OSK 1403/04

OSK 1403/04 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2005-04-15
orzeczenie prawomocne
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Borkowska Krystyna /przewodniczący/
Gliniecki Andrzej /sprawozdawca/
Plucińska-Filipowicz Alicja
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
IV SA 34/03 - Wyrok WSA w Warszawie z 2004-06-08
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270
art. 134 par. 1, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Tezy
Każda ocena prawna dokonywana przez sąd, wyrażona w uzasadnieniu orzeczenia, jest formułowana w określonym czasie i bierze pod uwagę występujące w tej dacie okoliczności sprawy. Zmieniające się okoliczności sprawy powodują nieaktualność w części lub w całości, tej oceny i konieczność dokonania jej weryfikacji w oparciu o stan aktualny.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stanisławy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2004 r. 7/IV SA 34/03 w sprawie ze skargi Stanisławy K. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 listopada 2002 r. (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wstrzymania działalności warsztatu - uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 listopada 2002 r. (...);
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 czerwca 2004 r. 7/IV SA 34/03 oddalił skargę Stanisławy K. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia 29 listopada 2002 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wstrzymania działalności warsztatu.
Jak wynika z akt sprawy, Stanisława i Ryszard K. pismem z dnia 31.05.1999 r., skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G.-M., wnieśli o natychmiastowe wstrzymanie działalności warsztatu mechaniki pojazdowej, który od sześciu lat prowadzi ich sąsiad Szczepan B. w swoim garażu, bez uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania garażu.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 29 czerwca 1999 r., wydaną na podstawie art. 105 par. 1 Kpa, umorzył postępowanie w sprawie wstrzymania działalności przedmiotowego warsztatu prowadzonego przy ul. W. 12 w G.-M. Jak wynikało z uzasadnienia decyzji, organ umorzył postępowanie, gdyż sprawa została już rozstrzygnięta decyzją (...) Burmistrza Miasta i Gminy w G.-M. z dnia 22 lipca 1997 r. utrzymaną w mocy decyzją Wojewody W. (...) z dnia 5 listopada 1997 r.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania Stanisławy i Ryszarda K., decyzją swoją z dnia 20 grudnia 1999 r. uchylił decyzję z dnia 29 czerwca 1999 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
Powyższą decyzję z dnia 20 grudnia 1997 r. Szczepan B. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 21 lutego 2001 r. IV SA 437/00 uchylił zaskarżoną decyzję, podzielając argumentację organu pierwszej instancji, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, gdyż w obiegu prawnym znajduje się ostateczna decyzja wydana między innymi w przedmiocie wstrzymania działalności warsztatu. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpatrując odwołanie od decyzji z dnia 29 czerwca 1999 r. /po wyroku NSA/, decyzją (...) z dnia 29 listopada 2002 r. utrzymał w mocy decyzję pierwszej instancji umarzającą postępowanie w sprawie wstrzymania działalności warsztatu Szczepana B.
Na powyższa decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 listopada 2002 r., Stanisława K. wniosła skargę /pismo z dnia 3 stycznia 2003 r./ do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów art. 104 i 105 Kpa. Sporny warsztat mechaniki pojazdowej został urządzony w garażu bez wymaganego pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Działka, na której jest usytuowany omawiany warsztat, położona jest na terenie oznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 83M2- przeznaczonym pod budowę mieszkaniową średnio intensywną, z dopuszczeniem obiektów usługowych nieuciążliwych. Jak wynika z powyższego, funkcjonowanie na tym terenie warsztatu mechaniki pojazdowej jest niedopuszczalne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 czerwca 2004 r. /powołanym na wstępie/ oddalił skargę, uznając skargę za nieuzasadnioną. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji powtórzył argumentację zawarta w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 21 lutego 2002 r. w sprawie IV SA 437/00 poza tym uznał, że jest związany tym orzeczeniem na zasadzie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2004 r. Stanisława K., reprezentowana przez adwokata Zenona K., wniosła skargę kasacyjną, zarzucając: - naruszenie przepisów postępowania art. 104-105 Kpa polegające na błędnej ich wykładni, - naruszenie przepisów art. 71 ust. 1 i art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego przez nie zastosowanie ich w niniejszej sprawie.
Zaskarżając powyższy wyrok w całości, pełnomocnik skarżącej wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że Szczepan B. od wielu lat prowadzi w garażu zakład mechaniki pojazdowej, bez wymaganego pozwolenia. Jest to działalność uciążliwa dla otoczenia i zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, na tym terenie niedopuszczalna. Decyzja (...) z dnia 22 lipca 1997 r., utrzymana w mocy decyzją Wojewody W., nakazywała wykonanie zaleceń zawartych w ocenie oddziaływania na środowisko oraz przedłożenie postanowienia o dopuszczeniu zakładu do użytkowania i do tego czasu wstrzymywała działalność warsztatu. Była to więc decyzja czasowa, nie wstrzymująca działalności warsztatu w ogóle. W konsekwencji czego Szczepan B. nie zaprzestał prowadzenia działalności usługowej w garażu.
Decyzja Burmistrza (...) z dnia 10 grudnia 1997 r. wydana na podstawie art. 71 Prawa budowlanego, zezwalała na funkcjonowanie warsztatu mechaniki pojazdowej w garażu. W wyniku odwołania skarżącej Wojewoda uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 par. 1 Kpa, gdyż sprawa nie stała się bezprzedmiotowa. Postępowanie administracyjne powinno być zakończone załatwieniem sprawy, zgodnie z art. 104 Kpa. Tymczasem żadna z wydanych decyzji nie załatwiała wniosku skarżącej. Zakład mechaniki pojazdowej Szczepana B., jak funkcjonował, tak funkcjonuje.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie można się zgodzić z wszystkimi zarzutami skargi kasacyjnej.
Nie można zaakceptować zarzutu, opartego na obrazie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem Sąd pierwszej instancji, nie orzeka w oparciu o te przepisy. Zarzut naruszenia przepisów art. 104 i art. 105 par. 1 Kpa w niniejszej sprawie, jest trafny o tyle o ile dotyczy on orzekania przez organy administracji publicznej.
Wymiar sprawiedliwości sprawowany przez sądy administracyjne, polega na kontroli działalności administracji publicznej, obejmującej orzekanie w sprawach sądowoadministracyjnych ze skarg między innymi na decyzje administracyjne. Sądy administracyjne, oprócz badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów /decyzji, postanowień/, powinny dążyć do końcowego załatwienia sprawy. W celu realizacji tych celów, ustawodawca dał wojewódzkim sądom administracyjnym rozpoznającym sprawy w pierwszej instancji, takie instrumenty, jak te określone w art. 134 par. 1 i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 134 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Sąd może też w celu usunięcia naruszenia prawa i jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, stosować środki przewidziane ustawą w stosunku do aktów lub czynności, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy.
W zaskarżonym wyroku, sąd uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, odwołał się do związania oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2002 r. w sprawie IV SA 437/00, co znajduje uzasadnienie w art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wcześniej w art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Jednak sąd pierwszej instancji, nie wziął pod uwagę, że ustanie mocy wiążącej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu sądu, może wynikać ze zmiany stanu prawnego lub stanu faktycznego sprawy. /T. Woś - Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN Warszawa 1996, str. 256-257/. Bowiem zmiana tych okoliczności, kształtowana kolejnymi decyzjami organów administracji publicznej i kolejnymi wyrokami Sądu, wydawanymi w tej sprawie /szeroko rozumianej tak, jak to przyjęto w art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/, stwarza konieczność dokonania nowych ocen prawnych, istniejącego w danej sprawie stanu faktycznego. Każda ocena prawna dokonywana przez sąd, wyrażona w uzasadnieniu orzeczenia, jest formułowana w określonym czasie i bierze pod uwagę występujące w tej dacie okoliczności sprawy. Zmieniające się okoliczności sprawy powodują nieaktualność, w części lub w całości, tej oceny i konieczność dokonania jej weryfikacji w oparciu o stan aktualny.
Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której organy wszczynały postępowania administracyjne, oparte na różnych podstawach prawnych następnie je umarzając, nie załatwiając sprawy co do jej istoty w całości, ani w części /art. 104 Kpa/. Efekt jest taki, że po prawie dziesięciu niedługo latach trwania postępowania administracyjnego, aktualnie zostały umorzone chyba wszystkie postępowania, a sprawa nie została załatwiona i liczne wnioski składane przez skarżącą na przestrzeni tych lat, pozostają dalej aktualne. Wniosek skarżącej z dnia 14.02.2000 r. o wszczęcie postępowania na podstawie art. 71 Prawa budowlanego, co było w tej sprawie uzasadnione, nie został w ogóle rozpatrzony. Nic nie wskazuje też na to, aby decyzja z dnia 22 lipca 1997 r., utrzymana w mocy decyzją Wojewody W. z dnia 5 listopada 1997 r., została wykonana bądź wyegzekwowana przez organy w innym trybie. Wielość postępowań, wszczynanych na podstawie różnych przepisów prawa, świadczy też o tym, że organy nie potrafiły właściwie sprecyzować przedmiotu sprawy, która polega na samowolnej zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego i która powinna być rozstrzygnięta na podstawie art. 71 Prawa budowlanego. Dzieląc sprawę na kilka różnych wątków, w których każdy prowadził do wydawania kolejnych decyzji i wyroków sądowych, zagubiono istotę sprawy, doprowadzając do paradoksalnej sytuacji, naruszającej wszelkie zasady demokratycznego państwa prawnego /art. 2 Konstytucji RP/, w której sprawa nie została załatwiona a wszystkie wszczęte postępowania administracyjne zostały umorzone. Trudno więc w takiej sytuacji, powoływać się na związanie oceną prawną Sądu wynikającą z wcześniejszych orzeczeń, skoro aktualny stan sprawy jest diametralnie inny od tego, kiedy te orzeczenia były wydawane.
Wniosek skarżącej z dnia 31.05.1999 r. o wstrzymanie działalności warsztatu, może być rozpatrzony na podstawie art. 50, którego odpowiednie zastosowanie przewiduje art. 71 Prawa budowlanego, należy bowiem zgodzić się z poglądem pełnomocnika skarżącej, że wstrzymanie działalności warsztatu na mocy decyzji (...) z dnia 22 lipca 1997 r., mogło co najwyżej mieć charakter czasowy i w praktyce, jak wynika z akt sprawy, nigdy nie zostało wyegzekwowane. Powinien również być rozpatrzony wniosek Stanisławy i Ryszarda K. z dnia 14.02.2000 r. o wszczęcie postępowania na podstawie art. 71 Prawa budowlanego, czemu na przeszkodzie nie stoją wcześniejsze orzeczenia umarzające postępowanie w tym trybie, gdyż zmieniły się okoliczności sprawy.
Powyżej przedstawiona ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, są wiążące na zasadzie art. 153 w związku z art. 193 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 203 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.