OSK 1542/04

OSK 1542/04 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2005-05-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-10-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki /przewodniczący/
Anna Żak /sprawozdawca/
Eugeniusz Mzyk
Symbol z opisem
6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III SA/Wr 1/04 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2004-05-04
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Info. o glosach
Kisielewicz Andrzej Samorząd Terytorialny 2005 nr 7-8 str. 116 /omówienie/
Tezy
Organ nadzoru stwierdzając nieważność tej uchwały powinien był, przedstawić wszystkie okoliczności faktyczne i prawne istotne w sprawie oraz wnioskowanie, które doprowadziło go do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego. Należało wobec tego dokonać analizy art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw /Dz.U. 2003 nr 159 poz. 1547/ w zw. z art. 24e i art. 24f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 145 poz. 1591 ze zm./. Tymczasem jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, ograniczył się on tylko do analizy przepisu art. 24d ustawy o samorządzie gminnym.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki, Sędziowie NSA Anna Żak /spr./, Eugeniusz Mzyk, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 maja 2004 r. sygn. akt III SA/Wr 1/04 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 3 grudnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 25 października 2003 r. Nr [...] w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miejskiej w [...] oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 3 grudnia 2003r.Nr [...], wydanym na podstawie art. 91 ust. l ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2001, nr 145, póz. 1591 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z 29 października 2003r. w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miejskiej w [...]. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że Rada Miejska w [...] podjęła w dniu 29 października 2003r. m.in. uchwałę Nr [...] sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miejskiej w [...]. Uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu 4 listopada 2003r. W toku badania legalności przedmiotowej uchwały - podjętej na podstawie przepisu art. 18 ust. l (powinno być ust. 2) pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym (zwanej dalej ustawą) oraz art. 190 ust. 6 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547), zwanej dalej ordynacją- organ nadzoru stwierdził, że uchwała Nr [...] podjęta została bez podstawy prawnej. Przedmiotową uchwałą Rada Miejska w [...] stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego A. G. w związku z niezaprzestaniem prowadzenia działalności przez radnego w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy brzmi: "Do wyłącznej właściwości
rady gminy należy: (m. in.) stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy", natomiast przepis art. 190 ust. 6 ordynacji brzmi: "W przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w ust. 5 (w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania), rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu".
W wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego ustalono, że A. G., Radny Rady Miejskiej w [...], prowadził w okresie od l lipca 2002r. do 30 września 2003r, działalność gospodarczą, polegającą na wykonywaniu pracy na rzecz gminnej jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej - zakładu budżetowego - Zakładu Gospodarki Komunalnej w [...], na podstawie umowy zlecenia zawartej dnia 25 czerwca 2002r. a podpisanej przez dyrektora Zakładu – Z.T. Z pisma Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...] z dnia 28 października 2003r. Nr [...] wynikało, że w związku z brakiem odpowiedzi i informacji o świadczeniu pracy na rzecz ZGK postanowił on wnieść do porządku obrad sesji Rady zwołanej na dzień 29 października 2003r. projekt uchwały Rady Miejskiej w Ścinawie w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego A. G.. Ponadto w piśmie tym informował, że radny A. G. podczas posiedzenia Komisji Gospodarki Mienia w dniu 16.10.br. i podczas posiedzenia połączonych komisji Rady w dniu 27.10.br. w obecności członków tych komisji stwierdził, że rozwiązał umowę z Zakładem Gospodarki Komunalnej w [...] z dniem 30 września 2003r". Pismem z dnia 5 listopada 2003r. A. G. wystąpił do Wojewody Dolnośląskiego o zbadanie uchwały Nr [...], gdyż jako powód stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu radnego wskazano art. 24d ustawy o samorządzie gminnym. Artykuł 24d ustawy o samorządzie gminnym brzmi - "wójt nie może powierzyć radnemu gminy, w której radny uzyskał mandat, wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej" . Wojewoda Dolnośląski stwierdził, że wynikający z w/w art. 24 d ustawowy zakaz powierzania wykonywania pracy radnemu na podstawie umowy cywilnoprawnej skierowany jest wprost do wójta (burmistrza, prezydenta), a w myśl zasady exceptiones non sunt excendentare niedopuszczalna jest rozszerzająca interpretacja przepisów, w szczególności karnych, wywołujących negatywne skutki w zakresie organizowania czy też pozbawiania obywateli określonych uprawnień. Z kolei przepis powołanego wyżej art. 190 ust. 6 ordynacji stanowi
rozwinięcie dla ust. l pkt 2a omawianego artykułu stanowiącego, że wygaśnięcie mandatu
radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Z treści przepisu art.190 ust. l pkt 2a ordynacji w zw. art. 24d ustawy o samorządzie gminnym, w ocenie Wojewody nie można wywodzić podstawy - przyczyny wygaśnięcia mandatu radnego na skutek łączenia tego mandatu z wykonywaniem pracy na rzecz gminnej jednostki organizacyjnej na podstawie umowy cywilnoprawnej, gdyż brak jest expressis verbis skierowanego do radnego ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem prac na podstawie umowy cywilnoprawnej. Naruszenia Statutu Miasta i Gminy [...] i Regulaminu Rady Miejskiej jakie miały miejsce przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, Wojewoda uznał w tym przypadku za nieistotne naruszenie prawa.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina [...] ,żądając uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego zarzuciła, że narusza ono art. 190 ust. 6 ustawy z 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. 2003, nr 159, póz. 1547 ) zwanej dalej ordynacją. Stwierdzając nieważność uchwały Wojewoda Dolnośląski uznał, dokonując wykładni literalnej przepisu art. 24d, że wynikający z niego ustawowy zakaz powierzania wykonywania pracy radnemu na podstawie umowy cywilnoprawnej skierowany jest wprost do wójta, a w myśl zasady exceptiones non sunt excendentare - niedopuszczalna jest rozszerzająca
interpretacja przepisów, w szczególności karnych, wywołujących negatywne
/ skutki w zakresie organizowania czy też pozbawiania obywateli określonych
uprawnień. Stwierdził również, że z zapisu art. 190 ust. l pkt 2a ordynacji na tle art. 24d ustawy o samorządzie gminnym nie można wywodzić podstawy -przyczyny wygaśnięcia mandatu radnego na skutek łączenia tego mandatu z wykonywaniem pracy na rzecz gminnej jednostki organizacyjnej na podstawie umowy cywilnoprawnej. Zdaniem skarżącego stanowisko Wojewody dotyczące braku możliwości rozpatrywania zapisu art. 190 ust. l pkt 2a Ordynacji na tle art. 24 d ustawy o samorządzie gminnym należy uznać za błędne, gdyż Wojewoda zgodnie z wnioskiem A. G. (pismo z dnia 5 listopada 2003r.) ograniczył się jedynie do analizy literalnego zapisu art. 24d ustawy o samorządzie gminnym pomijając zupełnie zapisy art. 24e ust. l, art. 24f ust. l oraz 47 ust. l ustawy. W omawianej sytuacji kierownik zakładu- budżetowego działa na mocy udzielonego pełnomocnictwa, w tym pełnomocnictwa burmistrza, a więc w jego
imieniu. Zdaniem skarżącego podejmowanie dodatkowych zajęć przez radnego (umowy cywilnoprawnej z ZGK) może powodować stronniczość radnego w podejmowaniu decyzji wobec podległego mu zakłada budżetowego, tym samym podważać zaufanie wyborców do sposobu wykonywania mandatu radnego. Świadczenie usług na rzecz ZGK, należy, również zdaniem skarżącego uznać za działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego, gdyż
występujący stosunek formalno-prawny pomiędzy radnym, a zakładem budżetowym zawiera element mienia komunalnego, będący podstawą do wzajemnych rozliczeń finansowych stron, które wynikają z treści zawartej umowy. Mienie komunalne jest tu niezbędnym elementem do prowadzenia przez radnego tego fragmentu jego działalności gospodarczej. Zdaniem skarżącego na radnym spoczywał obowiązek rozwiązania umowy cywilnoprawnej w ciągu 3 miesięcy od uzyskania mandatu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł jej oddalenie szeroko uzasadniając swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 4 maja 2004r., sygn.akt III SA/Wr1/04 po rozpoznaniu skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 3 grudnia 2003r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 października 2003r. nr [...] w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego rady Miejskiej w [...] – uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem jeżeli jest zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawami. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej normuje dwa zasadnicze elementy konstrukcji nadzoru: kryterium nadzoru (art. 171 ust. l Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) i organy powołane do sprawowania nadzoru (art. 171 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Środki nadzoru nad organami samorządu terytorialnego normują ustawy samorządowe. Podstawy podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy reguluje art. 91 ust. l i ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Według art. 91 ust. l powołanej ustawy o samorządzie gminnym "Uchwała lub zarządzenie gminy sprzeczne z prawem są
nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90". Zgodnie z art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym "W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa". Art. 91 ust. l i ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał (zarządzeń) organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały (zarządzenia) organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Sąd wskazał, ze do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę przepisów o właściwości, podjęcie uchwały bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia uchwały. Do istotnego naruszenia prawa nie można zaliczyć wadliwego wskazania podstawy prawnej. Jeżeli zatem w obowiązującym systemie prawnym jest obowiązujący przepis prawa, który daje podstawę do podjęcia określonego rodzaju uchwały, samo powołanie wadliwej podstawy nie może stanowić istotnego naruszenia
prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie reguluje tylko podstawy prawnej podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego. Reguluje też wymagania co do treści rozstrzygnięcia nadzorczego. Według art. 91 ust. 3 "Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego". Stawiane w art. 91 ust. 3 wymagania co do treści maj ą zasadnicze znaczenie dla konstytucyjnie chronionej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Obowiązek uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego nakłada na organ nadzoru wywiedzenie z ustaleń stanu faktycznego i przeprowadzonej
wykładni przepisów prawa, naruszenia prawa prowadzącego do nieważności uchwały organu gminy. Brak uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego powoduje, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest wadliwe. Wadliwość rozstrzygnięcia nadzorczego nie może sanować uzasadnienie odpowiedzi na skargę. Sąd stwierdził, że zasadnie strona skarżąca zarzuca, że organ nadzoru ograniczył prowadzone postępowanie nadzorcze do prawidłowości zastosowania art. 190 ust. 6 ustawy z 16 lipca 1998r. Ordynacja podatkowa do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tj. Dz. U. 2003, nr 159, póz. 2547) w związku z art. 24 lit. d powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Pominął dokonanie wykładni art. 190 ust. l pkt 2 lit. a powołanej ustawy Ordynacja wyborca do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, który stanowi "Wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek: naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności". W ocenie Sądu niezbędne było dokonanie wykładni art. 190 ust. l pkt 2 w związku z art. 24 lit. e i art. 24 lit. f powołanej ustawy o samorządzie gminnym, dodanych ustawą z 21 sierpnia 1997r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. nr 106, poz. 679). Sąd podniósł, że zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym wywody co do adresata zakazu zawartego w art. 24 lit. d powołanej ustawy o samorządzie gminnym nie dotyczą istoty sprawy objętej nadzorowaną uchwałą. W oparciu o tak przeprowadzoną ocenę prawidłowości uchwały nie można było wyprowadzić zarzutu naruszenia prawa. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze oparte na zarzucie braku podstawy do podjęcia uchwały przez Radę Miejską w [...] w dniu 29 października
2003r. Nr [...] narusza art. 190 ust. l pkt 2, ust. 2, ust. 6 powołanej
ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w związku z art. 24 lit. e i art. 24 lit. f powołanej ustawy o samorządzie gminnym. W rozstrzygnięciu nadzorczym przewidziane zakazy zostały całkowicie pominięte, a analiza ich jest szczególnie istotna z punktu widzenia ogólnej zasady zakazu nadużywania stanowiska radnego. Sąd uznał, że wobec tego zaskarżone rozstrzygnięcie jest podjęte z naruszeniem przepisów art. 91 ust. l i ust. 3 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Z tego powodu, na podstawie art. 148 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody [...].
Wojewoda [...] reprezentowany przez radcę prawnego G. N. wniósł na podstawie art. 174 pkt l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270 - dalej Prawo o p.p.s.a.).skargę kasacyjną na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając zaskarżonemu wyrokowi : naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 91 ust. l i ust. 3 w zw. z art. 24 lit. e i 24 lit. f ustawy o samorządzie gminnym. a w konsekwencji uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 3 grudnia 2003 r. nr [...] z powodu braku uzasadnienia faktycznego i prawnego. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem przepisów art. 91 ust. l i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały o wadliwej podstawie prawnej, co nie stanowi istotnego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały, a nadto nie można podzielić poglądu Sądu, iż w rozstrzygnięciu nie dokonał uzasadnienia faktycznego i prawnego.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił przebieg przeprowadzonego postępowania nadzorczego w sprawie zgodności z prawem przedmiotowej uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego. Podkreślił, że uzyskał informacje od Burmistrza [...], iż radny A. G. w okresie od 1 lipca 2002r do 30 września 2003r. prowadził działalność gospodarczą wykonując na podstawie umowy zlecenia pracę na rzecz gminnej jednostki organizacyjnej, nieposiadajacej osobowości prawnej – Zakładu Gospodarki Komunalnej. Powyższe okoliczności wypełniały dyspozycję art.24 d ustawy o samorządzie gminnym. Nadto ustalono na podstawie informacji od Burmistrza [...],, że radny ten nie prowadził i nie prowadzi działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat, tj. Gminy [...], a także nie zarządzał i nie zarządza taką działalnością, ani nie był i nie jest jej przedstawicielem czy pełnomocnikiem. Powyższe potwierdzało, iż dla Rady materialną podstawą twierdzenia wygaśnięcia mandatu Radnego jest przepis art. 24 lit. d ustawy o samorządzie gminnym, gdyż jedynie on stanowi o wykonywaniu pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej. W ocenie autora skargi kasacyjnej, organ nadzoru wypełnił dyspozycje normy art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym wskazując, że generalny zakaz podejmowania przez radnych dodatkowych zajęć mogących podważyć zaufanie wyborców do wykonywania mandatu zgodnie z treścią ślubowania zapisany w przepisie art. 24 lit. e ustawy nie został przez ustawodawcę usankcjonowany w postaci wygaśnięcia mandatu radnego. Przepis art. 24 lit. e ustawy nie może być więc interpretowany osobno, ale wyłącznie w kontekście przepisów – zakaz łączenia mandatu radnego - sankcjonujących łamanie ustawowych zakazów wygaśnięciem mandatu. Natomiast odnośnie naruszenia zakazu prowadzenia przez radnych działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego usankcjonowanego w art. 24 lit. f. ust.1 lit. a ustawy o samorządzie gminnym radny A. G. nie wykorzystywał mienia komunalnego gminy, ponieważ podejmowane przez Pana A. G. czynności w zakresie świadczenia usług nie polegały na bezpośrednim wykorzystywaniu - używaniu mienia komunalnego. Mienie komunalne gminnej jednostki organizacyjnej nie stanowiło dla radnego narzędzia, instrumentu dla wykonywanych przez niego prac, a było jedynie przedmiotem do osiągnięcia celów stanowiących przedmiot umowy zlecenia, tzn. wykonywania usług w zakresie usuwania awarii oraz sprawowania serwisu w zakresie utrzymania w pełnej sprawności urządzeń systemów elektroenergetycznych i systemów prawnej ust. l i ust. 3 art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem przeprowadził postępowanie nadzorcze, mające na celu ustalenie jaki przepis prawa - usankcjonowany wygaśnięciem mandatu na podstawie art. 190 Ordynacji wyborczej - naruszył, prowadząc działalność gospodarczą radny A.G.. Skarżący twierdził, że w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 3 grudnia 2003 r. dokonał wobec tego interpretacji art. 24 lit. d ustawy o samorządzie gminnym na tle przepisu art. 190 ust. l pkt 2 lit. a i art. 190 ust. 6 Ordynacji wyborczej. Dokonał wykładni literalnej przepisu art. 24 i stwierdził, że wynikający z niego ustawowy zakaz powierzania wykonywania pracy radnemu podstawie umowy cywilnoprawnej skierowany jest wprost do wójta (burmistrza, prezydenta). Niedopuszczalna jest rozszerzająca interpretacja przepisów, w szczególności karnych, wywołujących negatywne skutki w zakresie organizowania czy też pozbawiania obywateli określonych uprawnień. Natomiast w związku z tym, że dopiero w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze wskazano na możliwość naruszenia przepisów art. 24 lit. e i art. 24 lit. f ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru odniósł się do tych zarzutów w odpowiedzi na skargę sterowania tych urządzeń na obiektach Oczyszczalni Ścieków w [...], Stacji Uzdatniania Wody w [...] i Stacji Uzdatniania Wody w Dziesławiu oraz prowadzenie zapisów ruchowych w książkach eksploatacji i sporządzanie protokołów po dokonanych naprawach. Radny A. G. przy prowadzeniu działalności gospodarczej – będąc odpowiedzialnym za usuwanie awarii i sprawowanie serwisu systemów elektroenergetycznych Zakładu Gospodarki Komunalnej w [...]- nie wykorzystywał więc mienia komunalnego w rozumieniu korzystania ze składników tego mienia.
Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, iż jak wynika z powyższego uzasadnienia, przytoczył w rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdzone fakty i okoliczności mające znaczenie dla przeprowadzonej oceny prawnej uchwały Nr [...]. Na tle analizowanego stanu faktycznego dokonał interpelacji przepisu art. 24 lit. d ustawy o samorządzie w zw z art. 190 ust. l pkt 2 lit. a Ordynacji wyborczej. Ustalił także w toku postępowania nadzorczego brak naruszenia usankcjonowanego wygaśnięciem mandatu przepisu art. 24 lit. f ustawy o samorządzie gminnym. W związku z tym, że konsekwencją prawną uchwały Nr [...] było stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego, organ nadzoru uznał w tym konkretnym przypadku, iż wadliwa podstawa prawna stanowiła istotne naruszenie prawa. W myśl art. 91 ust. l ustawy o samorządzie gminnym uchwala organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do postanowień art.183 par.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U.nr 153, poz.1270/ , Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w par.2 art.183.
Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art.183 par.2 cyt. ustawy nie zachodzi w niniejszej sprawie, zatem sprawa mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skarga kasacyjną.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 91 ust. l i ust. 3 w zw. z art. 24 lit. e i 24 lit. f ustawy z dnia 8 marca 1990r o samorządzie gminnym nie jest trafny.
W zaskarżonym wyroku Sąd uznał, że organ nadzoru ograniczył prowadzone postępowanie nadzorcze do prawidłowości zastosowania art. 190 ust. 6 ustawy z 16 lipca 1998r. Ordynacja podatkowa do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tj. Dz. U. 2003, nr 159, póz. 1547) dalej zwana Ordynacją wyborczą, w związku z art. 24lit. d powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Pominął dokonanie wykładni art. 190 ust. l pkt 2 lit. a, powołanej ustawy Ordynacja wyborca do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, który stanowi "Wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek: naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności".
W ocenie Sądu I instancji niezbędne było dokonanie wykładni art. 190 ust. l pkt 2 w związku z art. 24 lit. e i art. 24 lit. f powołanej ustawy o samorządzie gminnym, dodanych ustawą z 21 sierpnia 1997r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. nr 106, póz. 679). Sąd podniósł, że zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym wywody, co do adresata zakazu zawartego w art. 24 lit. d powołanej ustawy o samorządzie gminnym nie dotyczą istoty sprawy objętej nadzorowaną uchwałą. W związku z tym, w ocenie Sądu w oparciu o tak przeprowadzoną ocenę prawidłowości uchwały, nie można było wyprowadzić zarzutu naruszenia prawa a zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze oparte na zarzucie braku podstawy do podjęcia uchwały przez Radę Miejską w [...] w dniu 29 października 2003r. Nr [...] narusza art. 190 ust. l pkt 2, ust. 2, ust. 6 ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w związku z art. 24 lit. e i art. 24 lit. f powołanej ustawy o samorządzie gminnym.
Dokonana przez Sąd I instancji ocena przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego jest trafna.
Stosownie do art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Stwierdzić należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera uzasadnienie, lecz nie odpowiada ono wymogom cytowanego przepisu, co jest szczególnie istotne w sprawie, której ono dotyczy.
Uchwalą Rady Gminy w [...], z dnia 29 października 2003r. wydanej na podstawie art.18 ust.1/ winno być ust.2/ pkt.15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art.190 ust.6 ustawy z 16 lipca 1998r .Ordynacja wyborcza do gmin, rad powiatów i sejmików województw stwierdzono wygaśnięcie mandatu radnego w związku z niezaprzestaniem prowadzenia działalności przez radnego w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania.
Organ nadzoru stwierdzając nieważność tej uchwały powinien był, przedstawić wszystkie okoliczności faktyczne i prawne istotne w sprawie oraz wnioskowanie, które doprowadziło go do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego. Należało wobec tego jak słusznie to zauważył Sąd I instancji dokonać analizy art.190 ust.1 pkt.2 lit. a ustawy Ordynacja wyborcza w zw. z art. 24 lit. e i art.24 lit. f ustawy o samorządzie gminnym. Tymczasem jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia Wojewody Dolnośląskiego, ograniczył się on tylko do analizy przepisu art.24 lit. d ustawy o samorządzie gminnym.
Według art.24f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym " Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności".
Zaś art.24 ust.1a stanowi "jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6.
Ratio legis zakazów ustanowionych w przepisach 24 f ust.1 i art.24 f ust.1a ustawy o samorządzie gminnym jest takie samo. Ustawodawcy chodziło o przeciwdziałanie sytuacjom, które mogą stwarzać pokusę nadużywania zajmowanego stanowiska publicznego, występowania tzw. konfliktu interesów.
W przedmiotowym rozstrzygnięciu nadzorczym została także pominięta wykładnia przepisu art.24e ust.1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że radni nie mogą podejmować dodatkowych zajęć ani otrzymywać darowizn mogących podważyć zaufanie wyborców do wykonywania mandatu zgodnie z art. 23a ust. 1. oraz że radni nie mogą powoływać się na swój mandat w związku z podjętymi dodatkowymi zajęciami bądź działalnością gospodarczą prowadzoną na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami.
Przewidziane w wyżej zacytowanych przepisach zakazy zostały całkowicie pominięte w rozstrzygnięciu nadzorczym.
Dopiero w obszernej skardze kasacyjnej, Wojewoda Dolnośląski przedstawił przebieg prowadzonego przez siebie postępowania nadzorczego i dokonał analizy w/w uregulowań podnosząc , że jego rozstrzygnięcie nie zostało wydane z naruszeniem przepisu art.91 ust.1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.
Argumentacja ta jest jednak spóźniona i nie może sanować wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego kontrolowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu.
Podniesienie dopiero w skardze kasacyjnej argumentów, które zdaniem Wojewody Dolnośląskiego świadczą o trafności podjętego przez niego rozstrzygnięcia nadzorczego nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do dokonywania ustaleń faktycznych w rozpoznawanych sprawach. Podkreślić też należy, że przedstawiona w skardze kasacyjnej odmienna ocena dowodów i wyprowadzanie na jej podstawie własnych wniosków, co do stanu faktycznego nie stanowi podstawy skargi kasacyjnej w rozumieniu art.174 i art.176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W tym stanie rzeczy Sąd I instancji trafnie uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest podjęte z naruszeniem przepisów art. 91 ust. l i ust. 3 powołanej ustawy o samorządzie gminnym.
Z tych względów na zasadzie art.184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę kasacyjną oddalić.