OSK 1043/04

OSK 1043/04 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2005-01-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-07-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Elżbieta Stebnicka
Włodzimierz Ryms /przewodniczący/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II SA/Łd 388/02 - Wyrok WSA w Łodzi z 2004-03-31
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 71 poz 838
art. 1, art. 22 ust. 2, art. 38 ust. 1, art. 40 ust. 4
Ustawa dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Ryms, Sędziowie NSA Elżbieta Stebnicka, Andrzej Jurkiewicz (spr.), Protokolant Mariola Błaszczyk, po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 marca 2004 r. sygn. akt 3/II SA/Łd 388/02 w sprawie ze skargi Banku "P." SA Oddział Centrum w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 8 lutego 2002 r. (...) w przedmiocie przywrócenia pasa drogowego do stanu pierwotnego oraz kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Banku "P." SA Oddział Centrum w P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. kwotę 320 /trzysta dwadzieścia/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Decyzją (...) Kierownika Powiatowego Zarządu Dróg działającego z upoważnienia Zarządu Powiatu w Ł. z dnia 14 listopada 2001 r. na podstawie art. 20 ust. 8, art. 36 i art. 40 ust. 4 i 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./; par. 1 ust. 1 pkt 3a, par. 10a ust. 1 i 3, par. 10b ust. 1, par. 11 ust. 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./ orzeczono
- przywrócić stan pierwotny pasa drogowego drogi powiatowej Nr 67 w mieście Ł. ul. 9 M. przez usunięcie nielegalnie umieszczonej reklamy przez Bank "P." S.A. Oddział w P., jednocześnie
- nałożono karę pieniężną w kwocie 8.217,69 zł. na Bank "P." S.A. Oddział w P. za samowolne umieszczenie bez zezwolenia reklamy w pasie drogowym drogi powiatowej Nr 67 w Ł..
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na ustalenie oględzin, z których wynika, że na budynku przy ul. 9 M. 22 w Ł. umieszczona została dwustronna podświetlana reklama o treści (...); Bank "P." Spółka Akcyjna o wymiarach 0,90m x 1,55 m przytwierdzona wzdłuż swej powierzchni bocznej do budynku prostopadle do osi drogi oraz druga reklama z logo Banku i napisem bankomat o wymiarach 0,80m x 0,40 m przymocowana do budynku i widoczna z trzech stron.
Trzykrotnie zarządca drogi wezwał Bank "P." S.A. Oddział w P. do usunięcia tablic reklamowych i bankomatu, jednakże ten nie zastosował się do tych wezwań. W tej sytuacji, wobec samowolnego naruszenia pasa drogowego organ I instancji miał obowiązek stosownie do treści art. 36 ustawy o drogach publicznych orzec o przywróceniu stanu pierwotnego pasa drogowego poprzez usunięcie tablic i bankomatu. Miał też jak zauważono wynikający z art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz par. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, obowiązek pobrania kary pieniężnej.
Organ pierwszej instancji nie podzielił wywodów Banku, iż na umieszczenie dwustronnej podświetlanej tablicy zawierającej słowne i graficzne oznaczenie banku nie było wymagane zezwolenie, gdyż jest to oznaczenie przedsiębiorcy zgodne z art. 11 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej.
Bank "P." S.A. Oddział w P. odwołał się od opisanej decyzji wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu odwołania podniósł, iż organ I instancji nie wyjaśnił w sposób przekonujący dlaczego tablicę informacyjną uważa za reklamę. Tablica ta bowiem informuje o siedzibie oddziału Banku lecz nie reklamuje żadnych usług ani produktów, a jest to zgodne z art. 11 Prawa działalności gospodarczej gdyż zawiera nazwę banku /przedsiębiorcy/ oraz słowo "bank" czyli zwięzłe określenie działalności. Przypisywanie zaś obudowie bankomatu funkcji reklamowej jest natomiast nieporozumieniem.
Odwołujący zakwestionował również, że przyjęty przez organ I instancji pogląd, iż wszystkie elementy usytuowane poza obrys przyziemia budynku znajdują się w pasie drogowym i zarzucił temu poglądowi sprzeczność z art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia 8 lutego 2002 r. (...) po rozpatrzeniu odwołania orzekło:
1. uchylić zaskarżoną decyzję w całości
2. nakazać Powszechnej Kasie Oszczędnościowej Bank "P." S.A. Oddział w P. przywrócenie stanu pierwotnego pasa drogowego drogi powiatowej Nr 67 w Ł. ul. 9 M. poprzez usunięcie umieszczonych w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi tablicy z logo Banku i tablicy z napisem "BANK (...)" oraz zadaszenia nad bankomatem wbudowanym w ścianę,
3. nałożyć na Bank "P." S.A. Oddział w P. karę pieniężną w kwocie 645,60 zł. za umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi w pasie drogowym drogi powiatowej Nr 67 w Ł. ul. 9 M., tablicy z logo Banku, tablicy z napisem "BANK (...)" oraz zadaszenie nad bankomatem.
Wyjaśniono, że wysokość kary ustalono na podstawie par. 11 ust. 2 i par. 10 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 i 10b rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych w następujący sposób /3 obiekty o powierzchni rzutu poziomego mniejszej niż 1 m2 x 21,52 zł. x 10 decyzja karna = 645,60 zł.
Organ odwoławczy zauważył, że zaskarżona decyzja zawiera dwa odrębne rozstrzygnięcia. Po pierwsze nakazuje przywrócenie stanu pierwotnego drogi poprzez usunięcie nielegalnie umieszczonej reklamy, a po drugie nakłada karę pieniężną za samowolne umieszczenie bez zezwolenia reklamy w pasie drogowym.
Co do pierwszego rozstrzygnięcia wskazano, iż organ I instancji prawidłowo wywiódł, w uzasadnieniu decyzji, że stosownie do art. 40 ustawy o drogach publicznych oraz par. 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, zgoda zarządcy drogi jest wymagana na usytuowanie w pasie drogowym każdego urządzenia czy obiektu nie związanego z budową, modernizacją, utrzymaniem i ochroną dróg. W tym kontekście nie ma znaczenia czy chodzi o reklamę czy o obiekt lub urządzenie o innym charakterze. Dalej organ I instancji powołał się na pogląd NSA - zdaniem Kolegium - trafny, iż pas drogowy obejmuje także przestrzeń nad płaszczyzną gruntu pasa drogowego.
Generalnie organ odwoławczy uznał, że Bank "P." S.A. Oddział w P. miał obowiązek uzyskania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym dwóch tablic, jednej z logo Banku, drugiej z nazwą Banku oraz zadaszenia nad bankomatem /decyzja pierwszoinstancyjna nieprecyzyjnie określa je jako bankomat/ są to obiekty nie związane z budową, modernizacją, utrzymaniem i ochroną dróg.
Dlatego też orzeczono o przywróceniu do stanu poprzedniego naruszonego przez Bank "P." S.A. Oddział w P. pasa drogowego drogi powiatowej nr 67 w Ł. ul. 9 M. poprzez usunięcie przedmiotowych tablic oraz zadaszenia.
Uznano jednakże, że organ I instancji nietrafnie przyjął, iż tablice i zadaszenie będące przedmiotem rozstrzygnięcia mają charakter reklamy.
Stąd Kolegium uznało, że nie było podstaw do zastosowania w tej sprawie kary pieniężnej za umieszczenie reklamy w pasie drogowym, natomiast nałożyło na Bank "P." S.A. Oddział w P. karę pieniężną za umieszczenie w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi innego niż reklama i obiekt handlowy urządzenia nie związanego z funkcjonowaniem drogi.
W skardze do NSA pełnomocnik Banku zarzucił naruszenie art. 7, 77 par. 1, 107 par. 3 Kpa oraz art. 36 i 40 ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz par. 11 ust. 3 w zw. z par. 10 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych podnosząc tożsame argumenty z odwołania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 31 marca 2004 r. II SA/Łd 388/02 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Kierownika Powiatowego Zarządu Dróg w Ł. z dnia 14 listopada 2001 r. (...).
Sąd powołując się na art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ wskazał, że nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz przytoczoną podstawą.
Sąd administracyjny stwierdził, że w tej sprawie organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania w szczególności dotyczące postępowania dowodowego co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 7 Kpa w toku postępowania, organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W tym celu organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy /art. 77 par. 1 Kpa/, a następnie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została uzasadniona/art. 80 Kpa/.
Zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /t.j. Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./ w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg pobiera się opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcia pasa bez zezwolenia pobiera się kasy pieniężne z zastrzeżeniem art. 22 ust. 2.
Zgodnie z art. 1 tej ustawy, drogą publiczną jest droga zaliczana na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.
W świetle tych przepisów obowiązkiem organu - jak sygnalizuje Sąd - było ustalenie, czy droga jest droga publiczną w rozumieniu ustawy, a jeżeli tak, to do której kategorii została zaliczona i złożenie dowodów potwierdzających te okoliczność, a następnie ustalenie /również z powołaniem się na dowody/ szerokości pasa drogowego i wykazanie, że obiekt znajduje się w tym pasie.
W tej sprawie, organy tych podstawowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności - zdaniem Sądu I instancji - nie ustaliły. Organ odwoławczy nakazał stronie skarżącej przywrócenie stanu pierwotnego pasa drogowego przy czym podkreślono, iż nie rozważył przy tym możliwości zastosowania art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który dopuszcza możliwość pozostawienia wymienionych w tym przepisie obiektów w dotychczasowym stanie, jeżeli nie powodują one zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi.
Stąd też wobec powyższych wywodów Sąd na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. i zaskarżając go w całości wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.
W skardze kasacyjnej zgłoszono wobec wskazanego wyroku zarzut:
1. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a/ art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uwzględnienie skargi, mimo że organy administracji nie naruszyły przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy,
b/ art. 106 par. 1-3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez pominięcie przez Sąd sprawozdania ze stanu sprawy, niewskazanie w toku rozprawy istotnych wątpliwości powziętych przez Sąd i odstąpienie od zadania stronom obecnym na rozprawie odpowiednich pytań bądź zarządzenia przeprowadzenia dowodów uzupełniających w celu wyjaśnienia tych wątpliwości i przez to uniemożliwienie stronom złożenia wyjaśnień i stosownych wniosków dowodowych.
c/ Art. 113 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez zamknięcie rozprawy mimo niedostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.
d/ Art. 7 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uchylenie się Sądu od oceny i rozstrzygnięcia sprawy co do meritum mimo, że istniała taka możliwość i przez to nieuzasadnione odsunięcie w czasie definitywnego zakończenia sprawy.
e/ Art. 141 par. 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewskazanie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" powołanej ustawy jako podstawy rozstrzygnięcia, mimo podniesionego w uzasadnieniu wyroku naruszenia prawa materialnego /art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych/,
2. naruszenie prawa materialnego przez błędne przyjęcie, że w sprawie znajdował zastosowanie art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie podzielając poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zawartego w zaskarżonym wyroku w motywach skargi podniosło, iż przepis art. 7 Kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania w toku postępowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z regulacji tej wynika powinność organu administracji określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego. Kierując się normą prawa materialnego, organ ocenia jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne. A contrario zbędne jest przeprowadzenie dowodów co do faktów nie budzących w postępowaniu żadnych wątpliwości.
Niesporny w sprawie, a zatem nie wymagający dowodu był fakt przebiegu na gruncie granicy między nieruchomością należącą do Bank "P." S.A., a nieruchomością zajętą na pas drogowy, będącą we władaniu Powiatowego Zarządu Dróg w Ł. Granica ta przebiega po linii przyziemia budynku. Przyjęcie przez organy takiego przebiegu granicy wynika jednoznacznie z potwierdzonego dokumentacją fotograficzną i szkicami zamieszczonymi w aktach sprawy sposobu ustalenia powierzchni tablic informacyjnych i zadaszenia nad bankomatem. Tak ustalonego przebiegu granicy skarżący nie kwestionuje, co wyraźnie podkreślono w zaskarżonej decyzji.
Przedstawia on jedynie własny pogląd co do przestrzennego postrzegania pasa drogowego. Zdaniem skarżącego, obiekty stanowiące przedmiot rozstrzygnięcia wcale nie dlatego nie znajdują się w pasie drogowym, że nieprawidłowo ustalono przebieg granicy, ale dlatego, że znajdują się w przestrzeni ponad gruntem stanowiącym pas drogowy, a przestrzeń ta - jego zdaniem - nie wchodzi już w skład tego pasa.
Podkreślono, że skarżący nie podnosił żadnych wątpliwości co do przebiegu granicy pasa drogowego na gruncie, bo przecież granica pasa drogowego jest jednocześnie granicą nieruchomości Bank "P." S.A. Jest to zatem okoliczność doskonale znana stronie skarżącej, a w konsekwencji nie wymagająca dowodu.
Sąd pierwszej instancji dostrzegł także konieczność ustalenia szerokości pasa drogowego. Tymczasem okoliczność ta w ocenie Kolegium nie ma żadnego znaczenia w sprawie. Byłaby natomiast istotna wtedy, gdyby obiekty stanowiące przedmiot sporu swoimi wymiarami przekraczały tę szerokość. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika natomiast, że maksymalny wymiar tablic w rzucie prostopadłym do gruntu wynosi 0,9 m, a zatem oczywiste jest, że nie mogą one wykraczać poza granicę pasa drogowego przeciwległą do budynku Bank "P." S.A.
Reasumując, Kolegium stwierdziło, że istotny w sprawie fakt przebiegu granicy pasa drogowego nie wymagał wyjaśnienia, albowiem nie budził wątpliwości. Nie mogło zatem dojść, wskutek nieustalenia tego faktu, do naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów Kpa wskazanych przez Sąd. Wątpliwości strony skarżącej dotyczyły natomiast rozumienia ustawowej definicji pasa drogowego, a więc prawa, a nie faktów.
Zarzutu Sądu nieustalenia, czy droga jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a jeżeli tak, to do której kategorii została zaliczona, również nie należy oceniać w aspekcie wątpliwości co do faktów, lecz co do treści obowiązującego prawa.
Zaznaczono, że Sąd nie wskazuje w pisemnym uzasadnieniu wyroku, czemu ustalenie wymienionej wyżej okoliczności miałoby służyć, jednakże podając ustne motywy rozstrzygnięcia wskazał, że wobec braku w aktach dokumentu potwierdzającego tę okoliczność Sąd nie może stwierdzić, czy decyzja została wydana przez właściwy rzeczowo organ.
O właściwości organu administracji publicznej do rozpoznawania i załatwiania określonej kategorii spraw, stanowią przepisy prawne regulujące kompetencje, zawarte w ustawach materialnoprawnych. W rozpoznawanym przypadku przepisy takie zawiera ustawa o drogach publicznych. Stanowi ona w art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, że organem właściwym w sprawach z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg /zarządcą drogi/ w odniesieniu do dróg powiatowych jest zarząd powiatu. Ustalenie przebiegu istniejących dróg powiatowych następuje natomiast w drodze uchwały rady powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów /burmistrzów, prezydentów miast/ gmin, na obszarze których przebiega droga /art. 6a ust. 2 ustawy o drogach publicznych/.
Przebieg dróg powiatowych na obszarze Powiatu Ł. ustaliła Rada Powiatu Ł. uchwałą (...) z dnia 9 lutego 2001 r. W załączniku Nr 1 do uchwały "Wykaz ulic powiatowych na terenie miasta Ł. i Ł. K." pod poz. 14 wymieniono ul. 9 M. /przy której znajduje się budynek Bank "P." S.A. z zamieszczonym na nim spornymi urządzeniami/ w przebiegu ul. N. do granic miasta. Opisana uchwała jest przepisem prawa miejscowego, albowiem wydana została na podstawie i w wykonaniu ustawy oraz zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.
W świetle powyższego stwierdzono, że właściwość organów administracji w sprawach rozstrzygniętych uchylonymi decyzjami wynikała z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Do jej ustalenia wystarczające było zatem prawidłowe ich odczytanie, zaś niewskazanie źródeł kompetencji organu w podstawie prawnej decyzji, jak też niewłączenie do materiałów postępowania przed organami administracji aktów prawnych stanowiących te źródła, nie powinno skutkować uchyleniem decyzji, do tego pod zarzutem nieustalenia stanu faktycznego sprawy.
Zauważono nadto, że dla organów administracji, ich właściwość do rozstrzygnięcia sprawy była niewątpliwa. Nie była też kwestionowana przez stronę w żadnym stadium postępowania administracyjnego, jak również przed Sądem. Wątpliwość co do właściwości organów powziął natomiast Sąd. Nie poczynił jednak żadnych działań w celu wyjaśnienia tej wątpliwości, dopuszczalnych w świetle ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W szczególności pominął sprawozdanie ze stanu sprawy, przez co pozbawił strony możliwości zorientowania się co do prawidłowości rozpoznania przez Sąd stanu faktycznego, przede wszystkim zaś co do wątpliwości dotyczących właściwości organu. Wprawdzie strony wyraziły zgodę na pominięcie referatu, jednakże obecny na rozprawie przedstawiciel Kolegium uczynił to w przeświadczeniu, że stan faktyczny sprawy jest jasny, zaś materiał dowodowy nie zawiera luk. Jeżeli natomiast było inaczej, to miał prawo oczekiwać, że Sąd będzie dążył do wyjaśnienia ewentualnych niejasności, choćby wykorzystując obecność stron na rozprawie i formułując pod ich adresem stosowne pytania. Nie czyniąc tego Sąd uniemożliwił stronom złożenie wyjaśnień i odpowiednich np. o dopuszczeniu dowodu z dokumentu - uchwały o ustaleniu przebiegu dróg. Naruszył przez to art. 106 par. 1-3 i art. 113 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skoncentrowanie się przez Sąd wyłącznie na zarzutach popełnienia przez organy administracji opisanych wyżej uchybień formalnych, przy tym nieistotnych /nieustalenie szerokości pasa drogowego, nieprzeprowadzenie zbędnego dla wyjaśnienia sprawy dowodu na okoliczność przebiegu granicy pasa drogowego/ bądź łatwych do usunięcia w postępowaniu sądowym /nieudokumentowanie zaliczenia drogi do określonej kategorii/, należy zdaniem skarżącego ocenić jako uchylenie się Sądu od merytorycznego rozpoznania sprawy. Narusza to normę art. 7 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, rozumianą jako obowiązek dążenia Sądu do szybkiego załatwienia sprawy jako takiej, a nie tylko postępowania przed sądem. Ponadto rozstrzygając sprawę Sąd powinien mieć także na względzie regulację art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r. /Dz.U. 1993 nr 61 poz. 284/ stanowiącą, że każdy ma prawo do rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd oraz regulację art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którą każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Uchylenie decyzji bez jej oceny merytorycznej w sytuacji, gdy odpowiednie zastosowanie przepisów o postępowaniu dawało Sądowi możliwość dokonania takiej oceny, łamie powołane wyżej zasady.
Jako podstawę uchylenie decyzji organów administracji, Sąd wskazał w uzasadnieniu wyłącznie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wskazał natomiast art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy stanowiącego podstawę uwzględnienia skargi w razie naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy mimo, że jednocześnie zarzucił w uzasadnieniu wyroku niezastosowanie przez organ odwoławczy prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych,. Naruszył przez to art. 141 par. 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązujący sąd do powołania w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia.
Podniesiono, iż Sąd błędnie przyjął, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie wypowiedziało się w zaskarżonej decyzji, co do pozostawienia przedmiotowych urządzeń w pasie drogowym. Uczyniło to, tyle że nie w kontekście art. 38 ustawy o drogach publicznych, lecz w odniesieniu do przepisów o obowiązku uzyskiwania zezwoleń na takie korzystanie z pasa drogowego. Kolegium nie zajęło jednakże jednoznacznego stanowiska w tej kwestii, albowiem, jak zwróciło uwagę w uzasadnieniu swojej decyzji, sprawa uzyskania zezwolenia nie była przedmiotem rozstrzygania.
Poprzestało wobec tego na stwierdzeniu, że Bank "P." S.A. miał obowiązek uzyskania takiego zezwolenia. Jest oczywiste, że o zezwolenie to skarżący mógł wystąpić także po stwierdzeniu nielegalnego umieszczenia urządzeń w pasie drogowym.
W ocenie Kolegium art. 38 ustawy o drogach publicznych, nie mógłby mieć zastosowania w sprawie. Wynika to stąd, że ustawodawca uregulował w nim sytuację prawną urządzeń istniejących. Użyte w powołanym przepisie sformułowanie "istniejące (...) obiekty budowlane i urządzenia (...) mogą pozostać" wskazuje, że chodziło o obiekty zastane przed omawianą regulacją. Jeżeli natomiast chodzi o obiekty umieszczone w pasie drogowym po wejściu w życie ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r., to mogą one pozostawać w tym pasie tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez właściwy organ w oparciu o art. 40 ustawy o drogach publicznych. Kolegium wyraziło pogląd, że gdyby art. 38 ustawy o drogach publicznych miał się odnieść do obiektów budowlanych i urządzeń wzniesionych czy umieszczonych w pasie drogowym bez zezwolenia wymaganego ustawą, to ustawodawca stwierdziłby to wyraźnie, opisując je w normie prawnej np. w następujący sposób: "Obiekty budowlane i urządzenia wzniesione lub umieszczone w pasie drogowym bez wymaganego zezwolenia"
Ponadto jak konkludowano gdyby uznać stanowisko Sądu, że art. 38 ustawy o drogach publicznych stanowi podstawę konwalidowania niezgodnego z prawem umieszczenia urządzeń w pasie drogowym, to zauważono, że zawarta w tym przepisie norma pozbawiona jest sankcji. Nie wiadomo zatem jaką formalną postać miałoby przybrać stwierdzenie przez organ możności pozostawienia urządzenia w pasie drogowym. Wątpliwości te nie występują natomiast w razie rozstrzygania sprawy w oparciu o przepisy o zezwoleniach na zajęcie pasa drogowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Wniesiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. skarga kasacyjna jest zasadna.
Skarga ta została oparta na obu podstawach kasacji, o jakich mowa w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./.
Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik postępowania /art. 174 pkt 2 cyt. wyżej ustawy/ a wskazane w skardze kasacyjnej, w istocie sprowadzają się do wykazania, iż powody określone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi jako przesłanki do uchylenia zaskarżonych decyzji, nie mogły stanowić podstawy takiego rozstrzygnięcia. Z zarzutem tym należy się zgodzić.
Przesłankami uchylenia obu decyzji administracyjnych w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, był uczyniony zarzut naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania w szczególności dotyczących postępowania dowodowego /art. 7 i 77 par. 1 Kpa/.
Naruszenie wymienionych przepisów polegało - w ocenie Sądu - na niedopełnieniu przez organy administracji obowiązku ustalenia "czy droga jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy, a jeżeli tak, to do której kategorii została zaliczona" i złożenie dowodów potwierdzających tę okoliczność oraz ustalenia, z powołaniem się na dowody, szerokości pasa drogowego i wykazania, że obiekty znajdują się w pasie drogowym. Obowiązek taki ciążył na organach w świetle art. 1, art. 22 ust. 2 i art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./.
Sąd pierwszej instancji podniósł ponadto, że organ odwoławczy nakazując stronie przywrócenie stanu pierwotnego pasa drogowego, nie rozważył możliwości zastosowania art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, dopuszczającego możliwość pozostawienia wymienionych w tym przepisie obiektów w dotychczasowym stanie, jeżeli nie powodują one zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi.
Przytoczone okoliczności uzasadniały - zdaniem Sądu I instancji, zastosowanie w sprawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./.
Jest niespornym w tym postępowaniu, iż organy obu instancji precyzyjnie określały w zaskarżonych decyzjach, iż nakaz przywrócenia stanu pierwotnego pasa drogowego i obowiązek uiszczenia kary pieniężnej za umieszczenie przedmiotowych tablic oraz obudowy bankomatu w pasie drogowym, dotyczy drogi powiatowej Nr 67 w miejscowości Ł. ul. 9 M.
Niewątpliwie do oceny zgodności z prawem zaskarżonych decyzji niezbędne było określenie prawnego charakteru pasa gruntu będącego przedmiotem rozstrzygania. Chodzi o to, czy spełnia on kryteria dające podstawę do zakwalifikowania go jako drogi publicznej. Drogą publiczną jest bowiem droga zaliczona na podstawie ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /t.j. Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./ do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych /art. 1 ustawy o drogach publicznych/. Według przepisu art. 2 ust. 1 powołanej ustawy o drogach publicznych - drogi publiczne ze względu na funkcję w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe oraz drogi gminne.
Skoro w zaskarżonych decyzjach - co już wyżej zauważono - wskazano, że postępowanie dotyczy drogi powiatowej nr 67 w miejscowości Ł., to przebieg takich dróg, jak to prawidłowo podkreślono w skardze kasacyjnej, w drodze uchwały ustala rada powiatu po zasięgnięciu opinii wójtów /burmistrzów, prezydentów miast/ gmin na obszarach, których przebiega droga /art. 6a ust. 3 ustawy o drogach publicznych/. Aktem, który określił przebieg dróg powiatowych na obszarze Powiatu Ł. jest uchwała Rady Powiatu Ł. z dnia 9 lutego 2001 r. (...) w sprawie ustalenia przebiegu dróg powiatowych w obszarze Powiatu Ł.
W załączniku Nr 1 do tej uchwały "Wykaz ulic powiatowych na terenie miasta Ł. i Ł. K." pod pozycją nr 14 wymieniono ulicę 9 M. w Ł.
Powyższa uchwała jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego i stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze Powiatu Ł.
Tym samym podkreślić należy, iż wskazywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przesłanka niewyjaśnienia charakteru prawnego drogi Nr 67 w Ł. przy ul. 9 M. w opisywanej sytuacji nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia. Nie jest bowiem wyjaśnieniem okoliczności faktycznych to, co wynika z przepisów prawa /w tym wypadku z uchwały Rady Powiatu/, albowiem nie wymaga ustaleń faktycznych treść przepisu powszechnie obowiązującego, a do tego przecież sprowadziłoby się w tej sprawie wykazanie przez organy administracji, że sporna droga jest drogą powiatową z powołaniem się na regulację ww. prawa miejscowego.
Dlatego też niewskazanie przez organy orzekające na cytowaną uchwałę Rady Powiatu Ł. z dnia 9 lutego 2001 r. (...) w motywach zaskarżonych decyzji na poparcie twierdzeń co do charakteru prawnego przedmiotowej drogi nie może uzasadniać z tego powodu zarzutu nieustalenia stanu faktycznego sprawy w tym zakresie.
Zauważyć należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w zaskarżonym wyroku także nakazał ustalić szerokość pasa drogowego i wykazanie, że sporne obiekty logo Banku, obudowa bankomatu i tablica z napisem "BANK (...)" - znajdują się w tym pasie.
Obiekty powyższe umieszczone były na budynku Bank "P." S.A. oddział w P. przy ul. 9 M. w Ł.
Jak przyjmuje się jednolicie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w sprawach dotyczących umieszczania reklam w pasie drogowym /droga/ jako wydzielony pas terenu w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, obejmuje płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym gruntem /porównaj uchwała NSA z 19 czerwca 2000 r. OPK 2/00 - ONSA 2001 Nr 1 poz. 11, podobnie uchwała NSA z 19 czerwca 2000 r. OPK 3/00 - ONSA 2001 Nr 1 poz. 12/.
Zatem pas drogowy /droga/ to nie tylko powierzchnia, ale także przestrzeń nad pasem drogowym /drogą/ bowiem stanowi całość ze względu na społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntów składających się na drogę oraz szczególne zasady zarządzania drogą.
Ustalenie zaś, że w pasie drogowym umieszczono bez zezwolenia właściwego organu urządzenia nie związane z budową, modernizacją, utrzymaniem i ochroną dróg, determinuje następnie potrzebę wykazania powierzchni pasa drogowego zajętego pod urządzenie celem ustalenia wielkości ewentualnej opłaty.
W rozpoznawanej sprawie - co prawidłowo podkreślono w skardze kasacyjnej - niespornym był fakt przebiegu na gruncie granicy między nieruchomością należącą do "P." S.A. Oddział w P. a nieruchomością zajętą na pas drogowy będący we władaniu Powiatowego Zarządu Dróg w Ł. Bezspornym pozostaje bowiem, że granica ta przebiega po linii przyziemia budynku. Potwierdza to dokumentacja fotograficzna i szkice pomieszczone w aktach administracyjnych sprawy. Nadto z lektury tychże akt administracyjnych wynika, iż organy orzekające w sprawie dokonały podczas oględzin, szczegółowych pomiarów przedmiotowych urządzeń na budynku Banku i ustaliły, iż są one umieszczone na północnej ścianie siedziby Banku, zaś maksymalny wymiar tablic w rzucie prostopadłym do gruntu wynosi 0,9 metra /tablice 1,55 x 0.90 cm, zaś obudowa bankomatu 0,80 z 0,40 cm/. Tym samym ustalenia te - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego były wystarczające do przyjęcia, że sporne urządzenia znajdowały się w pasie drogowym, którego szerokość wobec powyższych ustaleń nie miała istotnego znaczenia dla bytu tej sprawy.
Tym samym również i w tym przypadku brak było podstaw do uznania w świetle materiału dowodowego sprawy, że organy administracji naruszyły przepisy o postępowaniu administracyjnym wskazane przez Sąd.
Jak wynika z lektury akt, spór w tej sprawie pomiędzy organami administracji, a stroną polegał w istocie nie na wadliwie ustalonym przebiegu granicy, czy też wadliwie ustalonych wielkościach urządzeń umieszczonych w pasie drogowym, lecz dotyczył tego, że urządzenia te umieszczone w przestrzeni ponad gruntem stanowiącym pas drogowy, nie mogły w ocenie Banku wchodzić w skład tego pasa.
Natomiast kwestia ta w sposób nie budzący wątpliwości została już przesądzona w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, o czym wyżej już w motywach tego uzasadnienia wspomniano.
Tym samym, wobec powyższych wywodów, za trafny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ przez uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad w nim wymienionych.
Mimo, iż podstawą uchylenia zaskarżonych decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi było wyłącznie inne naruszenie przepisów postępowania o jakim mowa w art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" powołanej ustawy, to Sąd pierwszej instancji zarzucił organom orzekającym niezastosowanie przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.
Z treści tego przepisu wynika, iż istniejące w pasie drogowym budynki obiekty inżynierskie i urządzenia nie związane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie.
Przepis powyższy, zgodnie z wykładnią gramatyczną należy interpretować w ten sposób, iż odnosi się on wyłącznie do istniejących już urządzeń, które zostały zrealizowane w sposób zgodny z prawem /legalnie/, a następnie dopiero znalazły się w pasie drogowym, to wówczas można je pozostawić w dotychczasowym stanie, jeżeli nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego oraz nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi.
Stąd też przy uwzględnieniu takiej wykładni przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w świetle okoliczności tej sprawy nie można uznać, iż możliwe jest zastosowanie tej normy w tym postępowaniu wobec przedmiotowych urządzeń Banku. Dlatego też stwierdzić należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przedstawił błędną wykładnię powołanego wyżej przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych na co słusznie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, czyniąc zarzut naruszenia prawa materialnego w tym zakresie.
Strona - Bank "P." S.A. Oddział w P. - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - miała obowiązek uzyskania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym dwóch tablic, jednej z logo Banku, drugiej z nazwą Banku oraz zadaszenia nad bankomatem, są to bowiem niewątpliwie obiekty nie związane z budową, modernizacją, utrzymaniem i ochroną dróg. Pozwolenia takiego jednak strona nie posiada, zatem prawidłowo w oparciu o przepis art. 36 ustawy o drogach publicznych, za samowolne naruszenie pasa drogowego orzeczono o przywróceniu go do stanu poprzedniego.
Skoro za zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg, pobiera się opłaty /art. 40 ust. 4 cyt. ustawy/, to w okolicznościach tej sprawy prawidłowo organ odwoławczy, uznając, że sporne urządzenia nie stanowią reklamy, wydając decyzję reformatoryjną wymierzył na rzecz Banku karę pieniężną w kwocie 645,60 zł. Wyliczenie przedstawione na poparcie tak ustalonej kwoty oparte zostało na podstawie par. 11 ust. 1 i par. 10 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 i par. 10b rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./ i nie może być skutecznie kwestionowane w świetle prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego i niewadliwie przeprowadzonego postępowania.
Tym samym skoro Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie istnieją w przedmiotowej sprawie takie naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a orzeczenie wydano z naruszeniem prawa materialnego, stąd też uznano w tych okolicznościach, że wskazane jest wydanie orzeczenia reformatoryjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał przedmiotowa sprawę za dojrzałą do rozstrzygnięcia i dlatego też mając powyższe na uwadze, w oparciu o przepis art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ uchylił zaskarżone orzeczenie i jednocześnie oddalił skargę Banku "P." S.A. Oddział w P., uznając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 8 lutego 2002 r. za zgodną z prawem.
Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie art. 203 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z tych powodów orzeczono - jak w sentencji.