OSK 1250/04

OSK 1250/04 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2005-04-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-09-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Barbara Gorczycka -Muszyńska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
IV SA 4151/02 - Wyrok WSA w Warszawie z 2004-03-25
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Tezy
1. Zgodnie z treścią par. 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 140 ze zm./, liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych lub budowy garaży, należy dostosować do ustalonych przez właściwy organ warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne, przy zachowaniu warunków technicznych, określonych w tym rozporządzenia.
2. Omyłkowe nałożenie przez organ administracyjny na inwestora obowiązków w trybie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./, nie pozbawia tego organu prawa odstąpienia od ich egzekwowania w sytuacji wykazania wadliwości zajętego wcześniej stanowiska, stosowną ekspertyzą i pismami wyjaśniającymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska, Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki, Andrzej Jurkiewicz /spr./, Protokolant Urszula Radziuk, po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt 7 IV SA 4151/02 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 września 2002 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenie na budowę budynku wielorodzinnego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
OSK 1250/04
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt 7 IV SA 4151/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni "[...]" na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 września 2002 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 26 września 2002 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa – utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Gminy Warszawa-Centrum nr 316/02 z dnia 26 lipca 2002 r. zatwierdzającą projekt budowlany budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z przyłączami na działce nr ew. [...] z obrębu 3-01-11 przy ul. [...] w Warszawie i udzielającą firmie "Marvipol" Sp. z o.o. pozwolenia na budowę tego obiektu.
Według organu odwoławczego, inwestor spełnił wszystkie wymagane przez prawo przesłanki, niezbędne do wydania pozwolenia na budowę. Brak więc było podstaw do wydania mu decyzji odmownej. Projektowana inwestycja jest zgodna z przeznaczeniem terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 1992 r., co potwierdza ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr 3/02 z dnia 28 stycznia 2002 r.
Zaskarżona decyzja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich i przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ekspertyza techniczna przedłożona przez skarżącą spółdzielnię, co do rzekomego przesłaniania budynków i braku niezbędnego ich nasłonecznienia, została "opracowana na podstawie analizy rysunków koncepcyjnych, a nie projektu budowlanego zatwierdzonego przedmiotową decyzją nr [...]". Ilość miejsc parkingowych i ich lokalizacja została uzgodniona z Zarządem Dróg Miejskich w Warszawie opinią komunikacyjną z dnia 7 stycznia 2002 r. Nie zostały również naruszone przepisy dotyczące zieleni i urządzeń rekreacyjnych. Inwestor przed wydaniem zaskarżonej decyzji usunął nieprawidłowości w projekcie budowlanym i wyjaśnił wątpliwości związane z przyjętymi rozwiązaniami technicznymi.
Wymienioną decyzję Wojewody Mazowieckiego Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie. Zarzuciła, że organ odwoławczy "nie uwzględnił żadnego z argumentów podniesionych w odwołaniu" i że "większości zarzutów w ogóle nie poddano analizie". Według strony skarżącej, decyzja organu I instancji nie spełnia wymagań zawartych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Wydanie postanowienia nakazującego usunięcie nieprawidłowości w projekcie budowlanym wiązało organ I instancji. Nie było więc wystarczające poprzestanie na złożeniu przez inwestora ekspertyzy i wyjaśnień co do przyjętych rozwiązań technicznych. Sporny budynek – jak wykazywano – został zaprojektowany z naruszeniem, art. 4 Prawa budowlanego. Wojewoda Mazowiecki pominął kwestię zacienienia projektowanego budynku przez istniejący budynek skarżącej spółdzielni. Bezpodstawnie oparł się na ekspertyzie inż. Michałowskiego i "odrzucił" opinię inż. Pietrzaka.
Projektowany budynek został posadowiony z naruszeniem § 12, § 13 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nadto z naruszeniem § 18 tego rozporządzenia nie przewidziano dostatecznej ilości miejsc parkingowych, a z naruszeniem § 39 i § 40 nie przewidziano dostatecznej powierzchni terenów zielonych, placyków zabaw i miejsc rekreacyjnych. Inwestor nie spełnił warunków do uzyskania pozwolenia na budowę, bo nie posiadał uzgodnienia co do zagospodarowania zieleni na terenie budowy. Doszło więc do naruszenia art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie skarżącej Spółdzielni "[...]", postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 9-11, art. 75, art. 77 i art. 81 kpa, a nadto Wojewoda Mazowiecki "nie odniósł się do zarzutu nieustalenia wszystkich stron postępowania " oraz nie rozważył kwestii związanych z zagrożeniem dla istniejących sąsiednich budynków w wyniku realizacji przedmiotowego budynku.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyroku nie uwzględniając skargi podniósł, iż zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia 26 września 2002 r. nie narusza prawa w stopniu przemawiającym za koniecznością jej wyeliminowania z porządku prawnego. W ocenie składu orzekającego, organ odwoławczy w sposób dostateczny ustosunkował się do zarzutów strony skarżącej i zajętemu stanowisku dał jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. W sytuacji, gdy Wojewoda Mazowiecki rozpatrując odwołanie skarżącej spółdzielni, dokonał oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego w rozumieniu art. 80 kpa i gdy ocena ta pozbawiona jest cech dowolności, brak jest podstaw do skutecznego kwestionowania zaskarżonej decyzji tylko dlatego, że strona skarżąca subiektywnie interpretując przepisy budowlane, wyciąga z tego materiału odmienne skutki. Obowiązujące przepisy – zdaniem Sądu – nie przewidują szczególnych uprawnień dla właścicieli lub posiadaczy zainwestowanych wcześniej terenów, w zakresie możliwości zagospodarowania sąsiednich terenów. Takich szczególnych uprawnień nie mają zarówno spółdzielnie mieszkaniowe, jak i wspólnoty mieszkaniowe. Jakkolwiek zrozumiałe są – zdaniem Sądu – pragnienia mieszkańców istniejących osiedli mieszkaniowych, związane z przestrzenią i zielenią wokół budynków, w których mieszkają, to pragnienia te nie mogą ograniczać uprawnień właścicieli sąsiednich terenów do zgodnego z prawem ich zagospodarowania. Wynika to wprost z treści art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z tym przepisem, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny lub do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu sąsiednich terenów, tylko w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego.
Podkreślono, że ochrona ta dotyczy tylko interesu prawnego, a nie interesu faktycznego. Z akt administracyjnych natomiast wynika, że mieszkańcom osiedla przy ul. [...], w tym i skarżącej Spółdzielni, chodzi przede wszystkim o zabezpieczenie własnego interesu faktycznego związanego z pragnieniem posiadania wolnej przestrzeni wokół istniejących budynków mieszkalnych i przeznaczenia jej na cele rekreacyjne. O przeznaczeniu terenu decyduje przepis gminny, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a o zgodności zamierzenia inwestycyjnego z tym przepisem, przesądza ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, inwestor złożył w dacie ważności tej decyzji i nie może ona być skutecznie kwestionowana w tym postępowaniu. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. obiekty budowlane należy projektować, budować, użytkować i utrzymywać zgodnie z przepisami, w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, przy czym ochrona ta obejmuje w szczególności: zapewnienie dostępu do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z mediów technicznych i przed pozbawieniem dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowania oraz ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Ochronie tej nie podlega jednak zachowanie wolnej przestrzeni i rozległego widoku. Intensyfikacja zabudowy, poprzez tzw. dogęszczanie istniejących osiedli mieszkaniowych, wynika z konieczności zaspokajania potrzeb mieszkaniowych szczególnie w dużych miastach, w których występuje niedostatek wolnych terenów inwestycyjnych.
Jest oczywiste, że każde dogęszczenie zabudowy pogarsza dotychczasowe warunki zamieszkania, ale jest to związane z obiektywnym ryzykiem posiadania mieszkania na osiedlach spółdzielczych lub komunalnych.
Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej spółdzielni co do naruszenia art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w związku ze sposobem wykonania przez inwestora obowiązków nałożonych w trybie ust. 3 tego przepisu. Obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości może być zrealizowany przez inwestora w każdej formie, która eliminuje naruszenia wymogów określonych w ust. 1 i 2, w tym również przez wykazanie, że naruszenie wymogów nie ma miejsca. Do wyłącznej kompetencji organu architektoniczno—budowlanego należy ocena, czy inwestor, obowiązek ten wykonał. Jeżeli złożone przez inwestora ekspertyza i cztery pisma wyjaśniające co do przyjętych rozwiązań technicznych, usunęły pierwotne zastrzeżenia i wątpliwości organu, to mógł na nich poprzestać uznając, że inwestor spełnił wymagania określone art. 35 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Zaznaczono, że to na projektancie, a nie na organie spoczywa odpowiedzialność za przyjęte rozwiązania techniczne. Projektant ma obowiązek zaprojektować nowy obiekt budowlany w sposób zapewniający formę architektoniczną, dostosowaną do krajobrazu i otaczającej zabudowy w rozumieniu art. 4 Prawa budowlanego. Nie znaczy to jednak – jak wyjaśnił Sąd, że nowe obiekty budowlane muszą nawiązywać swoją formą np. do budynków z lat sześćdziesiątych lub tzw. blokowisk w stylu z tego okresu. Subiektywne przekonanie skarżącej Spółdzielni co do naruszenia zasady wyrażonej w tym przepisie, nie wymagało więc w realiach niniejszej sprawy, przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych.
Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, Wojewoda Mazowiecki ustosunkował się do kwestii zacienienia budynku spółdzielni przez projektowany budynek oraz wskazał, dlaczego uznał za wiarygodną opinię inż. M., a nie opinię inż. P. opracowaną na podstawie analizy rysunków koncepcyjnych, a nie projektu budowlanego, zatwierdzonego zaskarżoną decyzją. Ocena organu mieści się w granicach wyznaczonych przez art. 80 kpa. Jeżeli faktycznie budynek skarżącej spółdzielni będzie przesłaniał budynek projektowany, to jest to problem inwestora. Nie wiadomo z czego strona skarżąca wywodzi swój interes prawny "w ochranianiu" przed zacienieniem budynku inwestora przez własny budynek. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego zarzut naruszenia przepisów § 12, § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 140 ze zm.) należało uznać za bezpodstawny. Inwestor dokonał bowiem korekty projektu budowlanego aby były spełnione wymogi warunków technicznych w zakresie nasłonecznienia i naturalnego oświetlenia pomieszczeń w budynku skarżącej spółdzielni.
W pozostałym zakresie zarzuty strony skarżącej jak konkludował Sąd sprowadzają się do polemiki z poglądami obu organów w kwestii miejsc parkingowych oraz zieleni i urządzeń rekreacyjnych. Nie ma więc potrzeby ponownego przytaczania argumentów omówionych w zaskarżonej decyzji. Natomiast ewentualne szkody związane z realizacją budynku nie świadczą o wadliwości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, ale o niewłaściwym prowadzeniu prac budowlanych, co może rodzić odpowiedzialność odszkodowawczą i zawodową. Nie ma to więc wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" zarzuciła temu rozstrzygnięciu
- naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 4, 5 i 35 Prawa budowlanego, § 12, 13, 18, 39, 40, 60 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że decyzja o pozwoleniu na budowę zgodna jest z obowiązującymi przepisami oraz
- naruszenie art. 7, 9, 10, 11, 28, 75, 77, 81 i 107 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że w toku postępowania przed organami administracji architektoniczno-budowlanej nie miały miejsca uchybienia wpływające na wydane treści wydanych decyzji administracyjnych.
Wskazując na powyższe naruszenia zgłoszono wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i orzeczenia o uchyleniu decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 września 2002 r. nr 1721/I/2002 ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż Wojewoda Mazowiecki nie uwzględnił żadnego z argumentów podniesionych przez stronę skarżącą w odwołaniu, a uzasadnienie decyzji organu odwoławczego wskazuje, że większość zarzutów w ogóle nie poddano analizie, Powoduje to obarczenie decyzji Wojewody Mazowieckiego wszystkimi wadami zarzuconymi decyzji organu I instancji.
Nie zgadzając się z wydanym wyrokiem zauważono, iż w opinii składu orzekającego, Wojewoda Mazowiecki w sposób dostateczny, ustosunkował się do zarzutów skarżącej Spółdzielni i zajętemu stanowisku dał jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – narusza przepis art. 107 § 3 kpa, bowiem tych wymagań uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zestawieniu z treścią i zarzutami odwołania – nie zawiera.
Nadto wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał także, że rozpatrzenie odwołania nastąpiło na podstawie całokształtu materiału dowodowego w rozumieniu art. 80 kpa. Tymczasem przepis art. 81 kpa, którego naruszenie wskazywano i w odwołaniu i w skardze, stanowi, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.
Skarżąca Spółdzielnia wskazywała, że nie miała możliwości wypowiedzenia się co do wszystkich dowodów, które zostały przeprowadzone przez organ I instancji, a zatem przy naruszeniu art. 81 kpa nie jest możliwe w ogóle przyjmowanie prawidłowości stosowania art. 80 kpa.
Podkreślono, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ogóle nie odniósł się do zarzutów naruszenia przepisów 7, 9, 10, 11, 75, 77, 81 kpa. Tymczasem naruszenie takie miało miejsce, zwłaszcza w zakresie uniemożliwienia Spółdzielni aktywnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Jak podniesiono w odwołaniu i w skardze, Spółdzielnia w ogóle nie wiedziała o postanowieniu z 7 czerwca 2002 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, ani o pismach inwestora z 11, 12, 17 i 18 lipca 2002 r. To ostatnie pismo zostało przy tym złożone zaledwie na tydzień przed wydaniem decyzji organu I instancji, co skutecznie uniemożliwiło jakąkolwiek reakcję Spółdzielni, co narusza – zdaniem strony skarżącej – art. 10 kpa.
Zdaniem strony nie odniesiono się także do zarzutu nieustalenia wszystkich stron postępowania i naruszenia przepisu art. 28 kpa. Zarzut ten, zawarty w odwołaniu, Spółdzielnia w pełni podtrzymała w skardze. Z treści decyzji organu I instancji wynika, że na inwestora nałożono obowiązek zapewnienia kontroli geodezyjnej osiadania i przemieszczeń nie tylko budynku Spółdzielni ([...]), ale także budynków przy ul. [...], które nie stanowią własności Spółdzielni. W opinii organu I instancji, negatywne oddziaływanie inwestycji na istniejące obiekty budowlane – to jest spowodowanie osiadania tych budynków – może obejmować także budynki, które bezpośrednio nie sąsiadują z terenem inwestycji. Właściciele tych budynków mają zapewnioną ochronę na podstawie art. 5 prawa budowlanego, a zatem zgodnie z art. 28 kpa właściciele tych budynków powinni wziąć udział w postępowaniu administracyjnym.
Wykazano, że załatwienie spraw administracyjnych, w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są jednostronne rozstrzygnięcia (decyzje administracyjne), koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 7 i 10 § 1 kpa.
Przyznano, że z naruszeniem art. 5 Prawa budowlanego, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że przesłanianie dopływu światła dziennego do pomieszczeń w budynku projektowanym, stanowi wyłącznie problem inwestora. Przepis art. 5 Prawa budowlanego, jak również przepisy techniczno-budowlane, mają charakter bezwzględnie obowiązujący.
Ustawowym obowiązkiem organów administracji architektoniczno-budowlanej jest dokonanie kontroli projektu budowlanego pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami, w zakresie wynikającym z art. 35 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego.
Naruszenie tego obowiązku świadczy o wadliwości decyzji o pozwoleniu na budowę. Z naruszeniem art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że decyzje administracyjne są zgodne z prawem. Wydanie postanowienia, przewidzianego w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego oznacza, że w opinii organu I instancji projekt budowlany zawierał rozwiązania niezgodne z wymaganiami wynikającymi z obowiązujących przepisów. Usunięcie nieprawidłowości w projekcie budowlanym było możliwe wyłącznie poprzez wykonanie wszystkich obowiązków zawartych w postanowieniu. Tymczasem obowiązki te nie zostały wykonane. Złożenie pism wyjaśniających, czy też ekspertyz nie świadczy o wykonaniu nakazanych obowiązków. Usunięcie niezgodności z przepisami mogło nastąpić wyłącznie poprzez zmiany w projekcie budowlanym. Przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie dotyczy wątpliwości i zastrzeżeń organu administracji, lecz sytuacji stwierdzenia przez ten organ naruszeń prawa. Przepis ten jest jednoznaczny. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 i 2, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin, a po jego bezskutecznym upływie, wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Natomiast wszelkie wątpliwości podlegają usunięciu w trybie wynikającym z art. 75 i n. Kpa.
Podniesiono też, że uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W dacie wydania zaskarżonej decyzji, uchylone było postanowienie Burmistrza Gminy Warszawa Centrum z 25 czerwca 2002 r. o uzgodnieniu dokumentacji dotyczącej gospodarowaniem zielenią na terenie inwestycji. Oznacza to, że uzgodnienie takie nie istniało, tymczasem z treści pkt 3 decyzji Nr 36/02 o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 28 stycznia 2002 r. wynika jednoznacznie obowiązek inwestora posiadania opinii w tym zakresie. Utrzymanie w mocy decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo niespełnienia przez inwestora warunku zawartego w tej decyzji świadczy o naruszeniu art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Dodatkowo wykazano, że wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2004 r. (sygn. akt IV SA 1309/02) . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 4 marca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatem z obrotu prawnego wyeliminowana została decyzja poprzedzająca wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, niezbędna dla wydania takiej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. N r 153, poz. 1270 ze zm.) skargą kasacyjna można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że wytknięte to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona kontynuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, iż skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym, jest ona obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Skarga kasacyjna Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie zawiera zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Mając na uwadze to, iż autor skargi kasacyjnej podnosi zarzuty oparte na przepisie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.
W skardze kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów kpa, w tym art. 7, 9, 10, 11, 28, 75, 77, 81 i 107.
Zarzut ten nie może być uznany za usprawiedliwiony.
Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. zwanej procesową, skierowany musi być przeciwko wyrokowi Sądu, a nie decyzji organu administracji i postępowaniu prowadzonemu przez ten organ.
Tym samym, jako uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności można by zarzucić wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu , naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" lub "c" cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez np. nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów przez organ.
Wraz z reformą sądownictwa administracyjnego, z dniem 1 stycznia 2004 r. weszła do obrotu prawnego ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Ustawa ta w pełni reguluje postępowanie przed sądami administracyjnymi odchodząc od rozwiązań przyjętych ustawą z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), która to w art. 59 odsyła Sąd w zakresie enumeratywnie tam wyliczonym do przepisów kpa. Wprowadzenie pełnej regulacji procesowej cytowaną ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. powoduje ten skutek, że Sąd administracyjny rozpoznając skargę nie stosuje przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
Tym samym, nie można w skardze kasacyjnej skutecznie postawić zarzutu kasacyjnego wywiedzionego z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, skoro Sąd nie stosuje tej procedury. Tak jednak postąpiono w niniejszej sprawie gdzie uczyniono Sądowi I instancji zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazując jako naruszenie przepisów procedury regulację z kpa.
Dlatego też wobec tak przywołanych zarzutów naruszenia przepisów postępowania generalnie uznać należy, iż brak wskazania prawidłowych przepisów procedury sądowej, które – zdaniem autora skargi kasacyjnej – zostały naruszone przez Sąd, nie pozwala na podważenie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.
Zatem w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym należy w dalszej kolejności przywołać rozważania odnoszące się do zarzuconego w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego.
Autor skargi kasacyjnej powołuje w tym zakresie naruszenie art. 4, 5 i 35 Prawa budowlanego, § 12, 13, 18, 39, 40, 60 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że decyzja o pozwoleniu na budowę zgodna jest z obowiązującymi przepisami.
Odnosząc się do tych zarzutów stwierdzić należy, iż przepis art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, według stanu obowiązującego w dacie wydawania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w tej sprawie określał, iż obiekty budowlane i związane z nimi urządzenia należy projektować w sposób zapewniający formę architektoniczną, dostosowaną do krajobrazu i otaczającej zabudowy.
Norma prawna z przywołanego art. 4 Prawa budowlanego, wyraża wyłącznie postulat "dobrej architektury". Postulat ten jednak nie ma charakteru normy prawnej, albowiem pozbawiony jest sankcji, która nie występuje tak w omawianym przepisie jak i w pozostałych artykułach ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. Postulat dostosowania formy architektonicznej do otaczającej zabudowy i krajobrazu w swej istocie jest elementem ładu przestrzennego, a nie organizacji procesu budowlanego. Zarzut naruszenia tej normy prawnej strona skarżąca wiąże z likwidacją terenu zielonego, stanowiącego całość architektoniczno-budowlaną w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji. Zarzut ten w tych okolicznościach, nie może być usprawiedliwiony tym bardziej, iż – jak trafnie podkreślono w zaskarżonym wyroku – subiektywne przekonanie skarżącej Spółdzielni co do naruszenia zasady wyrażonej w tym przepisie, nie mogło stanowić potrzeby przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego.
Kolejny zarzut naruszenia prawa, dotyczy przepisu art. 5 Prawa budowlanego.
W przepisie art. 5 sformułowana została zasada ogólna Prawa budowlanego określająca, jakie wymagania powinien spełniać obiekt budowlany, jak również jego budowa i użytkowanie. Należy podkreślić, że nadanie przepisowi rangi zasady ogólnej (generalnej) oznacza, że jego postanowienia wymagają uwzględnienia przy interpretowaniu innych postanowień ustawy oraz przepisów wykonawczych.
Skarżąca Spółdzielnia wiąże naruszenie tej normy z kwestią nasłonecznienia (przesłanianie dopływu światła dziennego do projektowanego budynku),a w konsekwencji z obrazą § 12, 13 i 60 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 15, poz. 140 ze zm.).
`Lektura akt przedmiotowej sprawy prowadzi do wniosku, że brak jest przesłanek do uwzględnienia powyższego zarzutu. Projektowany budynek nie został posadowiony z naruszeniem § 12, § 13 i § 60 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a więc nie można stwierdzić, iż dopuszczono się również takiego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 6 i 5 ust. 2 pkt 2 lit. "b" Prawa budowlanego.
W sprawie wykonano dwie ekspertyzy nasłonecznienia, jedną na zlecenie strony skarżącej opracował w lutym 2002 r. rzeczoznawca Pietrzak, zaś z inicjatywy inwestora, opinię taką wykonał w czerwcu 2002 r. rzeczoznawca Michałowski. Opinie te stwierdzające częściowe przesłanianie projektowanego budynku spowodowały korektę projektu budowlanego, na co trafnie zwrócono uwagę w zaskarżonym wyroku.
Korekta ta polegała na "obcięciu" naroża budynku projektowanego, co wyeliminowało częściowe przesłanianie sąsiedniego budynku.
Chybiony jest również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia § 18 cytowanego wyżej rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odnoszącego się do miejsc postojowych dla samochodów.
Zgodnie z treścią § 18 ust. 2 cyt. rozporządzenia, liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych lub budowy garaży, należy dostosować do ustalonych przez właściwy organ warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne, przy zachowaniu warunków technicznych, określonych w tym rozporządzenia. W decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dot. przedmiotowej inwestycji ustalono, że "miejsca parkingowe i postojowe należy zapewnić na działce własnej w ilości wynikającej ze wskaźników w uzgodnieniu z Zarządem Dróg Miejskich. Takie uzgodnienie niewątpliwie poczynione zostało w tej sprawie – opinią komunikacyjną nr [...] z dnia 7 stycznia 2002 r. z Zarządem Dróg Miejskich w Warszawie.
Kolejną opinią komunikacyjną z 22 kwietnia 2002 r. nr [...], Zarząd Dróg Miejskich w Warszawie, pozytywnie zaopiniował przedstawione rozwiązania komunikacyjne w zakresie garaży podziemnego projektowanego obiektu.
Zatem lokalizacja i ilość miejsc parkingowych w przedmiotowym projekcie budowlanym, została skutecznie uzgodniona, a więc brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości zlokalizowania wszystkich miejsc parkingowych w podziemnym garażu. Zatem przyjęta w projekcie ilość miejsc parkingowych oraz ich lokalizacja nie narusza ustaleń wydanej wcześniej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przepisu § 18 ust. 2 cytowanego rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r.
Nie można również podzielić poglądu wnoszącego skargę kasacyjną, iż naruszono prawo materialne tj. § 39 i 40 pkt 1 powołanego rozporządzenia. Uregulowania te dotyczą zieleni i urządzeń rekreacyjnych, lecz jednoznacznie należy stwierdzić, iż kwestie te w odniesieniu do przedmiotowego obiektu na terenie projektowanej inwestycji nie mają zastosowania. Wskazany przepis § 39 rozporządzenia dotyczy działek budowlanych, przeznaczonych w miejscowy planie zagospodarowania przestrzennego pod zespoły zabudowy wielorodzinnej, budynki zakładów opieki zdrowotnej (z wyjątkiem przychodni) oraz oświaty i wychowania, natomiast przepis § 40 ust. 1 tego rozporządzenia, ustala wymóg zapewniania odpowiednich miejsc i urządzeń dla wypoczynku i rekreacji dla dzieci, osób starszych i niepełnosprawnych na terenach zieleni w zespołach zabudowy wielorodzinnej, nie zaś na terenie przewidzianym pod budowę pojedynczego budynku mieszkalnego, jak to ma miejsce w tej sprawie.
W świetle powyższych rozważań, jako nieusprawiedliwiony jawi się także zarzut naruszenia art. 35 ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę zasadnie wskazał, iż nie można podzielić zarzutu skarżącej Spółdzielni, co do naruszenia art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w związku ze sposobem wykonania przez inwestora obowiązków nałożonych w trybie ust. 3 tego przepisu.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości może być realizowany przez inwestora w każdej formie, która powoduje eliminację naruszeń wymogów określonych w ust. 1 i 2 tego przepisu, w tym również poprzez wskazanie organowi, że naruszenie wymogów nie występuje.
W szczególności omyłkowe nałożenie przez organ administracyjny na inwestora obowiązków w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nie pozbawia tego organu prawa odstąpienia od ich egzekwowania w sytuacji wykazania wadliwości zajętego wcześniej stanowiska, stosowną ekspertyzą i pismami wyjaśniającymi. Wadliwe jest zatem stanowisko skarżącego, iż wykonać można postanowienia takiego rozstrzygnięcia wyłącznie poprzez zmiany w projekcie budowlanym.
Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza:
1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z:
a. miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska,
b. wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,
c. przepisami, w tym techniczno-budowlanymi,
2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,
3) wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane.
Jak wynika z lektury akt, powyższe warunki zostały w niniejszej sprawie spełnione, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny w opisanych okolicznościach, nie uznał zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1, 2 i 3 ustawy Prawo budowlane przez niewłaściwe zastosowanie.
W skardze kasacyjnej uczyniono również zarzut naruszenia art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Zgodność zamierzonej inwestycji z obowiązującym planem miejscowym, oceniona jest w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do treści art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (której podstawowym celem jest stwierdzenie zgodności zamierzonej inwestycji z planem miejscowym) jest wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Wprawdzie organ ten, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budową ma obowiązek sprawdzenia zgodności planu zagospodarowania działki lub terenu z planem zagospodarowania przestrzennego, jednakże dokonuje tego nie po to, aby kwestionować ocenę wyrażoną w decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ale aby sprawdzić, czy ewentualnie plan nie uległ zmianie i w związku z tym decyzja ta nie wygasła.
Skoro, stosownie do ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycja jest zgodna z planem miejscowy, to jest to ocena wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę, co oznacza, że dokonywanie przez ten organ samodzielnych ustaleń w omawianej kwestii, odbiegających od ustaleń dokonywanych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiłoby oczywiste, rażące naruszenie prawa (powołanego art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).
W chwili podejmowania decyzji o pozwoleniu na budowę w tej sprawie, jak i wyrokowania przez Sąd I instancji, w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji (decyzja SKO w Warszawie z 4 marca 2002 r. nr [...]) przesądzające o takiej zgodności.
Uchylenie postanowienia Burmistrza Gminy Warszawa-Centrum z dnia 25 czerwca 2002 r. w przedmiocie uzgodnienia pod kątem ochrony zieleni, przedstawionego projektu gospodarki zielenią w nowoprojektowanej inwestycji przy ul. Międzynarodowej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2002 r. nr [...] i umorzenie postępowania w tej sprawie, spowodowane zostało zbędnością opinii w zakresie projektu gospodarowania zielenią. Fakt ten czyni całkowicie nieusprawiedliwionym podnoszony zarzut naruszenia art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przywołane wyżej ostateczne rozstrzygnięcie SKO w Warszawie z 21 sierpnia 2002 r. jest realizacją pkt 3 decyzji r 36/02 o warunkach zabudowy i zagospodarowania, który zobowiązywał inwestora do uzyskania stosownego rozstrzygnięcia w zakresie gospodarki zielenią. Stanowisko właściwego organu administracji przesądzające o zbędności takiego uzgodnienia, jest wiążące dla organu architektoniczno-budowlanego, a jednocześnie powoduje nieskuteczność czynienia zarzutu o braku takiego uzgodnienia, skoro przede wszystkim nie ma normy prawnej, z której wynikałby obowiązek udzielenia pozwolenia na budowę uzależnionego od wydania takiej opinii.
Jednocześnie konkludując zauważyć należy, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2004 r., a więc już po wydaniu skarżonego wyroku, ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 4 marca 2002 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji, nie może wpłynąć na ocenę zaskarżonego wyroku. Eliminacja tej decyzji przez Sąd I instancji z obrotu prawnego, może spowodować uruchomienie postępowań w trybach nadzwyczajnych, a w dalszej kolejności ewentualną ich kontrolę przez sąd administracyjny, co pozostaje jednak bez wpływu na wyżej wyrażona ocenę o braku usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej.
Z przytoczonych powodów należało oddalić wniesioną skargę kasacyjną, co uczyniono na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).