymienionych w art. 106 kpa, zgodnie z art. 126 kpa stosuje się szereg przepisów dotyczących decyzji, m. in. możliwe jest stwierdzenie nieważności, wznowienie postępowania, jest to więc rozstrzygnięcie właściwego organu, które nie może być uznane za dowód w sprawie, na co wskazuje też art. 107 ( 2-5 w związku z art. 126 kpa.
W skardze kasacyjnej podkreślono ponadto, że postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego zapadło w dniu 15 maja 2002 r. natomiast organ I instancji w dniu 29 sierpnia 2002 r. zażądał od Stowarzyszenia statutu oraz wypisu z rejestru sądowego, celem dokonania oceny potrzebnej do uznania go za organizację ekologiczną mogącą uczestniczyć w określonych postępowaniach. W dacie zatem wydania postanowienia organu współdziałającego Stowarzyszenie nie było jeszcze uznane za stronę postępowania. Z tego wynika, że postawiony w zaskarżonym wyroku zarzut naruszenia art. 31 ( 2 kpa jest bezpodstawny.
Skargę kasacyjną wniósł również Wojewoda Mazowiecki zaskarżając wyrok w całości oraz zarzucając naruszenie przepisów art. 145 ( 1 pkt 4 w związku z art. 126 i art. 31 ( 2 kpa przez błędną wykładnię tych przepisów a także naruszenie przepisów postępowania - art. 145 ( 1 pkt 1 lit c i art. 134 ( 1 ppsa, mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Stowarzyszenia Przyjazne Miasto lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego zarzuca się wadliwe przyjęcie przez Sąd, że brak udziału Stowarzyszenia w postępowaniu przed Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w trybie art. 106 kpa stanowi naruszenie art. 106 ( 2 kpa, art. 31 ( 2 kpa, art. 7 i 77 ( 1 kpa, z uzasadnieniem analogicznym jak w skardze kasacyjnej Spółki z o.o. "[...]". Wojewoda Mazowiecki dodatkowo zauważył, że stosując przepis art. 145 ( 1 pkt 1 lit c ppsa Sąd wydając zaskarżony wyrok powinien wykazać, iż naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie chodzi przy tym o każde naruszenie prawa, lecz tylko o takie, które uzasadnia twierdzenie, że w jego wyniku mogła by zapaść decyzja inna, niż decyzja wydana w sprawie. Rozwiązanie to jest wyrazem kompromisu pomiędzy zasadą stabilności decyzji administracyjnych i wynikających z nich stosunków prawnych a zasadą praworządności. Sąd powinien więc zbadać nie tylko, czy za uchyleniem decyzji przemawiają względy proceduralne, co kwestionuje się w skardze kasacyjnej, lecz również, czy uchybienia te miały istotny wpływ na rozstrzygnięcia administracyjne i czy zaskarżona decyzja w swej istocie odpowiada prawu. Ograniczona jest dopuszczalność uchylenia decyzji w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie organu nastąpiło z naruszeniem obowiązujących procedur, które nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Kwestii tej natomiast Sąd nie badał, lecz ograniczył się zasadniczo do zacytowania przepisu i podsumowania, że "mogło to doprowadzić do załatwienia sprawy w inny sposób", ograniczając się wyłącznie do badania samych uchybień procesowych.
Stowarzyszenie Przyjazne Miasto wniosło trzy odpowiedzi na skargę kasacyjną.
1/ odpowiedź sporządzoną przez adwokata M. M. odnoszącą się do skargi kasacyjnej z dnia 20 sierpnia 2004 r. Wojewody Mazowieckiego - wnosząc o jej odrzucenie ze względu na to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 29 września 2004 r. wydał postanowienie w przedmiocie przywrócenia pełnomocnikowi Wojewody terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi kasacyjnej w zakresie nadesłania odpisów tej skargi, jednocześnie opowiadając się za tym, że skarga kasacyjna opiera się na nietrafnych argumentach i nie powinna być uwzględniona, bowiem Sąd słusznie uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą, zaś naruszenie art. 7 i 10 kpa, do obrazy których doszło w każdym stadium postępowania, stanowią absolutny fundament praworządności i nie mogą być w żaden sposób naruszane przez organy administracji podczas procesu decyzyjnego,
2/ odpowiedź na skargę kasacyjną sporządzoną przez adwokata M. M. na skargę kasacyjną wniesioną przez "[...]" Spółka z o.o. z dnia 2 sierpnia 2004 r. , wnosząc o oddalenie skargi w całości twierdząc, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż opiera się na nietrafnych argumentach, a zwłaszcza podkreślając, że bez bezprawnego postanowienia organu współdziałającego nie mogłaby zapaść decyzja o pozwoleniu na budowę,
3/ odpowiedź na skargę kasacyjną, sporządzoną przez radcę prawnego Jarosława Płomińskiego zawierającą wniosek o "utrzymanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego" w całości z podkreśleniem, że w sprawie "mamy do czynienia z naruszeniem przepisów procedury mających istotne znaczenie dla toczącego się postępowania", skoro niedopuszczono Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu uzgodnieniowym, pomimo, iż "w dniu 2 stycznia 2003 r. zgłosiło ono swój udział w tym postępowaniu", a więc naruszone zostały art. 7, 77, 106 ( 2 kpa, a w szczególności art. 31 ( 2 kpa. W uzasadnieniu tej odpowiedzi na skargę zauważa się, iż akty prawne wydane na podstawie art. 106 kpa stanowią rozstrzygnięcie o charakterze decyzyjnym, zaś postanowienie wydawane na podstawie art. 106 kpa jest elementem głównego rozstrzygnięcia sprawy następującego już w formie decyzji administracyjnej. Skoro więc postępowanie prowadzone na podstawie art. 106 kpa jest elementem postępowania administracyjnego prowadzonego w danej sprawie, mają do niego zastosowanie w szczególności przepisy art. 7 i art. 10 kpa.
Wyrażono w tej odpowiedzi na skargę także pogląd, że nie ma podstaw do różnicowania uprawnień strony w zależności od tego, czy już wcześniej występowała w postępowaniu głównym, czy też ujawniła się ona /np. poprzez złożenie zażalenia, o jakim mowa w art. 106 kpa/ dopiero w trakcie postępowania wpadkowego. Dla realizacji uprawnień strony rozstrzygające może mieć znaczenie wyłącznie ocena dokonana w płaszczyźnie wymagań stawianych przez art. 28 kpa, a nie sam moment przystąpienia strony do udziału w sprawie, czy też stadium, w jakim znajduje się postępowanie /wyrok z dnia 22.03.1999 NSA IV SAB 273/98/.
Pełnomocnik Stowarzyszenia Przyjazne Miasto radca prawny Jarosław Płomiński przed rozprawą wyznaczoną przez Naczelny Sąd Administracyjny powiadomił Sąd o tym, że przestał być pełnomocnikiem tej strony postępowania, a następnie pełnomocnik Stowarzyszenia Przyjazne Miasto adwokat M. M. wniósł o odroczenie rozprawy podając, że wyjeżdża służbowo za granicę na kilka dni, przy czym w dniu, w którym ma się odbyć rozprawa będzie przebywał za granicą. Dołączył kserokopię biletu lotniczego. Poinformował przy tym, że jego mocodawca nie godzi się na ustanowienie substytuta. Kolejnym pismem, które wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego, adwokat Stefan Jaworski poinformował o tym, że jest pełnomocnikiem Stowarzyszenia Przyjazne Miasto; dołączył pełnomocnictwo z dnia 17 stycznia 2005 r. a następnie zwrócił się z wnioskiem o odroczenie rozprawy ze względu na chorobę, dołączając do wniosku zwolnienie lekarskie wystawione w dniu 17 stycznia 2005 r. oraz opiewające na okres od 18 do 21 stycznia 2005 r.
Obecni na rozprawie w dniu 20 stycznia 2005 r. pełnomocnicy stron wnoszących skargi kasacyjne zaoponowali przeciwko uwzględnieniu powyższych wniosków o odroczenie rozprawy wskazując na to, iż nie zostało w tych wnioskach wykazane zaistnienie przesłanek określonych w art. 109 ppsa.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając wnioski o odroczenie rozprawy zważył, co następuje:
Stosownie do art. 109 ppsa rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron, albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności.
Powołana we wniosku o odroczenie rozprawy okoliczność, a to służbowy wyjazd za granicę adwokata M. M. na kilka dni, przy czym termin rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przypada w czasie tego wyjazdu, może być rozpatrywany tylko jako określona przez ustawodawcę przesłanka sprowadzająca się do wystąpienia takich okoliczności, które mogą być ocenione jako "niemożność wzięcia udziału przez pełnomocnika w rozprawie z uwagi na przeszkodę, której nie można przezwyciężyć". Nie może budzić wątpliwości, że to na pełnomocniku będącym adwokatem, spoczywa obowiązek wykazania, iż okoliczność, na którą się powołuje, jest taką przeszkodą, której faktycznie i to ze względów obiektywnych, nie można przezwyciężyć. We wniosku o odroczenie rozprawy pełnomocnik podał natomiast jedynie, że przewiduje wyjazd służbowy w dacie, na którą wyznaczona została rozprawa oraz iż strona zastrzegła sobie, że nie godzi się na udzielenie substytucji. Nie podał jednak, ani nie uprawdopodobnił, poza dołączeniem do wniosku kserokopii biletu lotniczego, iż jest to faktycznie sprawa służbowa lub inna ważna sprawa, która wymaga wyjazdu za granicę w tym właśnie terminie oraz wyłącznie przez daną osobę, bez możliwości zastąpienia się inną osobą. Brak jest w tym wniosku wykazania rzetelnego podejścia przez adwokata do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a zwłaszcza przedstawienia przyczyn dla których wyjazd służbowy bez bliższego określenia jego charakteru ma mieć pierwszeństwo przed wzięciem przez pełnomocnika strony udziału w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Również wniosek adwokata Stefana Jaworskiego o odroczenie rozprawy z powodu jego choroby podlega ocenie na podstawie art. 109 ppsa jako okoliczność, która w ocenie pełnomocnika stanowi przeszkodę, której nie można przezwyciężyć. Otóż jak to wynika ze złożonego pełnomocnictwa oraz wniosku o odroczenie rozprawy, adw. Stefan Jaworski w tym samym dniu /17 stycznia 2005 r./ przyjął pełnomocnictwo Stowarzyszenia Przyjazne Miasto /już jako drugi pełnomocnik tego Stowarzyszenia/ i tego samego dnia uzyskał zwolnienie lekarskie /od lekarza domowego/ na okres od 18 do 21 stycznia 2005 r./cztery dni/. Wniosek o odroczenie rozprawy nie zawiera przy tym żadnego wyjaśnienia, które wskazywałoby na nagłą chorobę pełnomocnika, jak też z jakiej przyczyny nie skorzystał on z możliwości zastąpienia się substytutem.
Z przepisu art. 109 ppsa wynika, że to do oceny Sądu należy, czy uzna podane przez stronę lub pełnomocnika we wniosku o odroczenie rozprawy okoliczności za odpowiadające którejkolwiek z przesłanek wymienionych w tym przepisie. Orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że oba złożone przez adwokatów, pełnomocników Stowarzyszenia Przyjazne Miasto, wnioski o odroczenie rozprawy nie wskazują takich okoliczności, które mogą być potraktowane jako odpowiadające przesłankom z art. 109 ppsa.
Niniejsza sprawa wiąże się z udziałem w rozprawie wielu osób. Przewlekanie postępowania przez jedną ze stron /uczestników postępowania/ na przykład przez składanie nieuzasadnionych wniosków o odroczenie rozprawy pociąga za sobą poważne skutki dla innych, a w szczególności dla inwestora, który ponosi wobec wstrzymania budowy bardzo poważne straty, co akcentuje się w skargach kasacyjnych. Tak lakoniczne, jak to wskazano wyżej, wnioski sporządzone przez adwokatów mogły być w warunkach konkretnej sprawy potraktowane za przejaw braku wymaganej staranności.
To, czy wnioski pełnomocników Stowarzyszenia Przyjazne Miasto zasługiwały na uwzględnienie należało ocenić nie tylko mając na uwadze przepis art. 109, ale także uwzględniając treść art. 183 ( 1 pkt 5 ppsa, w związku z art. 271 pkt 2 ppsa. W myśl przepisu art. 183 ( 1 pkt 5 ppsa, braną przez sąd z urzędu przesłanką nieważności postępowania jest pozbawienie strony możliwości obrony swych praw, przy czym można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności, jeżeli strona nie była należycie reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania /art. 271 pkt 2/.
W niniejszej sprawie Stowarzyszenie Przyjazne Miasto, które przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie nie korzystało z pomocy wyspecjalizowanego prawnika, w postępowaniu kasacyjnym ustanowiło dwóch pełnomocników będących adwokatami. O terminie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym było powiadomione zarówno Stowarzyszenie, jak i jego pełnomocnicy, przy czym obaj złożyli wnioski o odroczenie rozprawy; jeden z powodu krótkotrwałego wyjazdu za granicę, określanego jako "służbowy", drugi z powodu trwającej cztery dni choroby, na którą, jak można wnosić z lakonicznej treści wniosku oraz zwolnienia lekarskiego, zapadł w dniu, w którym podjął się reprezentować Stowarzyszenie w postępowaniu ze skarg kasacyjnych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozważając powyższy problem nie można pominąć takiej okoliczności, iż postępowanie przed tym Sądem ma charakter szczególny. Nie jest to takie postępowanie sądowoadministracyjne, jakie toczy się przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Istotą postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest rozpatrzenie przez ten Sąd skarg kasacyjnych sporządzonych na piśmie, w granicach wskazanych podstaw kasacyjnych, i doręczonych wszystkim uczestnikom tego postępowania, które muszą odpowiadać wymogom ustawy, a więc opartych na naruszeniu prawa materialnego lub prawa procesowego /art. 174 pkt 1 i pkt 2 ppsa/, przy czym Sąd z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania /art. 183 ( 1 ppsa/. Uczestnikom postępowania, w niniejszej sprawie Stowarzyszeniu Przyjazne Miasto, służy prawo wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną /art. 179 ppsa/. Stowarzyszenie wniosło trzy odpowiedzi na skargi kasacyjne, w których ustosunkowano się do podniesionych w nich zarzutów. Dodatkowego znaczenia nabiera w tym kontekście zasada, że nie jest dopuszczalne /np. na rozprawie/ uzupełnianie podstaw kasacji. Jest to więc postępowanie generalnie rzecz ujmując oparte na zasadzie pisemności, pomimo, iż przewiduje się również przeprowadzenie rozprawy. Rola tej części postępowania /rozprawy/ przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest jednak ograniczona w zasadzie do prezentacji stanowisk wyrażonych we wcześniej złożonych pismach procesowych /skarga kasacyjna, odpowiedź na skargę kasacyjną/, skoro możliwe jest wyłącznie uzupełnienie uzasadnienia zarzutów przedstawionych w sporządzonej w formie pisma procesowego skardze kasacyjnej. Z tych względów można powiedzieć, że udział stron oraz ewentualnie ich pełnomocników w rozprawie przed NSA ma inne znaczenie w kontekście przepisu art. 183 ( 1 pkt 5 ppsa, a więc w kwestii możliwości obrony praw strony, która miała warunki do tego, aby wyrazić swoje stanowisko w piśmie procesowym /odpowiedzi na skargę kasacyjną/.
Z tych przyczyn ocena wniosku o odroczenie rozprawy w aspekcie art. 109 kpa w zw. z art. 183 ( 1 1 pkt 5 ppsa, musi być dokonana przy założeniu, że wnoszący o odroczenie rozprawy ma obowiązek dołożenia szczególnej staranności przy dokonywaniu tej czynności /składaniu wniosków procesowych/, z uwzględnieniem szczególnego charakteru postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz rozważeniu, że czynność ta może mieć wpływ na przewlekłość postępowania.
Po stwierdzeniu, iż wnioski o odroczenie rozprawy nie zasługują na uwzględnienie oraz skonstatowaniu, iż brak innych formalnych przeszkód do przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny wysłuchał pełnomocników stron /uczestników postępowania/ obecnych na rozprawie, którzy podtrzymali stanowiska wyrażane w dotychczasowym postępowaniu.
Po rozpoznaniu skarg kasacyjnych wniesionych w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż skargi te zostały oparte na uzasadnionych podstawach.
W obu skargach kasacyjnych w treści zarzutów wskazuje się na naruszenie zaskarżonym wyrokiem przepisów art. 145 ( 1 pkt 1 lit c i art. 134 ( 1 ppsa, art. 145 ( 1 pkt 4 w związku z art. 126 kpa i art. 31 ( 2 kpa, zaś w skardze Spółki z o.o. "[...]" także na naruszenie art. 134 w związku z art. 7, 77 ( 1 i 10 kpa oraz art 135 ppsa, przy czym w uzasadnieniach tych skarg kasacyjnych zarzuca się także naruszenie art. 106 ( 2 kpa, uzasadniając te zarzuty błędnym przyjęciem przez Sąd I instancji, iż nastąpiło naruszenie praw Stowarzyszenia Przyjazne Miasto do udziału w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 106 kpa, poprzez niezawiadomienie organu współdziałającego o zgłoszeniu udziału w sprawie tego Stowarzyszenia, a w konsekwencji uniemożliwienie Stowarzyszeniu wzięcia udziału w postępowaniu przed Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym oraz do złożenia zażalenia na postanowienie tego organu pozytywnie opiniującego przedmiotową inwestycję.
Należy uznać, iż tak wskazane podstawy skarg kasacyjnych odpowiadają wymogom przewidzianym dla tego środka prawnego /art. 174 ppsa/.
Zaskarżony wyrok został oparty na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że kwestionowaną przed tym Sądem decyzją zostały naruszone wskazne w uzasadnieniu wyroku przepisy procedury administracyjnej dotyczące udziału w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznej - Stowarzyszenia Przyjazne Miasto. Konkretnie, w ocenie Sądu, ze względu na uchybienie przepisom prawa procesowego /art. 106 ( 2 kpa/ została ograniczona możliwość udziału Stowarzyszenia w postępowaniu przed Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, który spełniał tu funkcję organu współdziałającego przy wydawaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.
Należy zauważyć, że problematyka postępowania przewidzianego przepisem art. 106 kpa jest trudna i złożona. W niniejszej sprawie dochodzi jeszcze taki aspekt, iż podmiotem żądającym dopuszczenia do udzialu w postępowaniu jest organizacja społeczna, co czyniło sprawę jeszcze bardziej skomplikowaną.
Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skarg kasacyjnych w kwestii wadliwej oceny zastosowania w sprawie art. 106 ( 2 oraz art. 31 kpa, jak też wynikających stąd skutków dla postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Nie było w niniejszej sprawie kwestionowane przyjęcie w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, iż wniosek o dopuszczenie do udziału Stowarzyszenie złożyło przed wystąpieniem przez organ rozstrzygający sprawę główną w trybie art. 106 kpa do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, zaś dopuszczenie tego Stowarzyszenia do postępowania nastąpiło już po wydaniu postanowienia przez organ współdziałający, wyrażającego opinię w postanowieniu z dnia 15 maja 2002 r. Stowarzyszenie zgłosiło bowiem żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w dniu 2 stycznia 2002 r. /w uzasadnieniu wyroku omyłkowo podano 2 stycznia 2003 r./, zaś postanowienie swoje organ współdziałający wydał w dniu 15 marca 2002 r., co przyznaje się również w odpowiedzi na skargę z dnia 13 października 2004 r. sporządzonej przez adwokata M. M.. Nie jest też kwestionowana okoliczność, że dopiero po wydaniu tego postanowienia organ rozpatrujący sprawę główną zwrócił się do Stowarzyszenia o wykazanie statutem warunków umożliwiających jego udział w postępowaniu na prawach strony w myśl art. 31 ( 1 kpa. Przepis ten wymaga od organizacji społecznej wykazania, że jej żądanie dopuszczenia do udziału w sprawie jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji a nadto wskazanie, że za takim udziałem przemawia interes społeczny. Stosownie do art. 31 ( 2 kpa, którego naruszenie przez Sąd zarzuca się w skargach kasacyjnych, w sprawie dopuszczenia do udziału organizacji społecznej organ orzeka postanowieniem, na które w razie nieuwzględnienia żądania organizacji społecznej służy jej zażalenie. Postanowienie o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu organizacji społecznej powoduje, że od daty wydania takiego postanowienia przysługują tej organizacji wszelkie prawa strony. W myśl art. 31 ( 3 kpa uczestniczy ona w postępowaniu na prawach strony, nie będąc jednak stroną, gdyż nie ma własnego interesu prawnego w sprawie, w rozumieniu przepisu art. 28 kpa.
Taka sytuacja powoduje, że organizacja społeczna nie może powoływać się na to, że od chwili wszczęcia postępowania administracyjnego, a więc jeszcze przed podjęciem przez organ orzekający postanowienia w sprawie dopuszczenia jej do udziału /art. 31 ( 2/, ma do niej zastosowanie zasada określona w art. 10 kpa, wymagająca od organu zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, bowiem organizacja społeczna korzysta z prawa wynikającego z tego przepisu dopiero od chwili dopuszczenia jej do udziału, a więc od dnia wydania postanowienia uwzględniającego żądanie, o którym mowa w art. 31 ( 1 kpa. Prawa strony nie przysługują również organizacji społecznej od dnia złożenia żądania dopuszczenia do udziału do dnia wydania postanowienia w tym przedmiocie, lecz dopiero od podjęcia postanowienia pozytywnie rozstrzygającego żądanie organizacji społecznej. Jeżeli były podejmowane jakiekolwiek czynności procesowe przed dniem wydania postanowienia o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym w danej sprawie, nie może ona zarzucać naruszenia jej prawa i związanych z tym skutków a w tym żądać powtórzenia tych czynności. Organizacja społeczna po dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu może natomiast kwestionować zasadność /zgodność z prawem materialnym/ rozstrzygnięcia zawartego w decyzji podjętej z jej udziałem jako podmiotu działającego na prawach strony.
Stowarzyszenie Przyjazne Miasto nie może więc skutecznie zarzucać, że ograniczono jego prawo strony /oczywiście chodzi tu o prawo podmiotu działającego na prawach strony/, poprzez niezawiadomienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o złożeniu przez to Stowarzyszenie żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu i uniemożliwenie mu udziału w postępowaniu przed organem współdziałającym, prowadzonym w trybie art. 106 kpa, a w tym do zaskarżenia zażaleniem postanowienia tego organu z dnia 15 marca 2002 r. , skoro z treści zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, iż w dacie wydania tego postanowienia Stowarzyszenie wprawdzie wniosło żądanie dopuszczenia do udziału w sprawie, jednakże nie zostało wydane postanowienie rozstrzygające to żądanie. Stowarzyszenie natomiast w sytuacji, gdy uważało, że organ orzekający wykazuje opieszałość w sprawie rozpoznania jego żądania, mogło skorzystać z prawnych środków zaskarżenia braku działania organu. Na podjęcie takich działań Stowarzyszenie się jednak nie powołuje, mniemając, iż sam fakt wniesienia żądania dopuszczenia do udziału rodzi już skutek w postaci sytuowania go w postępowaniu jako podmiotu mającego prawa strony. Ten błędny pogląd podzielił w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślając, iż doszło do uchybienia dyspozycji art. 31 ( 2 kpa, gdyż organ nie dopuścił Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu "mimo, że w dniu 2 stycznia 2003 r. Stowarzyszenie zgłosiło się do udziału", a nadto wyprowadził stąd wniosek, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.
Nie jest też w sprawie kwestią sporną, że postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 15 marca 2002 r., pozytywnie opiniujące przedmiotową inwestycję, było w dacie orzekania przez Sąd I instancji ostateczne i nie toczyło się żadne postępowanie prowadzące do usunięcia go z obrotu prawnego. Postanowienie to rodziło zatem taki skutek, iż przesądzało o stanowisku właściwego organu /organu współdziałającego/ co do legalności inwestycji w takim zakresie, jaki należy do tego właśnie organu. Pogląd zatem, że z tej przyczyny, iż w postępowaniu w sprawie wydania ww. postanowienia nie brało udziału Stowarzyszenie Przyjazne Miasto może wpłynąć na wynik sprawy o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, w której rozstrzygnięcie zostało oparte właśnie na tym postanowieniu należy uznać za chybiony, jak to słusznie podnosi się w skargach kasacyjnych. Zasadnie też w skargach kasacyjnych zarzuca się, iż w zaskarżonym wyroku błędnie Sąd uznał, że postanowienie organu współdziałającego wydane w trybie art. 106 kpa stanowi materiał dowodowy, który wadliwie w ocenie Sądu uzyskany, narusza również art. 7 i 77 ( 1 kpa. Orzeczenie organu współdziałającego w trybie art. 106 kpa nie może być bowiem traktowane jako dowód w sprawie, jest to akt administracyjny, wydany z woli ustawodawcy w toku innego postępowania administracyjnego /głównego, zasadniczego/. Nie mają natomiast do tego aktu zastosowania przepisy rozdziału 4 kpa normującego postępowanie dowodowe. Przyznaje się to zresztą w odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenia Przyjazne Miasto z dnia 14 września 2004 r. sporządzonej przez radcę prawnego Jarosława Płomińskiego.
Słusznie w skargach kasacyjnych podnosi się także, że powołanie się przez Sąd I instancji na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 9 listopada 1998 r. jest nieporozumieniem, gdyż uchwała ta nie dotyczy sytuacji, jaka występuje w niniejszej sprawie, w której stowarzyszenie uzyskało prawa strony dopiero po wydaniu aktu organu współdziałającego w trybie art. 106 kpa, zaś w powołanej uchwale problemem był wpływ zażalenia wniesionego przez stronę na taki akt /wydany na podstawie art. 106 kpa/, na decyzję wydawaną w postępowaniu głównym.
Godzi się zauważyć, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd odniósł się do zarzutów Stowarzyszenia dotyczących wydanej w sprawie przedmiotowej inwestycji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgłaszanych zastrzeżeń do raportu oddziaływania tej inwestycji na środowisko uznając bezzasadność tych zarzutów, zaś skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na takie rozstrzygnięcie Stowarzyszenie nie wniosło. Ta okoliczność ma ścisły związek z nie dość wnikliwą oceną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w kwestii wpływu na wynik sprawy pewnych zaistniałych w ocenie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego uchybień procesowych w dopuszczeniu do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia Przyjazne Miasto. Skoro bowiem Sąd nie podzielił zarzutów Stowarzyszenia dotyczących decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz raportu oddziaływania na środowisko danej inwestycji, przyjętego ostatecznym postanowieniem właściwego organu, które to akty pozostają w obrocie prawnym i nie mogą być kwestionowane w niniejszej sprawie, a tylko takie zarzuty odnosiły się do meritum sprawy, to nie jest jasne, na jakiej podstawie Sąd I instancji przyjął, że uniemożliwienie udziału w postępowaniu przed Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym Stowarzyszeniu Przyjazne Miasto mogło mieć wpływ na inne rozstrzygnięcie od tego, które w sprawie zostało zaskarżone do Sądu I instancji. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji z mocy art. 185 ( 1 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. art. 203 pkt 2 ppsa.
Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Stowarzyszenia Przyjazne Miasto z tej przyczyny, iż stosownie do przepisu art. 188 ppsa Sąd może uchylić zaskarżony wyrok i rozpoznać skargę w sytuacji, gdy nie ma naruszeń przepisów postępowania, zaś w niniejszej sprawie skargi kasacyjne zostały oparte na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 ppsa, a więc na zarzucie naruszenia prawa procesowego.
Należy także zauważyć, iż NSA nie mógł uwzględnić zastrzeżeń zawartych w odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewody Mazowieckiego, sporządzonej przez adwokata M. M. dotyczących postanowienia Sądu I instancji o przywróceniu terminu do uzupełnienia braków formalnych tej skargi a to ze względu na niezaskarżenie tego postanowienia w drodze prawem przewidzianej.