OSK 1266/04

OSK 1266/04 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-07-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-09-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grażyna Pawlos - Janusz
Janina Antosiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Leszek Włoskiewicz
Symbol z opisem
6103 Przekazanie  powiatom   mienia  Skarbu Państwa
Hasła tematyczne
Komunalizacja mienia
Sygn. powiązane
I SA 1094/02 - Wyrok WSA w Warszawie z 2004-04-07
Skarżony organ
Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz ( spr.), Sędziowie NSA Grażyna Pawlos - Janusz, Leszek Włoskiewicz, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu we Włodawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2004 r. sygn. akt I SA 1094/02 w sprawie ze skargi Zarządu Powiatu we Włodawie na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia 27 marca 2002 r. nr DEiGMSP/1551/EL/02 w przedmiocie komunalizacji nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2) zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz Powiatu we Włodawie kwotę 340 ( trzysta czterdzieści ) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2004 r. sygn. akt I SA 1094/02 oddalił skargę Zarządu Powiatu we Włodawie, na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia 27 marca 2002 r. w przedmiocie komunalizacji na rzecz Województwa Lubelskiego działki nr 100/2, położonej we Włodawie.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania (decyzja komunalizacyjna Wojewody Lubelskiego z 17 marca 2000 r. została uchylona przez Ministra Skarbu), zaś w odniesieniu do wydanej ponownie decyzji Wojewody z dnia 10 września 2001 r. potwierdzającej, że działka nr 100/2 o pow. 8039 m2, stanowiąca mienie Skarbu Państwa we władaniu Zarządu Dróg Wojewódzkich w Lublinie, stała się mieniem województwa lubelskiego, przytoczył argumentację organu.
Zdaniem Wojewody, kwestia podziału mienia uregulowana jest w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej (Dz.U. Nr 156, poz. 1027). W toku ponownego postępowania dowodowego ustalono, że podział mienia dokonano protokółami zdawczo-odbiorczymi, które określiły jaka część mienia przypada Zarządowi Dróg Powiatowych we Włodawie oraz Zarządowi Dróg Wojewódzkich w Lublinie. Załącznik do protokołu z 14 grudnia 1999 r. (chodzi o protokół z 14 stycznia 1999 r.) określa, że na rzecz ZDW w Lublinie przechodzi działka nr 100/2. Mienie to spełniało warunek z art. 60 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (...), gdyż w dniu 31 grudnia 1998 r. było we władaniu jednostki podlegającej przekazaniu samorządowi województwa.
Po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Powiatu we Włodawie, Minister Skarbu Państwa decyzją z 27 marca 2002 r., DEiGMSA/1551/EL/02, utrzymał w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 10 września 2001 r. stwierdzając, że podział mienia został dokonany zgodnie z § 3 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1998 r. § 1 tego rozporządzenia który stanowi, że z dniem 31 grudnia 1998 r. dyrekcje okręgowe dróg publicznych oraz będące ich częściami zarządy drogowe i drogowa służba liniowa, zostaną przekształcone w jednostki organizacyjne do zarządzania drogami powiatowymi (załącznik nr 1 do rozporządzenia), jednostki organizacyjne do zarządzania drogami wojewódzkimi (załącznik nr 2) i jednostki organizacyjne Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych (zał. nr 3).
Tak skonstruowane przepisy oznaczają, że składniki mienia Zarządu Dróg we Włodawie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. składnikami w części Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w Lublinie i części Zarządu Dróg we Włodawie. Podział mienia został dokonany w oparciu o protokoły zdawczo-odbiorcze z dnia 13 i 14 stycznia 1999 r.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zarząd Powiatu we Włodawie zarzucił naruszenie art. 60 ust. 1 i art. 61 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną.
Pierwszy z powołanych przepisów uprawnia Wojewodę do wydania decyzji deklaratoryjnej, tymczasem Wojewoda ukonstytuował nowy stan prawny mienia, które z mocy prawa stało się mieniem Powiatu.
Część mienia objętego decyzją Wojewody była we władaniu jednostki powiatowej, tj. Zarządu Dróg Publicznych we Włodawie, powstałego z przekształcenia Okręgowej Dyrekcji Dróg Publicznych w Lublinie. Protokoły zdawczo-odbiorcze były sporządzone bez udziału Powiatu Włodawskiego, czym naruszono art. 61 § 4 k.p.a. Naruszono także art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym powiat stał się z mocy prawa właścicielem mienia, które było we władaniu Zarządu Dróg Powiatowych we Włodawie.
Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż wydane decyzje nie naruszają prawa.
Zgodnie z art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) mienie Skarbu Państwa, będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej i niniejszej ustawy staje się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, Nabycie mienia stwierdza wojewoda w drodze decyzji. Wymieniona ustawa nie zawiera własnej definicji pojęcia "mienie" oraz "władanie". Pojęcia te są zdefiniowane w Kodeksie cywilnym. Zgodnie z art. 44 k.c. mieniem jest własność i inne prawa majątkowe, natomiast władanie jest opisywane w tym Kodeksie jako synonim posiadania, czyli stanu faktycznego, polegającego na faktycznym władztwie nad rzeczą.
Stwierdzenie nabycia mienia, które pozostawało we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych, o których stanowi art. 60 ust. 1 Przepisów wprowadzających (...) jest czynnością procesową podejmowaną w ramach postępowania administracyjnego, zmierzającego do wydania decyzji w przedmiocie nabycia mienia przez określoną jednostkę samorządu terytorialnego. Nabycie mienia następuje wprawdzie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., ale wymaga wydania przez wojewodę decyzji, która ma charakter deklaratoryjny i stanowi podstawę wpisu w księgach wieczystych.
Decyzja wydana na podstawie art. 60 ust. 3 powyższej ustawy nie tylko potwierdza nabycie mienia przez określoną jednostkę samorządu terytorialnego, ale także z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania administracyjnego oparta jest na ustaleniach z tego postępowania, dotyczących zwłaszcza poszczególnych składników mienia, które podlegają stwierdzeniu nabycia. Częścią tego postępowania jest sporządzenie (§ 3 rozporządzenia z 14 grudnia 1998 r.) protokółów zdawczo-odbiorczych, które są istotnym dowodem w postępowaniu administracyjnym w takiej sprawie.
W postępowaniu administracyjnym ustalone zostało, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w zarządzie DODP w Lublinie, Zarząd Dróg we Włodawie. DODP w Lublinie uległa przekształceniu i część mienia, którym władała weszła w skład mienia jednostek samorządowych: Zarządu Dróg Wojewódzkich w Lublinie i Zarządu Dróg Powiatowych we Włodawie. Stosownie do § 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych (...), dyrekcje okręgowe dróg publicznych zostaną przekształcone m.in. w jednostki organizacyjne do zarządzania drogami powiatowymi określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia. W punkcie 17 tego załącznika, wymieniony jest zarząd drogowy we Włodawie, jako właściwy do zarządzania drogami powiatowymi na obszarze powiatu Włodawskiego, który powstał z Obwodu Drogowego we Włodawie i części Zarządu Dróg we Włodawie. Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia, składniki mienia będącego dotychczas we władaniu dyrekcji okręgowych dróg publicznych, wymienione w protokółach zdawczo-odbiorczych, stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. składnikami mienia jednostek wymienionych w § 1 rozporządzenia. Protokółem zdawczo-odbiorczym z dnia 14 stycznia 1999 r. przedmiotowa nieruchomość została przekazana przez Generalną Dyrekcję Dróg Publicznych Oddział Wschodni, Zarządowi Dróg Wojewódzkich w Lublinie. Sąd przyjął, że ustalenia organów administracji są w tym zakresie prawidłowe, a sam podział składników mienia objętego tym protokółem został dokonany zgodnie z rozporządzeniem z dnia 14 grudnia 1998 r. Zdaniem Sądu, ponieważ przekazanie nie obejmowało mienia jednostki organizacyjnej zarządzającej drogami powiatowymi, nie zachodziła konieczność udziału takiej jednostki w sporządzaniu protokółu zdawczo-odbiorczego z dnia 14 stycznia 1999 r. Skargę Sąd oddalił na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zarząd Powiatu we Włodawie, reprezentowany przez radcę prawnego G. D. zarzucając:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez:
a) pominięcie przez Sąd przy orzekaniu treści art. 61 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, co doprowadziło do wydania decyzji komunalizacyjnych na rzecz województwa bez uprzedniego wydania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu,
b) niezastosowanie przez Sąd przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej (Dz.U. Nr 156, poz. 1027), który to przepis stanowił, iż składniki mienia będące dotychczas we władaniu dyrekcji okręgowych dróg publicznych, stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. składnikami mienia jednostek organizacyjnych, zarządzających drogami powiatowymi, wojewódzkimi i krajowymi, a w dniu 1 stycznia 1999 r. częścią nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania fizycznie i faktycznie władał powiat włodawski,
c) niezastosowanie § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 1999 r. w sprawie trybu przekazywania mienia przez Skarb Państwa powiatom i miastom na prawach powiatu oraz określenia kategorii mienia wyłączonego z przekazywania (Dz.U. Nr 13, poz. 114), polegające na zaniechaniu powołania przez właściwy organ komisji inwentaryzacyjnych, na podstawie czynności których mogło być przekazanie mienia Skarbu Państwa,
d) wydanie decyzji o nabyciu mienia Skarbu Państwa na podstawie protokółu zdawczo-odbiorczego, sporządzonego w dniu 14 stycznia 1999 r., którego stroną był Rejon Dróg Wojewódzkich w Parczewie, a więc organ niewłaściwy;
2) naruszenie przepisów postępowania polegające szczególności na:
a) utrzymaniu przez Sąd zaskarżonym wyrokiem w mocy decyzji administracyjnych, stwierdzających nabycie mienia wydanych w okolicznościach określonych przepisem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc niedopuszczeniu do udziału w postępowaniu Powiatu Włodawskiego, będącego stroną, z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a.,
b) utrzymaniu zaskarżonych decyzji wydanych w okolicznościach, o których stanowi art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy (lit. a i b), zaś zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiło nadto postawę uchylenia decyzji z uwagi na okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie, sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wywodzi, iż sporne mienie pozostawało w zarządzie jednostki Skarbu Państwa – Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w Lublinie, która została przekształcona, a nie zlikwidowana – jak twierdzi Samorząd Województwa – w jednostki do zarządzania drogami krajowymi, wojewódzkimi i powiatowymi.
Akt wykonawczy z 14 grudnia 1998 r. w § 1 w miejsce przekształconej Okręgowej Dyrekcji, utworzył jednostki do zarządzania drogami powiatowymi, wojewódzkimi oraz jednostki organizacyjne Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych. W myśl § 3 rozporządzenia, składniki mienia będącego dotychczas we władaniu okręgowych dyrekcji, stały się składnikami mienia odpowiednich zarządów dróg. W myśl art. 61 ustawy z 13 października 1998 r. przed przekazaniem mienia należało przed tym wygasić trwały zarząd, czego organ nie uczynił.
Błędnie Sąd przyjął, iż nabycie mienia nastąpiło przez jednostkę władającą tym mieniem w dniu 1 stycznia 1999 r., gdyż w tej dacie nieruchomość nr 100/2 była w faktycznym władaniu Zarządu Dróg Powiatowych i Zarządu Dróg Wojewódzkich. Mieści się tam siedziba tych dwóch jednostek organizacyjnych i ich zaplecze techniczne. W takim też zakresie winno nastąpić nabycie mienia przez samorządy wojewódzkie i powiatowe.
Decyzja Wojewody naruszała również art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., gdyż została wydana bez wygaszenia zarządu, a więc stanowiska innego organu.
Do postępowania nie dopuszczono powiatu, naruszając tym samym w decyzji art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zaś protokół zdawczo-odbiorczy z 14 stycznia 1999 r., stanowiący podstawę decyzji o nabyciu mienia, nie został podpisany przez uprawnionego Kierownika Zarządu Dróg Wojewódzkich, Rejon Dróg Wojewódzkich we Włodawie, lecz w Parczewie. Spór w tej sprawie dotyczy nieruchomości nr 100/2, stanowiącej siedzibę administracji drogowej zarówno wojewódzkiej jak i powiatowej i stanowi podstawę funkcjonowania tej administracji. Powiat nie uzurpuje sobie prawa do całej nieruchomości, lecz nie zgadza się na komunalizację całej nieruchomości 100/2 na rzecz województwa, podczas gdy powiatowi proponuje się tzw. dróżniczówki położone przy drodze wojewódzkiej. Pominięcie Powiatu Włodawskiego w procedurze podziału mienia po b. DODP, mogłoby prowadzić do pokrzywdzenia powiatu.
Rozpoznając skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny powziął poważne wątpliwości, co do przyjętej w zaskarżonym wyroku wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i przepisów rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1998 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej (Dz.U. Nr 156, poz. 1027) i na podstawie art. 187 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przedstawił składowi Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia budzące poważne wątpliwości następujące zagadnienie prawne:
czy wojewoda, wydając na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzję deklaratoryjną, stwierdzającą nabycie z mocy prawa mienia, którym uprzednio władała Okręgowa Dyrekcja Dróg Publicznych, jest związany faktycznym podziałem mienia dokonanym w drodze protokołu zdawczo-odbiorczego, o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej (Dz.U. Nr 156, poz. 1027 ze zm.)?
W uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/05 Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając powyższą wątpliwość stwierdził, że "w sprawie o stwierdzenie nabycia mienia, na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), protokół zdawczo-odbiorczy, o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej (Dz.U. Nr 156, poz. 1027), jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 k.p.a., określającym stan władania mieniem Skarbu Państwa przez jednostki organizacyjne przejmowane z dniem 1 stycznia 1999 r. przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego".
W obszernym uzasadnieniu uchwały przedstawiając uregulowanie prawne wprowadzone w związku z reformą ustrojową państwa Sąd w szczególności odniósł się do art. 21 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w którym zobowiązano Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej do określenia w drodze porozumienia z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej w drodze rozporządzenia wydanego do dnia 30 listopada 1998 r., organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej, która umożliwić miała dostosowanie z dniem 1 stycznia 1999 r. organizacji tych jednostek do organizacji administracji publicznej określonej w ustawach, o których mowa w art. 1. Chodziło tu o dokonanie reorganizacji dotychczasowych jednostek państwowej administracji drogowej zarządzających drogami publicznymi, która miała zabezpieczyć przede wszystkim nowo powołanym ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. zarządcom dróg wojewódzkich i powiatowych środki materialno-techniczno-osobowe umożliwiające im realizację od 1 stycznia 1999 r. zadań w zakresie zarządu drogami. Tak więc Minister Transportu i Gospodarki Morskiej został zobowiązany do takiego przekształcenia jednostek państwowych zarządzających drogami publicznymi by z dniem 1 stycznia 1999 r. było możliwe przejęcie zorganizowanych zespołów ludzi wraz z majątkiem przez odpowiednie jednostki samorządu terytorialnego. Jednocześnie ustawa z dnia 13 października 1998 r. w art. 60, zamieszczonym w rozdziale 4 zatytułowanym "Nabycie mienia", uregulowała kwestię wyposażenia nowo powstałych jednostek samorządu terytorialnego w majątek stanowiący dotąd mienie Skarbu Państwa. Powołany przepis art. 60 w ust. 1 stanowił, że mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej, przy czym zgodnie z ust. 3 tego artykułu nabycie tego mienia stwierdza wojewoda w drodze decyzji. Jakkolwiek więc nabycie mienia państwowego przez jednostki samorządu terytorialnego w tym trybie następowało z mocy prawa, to jednak badanie czy spełnione zostały przesłanki nabycia określone w art. 60 ust. 1 ustawy następowało w postępowaniu administracyjnym, kończącym się decyzją wojewody wydawaną na podstawie dokonanych w tym postępowaniu ustaleń. Tryb przewidziany w art. 60 ust. 1 ustawy dotyczył także mienia państwowego znajdującego się we władaniu jednostek organizacyjnych państwowej administracji drogowej, które, po przekształceniu mającym na celu dostosowanie ich organizacji do organizacji administracji publicznej, miało zostać przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego. W praktyce oznaczało to często podział mienia należącego do drogowej jednostki organizacyjnej pomiędzy dwie a nawet więcej nowo utworzonych. W wykonaniu postanowień art. 21 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Minister Transportu i Gospodarki Morskiej wydał rozporządzenie z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej (Dz.U. Nr 156, poz. 1027). Zgodnie z tym rozporządzeniem z dniem 31 grudnia 1998 r. dyrekcje okręgowe dróg publicznych oraz będące ich częściami zarządy drogowe i drogowa służba liniowa zostały przekształcone w:
1) jednostki organizacyjne do zarządzania drogami powiatowymi określone w załączniku Nr 1 do rozporządzenia,
2) jednostki organizacyjne do zarządzania drogami wojewódzkimi określone w załączniku Nr 2 do rozporządzenia,
3) jednostki organizacyjne Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych określone w załączniku Nr 3 do rozporządzenia.
W tym samym czasie naczelni dyrektorzy okręgów dróg publicznych mieli przygotować imienne wykazy pracowników przekazywanych do jednostek organizacyjnych, o których mowa w rozporządzeniu.
Natomiast według § 3 tego rozporządzenia składniki mienia będącego dotychczas we władaniu dyrekcji okręgowych dróg publicznych wymienione w protokołach zdawczo-odbiorczych sporządzonych na dzień 31 grudnia 1998 r. stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. składnikami mienia jednostek, o których mowa w § 1 – powstałych w wyniku reorganizacji.
Omawiane rozporządzenie było przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który badał, czy Minister Transportu i Gospodarki Morskiej wydając je przekroczył upoważnienie zawarte w art. 21 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, upoważniające Ministra do określenia organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów dróg i drogowej służby liniowej umożliwiającej dostosowanie ich do organizacji administracji publicznej, ponieważ w tym akcie wykonawczym rozporządził mieniem Skarbu Państwa na rzecz poszczególnych jednostek organizacyjnych. Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku z dnia 5 czerwca 2001 r. sygn. akt K 18/00 stwierdził, że rozporządzenie to jest zgodne z art. 21 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, jak również, że nie jest niezgodne m.in. z art. 103 ust. 4 i 5 w związku z art. 60 ust. 1 powołanej ustawy. W uzasadnieniu wyroku Trybunał podkreślił, że celem rozporządzenia była reorganizacja istniejących struktur służby drogowej celem przejęcia ich przez jednostki samorządu terytorialnego. Wskazuje ono jedynie jakie jednostki organizacyjne mają powstać na bazie istniejących, nie rozstrzyga natomiast zdaniem Trybunału o sposobie podziału mienia należącego do jednostek dotychczasowych. Według Trybunału przepis § 3 rozporządzenia powtarzając zasadę nabycia mienia wyrażoną w art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. wskazuje jedynie na potrzebę sporządzenia protokołów zdawczo-odbiorczych na dzień 31 grudnia 1998 r. Konieczność przekazania mienia, a w wielu wypadkach przeprowadzenia podziału mienia państwowych jednostek organizacyjnych zarządzających drogami publicznymi na kilka części, wskazuje, że sporządzenie takich protokołów wydaje się czynnością niezbędną a jej przewidzenie w rozporządzeniu jak najbardziej mieści się w upoważnieniu do określenia organizacji procesu przekształcenia. Odniesienie się w rozporządzeniu do protokołów, które z natury rzeczy odzwierciedlają tylko stan faktyczny, pośrednio potwierdza ocenę, iż rozporządzenie nie wkroczyło w sferę kształtowania praw majątkowych.
Przedstawione stanowisko Trybunału Konstytucyjnego odnośnie rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1998 r. ma – zdaniem składu poszerzonego – istotne znaczenie przy rozstrzyganiu zagadnienia prawnego przedstawionego w postanowieniu NSA z dnia 18 października 2005 r., a także przy wyrokowaniu w tej sprawie. Podzielając stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, że celem omawianego rozporządzenia było takie przekształcenie (podział organizacyjny) państwowych jednostek zarządzających drogami publicznymi by z dniem 1 stycznia 1999 r. było możliwe przejęcie zorganizowanych zespołów ludzkich wraz z majątkiem przez odpowiednie jednostki samorządu terytorialnego, Sąd wyjaśnił jakie znaczenie w tym procesie mają protokoły zdawczo-odbiorcze, o których mowa w § 3 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1998 r. W świetle art. 21 ustawy z dnia 13 października 1998 r. działania reorganizacyjne Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej miały umożliwić dostosowanie z dniem 1 stycznia 1999 r. organizacji dotychczasowych państwowych jednostek zarządu drogami publicznymi do organizacji administracji publicznej. Wynikało z tego, że działania reorganizacyjne, o których mowa musiały zostać zakończone do 31 grudnia 1998 r. Jeśli reorganizacja państwowych jednostek zarządu drogami publicznymi miała pociągać za sobą również przesunięcia ich składników majątkowych do wydzielonych z nich jednostek organizacyjnych, które miały zostać przejęte przez samorząd terytorialny, to proces ten musiał być także zakończony na dzień 31 grudnia 1998 r. Zgodnie bowiem z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną to mienie Skarbu Państwa stało się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, które znajdowało się w tym momencie we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych we wskazanej ustawie przez samorząd terytorialny. Praktycznie zatem, w dniu 31 grudnia 1998 r. jednostki zarządu dróg publicznych, które miały przejąć samorządy, winny być już organizacyjnie z dawnych struktur w pełni wydzielone. Należy podkreślić, że na bazie dotychczasowych państwowych jednostek organizacyjnych zarządu dróg publicznych miały powstać nie tyle nowe jednostki organizacyjne, bo do powołania tych uprawnione były od 1 stycznia 1999 r. jednostki samorządu terytorialnego (jak powiaty i województwa), a raczej chodziło tu o wydzielenie w sposób zorganizowany odpowiednich środków by umożliwić samorządom, które przejęły zarząd drogami powiatowymi i wojewódzkimi, sprawowanie od 1 stycznia 1999 r. pieczy nad tymi drogami.
Nie ulega wątpliwości, zdaniem Sądu, że według rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. datą graniczną przekształcenia dotychczasowych dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej był 31 grudnia 1998 r. Z tym dniem dotychczasowe jednostki zarządu drogami publicznymi zostały przekształcone w jednostki organizacyjne wskazane w § 1 rozporządzenia. Związane z tym było także przygotowanie do przesunięcia do przekształconych jednostek niezbędnej kadry pracowniczej. Dostosowywanie organizacyjne jednostek zarządu drogami publicznymi do organizacji administracji publicznej pociągało za sobą z reguły utworzenie na bazie dotychczasowej jednostki organizacyjnej dwóch lub więcej jednostek zarządu dróg co wymagało także fizycznego podziału posiadanego przez te jednostki majątku i określenie na dzień 31 grudnia 1998 r. jakie jego składniki wchodzą w skład wydzielonych w wyniku reorganizacji jednostek. Właśnie dla tego celu potrzebne były protokoły zdawczo-odbiorcze – by odzwierciedlić stan faktyczny władania mieniem – które miały być sporządzone na 31 grudnia 1998 r., po to by z dniem 1 stycznia 1999 r. zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy jednostki samorządu terytorialnego, które przejmowały państwowe jednostki organizacyjne służb drogowych zostały uwłaszczone mieniem Skarbu Państwa znajdującym się we władaniu tych jednostek. Tak więc, mimo iż przepisy rozporządzenia a zwłaszcza jego § 3 nie dawały bezpośredniej podstawy prawnej do nabycia majątku państwowego przez samorządy, to sporządzone na ich podstawie protokoły zdawczo-odbiorcze, odzwierciedlając stan faktyczny władania tym mieniem na dzień 31 grudnia 1998 r., stanowiły o przedmiotowym zakresie nabycia mienia.
Należy zauważyć, że przekształcone z dniem 31 grudnia 1998 r. jednostki organizacyjne służby drogowej pozostawały nadal jednostkami państwowymi, z przeznaczeniem do zarządzania określonego rodzaju drogami publicznymi. Z dniem 1 stycznia 1999 r. zostały one przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego. Tak więc w dniu 31 grudnia 1998 r. te zreformowane jednostki – jeszcze państwowe – weszły również we władanie przypadającego im mienia, do którego prawo miała dotąd jednostka, na bazie której zostały one powołane w zakresie określonym protokołami zdawczo-odbiorczymi. Odzwierciedlają one stan władania mieniem Skarbu Państwa przez zreformowane jednostki zarządu dróg na dzień 31 grudnia 1998 r. W świetle powyższego nasuwa się wniosek przedstawiony w tezie uchwały. Jako dokument urzędowy protokół zdawczo-odbiorczy wprowadza domniemanie zgodności z prawdą tego co zostało w nim stwierdzone. Domniemanie to zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. może być obalone przez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści tego dokumentu. Dotąd jednak dopóki taki przeciwdowód nie zostanie skutecznie przeprowadzony, organ administracyjny w prowadzonym postępowaniu winien dokument ten uwzględnić jako miarodajny dowód w sprawie.
Uwzględniając powyższą wykładnię jako wiążącą Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę na podstawie art. 187 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocenił, iż skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy, zarzut zaś naruszenia przez Sąd przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej jest trafny.
W zaskarżonym wyroku, którego obszerne fragmenty przytoczono we wstępnej części niniejszego uzasadnienia przyjęto, iż podział składników mienia pomiędzy nowo utworzone jednostki nastąpił protokołem zdawczo-odbiorczym z 14 stycznia 1999 r., zaś sporna nieruchomość została przekazana przez GDDP Oddział Wschodni – Zarządowi Dróg Wojewódzkich w Lublinie, a na podstawie § 3 rozporządzenia stała się własnością tej jednostki.
Pogląd ten w świetle wykładni Trybunału Konstytucyjnego, dokonanej w wyroku z dnia 5 czerwca 2001 r. sygn. akt K 18/00, którą za uprawnioną przyjął także Sąd rozstrzygający przedstawioną wątpliwość prawną jest błędny, gdyż podziału mienia pomiędzy nowo utworzone jednostki samorządowe dokonuje się w drodze decyzji komunalizacyjnej Wojewody. Trybunał Konstytucyjny podkreślił w uzasadnieniu wyroku, iż celem rozporządzenia nie było wyposażenie nowo powstających jednostek w mienie, lecz dostosowanie jednostek do nowej struktury i wskazanie w załączniku z jakich państwowych jednostek mają być utworzone jednostki samorządowe i w jakie mienie w przyszłości wyposażone.
Przepis § 3 rozporządzenia powtarzał zaś jedynie zasadę wyrażoną w art. 60 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., lecz nie wkraczał w sferę kształtowania praw majątkowych. Sporządzenie protokołu było więc jedynie czynnością przygotowawczą, odzwierciedlającą stan faktyczny mienia, a więc swego rodzaju inwentaryzacją obrazującą stan władania mieniem przez zreorganizowane na dzień 31 grudnia 1998 r. jednostki po byłej Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych.
Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, iż przepis § 3 rozporządzenia regulował sposób prowadzenia postępowania komunalizacyjnego i stanowił część postępowania administracyjnego poprzedzającą wydanie decyzji na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 przez Wojewodę.
Z uwagi na datę wydania rozporządzenia, a także zakreślone przez ustawodawcę terminy dokonania czynności dostosowawczych – czynności protokolarnych, dokonywanych na podstawie § 3 rozporządzenia z 14 grudnia 1998 r. nie sposób traktować jako podjętych w postępowaniu administracyjnym, poprzedzającym wydanie decyzji komunalizacyjnych.
Sporządzenie protokołów nie wszczęło także takich postępowań; była to zatem czynność dokonywana poza postępowaniem administracyjnym, mająca za zadanie zinwentaryzowanie mienia z organizacyjnym powiązaniem mienia z konkretnymi jednostkami, które miały zostać utworzone, a które wymieniono w załącznikach do rozporządzenia.
Taki sposób wykładni przepisu § 3 rozporządzenia, któremu Sąd I instancji nadał charakter prawnomaterialny powoduje, iż sporządzone protokoły zdawczo-odbiorcze nie są częścią postępowania komunalizacynego, a tylko stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu przepisu art. 76 k.p.a., określając stan władania mieniem Skarbu Państwa przez jednostki przejmowane z dniem 1 stycznia 1999 r. przez samorząd terytorialny.
Zważyć należy, iż skarżący Powiat już w postępowaniu administracyjnym kwestionował prawidłowość dokonanej czynności w dniu 14 stycznia 1999 r. zarówno od strony uczestniczących w niej podmiotów jak i istniejącego w dacie 31 grudnia 1998 r., a następnie w dniu 1 stycznia 1999 r. stanu faktycznego, wywodząc, iż powstały Zarząd Dróg Powiatowych w sposób nieprzerwany władał częścią działki nr 100/2, którą z naruszeniem art. 60 ust. 1 uwłaszczono województwo lubelskie.
Ocenie tej, ograniczając się do rozważenia przesłanki § 3 rozporządzenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie poświęcił uwagi, co przy przyjęciu zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego uniemożliwia rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Za nietrafne uznał Sąd odwoławczy zarzuty naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., gdyż nie miał on zastosowania w sprawie. Przewiduje on obowiązek wygaśnięcia zarządu przy podziale mienia pomiędzy jednostki państwowe i samorządowe, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, gdyż podział odnosił się tylko do jednostek samorządu terytorialnego. Zbędne było więc wygaśnięcie zarządu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosował także przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 1999 r. w sprawie trybu przekazywania mienia przez Skarb Państwa... (Dz.U. Nr 13, poz. 114), gdyż przepisy tego rozporządzenia obowiązywały tylko organy przeprowadzające postępowanie komunalizacyjne, zaś skarga kasacyjna w tym względzie nie zawierała prawidłowo sformułowanego zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez Sąd.
Za chybiony uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy P.p.s.a. w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a., bowiem zarzut braku udziału strony w postępowaniu, której doręczono w tej sprawie decyzje i która składała środki prawne nie może być podniesiony skutecznie, zaś przedstawiony wcześniej wywód odnośnie braku podstaw do wygaśnięcia zarządu powoduje, iż nie można przyjąć jakoby Sąd pominął w wyroku taki powód uchylenia decyzji.
Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach podniesionych zarzutów i uznając jedynie za usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając zwrot kosztów w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 powołanej ustawy.