III OSK 2647/22

III OSK 2647/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Olga Żurawska - Matusiak
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne
Służba Bezpieczeństwa
Sygn. powiązane
II SA/Wa 155/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-06-10
Skarżony organ
Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 155/22 w sprawie ze skargi K. B. na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 16 listopada 2021 r., nr RPA-1434/2021/BK (K-44030) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 155/22 oddalił skargę K. B. (dalej także jako: skarżąca) na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej także jako: Szef ABW, organ) z dnia 16 listopada 2021 r., nr RPA-1434/2021/BK (K-44030) o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Raportem z dnia 29 kwietnia 2021 r., nr L-21430/21 skarżąca, będąc wówczas w służbie czynnej, wystąpiła do organu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (dalej także jako: rozporządzenie) za lata 1999-2011 r.
Postanowieniem z dnia 20 lipca 2021 r. Szef ABW odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia za lata 1999, 2002, 2003, 2005, 2006, 2010 oraz 2011. Jednocześnie wydał skarżącej zaświadczenie potwierdzające wykonywanie czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w latach 2000, 2001, 2004, 2007-2009.
W dniu 3 września 2021 r. skarżąca wystąpiła do organu z kolejnym wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez nią służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o których mowa w § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia w latach 1999, 2002, 2003, 2005, 2006, 2010 oraz 2011 podkreślając, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej.
Postanowieniem z dnia 15 września 2021 r., nr 13/21 (K-35093/2021) organ, działając na podstawie art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia, odmówił wydania skarżącej wnioskowanego zaświadczenia wskazując, że przegląd akt osobowych skarżącej i zawartej w nich dokumentacji dotyczącej charakteru czynności służbowych podejmowanych przez skarżącą doprowadził do stwierdzenia braku podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści.
Wskutek rozpoznania złożonego przez skarżącą wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Szef ABW postanowieniem z dnia 16 listopada 2021 r., nr RPA-1434/2021/BK (K-44030), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z § 4 pkt 1 rozporządzenia, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że postępowanie o wydanie zaświadczenia jest postępowaniem odformalizowanym i wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego jedynie w niezbędnym zakresie, albowiem ogranicza się jedynie do ustalenia źródeł i potwierdzenia stanu faktycznego. Wydanie zaświadczenia nie rozstrzyga o żadnych prawach lub obowiązkach, jak i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej.
W niniejszej sprawie, jak podał organ, w toku postępowania wyjaśniającego dokonano przeglądu akt osobowych, które zawierały obszerną i wyczerpującą dokumentację służbową, dotyczącą charakteru służby skarżącej. Dokumentacja ta została zgromadzona w toku postępowania wyjaśniającego, które zostało przeprowadzone po tym jak skarżąca po raz pierwszy wystąpiła o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Organ podkreślił, że ww. dokumentacja zawierała wskazywany przez skarżącą raport nr T-655/2011 z dnia 14 stycznia 2011 r. dotyczący realizacji przez nią czynności w warunkach bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia w okresie od dnia 19 września 2005 r. do dnia 31 grudnia 2010 r., jednak w ocenie organu raport ten budził wątpliwości m.in. ze względu na wyliczenie w nim czynności służbowych w warunkach bezpośredniego, a nie szczególnego zagrożenia życia i zdrowia. W związku z tym organ stwierdził, że był zobligowany do przeprowadzenia czynności wyjaśniających mających na celu ustalenie, czy skarżąca rzeczywiście w latach 2005-2020 wykonywała czynności warunkujące podwyższenie emerytury, zgodnie z przepisami rozporządzenia.
W związku z powyższym organ wskazał, że w aktach osobowych skarżącej znajduje się również dokument, z którego wynika, że po ponownej analizie spraw wymienionych w raporcie nr T-655/2011 z dnia 14 września 2011 r., dokonanej przez kierownika właściwej jednostki ABW, stwierdzono, że opisane w tym raporcie czynności za rok 2005, 2006 oraz 2010 nie spełniają kryteriów pozwalających na zakwalifikowanie ich jako wykonywane w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Organ stwierdził, że w latach 2007-2009 skarżąca wykonywała czynności warunkujące podwyższenie emerytury, co zostało potwierdzone w stosownym zaświadczeniu, jednak nie potwierdzono wykonywania takich czynności w latach 2005, 2006, 2010. Ponadto, organ dodał, że przeprowadzone przez niego postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło również wykonywania czynności warunkujących podwyższenie emerytury w latach 1999, 2002, 2003 i 2011.
Organ powołał się także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13, w którym stwierdzono, że zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia, a także przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie podkreślając przyjętą interpretację pojęcia "szczególnego zagrożenia życia i zdrowia", zgodnie z którą nie mogą być to sytuacje, związane z wykonywaniem rutynowych działań służbowych oraz z wpisanym zwykłym ryzykiem związanym z pełnieniem służby. Podkreślił też, że obowiązany jest do brania pod uwagę wszelkiej dostępnej dokumentacji, w tym rejestrów, ewidencji oraz akt osobowych, a także innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia.
W dniu 15 grudnia 2021 r. skarżąca wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie organu i wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci zarządzenia Szefa ABW z dnia 22 grudnia 2014 r., nr pf-49 w sprawie dokumentowania okoliczności uzasadniających podwyższenie emerytury funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, o ile nie znajduje się w aktach postępowania i wystąpienie przez Sąd do organu o jego nadesłanie – na okoliczność jego treści (kryteriów kwalifikowania okresów służby, jako spełniające warunki z § 4 pkt 1 rozporządzenia, daty wejścia w życie) oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:
1. art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z § 4 pkt 1 rozporządzenia poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Szefa ABW z dnia 15 września 2021 r., w sytuacji kiedy postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonego postanowienia zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, jak również przy wadliwej interpretacji przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy w kontekście wniosku skarżącej;
2. art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w związku z zarządzeniem nr pf-49 Szefa ABW z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie dokumentowania okoliczności uzasadniających podwyższenie emerytury funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej także jako: zarządzenie), poprzez naruszenie przez organ zasady niedziałania prawa wstecz, zaufania obywatela do państwa oraz równego traktowania obywateli znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej polegających na wstecznym zastosowaniu względem skarżącej wskazanego wyżej zarządzenia w zakresie konieczności identyfikacji podejmowanych przez nią czynności operacyjno-rozpoznawczych, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia, zgodnie z treścią zarządzenia i z katalogiem stanowiącym załącznik do zarządzenia, za okresy jej służby przypadające przed wejściem w życie zarządzenia, w wyniku czego, podejmowane przez nią w latach 1999, 2002, 2003, 2005, 2006, 2010 i 2011 czynności zakwalifikowane wcześniej jako czynności operacyjno-rozpoznawcze w rozumieniu § 4 pkt 1 rozporządzenia, po wejściu w życie zarządzenia i dokonanej, na jego podstawie ponownej weryfikacji, zostały pozbawione tego przymiotu;
3. przepisów ww. zarządzenia, poprzez ich błędną interpretację przez organ polegającą na przyjęciu, iż treść tego zarządzenia, w tym obowiązek weryfikacji przez Dyrektora Biura Kadr sprawozdań kierowników jednostek organizacyjnych (operacyjnych) dotyczących spełnienia przez podległych im funkcjonariuszy warunków określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia, dotyczy również czynności operacyjno-rozpoznawczych zrealizowanych w okresach poprzedzających wejście w życie zarządzenia, które wcześniej zostały zakwalifikowane przez kierowników jednostek organizacyjnych, jako spełniające warunki, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia i które były potwierdzane zaświadczeniami funkcjonariuszom odchodzącym ze służby przed wejściem w życie zarządzenia;
4. art. 219 w związku z § 4 pkt 1 rozporządzenia poprzez jego zastosowanie i odmówienie skarżącej wydania zaświadczenia żądanej treści, w sytuacji przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego z naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1, art 75 § 1 oraz art 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, co doprowadziło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji do nieprawidłowej subsumpcji przepisów prawa materialnego, skutkującej wydaniem zaskarżonego postanowienia;
5. art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art 80 i w zw. z art 218 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący, bezstronny i rzetelny, w toku postępowania wyjaśniającego, wszystkich istotnych dowodów i okoliczności sprawy, w tym:
- pominięcie znajdującego się w aktach osobowych skarżącej raportu nr T-655/2011 z dnia 14 stycznia 2011 r., potwierdzonego przez jej przełożonego, co do zakwalifikowania jej służby w latach 2005-2010, jako służby w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia w rozumieniu rozporządzenia, z uwagi na rzekomą konieczność ponownego jego zweryfikowania w świetle zarządzenia, w sytuacji kiedy okresy służby objęte raportem, jako spełniające wymogi § 4 pkt 1 rozporządzenia zostały potwierdzone w oparciu o wcześniejsze regulacje, sprzed wejścia w życie zarządzenia i z uwagi na odejście skarżącej ze służby w 2012 roku, nawet przez nią nie mogły zostać uzupełnione o informacje wymagane przez zarządzenie;
- faktyczne pominięcie aspektu jej służby w latach 2007-2011, jako zastępcy naczelnika wydziału operacyjnego, podczas której wprawdzie przekazała swoje aktywa, ale uczestniczyła w czynnościach operacyjnych z podległymi sobie funkcjonariuszami i tym samym niedokonanie rzetelnych ustaleń, co do przebiegu i charakteru służby skarżącej, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji wydania, co najmniej, przedwcześnie zaskarżonego postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści, bowiem nie można przyjąć, iż ustaleń w tym zakresie można było dokonać, jak wskazuje to organ, jedynie na podstawie akt osobowych i dokumentów tam zawartych;
6. art. 219 w związku z art. 124 § 2, art. 107 § 3 w związku z art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia niespełniającego wszystkich wymogów formalnych przewidzianych przez wskazany przepis, w tym, w zakresie przedstawienia stanu faktycznego, tj.:
- bez powołania i omówienia dowodów, które stanowiły podstawę faktyczną wydanego przez organ rozstrzygnięcia i ograniczenie się w tym zakresie jedynie do wymienienia akt osobowych;
- bez wyjaśnienia dlaczego organ dokonał ponownej weryfikacji informacji zawartej w raporcie nr T-655/2011 z dnia 14 stycznia 2011 r., w aspekcie podejmowania przez skarżącą czynności operacyjno-rozpoznawczych w rozumieniu § 4 pkt 1 rozporządzenia, skoro informacje w nim zawarte dotyczyły okresów, a co za tym idzie i kryteriów oceny, sprzed wydania zarządzenia i wynikających z niego warunków;
- bez wyjaśnienia na jakiej podstawie organ zastosował przy ocenie okresów służby skarżącej, kwalifikowanych wcześnie w oparciu o § 4 pkt 1 rozporządzenia, kryteria określone w zarządzeniu, skoro okresy te dotyczyły służby sprzed wydania zarządzenia, czyli faktycznie zastosował w przypadku skarżącej przepisy zarządzenia wstecznie;
- bez wyjaśnienia w jaki sposób rozważania teoretyczne organu (z odniesieniem się do orzecznictwa TK i sądów administracyjnych) w zakresie pełnienia służby w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, przełożyły się na konkretną sytuację faktyczną skarżącej, w okresie kiedy pełniła ona funkcje kierownicze bowiem w postanowieniu pominięto ten aspekt;
- bez wyjaśnienia dlaczego organ dokonał ustaleń jedynie w oparciu o akta osobowe i dokumenty w nich zawarte, skoro, jak sam wskazał, winien dokonać ustaleń w oparciu o wszelkie dostępne mu dokumenty, a zatem i akta spraw w tym archiwalne.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 155/22 oddalił skargę K. B. na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 16 listopada 2021 r., nr RPA-1434/2021/BK (K-44030) o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na wstępie, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Wyjaśnił następnie, że zgodnie z art. 217 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 ustawy, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego).
Sąd I instancji zaznaczył, że zaświadczenie nie jest aktem administracyjnym, ponieważ nie jest oświadczeniem woli, lecz oświadczeniem wiedzy. Zaświadczenie potwierdza urzędowo istnienie określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy.
Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że kwestie pełnienia służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, reguluje przepis art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Służby Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (dalej także jako: ustawa zaopatrzeniowa) oraz przepisy rozporządzenia, a w myśl ww. przepisów emeryturę funkcjonariusza podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu (art. 15 ust. 2 pkt 3). Emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia (§ 4 pkt 1). Natomiast kwestie dokumentowania ww. okresów, jak wskazał Sąd I instancji, określa § 14 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin, zgodnie z którym środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (...), wydane na żądanie funkcjonariusza.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazał, że z akt niniejszej sprawy wynika, że w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej o wydanie zaświadczenia, organ dokonał przeglądu akt osobowych wnioskodawczyni, które zawierały obszerną i wyczerpującą dokumentację służbową, dotyczącą charakteru jej służby. Dokumentacja ta została zgromadzona w toku uprzednio prowadzonego postępowania o wydanie zaświadczenia (które zakończyło się wydaniem zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w latach 2000, 2001, 2004, 2007-2009 oraz wydaniem postanowienia z dnia 20 lipca 2021 r. o odmowie wydania wnioskowanego zaświadczenia za lata 1999, 2002, 2003, 2005, 2006, 2010 oraz 2011). Dokonano wówczas oceny znajdującego się w ww. dokumentach raportu nr T-655/2011 z dnia 14 stycznia 2011 r. potwierdzającego realizację przez wnioskodawczynię czynności w warunkach bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia w okresie od dnia 19 września 2005 r. do dnia 31 grudnia 2010 r. Podstawą oceny była okoliczność, że wyliczono w nim czynności służbowe w warunkach bezpośredniego, a nie szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, jak wynikało z wykładni przepisów dokonanej przez Trybunału Konstytucyjnego (TK) w wyroku z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13. W wyniku oceny spraw wymienionych w ww. raporcie organ ustalił wówczas, że opisane w nim czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu skarżąca wykonywała w latach 2000, 2001, 2004, 2007-2009, natomiast czynności opisane za lata 2005, 2006 oraz 2010 nie spełniają tego warunku. Organ dokonał także oceny dokumentów osobowych wnioskodawczyni w odniesieniu do roku: 1999, 2002, 2003 i 2011, która nie potwierdziła wykonywania przez skarżącą w tym okresie czynności warunkujących podwyższenie emerytury.
Dla porządku Sąd I instancji podał, iż wskazany wyrok TK miał charakter zakresowy, tj. stwierdzał niezgodność § 4 pkt 1 rozporządzenia w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy zaopatrzeniowej oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że orzekający w niniejszej sprawie organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób wystarczający do ustalenia, że brak jest dokumentów potwierdzających wykonywanie przez skarżącą czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w latach 1999, 2002, 2003, 2005, 2006, 2010 oraz 2011. Jak opisano już wyżej, organ dysponował pełnym materiałem dowodowym zebranym w tym zakresie w poprzednio prowadzonym postępowaniu o wydanie zaświadczenia (zakończonym w lipcu 2021 r.), które to dokumenty, według wskazań organu, znajdują się w aktach osobowych wnioskodawczyni.
Z uwagi na specyfikę postępowania o wydanie zaświadczenia zdaniem Sądu I instancji niecelowe było więc ponowne prowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym samym co uprzednio zakresie. Za niezasadne więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał argumenty skargi wskazujące, że wydanie zaskarżonego postanowienia poprzedzone było naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 w związku z art. 218 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego) polegającym na wadliwym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, niezebraniu i nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący, bezstronny i rzetelny, wszystkich istotnych dowodów i okoliczności sprawy. Także uzasadnienia obu wydanych postanowień w ocenie Sądu I instancji spełniają warunki z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że nie dopatrzył się naruszenia przez Szefa ABW przepisów art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z § 4 pkt 1 rozporządzenia.
Sąd I instancji nie podzielił też zarzutów skargi w zakresie naruszenia art. 2 i art. 32 Konstytucji RP w związku z zarządzeniem nr pf-49 ani przepisów tego zarządzenia (nr pf-49), dotyczących naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz, zaufania obywatela do państwa oraz równego traktowania obywateli znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej, a także błędnej interpretacji przepisów zarządzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że skarżąca zakończyła służbę w 2012 roku i na datę zakończenia tej służby wydane jej zostały dokumenty, pozwalające na ustalenie prawa do emerytury i jej wymiar. Natomiast wniosek o wydanie zaświadczenia (pozwalającego na przeliczenie emerytury i zwiększenie jej wymiaru) złożony został w 2021 roku. Według przepisów wewnętrznych obowiązujących w ABW, tryb dokumentowania okoliczności uzasadniających podwyższenie emerytury, postępowania o wydanie zaświadczenia w tym zakresie oraz organ uprawniony do wydawania zaświadczeń określało wówczas – w dacie złożenia przez skarżącą wniosku - zarządzenie nr pf-49 z dnia 22 grudnia 2014 r. Właściwe zatem było procedowanie wniosku skarżącej właśnie według wytycznych określonych ww. zarządzeniem.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu:
I. naruszenie prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, polegające na wadliwej ocenie ze strony Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego prawidłowości przeprowadzenia przez Szefa ABW postępowania w przedmiocie odmowy wydania skarżącej zaświadczenia żądanej treści, tj. z naruszeniem Kodeksu postępowania administracyjnego, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1 , art. 80 w związku z art. 218 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z § 4 pkt 1 rozporządzenia i § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin – dalej także jako: rozporządzenie emerytalne, poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi na zaskarżone postanowienie Szefa ABW pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania regulujących wydawanie zaświadczeń oraz przepisów wskazanych rozporządzeń polegających na nierozpatrzeniu przez organ w sposób rzetelny, wnikliwy i bezstronny, z uwzględnieniem interesu strony pełnej dokumentacji będącej w dyspozycji organu, tj. wszystkich istotnych dowodów i okoliczności sprawy, w tym:
- pominięcie znajdującego się w aktach osobowych skarżącej raportu nr T-655/2011 z dnia 14 stycznia 2011 r., potwierdzonego przez jej przełożonego co do zakwalifikowania jej służby w latach 2005-2010, jako służby w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia w rozumieniu rozporządzenia, z uwagi na rzekomą konieczność ponownego jego zweryfikowania w świetle zarządzenia, w sytuacji kiedy okresy służby objęte raportem, jako spełniające wymogi § 4 pkt 1 rozporządzenia zostały potwierdzone w oparciu o wcześniejsze regulacje, sprzed wejścia w życie zarządzenia;
- faktyczne pominięcie aspektu jej służby w latach 2007-2011, jako z-cy naczelnika wydziału operacyjnego, podczas której wprawdzie przekazała swoje aktywa, ale uczestniczyła w czynnościach operacyjnych z podległymi sobie funkcjonariuszami i tym samym niedokonanie rzetelnych ustaleń co do przebiegu i charakteru służby skarżącej, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji wydania, co najmniej, przedwcześnie zaskarżonego postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści, albowiem nie można przyjąć, iż ustaleń w tym zakresie można było dokonać, jak wskazuje to organ, jedynie na podstawie akt osobowych i dokumentów tam zawartych zważywszy na treść § 14 ust. 1 pkt 3 i rozporządzenia emerytalnego;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 107 § 3 w związku z art. 219 w związku z art 124 § 2 i art. 11 w związku z art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia emerytalnego, poprzez nieuwzględnienie przez WSA skargi na zaskarżone postanowienie Szefa ABW mimo sporządzenia przez organ uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w sposób niespełniający wszystkich wymogów formalnych przewidzianych przez wskazane przepisy, w tym w zakresie przedstawienia stanu faktycznego, tj.:
- bez powołania i omówienia dowodów, które stanowiły podstawę faktyczną wydanego przez organ rozstrzygnięcia i ograniczenie się w tym zakresie jedynie do wymienienia akt osobowych;
- bez wyjaśnienia dlaczego organ dokonał ponownej weryfikacji informacji zawartej w raporcie nr T-655/2011 z dnia 14 stycznia 2011 r., w aspekcie podejmowania przez nią czynności operacyjno-rozpoznawczych w rozumieniu § 4 pkt 1 rozporządzenia, skoro informacje w nim zawarte dotyczyły okresów, a co za tym idzie i kryteriów oceny, sprzed wydania zarządzenia i wynikających z niego warunków;
- bez wyjaśnienia na jakiej podstawie organ zastosował przy ocenie okresów służby skarżącej, kwalifikowanych wcześniej w oparciu o § 4 pkt 1 rozporządzenia, kryteria określone w zarządzeniu, skoro okresy te dotyczyły służby sprzed wydania zarządzenia, czyli faktycznie zastosował w przypadku skarżącej przepisy zarządzenia wstecznie;
- bez wyjaśnienia dlaczego organ dokonał ustaleń jedynie w oparciu o akta osobowe i dokumenty w nich zawarte, skoro, jak sam wskazał, winien dokonać ustaleń w oparciu o wszelkie dostępne mu dokumenty, a zatem i akta spraw operacyjnych w tym archiwalne;
3. art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez:
- sporządzenie uzasadnienia w sposób lakoniczny i ogólnikowy, bez merytorycznego odniesienia się do zarzutów skargi;
- przedstawienie przez Sąd, w uzasadnieniu wyroku, sprawy niezgodnie z jej stanem rzeczywistym, tj. bezkrytyczne przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego ustalonego przez organy z naruszeniem przepisów postępowania (pominięcie istotnych dla sprawy dokumentów) oraz przepisów prawa materialnego w zakresie ich interpretacji i w konsekwencji bezpodstawne uznanie, w ślad za organem, że skarżąca kasacyjnie nie pełniła służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia we wnioskowanych okresach;
II. naruszenie prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie przez WSA w zaskarżonym wyroku, że Szef ABW prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego będącego podstawą wydanego rozstrzygnięcia podczas gdy doszło do naruszenia:
1. art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w związku z zarządzeniem nr pf-49 Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie dokumentowania okoliczności uzasadniających podwyższenie emerytury funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, dalej jako: zarządzenie, poprzez naruszenie przez organ zasady niedziałania prawa wstecz, zaufania obywatela do państwa oraz równego traktowania obywateli znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej polegających na wstecznym zastosowaniu względem skarżącej wskazanego wyżej zarządzenia w zakresie konieczności identyfikacji podejmowanych przez nią czynności operacyjno-rozpoznawczych, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia, zgodnie z treścią zarządzenia i z katalogiem stanowiącym załącznik do zarządzenia, za okresy jej służby przypadające przed wejściem w życie zarządzenia, w wyniku czego, podejmowane przez nią w latach 1999, 2002, 2003, 2005, 2006, 2010 i 2011 czynności zakwalifikowane wcześniej jako czynności operacyjno-rozpoznawcze w rozumieniu § 4 pkt 1 rozporządzenia, po wejściu w życie zarządzenia i dokonanej, na jego podstawie ponownej weryfikacji, zostały pozbawione tego przymiotu;
2. przepisów zarządzenia nr pf-49 z dnia 22 grudnia 2014 r. poprzez ich błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż treść tego zarządzenia, w tym obowiązek weryfikacji przez Dyrektora Biura Kadr sprawozdań kierowników jednostek organizacyjnych (operacyjnych) dotyczących spełnienia przez podległych im funkcjonariuszy warunków określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia, dotyczy również czynności operacyjno-rozpoznawczych zrealizowanych w okresach poprzedzających wejście w życie zarządzenia, które wcześniej zostały zakwalifikowane i potwierdzone przez kierowników jednostek organizacyjnych, jako spełniające warunki, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia i które były potwierdzane zaświadczeniami funkcjonariuszom odchodzącym ze służby przed wejściem w życie zarządzenia;
3. § 4 pkt 1 rozporządzenia emerytalnego, poprzez jego błędną interpretację polegająca na przyjęciu, iż w świetle tego przepisu wystarczająca dla ustalenia czy funkcjonariusz pełnił służbę w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, w rozumieniu § 4 pkt 1 rozporządzenia, jest analiza dokumentacji osobowej funkcjonariusza bez konieczności odwoływania się do "innych" dokumentów potwierdzających charakter pełnionej przez funkcjonariusza służby, w tym do akt archiwalnych spraw operacyjnych prowadzonych z udziałem skarżącej i poprzez jego zastosowanie w tak rozumianej wykładni.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że materialną podstawą do wydania zaświadczenie żądanej przez nią treści jest § 4 pkt 1 rozporządzenia, zgodnie z którym emeryturę podwyższa się o 0.5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, jeżeli funkcjonariusz podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego. Samo rozporządzenie nie określa jakie konkretnie czynności należy traktować, jako czynności operacyjno-rozpoznawcze, ustaleń w tym zakresie każdorazowo dokonywali kierownicy jednostek (merytorycznych) w stosunku do podległych sobie funkcjonariuszy realizujących czynności o wskazanym rodzajowo charakterze, nie istniały bowiem regulacje wewnętrzne wskazujące jakie czynności należy kwalifikować jako te dające podstawę do potwierdzenia warunków, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia.
Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że w latach objętych wnioskiem o wydanie zaświadczenia pracowała w jednostkach UOP/ABW realizujących czynności operacyjne, a zatem to w gestii kierownika jednostek, w których pełniła służbę, leżała ocena podejmowanych przez nią czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Jak wskazała skarżąca kasacyjnie, dopiero w dniu 9 lutego 2012 r. zarządzeniem nr 5 w sprawie sposobu dokumentowania okoliczności uzasadniających podwyższenie emerytury funkcjonariuszowi ABW Szef ABW zobowiązał kierowników jednostek organizacyjnych do corocznego przekazywania do Biura Kadr ABW sprawozdań wskazujących na podejmowanie przez podległych funkcjonariuszy czynności kwalifikowanych z § 4 pkt 1 rozporządzenia, które następnie trafiały do akt osobowych funkcjonariuszy ujętych w sprawozdaniu. W oparciu o te dane Dyrektor Biura Kadr ABW, na wniosek funkcjonariusza, został upoważniony do wydania zaświadczenia potwierdzającego podejmowanie czynności operacyjno-rozpoznawczych, czy innych rodzajowo określonych w rozporządzeniu. Wskazane zarządzenie zostało następnie uchylone kolejnym zarządzeniem Szefa ABW nr 43/2021 z dnia 10 sierpnia 2012 r. o tym samym tytule, które wprowadziło dodatkowe wymagania dotyczące informacji przekazywanych w sprawozdaniach przez kierowników jednostek organizacyjnych, a mianowicie konieczność opisu zdarzenia, jego miejsce, czas oraz podanie informacji na czym polegało szczególne zagrożenie życia i zdrowia funkcjonariusza (ust. 5 zarządzenia). Dodatkowo Dyrektor Biura Kadr ABW zyskał uprawnienie do weryfikacji informacji wynikających ze sprawozdań i przedłożenia ich Szefowi ABW do akceptacji. Kolejnym aktem wewnętrznym w tym zakresie, jak podała strona skarżąca kasacyjnie, jest zarządzenie Szefa ABW pf-49 z dnia 22 grudnia 2014 r. o tym samym tytule, które zawiera załącznik określający wykaz czynności jedynie kwalifikowanych jako te, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że lata służby za jakie, zgodnie z wnioskiem, ubiega się o wydanie zaświadczenia potwierdzającego podejmowanie działań, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia, przypadają na okres, kiedy wskazane powyżej zarządzenia nie obowiązywały, a potwierdzenie tych okresów zależało wyłącznie od kierownika jednostki. Tym samym, aktualnie objęcie podejmowanych przez nią czynności za lata poprzedzające wydanie zarządzeń w sprawie dokumentowania okoliczności uzasadniających podwyższenie emerytury, kryteriami oceny przewidzianymi w przepisach obowiązujących jest w ocenie skarżącej kasacyjnie działaniem prawa wstecz i świadczy o nierównym traktowaniu funkcjonariuszy znajdujących się w tej samej sytuacji faktycznej, albowiem skarżąca, gdyby odeszła ze służby wcześniej tj. przed wydaniem przedmiotowych zarządzeń, to uzyskałaby potwierdzenie tych okresów, o które wnioskuje, albowiem wówczas nie objęłyby jej wskazane powyżej regulacje, faktycznie pogarszające jej sytuację prawną. Skarżąca kasacyjnie dodała, że o tym, iż dane potwierdzające podejmowanie przez skarżącą czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia za lata 2005, 2006 czy 2010, zostały przez organ jakoby "wstecznie" zweryfikowane świadczy zapis zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dotyczący negatywnej weryfikacji informacji zawartych w raporcie nr T-655/2011 z dnia 14 września 2011 r.
Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że zakaz działania prawa wstecz stanowi jeden z elementów zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Ponadto skarżąca kasacyjnie dodała, że nie ulega także wątpliwości, że zastosowanie wskazanych wyżej regulacji zawartych w zarządzeniach Szefa ABW w niniejszej sprawie nie poprawiło sytuacji skarżącej, a wręcz przeciwnie, a trudno przyjąć, iż istnieją ważne względy prawno-konstytucyjne do tego rodzaju działania organu.
W ocenie strony skarżącej kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sporządził uzasadnienie zaskarżonego wyroku w sposób lakoniczny i ogólnikowy, bez merytorycznego odniesienia się do zarzutów skargi. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku skoncentrował się na rozważaniach teoretycznych dotyczących procedury wydawania zaświadczeń oraz przepisów regulujących tę procedurę, a odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, jedynie ogólnikowo, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone podczas poprzedniego postępowania zakończonego w lipcu 2021 roku oraz że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a zatem nie naruszył podniesionych w skardze przepisów postępowania. Z kolei w zakresie naruszenia prawa materialnego stwierdził, że z uwagi na datę wystąpienia o wydanie zaświadczenia uzasadnione było zastosowanie do wszystkich okresów służby skarżącej podlegających ocenie, nowych przepisów obowiązujących w dacie rozstrzygania. Powyższe stanowisko, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, jest niezgodne ze stanem rzeczywistym i stanowi jedynie odwzorowanie stanu faktycznego ustalonego przez organ z naruszeniem przepisów postępowania (pominięciem istotnych dla sprawy dokumentów) oraz przepisów prawa materialnego w zakresie ich interpretacji, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego uznania, w ślad za organem, że skarżąca kasacyjnie nie pełniła służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia we wnioskowanych okresach.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
W ramach jednego z zarzutów naruszenia przepisów postępowania sformułowanych w skardze kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., którego upatruje w sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób lakoniczny i ogólnikowy, bez merytorycznego odniesienia się do zarzutów skargi oraz w przedstawieniu przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku sprawy niezgodnie z jej stanem rzeczywistym, tj. bezkrytyczne przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego ustalonego przez organy z naruszeniem przepisów postępowania (pominięcie istotnych dla sprawy dokumentów) oraz przepisów prawa materialnego w zakresie ich interpretacji i w konsekwencji bezpodstawne uznanie, w ślad za organem, że skarżąca kasacyjnie nie pełniła służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1611) – dalej także jako rozporządzenie, we wnioskowanych okresach.
Przechodząc do omówienia powyższego zarzutu w pierwszej kolejności należy odnieść się do tej jego części, w której zakwestionowano poprawność zastosowania przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z przywołanym przepisem "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., wskazać więc należy, że przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącą, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę skarżącej na postanowienie Szefa ABW z dnia 16 listopada 2021 r., nr RPA-1434/2021/BK (K-44030) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści niewątpliwie orzekał w granicach sprawy ze skargi na postanowienie w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści, i tym samym nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Dlatego ta część omawianego zarzutu nie mogła odnieść skutku.
Omawiany zarzut zasługuje natomiast na uwzględnienie w części, w której strona skarżąca kasacyjnie wytykając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje na sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób lakoniczny i ogólnikowy, bez merytorycznego odniesienia się do zarzutów skargi.
Przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Dlatego omawiany zarzut w części, w której strona skarżąca kasacyjnie próbuje zakwestionować przyjęte ustalenia faktyczne sprawy nie jest zasadny.
Jednak podkreślenia wymaga, że skoro z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku musi zawierać opis stanu faktycznego sprawy oraz stanowisk stron postępowania, w tym wskazanie zarzutów skargi i argumentację strony przeciwnej oraz stanowisko sądu wraz z właściwie uzasadnioną podstawą prawną, to należy przyjąć, że zamieszczenie w uzasadnieniu tych elementów ma umożliwić odtworzenie sposobu rozumowania sądu, które doprowadziło do danego rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Taka sytuacja zaistniała w realiach niniejszej sprawy.
W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zrealizował wymogu należytego wyjaśnienia podstawy prawnej oraz motywów rozstrzygnięcia. Sposób wykonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązku wskazania w uzasadnieniu wyroku obok faktycznej, także i prawnej podstawy rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, nie pozostaje bez wpływu na możliwość skontrolowania trafności rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Niewątpliwie, jak już wskazywano, uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji powinno być sporządzone w sposób umożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Dlatego też obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wyjaśnienie motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, wówczas gdy strona postępowania poprzez wniesienie skargi kasacyjnej żąda jego kontroli. Tymczasem uzasadnienie wyroku wydanego w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął w swoich własnych rozważaniach konieczność wyjaśnienia kwestii zasadniczej rozpoznawanej sprawy. Sąd I instancji w treści uzasadnienia nie odniósł się bowiem do podnoszonej przez skarżącą kwestii, mającej istotne znaczenie w sprawie, dotyczącej podstawy stosowania regulacji zawartych w zarządzeniu Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nr pf-49 z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu dokumentowania okoliczności uzasadniających podwyższanie emerytury funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, do oceny spełnienia przez skarżącą warunków określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mimo podnoszenia powyższej kwestii przez skarżącą w skardze wywiedzionej do Sądu I instancji, nie wyjaśnił, na jakiej podstawie regulacje zawarte w tym zarządzeniu mają zastosowanie także w zakresie oceny czynności operacyjno-rozpoznawczych zrealizowanych w okresach poprzedzających wejście w życie zarządzenia, a które ponadto wcześniej zostały zakwalifikowane przez kierowników jednostek organizacyjnych jako spełniające warunki, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia.
Sąd I instancji ograniczył się w tym zakresie do, jak słusznie podniosła strona skarżąca kasacyjnie, lakonicznego stwierdzenia, że "Sąd nie podziela też zarzutów skargi w zakresie naruszenia art. 2 i art. 32 Konstytucji RP w zw. z zarządzeniem nr pf-49 ani przepisów tego zarządzenia (nr pf-49), dotyczących naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz, zaufania obywatela do państwa oraz równego traktowania obywateli znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej, a także błędną interpretację przepisów zarządzenia. Skarżąca zakończyła służbę w 2012 r. i na datę zakończenia tej służby wydane jej zostały dokumenty, pozwalające na ustalenie prawa do emerytury i jej wymiar. Natomiast wniosek o wydanie zaświadczenia (pozwalającego na przeliczenie emerytury i zwiększenie jej wymiaru) złożony został w 2021 r. Według przepisów wewnętrznych obowiązujących w ABW, tryb dokumentowania okoliczności uzasadniających podwyższenie emerytury, postępowania o wydanie zaświadczenia w tym zakresie oraz organ uprawniony do wydawania zaświadczeń określało wówczas – w dacie złożenia przez skarżącą wniosku - zarządzenie nr pf-49 z dnia 22 grudnia 2014 r. Właściwe zatem było procedowanie wniosku skarżącej właśnie według wytycznych określonych ww. zarządzeniem". Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie doprecyzował, na jakie dokładnie przepisy wewnętrzne obowiązujące w ABW się powołuje, czy też jakie dokładnie wytyczne określone w ww. zarządzeniu miały wpływ na procedowanie wniosku skarżącej. Zarządzenie nr pf-49 z dnia 22 grudnia 2014 r. zawiera 6 rozbudowanych redakcyjnie paragrafów, odsyła tylko do pewnych zakresów niektórych wcześniejszych zarządzeń i wytycznych, a ponadto jest to odesłanie do stosowania "odpowiedniego". Nie stanowi zatem wyjaśnienia podstawy prawnej stwierdzenie przez Sąd, że "właściwe było procedowanie wniosku skarżącej właśnie według wytycznych określonych ww. zarządzeniem". Powyższe uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, bowiem uniemożliwia dokonanie oceny podjętych przez organ w sprawie czynności, zaakceptowanych zresztą przez Sąd I instancji, co z kolei prowadzi do uznania skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Jednocześnie wyjaśnić należy, że w związku z uwzględnieniem zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., przedwczesne byłoby wyrażanie przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska w kwestiach objętych pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2015 r., I GSK 465/15; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2021 r., I OSK 1880/19).
Z wyżej wymienionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaszły podstawy do uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a.
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z tym przepisem "W przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części". Skład orzekający doszedł do przekonania, że jeżeli istotną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego była wadliwość orzeczenia Sądu I instancji spowodowana wyłącznie uchybieniem tego Sądu w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego orzeczenia, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć organ kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.