Kp 5/09

5/1/A/2012 WYROK z dnia 18 stycznia 2012 r. Sygn. akt Kp 5/09* * Sentencja została ogłoszona dnia 31 stycznia 2012 r. w M. P. z 2012 r. poz. 39. W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Rzepliński – przewodniczący Stanisław Biernat Zbigniew Cieślak Maria Gintowt-Jankowicz – I sprawozdawca Mirosław Granat Wojciech Hermeliński Adam Jamróz Marek Kotlinowski Teresa Liszcz Małgorzata Pyziak-Szafnicka Stanisław Rymar Piotr Tuleja Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz – II sprawozdawca Andrzej Wróbel Marek Zubik, protokolant: Grażyna Szałygo, po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawcy oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 18 stycznia 2012 r., wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej złożonego w trybie art. 122 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej o zbadanie zgodności: art. 30 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim w zakresie, w jakim rozszerza zakres przesłanek uznania za obywatela polskiego, z art. 137 Konstytucji, o r z e k a: Art. 30 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim jest zgodny z art. 137 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. UZASADNIENIE I 1. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej we wniosku z 27 kwietnia 2009 r., złożonym w trybie art. 122 ust. 3 Konstytucji, zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 30 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (dalej: ustawa z 2009 r.) w zakresie, w jakim rozszerza zakres przesłanek uznania za obywatela polskiego, z art. 137 Konstytucji. Prezydent, uzasadniając swój wniosek, stwierdził, że zasadą konstytucyjną, wyrażoną w art. 137 Konstytucji, jest nadawanie obywatelstwa polskiego przez Prezydenta, uznawane w doktrynie prawniczej za tradycyjne uprawnienie głowy państwa. Kompetencję tę traktuje się jako reprezentacyjną w sferze stosunków wewnętrznych, gdyż na jej podstawie najwyższy reprezentant państwa, rozumianego jako organizacja polityczna obywateli, przyjmuje nową osobę do tej wspólnoty. Dopuszczalność określenia innych przypadków nabycia obywatelstwa polskiego, na którą wskazuje art. 34 ust. 1 ustawy zasadniczej, należy w rezultacie postrzegać jedynie jako wyjątek od podstawowej formy nabywania obywatelstwa polskiego, realizowanej w drodze nadania przez Prezydenta. Tym samym ustawodawca, wprowadzając regulacje, na mocy których możliwe jest uzyskanie obywatelstwa, nie jest uprawniony wkraczać w sferę zastrzeżoną przez Konstytucję dla Prezydenta. Zdaniem wnioskodawcy, instytucja uznania za obywatela polskiego prowadzi do erozji prerogatywy prezydenckiej. Ustawa zasadnicza wprost wskazuje jedną drogę do obywatelstwa, a mianowicie jego nadanie przez głowę państwa. Tworzenie zatem rozwiązań przewidujących identyczną w porównaniu z nadaniem możliwość uzyskania obywatelstwa na podstawie decyzji organu administracji rządowej jest wątpliwe w świetle art. 137 Konstytucji. Powoływanie się w tym kontekście na art. 34 ust. 1 ustawy zasadniczej wydaje się dyskusyjne, skoro omawiany przepis nie reguluje procedury nabywania obywatelstwa i nie określa, do kogo należą decyzje w tym zakresie, co jest domeną art. 137 Konstytucji, wskazującego wyłącznie Prezydenta. Prezydent zauważył, że tryb uznania za obywatela polskiego, przewidziany w ustawie z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. U. R.P. Nr 7, poz. 44, ze zm.; dalej: ustawa z 1920 r.), ustawie z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 4, poz. 25; dalej: ustawa z 1951 r.) oraz w obowiązującej obecnie ustawie z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353, ze zm.; dalej: ustawa z 1962 r.), stanowił ułatwienie w uregulowaniu statusu prawnego osób pochodzenia polskiego oraz osób zamieszkałych na terytorium Polski w związku ze zmianami społeczno-politycznymi i przemieszczaniem się rzesz ludności, spowodowanymi I i II wojną światową. Zdaniem wnioskodawcy, utrzymywanie obecnie instytucji uznania za obywatela polskiego zarówno w obowiązującej ustawie z 1962 r., jak i zakwestionowanej ustawie z 2009 r. nie jest już ani celowe, ani przydatne z praktycznego punktu widzenia, a w konsekwencji nie znajduje dostatecznego uzasadnienia. Rozszerzenie w stosunku do ustawy z 1962 r. katalogu przesłanek, na podstawie których następuje uznanie za obywatela polskiego, przewidziane w art. 30 ustawy z 2009 r., należy postrzegać jako odstąpienie przez ustawodawcę od traktowania uznania jako wyjątku. Tym samym uznanie staje się równoległą w stosunku do nadania przez Prezydenta drogą otrzymania obywatelstwa polskiego. Dochodzi przy tym do rozszerzenia kompetencji organów administracji rządowej w sprawach tradycyjnie należących do atrybutów głowy państwa. W rezultacie „obok jednoznacznie określonej w Konstytucji prerogatywy Prezydenta RP, realizującej się w drodze doniosłego aktu oznaczającego przyjęcie nowych obywateli do wspólnoty państwowej, faktycznie równoprawną w tym zakresie czyni się decyzję organu administracji rządowej”. Nadawanie obywatelstwa polskiego należy przy tym do prerogatyw Prezydenta, czyli aktów urzędowych podejmowanych osobiście, bez obowiązku ich kontrasygnaty (art. 137 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 19 Konstytucji). Ustawa zasadnicza zakazuje ograniczania prerogatyw prezydenckich, w szczególności przez rozszerzanie kompetencji administracji rządowej w sprawach dotyczących obywatelstwa. Wynika z tego nakaz zachowania przez ustawodawcę szczególnej ostrożności we wprowadzaniu regulacji, których skutkiem jest przyznanie organowi administracji publicznej kompetencji de facto odpowiadających konstytucyjnym prerogatywom głowy państwa. 2. Sejm w piśmie swego Marszałka z 26 czerwca 2009 r. zajął stanowisko, zgodnie z którym art. 30 ustawy z 2009 r. w zakresie, w jakim rozszerza zakres przesłanek uznania za obywatela polskiego, jest zgodny z art. 137 Konstytucji. Na uzasadnienie tego stanowiska powołano szereg argumentów. Stwierdzono przede wszystkim, że Konstytucja w art. 34 ust. 1 przewiduje różne sposoby nabycia obywatelstwa polskiego. Podstawowym spośród nich jest nabycie go z mocy prawa przez urodzenie z rodziców będących obywatelami polskimi (art. 34 ust. 1 zdanie pierwsze). Zarazem Konstytucja przewiduje, że inne przypadki nabycia obywatelstwa określi ustawa (art. 34 ust. 1 zdanie drugie), a ta może wskazać przypadki nabycia obywatelstwa polskiego zarówno z mocy ustawy, jak i w następstwie podjęcia stosownych aktów przez właściwe organy władzy publicznej. Nabycie obywatelstwa w inny sposób niż przez urodzenie z rodziców będących obywatelami polskimi powinno przy tym nastąpić, co do zasady, na wniosek i za zgodą osoby zainteresowanej, a więc być dobrowolne. Z kolei art. 137 Konstytucji – jak zauważono w piśmie Marszałka Sejmu – przyznaje Prezydentowi prerogatywę do nadawania obywatelstwa polskiego oraz do wyrażania zgody na jego zrzeczenie się. Nadanie przez Prezydenta jest samoistnym, statuowanym konstytucyjnie przypadkiem uzyskania obywatelstwa polskiego i z tej racji nie jest innym przypadkiem jego nabycia, o którym mowa w art. 34 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji. W opinii Marszałka Sejmu „[a]rt. 34 ust. 1 zd. 2 w związku z art. 137 Konstytucji nie pozwalają na sformułowanie tezy, że Prezydent jest jedynym organem władnym podejmować indywidualne akty skutkujące nabyciem obywatelstwa”. Nadanie obywatelstwa polskiego przez Prezydenta jest natomiast jedną z wyraźnie konstytucyjnie wyróżnionych form uzyskania tego obywatelstwa. Ustawodawca może w rezultacie, zgodnie z art. 34 ust. 1 zdaniem drugim Konstytucji, udzielić innym organom władzy publicznej kompetencji w zakresie przyznawania obywatelstwa polskiego. Nie może ona jednak przybrać formy nadania obywatelstwa, konstytucyjnie zastrzeżonej dla Prezydenta jako jego prerogatywa. Obowiązujące w Polsce ustawodawstwo tradycyjnie przewiduje instytucję uznania za obywatela polskiego, które to uznanie realizuje się w drodze decyzji administracyjnej. Takie rozwiązanie wprowadzały kolejno: ustawa z 1920 r., ustawa z 1951 r. oraz obowiązująca obecnie ustawa z 1962 r. Uznanie za obywatela polskiego stanowi zatem, obok nadania obywatelstwa przez Prezydenta, jeden ze sposobów uzyskania obywatelstwa wskutek aktów indywidualnych podejmowanych przez organy władzy publicznej. Kwestionowana ustawa z 2009 r. nadaje uznaniu za obywatela kształt w znacznym stopniu odmienny od przewidzianego w ustawie z 1962 r. Kompetencję do dokonywania aktów uznania nadal przyznaje organom administracji rządowej – wojewodom. Istotnie rozszerza jednak krąg osób, które mogą zostać uznane za obywatela polskiego. Jednocześnie precyzuje zarówno pozytywne, jak i negatywne przesłanki uznania za obywatela, przez co rozstrzygnięcie w sprawie uznania – inaczej niż dotychczas – staje się rozstrzygnięciem związanym, a nie uznaniowym. Ustalenie, czy spełnione zostały warunki konieczne uzyskania obywatelstwa w tym trybie, nabiera więc charakteru obiektywnego, a nadto zostaje poddane kontroli sądowej, co sprawia, że „[r]zeczywista dyspozycja w zakresie przyznawania obywatelstwa jest realizowana w tym przypadku przez ustawodawcę”. Ustawa z 2009 r. utrzymuje dotychczasowy kształt nadania obywatelstwa polskiego przez Prezydenta. Akty Prezydenta w sprawach o nadanie obywatelstwa mają charakter w pełni uznaniowy, a tym samym mogą odnosić się do każdej osoby. Podejmując decyzję, Prezydent nie jest związany żadnymi warunkami ustawowymi, a jego rozstrzygnięcia w sprawie nadania obywatelstwa nie podlegają kontroli sądowej. Ustawodawca zachował zatem model, w którym zastrzeżona wyłącznie dla Prezydenta kompetencja nadawania obywatelstwa polskiego jest podstawowym sposobem jego uzyskania. Z uwagi na w pełni uznaniowy charakter tej instytucji, nadanie obywatelstwa przez Prezydenta może mieć daleko szerszy zakres zastosowania niż uznanie za obywatela. Zdaniem Marszałka Sejmu, doszło tym samym do wyraźnego zróżnicowania podobnych dotąd sposobów uzyskania obywatelstwa. Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że faktyczna liczba wypadków uznania za obywatela polskiego przez organy administracji rządowej może być większa od liczby wypadków nadania obywatelstwa przez Prezydenta. Decydujące znaczenie odgrywa tu bowiem charakter kompetencji: w pełni uznaniowy (nadanie) albo związany sprecyzowanymi przesłankami (uznanie). Tryb uznania za obywatela rodziłby wątpliwości natury konstytucyjnej, gdyby został ukształtowany w sposób identyczny z prerogatywą prezydencką do nadawania obywatelstwa polskiego. Uznanie za obywatela – co w piśmie Marszałka podkreślono raz jeszcze – zostało jednak unormowane w sposób odmienny: ma charakter związany, a ściśle sprecyzowane ustawowe przesłanki uznania zbliżają je w istocie do nabycia obywatelstwa z mocy prawa; podlega ono ponadto kontroli sądowej. Nadanie obywatelstwa przez Prezydenta służy natomiast realizacji innych celów, a mianowicie jest skierowane przede wszystkim do osób, które nie spełniają przesłanek pozwalających na uznanie za obywatela polskiego, w wypadku których występują jednak okoliczności przemawiające za jego przyznaniem. Uzasadnione jest zatem dalsze utrzymanie odrębnych unormowań dotyczących nadania obywatelstwa i uznania za obywatela, jako alternatywnych dróg uzyskania obywatelstwa polskiego. Kwestionowana ustawa z 2009 r. stanowi ponadto realizację Europejskiej konwencji o obywatelstwie, przyjętej przez Radę Europy 6 listopada 1997 r. oraz podpisanej przez Polskę 29 kwietnia 1999 r., choć jeszcze nieratyfikowanej. Zgodnie z wymaganiami wskazanej konwencji ustawa wprowadza ułatwienia w nabywaniu obywatelstwa polskiego przez cudzoziemców, którzy legalnie i stale zamieszkują na terytorium Polski, oraz gwarantuje zaskarżalność decyzji administracyjnych w sprawie uznania za obywatela. W piśmie Marszałka Sejmu zaznaczono ponadto, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego dotyczącym prewencyjnego trybu kontroli ustawa z 2009 r. korzysta ze szczególnie silnego domniemania konstytucyjności ustanowionych w niej norm. 3. Prokurator Generalny w piśmie z 18 maja 2009 r. zajął stanowisko, że art. 30 ustawy z 2009 r. nie jest niezgodny z art. 137 Konstytucji. W piśmie zaznaczono, że sprawy związane z uzyskaniem obywatelstwa normuje zarówno art. 34 ust. 1 Konstytucji, jak i jej art. 137. Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy zasadniczej obywatelstwo polskie nabywa się przez urodzenie z rodziców będących obywatelami polskimi, natomiast inne przypadki nabycia tego obywatelstwa określa ustawa. Z kolei art. 137 Konstytucji stanowi, że Prezydent RP nadaje obywatelstwo polskie oraz wyraża zgodę na jego zrzeczenie się. Wprawdzie art. 137 Konstytucji nie zawiera takiego postanowienia, lecz w doktrynie prawniczej przyjmuje się powszechnie, że warunki i procedurę nadawania obywatelstwa polskiego przez Prezydenta, a także wyrażania przez niego zgody na zrzeczenie się tego obywatelstwa, powinna regulować ustawa. Pożądane jest przy tym, by była to jedna ustawa, o której mowa w art. 34 ust. 1 Konstytucji. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że Konstytucja „[n]ie zakazuje (...) ustawodawcy zwykłemu ustanawiania dodatkowych dróg uzyskania obywatelstwa (...)”. Uchwalając ustawę z 2009 r., ustawodawca skorzystał więc „z uprawnienia nadanego mu przez ustrojodawcę w art. 34 ust. 1 Konstytucji RP i (...) określił w drodze ustawy przypadki nabycia obywatelstwa polskiego”. Prokurator Generalny wskazał również, że zakwestionowana przez Prezydenta ustawa z 2009 r. miała, w zamyśle jej twórców, zastąpić obowiązującą ustawę z 1962 r. Ostatnio wymieniony akt, niekwestionowany przez Prezydenta, przewiduje różne przypadki nabycia polskiego obywatelstwa: nabycie z mocy prawa oraz nabycie – bez udziału Prezydenta – w drodze decyzji administracyjnej. Nabycie obywatelstwa przewiduje również ustawa z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (Dz. U. z 2004 r. Nr 53, poz. 532, ze zm.), zgodnie z którą osoba przybywająca do Polski na podstawie wizy krajowej w celu repatriacji nabywa obywatelstwo polskie z mocy prawa w dniu przekroczenia granicy. Analiza obu wskazanych ustaw uprawnia do wniosku, że w polskim systemie prawa ukształtowały się „dwie niezależne drogi prawne do uzyskania obywatelstwa polskiego (...) Oprócz (...) uprawnienia Prezydenta RP do nadania obywatelstwa istnieje również szeroki zakres spraw dotyczących obywatelstwa rozstrzyganych bez udziału Prezydenta”. Art. 30 zakwestionowanej ustawy z 2009 r. określa przypadki uznania za obywatela polskiego, normując inny niż nadanie sposób uzyskania tego obywatelstwa. Zdaniem Prokuratora Generalnego, nie ogranicza więc kompetencji Prezydenta. W ustawie zawarto nawet postanowienia dające pierwszeństwo nadaniu obywatelstwa polskiego przez Prezydenta przed uznaniem za obywatela w drodze decyzji administracyjnej. Argumentacja przytoczona we wniosku Prezydenta zdaje się – w opinii Prokuratora Generalnego – zmierzać do zakwestionowania potrzeby dalszego utrzymywania dwóch odrębnych sposobów uzyskiwania obywatelstwa polskiego. Argument podstawowy głosi przy tym, że oczekiwane jest zachowanie „szczególnej ostrożności co do możliwości wprowadzenia regulacji, których skutkiem jest przyznanie organowi administracji publicznej kompetencji de facto odpowiadającej kompetencji Prezydenta RP”. W przekonaniu Prokuratora Generalnego, argument ten powinien być przedmiotem debaty w procesie uchwalania ustawy z 2009 r.; nie może być natomiast rozważany w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Konkludując, Prokurator Generalny stwierdził, że zakwestionowany przez Prezydenta art. 30 ustawy z 2009 r. reguluje instytucję uznania za obywatela polskiego, które to uznanie realizowane jest w drodze decyzji administracyjnej, art. 137 Konstytucji normuje natomiast kompetencję Prezydenta do nadawania tego obywatelstwa. Treść zaskarżonego przepisu „nie wpływa w żaden sposób na zakres kompetencji Prezydenta Rzeczpospolitej”, przyznanej mu przez art. 137 ustawy zasadniczej. Z tego względu zaproponowany przez Prezydenta jako wzorzec kontroli art. 137 Konstytucji jest nieadekwatny do oceny konstytucyjności art. 30 ustawy z 2009 r. II Na rozprawie w dniu 18 stycznia 2012 r. stawili się przedstawiciele uczestników: Prezydenta, Sejmu i Prokuratora Generalnego. W następstwie pytań zadanych przez członków składu orzekającego, przedstawiciel Prezydenta sprecyzował przedmiot zaskarżenia, stwierdzając, że jest nim cały art. 30 ustawy z 2009 r., kształtujący na nowo instytucję uznania za obywatela polskiego. Zaznaczył przy tym, że zmiana instytucji uznania wyraża się w rozszerzeniu przesłanek uznania za obywatela oraz w tym, że po spełnieniu przez wnioskodawcę przesłanek wskazanych w zaskarżonym art. 30 wojewoda jest obowiązany wydać decyzję o uznaniu za obywatela polskiego. Po stronie ubiegającego się o obywatelstwo powstaje zatem uprawnienie do bycia uznanym za obywatela. W wystąpieniu końcowym zaakcentował nadto, że istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma także art. 144 ust. 3 pkt 19 Konstytucji, powołany w uzasadnieniu wniosku Prezydenta. Z kolei przedstawiciel Prokuratora Generalnego zmodyfikował stanowisko, wnosząc alternatywnie o: stwierdzenie nieadekwatności art. 137 Konstytucji jako wzorca do zbadania konstytucyjności art. 30 ustawy z 2009 r. albo stwierdzenie, że zakwestionowany przepis jest zgodny z powołanym wzorcem. Przedstawiciel Sejmu podtrzymał stanowisko w sprawie. III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 122 ust. 3 Konstytucji „[p]rzed podpisaniem ustawy Prezydent Rzeczypospolitej może wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie zgodności ustawy z Konstytucją”. Kompetencja do inicjowania tego rodzaju kontroli, określanej jako prewencyjna, przysługuje wyłącznie Prezydentowi, w związku z ciążącym na nim, na mocy art. 126 ust. 2 ustawy zasadniczej, obowiązkiem czuwania nad jej przestrzeganiem. Przedmiotem kontroli prewencyjnej mogą być wyłącznie ustawy przedłożone Prezydentowi do podpisu oraz umowy międzynarodowe przedstawione mu do ratyfikacji, przy czym – zgodnie z art. 122 ust. 3 i 4 oraz art. 133 ust. 2 Konstytucji – jedynym wzorcem takiej kontroli mogą być normy zawarte w ustawie zasadniczej (por. wyrok TK z 16 lipca 2009 r., sygn. Kp 4/08, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 112). W wypadku gdy Trybunał Konstytucyjny stwierdzi niekonstytucyjność niektórych przepisów ustawy i zarazem orzeknie, że są one nierozerwalnie związane z całą ustawą, Prezydent odmawia jej podpisania. Jeżeli natomiast Trybunał nie orzeknie, że niekonstytucyjne przepisy są nierozerwalnie związane z całą ustawą, Prezydent obowiązany jest podpisać taką ustawę z pominięciem przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją albo zwrócić ją Sejmowi w celu usunięcia niezgodności (art. 122 ust. 4 ustawy zasadniczej). Celem kontroli konstytucyjności ustawy, dokonywanej w trybie prewencyjnym, jest to, by niekonstytucyjne normy nie stały się elementem systemu prawa, a więc by uniknąć negatywnych konsekwencji obowiązywania i stosowania norm naruszających Konstytucję (zob. m.in. powołany wyrok TK z 16 lipca 2009 r., sygn. Kp 4/08). Dokonując kontroli prewencyjnej, Trybunał Konstytucyjny ma obowiązek zachować powściągliwość, jeśli chodzi o obalanie domniemania konstytucyjności zakwestionowanego aktu normatywnego. Ów nakaz powściągliwości nie jest jednak uzasadniony szczególnie mocnym domniemaniem konstytucyjności aktów poddanych tego rodzaju kontroli (siłę rzeczonego domniemania należy bowiem uznać za jednakową w każdym typie kontroli sprawowanej przez sąd konstytucyjny), lecz tym, że w wypadku kontroli prewencyjnej Trybunał dysponuje wiedzą jedynie o treści zakwestionowanych przepisów; z konieczności brakuje mu natomiast wiedzy o tym, jak takie przepisy są czy będą interpretowane i stosowane. Poza sytuacjami, gdy zakwestionowany akt normatywny został niewątpliwie ustanowiony z naruszeniem wymaganej procedury lub gdy niezgodność zakwestionowanych norm z ustawą zasadniczą jest oczywista, Trybunał ma „(…) obowiązek wyjątkowo starannej i wnikliwej analizy tekstu ocenianej ustawy (...) [oraz] musi (...) wykazać wysoki stopień przezorności i przewidzieć ewentualne problemy, jakie mogą się pojawić po wejściu w życie ustawy” (wyrok TK z 20 listopada 2002 r., sygn. K 41/02, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 83). Odnosząc poczynione uwagi do niniejszej sprawy, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że została ona zainicjowana złożeniem przez Prezydenta wniosku w trybie art. 122 ust. 3 Konstytucji. Wskazany wniosek spełnia przy tym wymagania, od których zależy dopuszczalność poddania zaskarżonego przepisu kontroli co do zgodności z ustawą zasadniczą. Przedmiotem wniosku uczyniono art. 30 uchwalonej przez Sejm i Senat 2 kwietnia 2009 r. ustawy o obywatelstwie polskim (dalej: ustawa z 2009 r.). Ustawa ta została 6 kwietnia 2009 r. przekazana przez Marszałka Sejmu do podpisu Prezydentowi. 27 kwietnia 2009 r., a więc przed upływem 21 dni, o których mowa w art. 122 ust. 2 Konstytucji, Prezydent – przed podpisaniem ustawy – zwrócił się z wnioskiem do Trybunału o zbadanie konstytucyjności jej art. 30, wskazując jako wzorzec kontroli art. 137 ustawy zasadniczej. Dodać należy, że ustawa nie miała charakteru pilnego w rozumieniu art. 123 ust. 1 Konstytucji, a w konsekwencji nie stosował się do niej, przewidziany w art. 123 ust. 3 ustawy zasadniczej, siedmiodniowy termin jej podpisania przez Prezydenta. Konkludując, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wobec spełnienia warunków wskazanych w art. 122 ust. 3 Konstytucji dopuszczalne jest merytoryczne zbadanie wniosku. 2. Zagadnieniem wymagającym precyzyjnego omówienia jest przedmiot kontroli konstytucyjności w niniejszej sprawie. Jako organ działający na podstawie wniosku uprawnionego podmiotu, Trybunał jest związany granicami tego wniosku (art. 31 ust. 1 i art. 66 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym – Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Rozważany wniosek powinien przy tym zawierać nie tylko określenie kwestionowanego aktu normatywnego lub jego części i zarzutu niezgodności tego aktu z Konstytucją, lecz także uzasadnienie zarzutu (art. 32 ust. 1 ustawy o TK). Rekonstrukcja wniosku wymaga wzięcia pod uwagę wszystkich jego elementów. Analiza petitum wniosku Prezydenta z 27 kwietnia 2009 r. i poszczególnych zarzutów sformułowanych w uzasadnieniu tego wniosku zdaje się sugerować, że Prezydent kwestionuje fragment (część) art. 30 ustawy z 2009 r. W petitum jako przedmiot kontroli wskazuje bowiem art. 30 omawianej ustawy w zakresie, w jakim rozszerza zakres przesłanek uznania za obywatela polskiego. Skoro wnioskodawca używa wyrażenia „rozszerza zakres przesłanek”, mogłoby to oznaczać, że art. 30 ustawy z 2009 r. porównuje z jakimś innym zbiorem przesłanek uznania za obywatela polskiego. Z uzasadnienia wniosku (s. 1 i 2) wynika, że Prezydent odwołuje się w tym względzie do aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353, ze zm.; dalej: ustawa z 1962 r.), a dokładnie do tych jej unormowań, które przyznają wojewodzie kompetencję do uznania za obywatela polskiego: „1) bezpaństwowca, jeśli zamieszkiwał w Polsce co najmniej pięć lat na podstawie zezwolenia na osiedlenie się oraz 2) małżonka obywatela polskiego pozostającego w związku małżeńskim co najmniej trzy lata i posiadającego zezwolenie na osiedlenie się w Polsce”. Za taką rekonstrukcją przedmiotu kontroli mogłyby przemawiać również następujące fragmenty uzasadnienia wniosku: „Należałoby zatem ze znaczną ostrożnością rozbudowywać ustawowo umocowany katalog przypadków, w których o obywatelstwie przesądza decyzja organu administracji rządowej” (s. 3 i 4 wniosku); „Rozszerzenie katalogu przesłanek, na podstawie których następuje uznanie za obywatela polskiego przewidziane w art. 30 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim, oznacza odstąpienie przez ustawodawcę od traktowania instytucji uznania jako wyjątku” (s. 5 wniosku). Należy przy tym zauważyć, że chociaż Prezydent nie wskazuje wprost konkretnych przepisów ustawy z 1962 r., określających przypadki uznania za obywatela polskiego, to analiza treści tej ustawy prowadzi do wniosku, że wnioskodawca ma na myśli: 1) art. 9 ust. 1 o następującym brzmieniu: „Może być uznana za obywatela polskiego osoba o nieokreślonym obywatelstwie lub nieposiadająca żadnego obywatelstwa, jeżeli zamieszkuje w Polsce na podstawie zezwolenia na osiedlenie się lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich, co najmniej 5 lat” oraz 2) art. 10 ust. 1 o następującym brzmieniu: „Cudzoziemiec pozostający co najmniej 3 lata w związku małżeńskim zawartym z osobą posiadającą obywatelstwo polskie, który zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na osiedlenie się, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich lub posiadając prawo stałego pobytu, może nabyć obywatelstwo polskie, jeżeli w terminie określonym w ust. 1a złoży odpowiednie oświadczenie przed właściwym organem i organ ten wyda decyzję o przyjęciu oświadczenia” (zauważyć przy tym wypada, że – inaczej niż utrzymuje Prezydent – w drugim z wymienionych wypadków nie mamy de lege lata do czynienia z uznaniem za obywatela, lecz z odrębną instytucją umożliwiającą nabycie obywatelstwa – por. art. 9 i art. 10 oraz art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z 1962 r.). Zbliżone, chociaż nie identyczne przesłanki, tym razem już konsekwentnie odnoszące się do uznania za obywatela polskiego, przewiduje art. 30 ust. 1 pkt 2 lit. a i b ustawy z 2009 r., zgodnie z którym za obywatela polskiego uznaje się cudzoziemca przebywającego nieprzerwanie na terytorium Polski co najmniej od 2 lat na podstawie zezwolenia na osiedlenie się, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich lub prawa stałego pobytu, który: 1) pozostaje co najmniej od 3 lat w związku małżeńskim zawartym z obywatelem polskim lub 2) nie posiada żadnego obywatelstwa. Należy przy tym zauważyć, że Prezydent nie przeprowadził szczegółowej analizy porównawczej przesłanek uznania za obywatela, przewidzianych w ustawie z 1962 r. oraz w ustawie z 2009 r., w związku z czym – nawet przy założeniu, iż jego intencją nie było zakwestionowanie art. 30 ustawy z 2009 r. w całości – nie jest możliwe precyzyjne wyróżnienie fragmentów rozważanego przepisu, które miałyby stanowić przedmiot kontroli konstytucyjnej. Ze względu na konsekwencje omówionego braku precyzji co do określenia przedmiotu wniosku, dokonując jego rekonstrukcji, trzeba wziąć pod uwagę istotę zarzutów przedstawionych przez Prezydenta. Szereg argumentów przywołanych we wniosku wskazuje bowiem dość jednoznacznie, że dokonana przez wnioskodawcę wykładnia art. 137 Konstytucji w ogóle wyklucza istnienie alternatywnego wobec prerogatywy prezydenckiej sposobu uzyskania obywatelstwa polskiego w postaci uznania za obywatela. Prezydent stwierdza m.in.: „(...) instytucja uznania, aczkolwiek mająca znaczenie praktyczne, prowadzi do erozji prerogatywy prezydenckiej. Konstytucja wprost wskazuje jedną drogę do obywatelstwa – nadanie obywatelstwa polskiego przez Prezydenta” (s. 3 wniosku). Wnioskodawca utrzymuje też, że ratio leżąca u podstaw wcześniej obowiązujących unormowań o uznaniu za obywatela polskiego uległa dezaktualizacji. Interpretacja wniosku w świetle tych argumentów, a nadto sprecyzowanie na rozprawie treści wniosku przez przedstawiciela Prezydenta pozwalają przyjąć, że zarzut niekonstytucyjności dotyczy instytucji uznania za obywatela polskiego przez organ administracji rządowej w kształcie nadanym jej przez ustawę z 2009 r., czyli w zakresie wszystkich przewidzianych w art. 30 przesłanek, których spełnienie takie uznanie umożliwia i do niego obliguje. Biorąc pod uwagę poczynione ustalenia, Trybunał Konstytucyjny przyjmuje, że przedmiotem kontroli musi być art. 30 ustawy z 2009 r. w całości. 3. Niezależnie od sporów co do natury obywatelstwa i ewolucji, jakiej ta instytucja podlega, przyjmuje się, że obywatelstwo polega na trwałej więzi prawnej łączącej daną jednostkę z pewnym państwem, na przynależności jednostki do tego państwa, a jego istota wyraża się w całokształcie wzajemnych praw i powinności jednostki oraz państwa, wyznaczonych przez obowiązujące normy prawne. J. Jagielski definiuje obywatelstwo „jako «instytucję prawną», której istota polega na istnieniu względnie trwałego w czasie i przestrzeni węzła prawnego łączącego jednostkę z państwem i wyznaczającego jej przynależność do tego państwa, który stwarza podstawę zaistnienia kompleksu wzajemnych praw i obowiązków jednostki i państwa” (J. Jagielski, Obywatelstwo polskie. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1998, s. 20). Ze względu na istnienie owego szczególnego rodzaju więzi prawnej między jednostkami a określonym państwem wyróżnia się: osoby fizyczne mające status obywateli tego państwa oraz cudzoziemców, zaliczając do tych ostatnich zarówno obywateli innych państw, jak i bezpaństwowców (apatrydów), tj. osoby nieposiadające żadnego obywatelstwa lub o obywatelstwie nieokreślonym. Sytuacja prawna obywateli i cudzoziemców jest odmienna. Jednostka, która ma status obywatela, jest częścią zbiorowego podmiotu – suwerena, uczestniczy w kształtowaniu jego woli, korzysta z określonych wolności i praw oraz spoczywają na niej określone obowiązki, otoczona jest opieką państwa. Wzrastająca współcześnie rola praw i wolności człowieka oraz przekonanie, że przysługują one każdej jednostce ludzkiej i mają charakter pierwotny w stosunku do państwa, sprawiła, iż współczesne konstytucje poręczają na ogół korzystanie z konstytucyjnych praw i wolności wszystkim ludziom. Tak też stanowi art. 37 ustawy zasadniczej: „Kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa”. Wspomniane wyjątki przewiduje też sama ustawa zasadnicza, która pewne prawa zastrzega wyłącznie dla obywateli polskich, a wśród nich prawo udziału w referendum oraz w wyborach Prezydenta, posłów i senatorów (art. 62), prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67), prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (art. 68 ust. 2). W konsekwencji osoby, które nie są obywatelami polskimi, korzystają z tych wszystkich konstytucyjnych wolności i praw, których Konstytucja nie zastrzega wyłącznie dla obywateli polskich albo korzystanie z których nie zostało ograniczone lub wyłączone w drodze ustawy. Rozszerzanie zakresu wolności i praw, które przysługują cudzoziemcom, ma niewątpliwie wpływ na ocenę statusu obywatela jako przedmiotu aspiracji osób pragnących taki status uzyskać. Zlikwidowanie licznych uprzednio ograniczeń i zakazów dotyczących cudzoziemców wzmocniło ich pozycję prawną i pozwala na ułożenie spraw życiowych w Polsce bez uzyskania obywatelstwa. Odnosi się to przede wszystkim do cudzoziemców będących obywatelami państw członkowskich Unii Europejskiej, gwarantującej swobodny przepływ osób, towarów, usług i kapitału. Aktywność tego rodzaju rozwijać mogą także pozostali cudzoziemcy. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573, ze zm.; dalej: ustawa o cudzoziemcach) cudzoziemcy mają bowiem możliwość pobytu na terytorium Polski, a – po uzyskaniu zezwolenia wojewody – również zamieszkania na tym terytorium na czas określony, osiedlenia się lub pobytu jako rezydent długookresowy Wspólnot Europejskich. Cudzoziemcy, którzy przebywają w Polsce, mogą prowadzić działalność gospodarczą w granicach określonych przez art. 13 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447, ze zm.) oraz wykonywać pracę, jeśli spełniają warunki określone w art. 87 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415, ze zm.). W tym stanie rzeczy wzgląd na możliwość rozwijania szeroko rozumianej aktywności życiowej na terytorium Polski przestaje być pierwszoplanowy czy nawet szczególnie doniosły jako motyw ubiegania się o polskie obywatelstwo. Uzyskanie przez Polskę 1 maja 2004 r. statusu członka Unii Europejskiej w istotny sposób wpłynęło na pozycję prawną polskich obywateli. Art. 20 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 83 z 30.03.2010, s. 47; dalej: TFUE) proklamuje obywatelstwo Unii Europejskiej: „Ustanawia się obywatelstwo Unii. Obywatelem Unii jest każda osoba mająca obywatelstwo Państwa Członkowskiego. Obywatelstwo Unii ma charakter dodatkowy w stosunku do obywatelstwa krajowego, nie zastępując go jednak”. Oznacza to, że zarówno nabycie, jak i utrata obywatelstwa Unii Europejskiej następuje z mocy prawa jako konsekwencja posiadania lub utraty obywatelstwa państwa członkowskiego, a tym samym oznacza, iż obywatele polscy są obywatelami UE. Obywatelstwo Unii uzupełnia obywatelstwo narodowe i wiąże się z uzyskaniem szeregu praw zeń wynikających. Najważniejszymi prawami obywateli Unii są na podstawie powołanego traktatu oraz Karty praw podstawowych: prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państwa członkowskiego, prawo do głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego oraz w wyborach lokalnych w państwie członkowskim, w którym mają miejsce zamieszkania, prawo do ochrony dyplomatycznej i konsularnej na terytorium państwa trzeciego ze strony każdego z państw członkowskich w razie, gdy państwo członkowskie, którego są obywatelami, nie ma w nim swego przedstawicielstwa, prawo kierowania petycji do Parlamentu Europejskiego i odwoływania się do instytucji i organów doradczych Unii, prawo zwracania się do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, prawo do dobrej administracji oraz prawo dostępu do dokumentów. To, że uzyskanie obywatelstwa polskiego wiąże się automatycznie z uzyskaniem obywatelstwa Unii Europejskiej i pakietem praw, które obywatelom Unii przysługują, niewątpliwie zwiększa atrakcyjność obywatelstwa polskiego dla osób pochodzących z państw nienależących do UE oraz dla bezpaństwowców. Jeśli ograniczymy się jedynie do uwzględnienia konsekwencji prawnych posiadania obywatelstwa polskiego, pomijając doniosłą wartość, jaką jest sama przynależność do wspólnoty państwowej będącej wspólnotą polityczną, historyczną, kulturową i aksjologiczną, to okaże się, że współcześnie rangę polskiego obywatelstwa wyznaczają wskazane wcześniej dwa czynniki: objęcie cudzoziemców ochroną Rzeczypospolitej Polskiej i przyznanie im szerokiego katalogu praw i wolności, w istotnym stopniu zmniejszające różnicę w ich pozycji prawnej w stosunku do obywateli polskich, oraz łączący się z obywatelstwem polskim status obywatela Unii Europejskiej. 4.1. Zgodnie z powszechnym poglądem, przyjmowanym także w prawie międzynarodowym, normowanie spraw dotyczących obywatelstwa: jego nabycia i utraty oraz skutków prawnych, które się z nim wiążą, jest pozostawione suwerennym decyzjom państwa (zob. J. Jagielski, op.cit., s. 21; B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 199). Stąd też treść przepisów normujących obywatelstwo oraz forma prawna, w jakiej państwa regulują sprawy obywatelstwa, zależy w znacznym stopniu od ich historii i tradycji. Niektóre z nich, np. Francja, mimo że instytucja obywatelstwa pojawiła się po raz pierwszy właśnie w Konstytucji francuskiej z 1791 r., od czasu Kodeksu Napoleona normują tę instytucję przepisami prawa cywilnego. Współcześnie większość państw zdecydowała się jednak na konstytucyjną regulację obywatelstwa, chociaż stopień szczegółowości tych regulacji jest zróżnicowany. Należą do nich, aby ograniczyć się do przykładowego wskazania: Austria, Belgia, Portugalia czy Republika Federalna Niemiec, a także państwa naszego regionu: Bułgaria, Czechy, Litwa, Słowenia, Słowacja czy Węgry. Trudne doświadczenia tych ostatnio wymienionych państw sprawiły, że w ich ustawach zasadniczych zawarty jest wyraźny zakaz pozbawiania obywatelstwa bez zgody zainteresowanego. W Polsce konstytucyjną regulację obywatelstwa przewidywała Konstytucja z 1921 r. Wyrażała ona zasadę nabycia obywatelstwa z mocy prawa przez urodzenie z rodziców mających obywatelstwo polskie oraz przewidywała nadanie obywatelstwa przez „powołaną władzę państwową”, a odnośnie do innych przypadków nabycia obywatelstwa oraz jego utraty odsyłała do ustaw. Jednak od roku 1935 podstawowym aktem normującym sprawy obywatelstwa stały się w Polsce ustawy, w tym także epizodyczne, normujące nadzwyczajne formy utraty obywatelstwa. Do konstytucyjnej regulacji instytucji obywatelstwa powrócono w 1997 r., dając wyraz istotnemu związkowi istniejącemu między byciem obywatelem a konstytucyjnym statusem jednostki. 4.2.1. W obowiązującej Konstytucji znajdują się dwa przepisy odnoszące się do obywatelstwa: art. 34 oraz art. 137. Art. 34 Konstytucji zawiera dwa postanowienia. W ustępie pierwszym wskazano sposoby nabycia obywatelstwa polskiego, natomiast w ustępie drugim wyrażono zasadę trwałości obywatelstwa, wykluczającą jego utratę wbrew woli zainteresowanego. W art. 34 ust. 1 ustawy zasadniczej ustrojodawca przewidział nabycie obywatelstwa z mocy prawa według zasady prawa krwi (ius sanguinis), stanowiąc: „Obywatelstwo polskie nabywa się przez urodzenie z rodziców będących obywatelami polskimi”. W tym samym przepisie, w jego zdaniu drugim, ustrojodawca dopuścił inne przypadki nabycia obywatelstwa polskiego, powierzając ich określenie ustawodawcy, a więc przedstawicielowi Narodu. Zamieszczenie obu wymienionych postanowień w jednym przepisie wskazuje na ich ścisły związek treściowy. Nie wyraża się on jednak w tym, że Konstytucja upoważnia ustawodawcę do wprowadzenia wyjątków od zasady prawa krwi (por. sposób sformułowania art. 37 ustawy zasadniczej) lub że wprowadza jakieś warunki, które ustawodawca ma brać pod uwagę, określając w ustawie „inne przypadki nabycia obywatelstwa”. W art. 34 ust. 1 Konstytucji nie znajdujemy żadnego słownego wyrazu tego rodzaju ograniczeń. Przeciwnie, przepis ten nie zawiera żadnych materialnych wskazań, którymi ma się kierować ustawodawca. Na tę cechę polskiej regulacji konstytucyjnej zwraca się uwagę w nauce prawa konstytucyjnego (zob. L. Garlicki, uwagi do art. 34, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, s. 6), sygnalizując niekiedy, że pozostawiła ona ustawodawcy bardzo szeroki zakres swobody (zob. B. Banaszak, op.cit., s. 200; oraz R. Balicki, B. Banaszak, Obywatelstwo polskie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, [w]: Dziesięć lat Konstytucji RP, red. H. Zięba-Załucka, E. Gdulewicz, Rzeszów 2007, s. 9-10). Związek treściowy między postanowieniami zawartymi w art. 34 ust. 1 ustawy zasadniczej polega na tym, że normuje się w nim – wprost albo przez odesłanie – konstytucyjnie dopuszczalne sposoby nabywania obywatelstwa. Jednemu z nich, uzyskaniu obywatelstwa zgodnie z zasadą prawa krwi, ustrojodawca nadał charakter podstawowy w tym sensie, że każdy, kto spełnia warunki wskazane w omawianym przepisie, jest z mocy Konstytucji obywatelem polskim, a w konsekwencji podmiotem wolności, praw i obowiązków związanych z tym statusem. Dodać zarazem należy, że rozważany sposób nabycia obywatelstwa nie ma charakteru dobrowolnego. W art. 34 ust. 1 zdaniu drugim Konstytucji ustrojodawca użył wyrażenia „określa ustawa”. Zgodnie z ugruntowaną regułą redagowania tekstów prawnych i korespondującą z nią regułą ich odczytywania oznacza to, że upoważnił ustawodawcę do określenia innych sposobów nabycia obywatelstwa niż wskazane w ustawie zasadniczej. Brak takiego przepisu oznaczałby – wobec treści art. 34 ust. 1 zdania pierwszego oraz art. 137 – że Konstytucja normuje sposoby uzyskania polskiego obywatelstwa w sposób wyłączny. Zamieszczenie rozważanego przepisu w tekście ustawy zasadniczej daje zatem wyraz temu, że unormowanie konstytucyjne nie jest wyczerpujące, a w konsekwencji z woli ustrojodawcy sposoby nabycia obywatelstwa mogą zostać uregulowane także w formie ustawy, a zarazem jedynie w formie ustawy. Dodać należy, że omawiany przepis nie jest więc prostym, a przy tym normatywnie zbędnym powtórzeniem zasady głoszącej, że ustawą można uregulować każdą materię w granicach, które dla treści ustawy wyznacza ogólnie Konstytucja. Wyraża on bowiem, poza samym upoważnieniem, pewne ograniczenie ustawodawcy co do zakresu spraw, jakie wolno mu unormować (zob. np.: L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2011, s. 130-134; L. Garlicki, M. Zubik, Ustawa w systemie źródeł prawa, [w:] Konstytucyjny system źródeł prawa w praktyce, red. A. Szmyt, Warszawa 2005, s. 55; Prawo konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej, red. P. Sarnecki, Warszawa 2008, s. 56-58). Spod regulacji ustawowej ustrojodawca wyłączył przecież przewidziany wprost w Konstytucji sposób nabycia obywatelstwa zgodnie z zasadą prawa krwi. Dodajmy, że swobodę ustawodawcy ogranicza poza tym wyrażona expressis verbis w ustawie zasadniczej i mająca charakter prerogatywy kompetencja Prezydenta w zakresie nadawania obywatelstwa polskiego, co powoduje, że nie jest możliwe ukształtowanie uprawnień innych organów państwa w zakresie spraw związanych z przyznawaniem obywatelstwa w sposób identyczny czy istotnie zbliżony do uprawnień głowy państwa. Wypada podkreślić, iż w odniesieniu do samej treści unormowań dotyczących spraw obywatelstwa swobodę ustawodawcy ogranicza założona w Konstytucji wizja państwa i społeczności państwowej, a także powinności organizacji państwowej wobec jednostek, które ją tworzą. W szczególności więc ustawodawcę ogranicza spoczywający na wszystkich organach władzy publicznej obowiązek dbania o interes i bezpieczeństwo państwa, obowiązek poszanowania godności człowieka oraz nakaz równego traktowania i niedyskryminacji. Zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy ograniczają również wiążące Rzeczpospolitą zobowiązania międzynarodowe. Podsumowując uwagi na temat zakresu swobody ustawodawcy, określającego, zgodnie z art. 34 ust. 1 zdaniem drugim Konstytucji, „inne przypadki nabycia obywatelstwa polskiego”, Trybunał stwierdza, że jest ona ograniczona przez konstytucyjną zasadę nabycia obywatelstwa przez urodzenie z rodziców będących obywatelami polskimi, konstytucyjną kompetencję Prezydenta do nadawania obywatelstwa oraz – co do treści – liczne przepisy ustawy zasadniczej wyznaczające ustawodawcy określone powinności oraz ratyfikowane umowy międzynarodowe. Swoboda ustawodawcy nie jest natomiast ograniczona w ten sposób, iżby ustrojodawca wyznaczał mu jakieś merytoryczne rozwiązania w zakresie dotyczącym uregulowania dodatkowych sposobów nabywania obywatelstwa. W ramach pozostawionej swobody ustawodawca może czerpać ze zbioru historycznie ukształtowanych reguł przyznawania obywatelstwa (zasada prawa ziemi, uznanie za obywatela) lub wprowadzić nowe prawne formy jego uzyskania. 4.2.2. Drugim konstytucyjnym przepisem odnoszącym się do obywatelstwa jest art. 137, zgodnie z którym „Prezydent Rzeczypospolitej nadaje obywatelstwo polskie i wyraża zgodę na zrzeczenie się obywatelstwa polskiego”. Mocą norm w nim wyrażonych Prezydent uzyskał uprawnienia do dokonywania dwóch doniosłych aktów, uważanych za jego typowe kompetencje reprezentacyjne w stosunkach wewnętrznych. Jeden z nich jest uroczystym aktem głowy państwa, przez który dokonuje się przyjęcia nowego członka do wspólnoty politycznej, jaką jest państwo polskie. Drugi natomiast jest aktem wyrażenia przez Prezydenta zgody na wystąpienie z owej wspólnoty. Oświadczenie woli zainteresowanego o zrzeczeniu się obywatelstwa, o czym mowa w art. 34 ust. 2 Konstytucji, oraz wyrażenie przez Prezydenta zgody na wystąpienie ze wspólnoty państwowej, o czym mowa w art. 137, są łącznie warunkiem koniecznym i wystarczającym skutecznej utraty obywatelstwa. Kompetencja w zakresie nadawania obywatelstwa, a także wyrażania zgody na zrzeczenie się go jest – w myśl art. 144 ust. 3 pkt 19 Konstytucji – prerogatywą Prezydenta, realizowaną w drodze urzędowego aktu władczego niewymagającego kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów, za który to akt głowa państwa nie ponosi odpowiedzialności politycznej przed parlamentem. Rozważana kompetencja jest związana z wolnością czynienia z niej użytku. Prezydent jest bowiem uprawniony nadać obywatelstwo, chociaż nie jest do tego obowiązany, przy czym może to uczynić, kierując się racjami, które uzna za słuszne, uwzględniając wszakże wyznaczone mu konstytucyjnie zadania i sposób ich wykonywania, wskazany w art. 126 ust. 3 ustawy zasadniczej. Jego władza w zakresie nadawania obywatelstwa polskiego nie podlega ograniczeniom występującym w odniesieniu do nabycia tego obywatelstwa. Konstytucja nie określa bowiem jakichkolwiek materialnych przesłanek, od których spełnienia uzależniona byłaby możność przyznania przez Prezydenta obywatelstwa (jak to ma miejsce w przypadku nabycia obywatelstwa zgodnie z zasadą prawa krwi), ani nie przewiduje ich wskazania w ustawodawstwie (jak to ma miejsce w odniesieniu do innych przypadków nabycia obywatelstwa). 4.3. W art. 34 ust. 1 Konstytucji ustrojodawca dwukrotnie posłużył się określeniem „nabycie obywatelstwa”, natomiast w art. 137 użył określenia „nadanie obywatelstwa”. Ustalając stosunek między wskazanymi pojęciami konstytucyjnymi, Trybunał stwierdza, że w rozumieniu Konstytucji są to pojęcia niezależne od siebie w tym sensie, że odnoszą się do dwóch odmiennych wyróżnionych w ustawie zasadniczej sposobów uzyskania obywatelstwa polskiego, a w konsekwencji nadanie obywatelstwa nie może być traktowane jako jeden ze sposobów jego nabycia. Świadczy o tym jednoznacznie treść art. 34 ust. 1 Konstytucji, który przewiduje, że obywatelstwo polskie nabywa się przez urodzenie z rodziców będących obywatelami polskimi, a inne przypadki nabycia tego obywatelstwa określa ustawa. Skoro bowiem nabycie obywatelstwa w ujęciu powołanego przepisu następuje wyłącznie zgodnie z zasadą prawa krwi oraz – dodatkowo – na warunkach określonych w ustawie, a prerogatywa Prezydenta dotycząca przyznawania obywatelstwa wynika bezpośrednio z Konstytucji, to nadanie obywatelstwa musi zostać uznane za odrębny od nabycia sposób uzyskania statusu obywatela. Podkreślenia wymaga przy tym, że nabycie obywatelstwa, zarówno zgodnie z zasadą prawa krwi, jak i w przypadkach określonych w ustawie, jest zwyczajnym sposobem uzyskania obywatelstwa polskiego, natomiast nadanie obywatelstwa przez Prezydenta stanowi nadzwyczajny sposób jego uzyskania, z zastrzeżeniem, iż żaden przepis ustawy zasadniczej nie przyznaje jednej z tych instytucji pozycji uprzywilejowanej. Swobodzie ustawodawcy dotyczącej określenia dodatkowych przypadków nabycia obywatelstwa odpowiada swoboda głowy państwa odnośnie do przyznawania obywatelstwa według swojego uznania, niezależnie od przesłanek ustalonych w przepisach prawnych dla pozostałych form uzyskiwania obywatelstwa, chociaż trzeba mieć zarazem na uwadze, iż ustawodawca, wskazując w ustawie owe dodatkowe sposoby nabycia obywatelstwa, nie może ukształtować uprawnień innych organów państwa na wzór rozważanego uprawnienia Prezydenta. Przedstawione wnioski wzmacniane są także argumentami odwołującymi się do miejsca, w jakim rozważane przepisy zostały zamieszczone w tekście ustawy zasadniczej. Otóż art. 34, normujący sprawy obywatelstwa, zamieszczono w rozdziale drugim Konstytucji, zatytułowanym „Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela”. Podkreśla to doniosłość statusu obywatela w wyznaczaniu pozycji jednostki w państwie. Z kolei art. 137 został zawarty w rozdziale piątym Konstytucji, zatytułowanym „Prezydent Rzeczypospolitej”, wśród postanowień wyznaczających kompetencje głowy państwa. Przewiduje on bardzo ważne, lecz tylko jedno z wielu uprawnień Prezydenta, jakim jest nadawanie obywatelstwa polskiego. Sprawy dotyczące obywatelstwa zostały zatem uregulowane w Konstytucji w dwóch miejscach: przede wszystkim w przepisie dotyczącym nabycia obywatelstwa (art. 34 ust. 1), a nadto w przepisie przyznającym głowie państwa kompetencję do nadawania obywatelstwa (art. 137). Również z tego względu Trybunał nie podzielił stanowiska wnioskodawcy, że uznanie za obywatela, jako ustawowa forma nabycia obywatelstwa, powinno być postrzegane jako wyjątek w stosunku do przewidzianej w ustawie zasadniczej instytucji nadania obywatelstwa przez Prezydenta. Warto przy tym odnotować, że w inny sposób relacje pomiędzy pojęciami nabycia obywatelstwa i nadania obywatelstwa porządkował art. 88 Konstytucji z 1921 r., który stanowił: „Obywatelstwo polskie nabywa się: a) przez urodzenie z rodziców, mających obywatelstwo polskie, b) przez nadanie obywatelstwa ze strony powołanej władzy państwowej. Inne postanowienia co do obywatelstwa polskiego, jego nabycia oraz utraty określają osobne ustawy”. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w ujęciu powołanego przepisu nadanie obywatelstwa było jednym z przypadków jego nabycia. Odmienne ukształtowanie treści przepisów regulujących uzyskiwanie statusu obywatela w aktualnie obowiązującej Konstytucji spowodowało jednak zmianę tej relacji, a w konsekwencji, jak już wspomniano, nie jest możliwe traktowanie nadania obywatelstwa przez Prezydenta jako szczególnego – w rozumieniu ustawy zasadniczej – sposobu nabycia obywatelstwa. Należy poza tym zaznaczyć, że również zgodnie z art. 4 i art. 17 ustawy z 2009 r. nabycie obywatelstwa polskiego obejmuje wszystkie przypadki uzyskania tego obywatelstwa, w tym również jego nadanie, co oznacza, iż na gruncie omawianej ustawy wyrażenie „nabycie obywatelstwa” nie tylko nie wyklucza się z wyrażeniem „nadanie obywatelstwa”, ale wręcz jest w stosunku do niego nadrzędne. Posłużenie się rozważanymi wyrażeniami w zakwestionowanej ustawie w sposób odmienny niż przyjęty w ustawie zasadniczej nie wpływa jednak na ich relację w ujęciu konstytucyjnym. Nie budzi przecież żadnych wątpliwości, że Konstytucji nie wolno interpretować przez pryzmat ustaw, czego konsekwencją jest m.in. autonomia pojęć konstytucyjnych. Między konstytucyjnym nabyciem obywatelstwa zgodnie z zasadą prawa krwi oraz przewidzianym przez Konstytucję nadaniem obywatelstwa przez głowę państwa występują liczne różnice. Podstawowa sprowadza się do tego, że – jak Trybunał stwierdził już wcześniej – każdy, kto urodzi się z rodziców będących obywatelami polskimi, staje się – z mocy ustawy zasadniczej – obywatelem polskim (art. 34 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji), podczas gdy nadanie obywatelstwa zależy od uznaniowego rozstrzygnięcia Prezydenta, a zainteresowany podmiot nie ma prawa do uzyskania statusu obywatela w tym trybie. Poza dwoma konstytucyjnie ukształtowanymi sposobami uzyskania obywatelstwa, ustawa zasadnicza w art. 34 ust. 1 zdaniu drugim przyznaje ustawodawcy kompetencję do wskazania innych jeszcze sytuacji, w których następować będzie nabycie obywatelstwa polskiego. Jakkolwiek może tu powstać wątpliwość, czy powołany przepis należy rozumieć jako wyrażający wyłącznie scharakteryzowane wcześniej upoważnienie czy też – jak przyjmuje się w doktrynie prawniczej (zob. L. Garlicki, uwagi do art. 34, Konstytucja..., s. 6) – także obowiązek, z którego ustawodawca wywiązałby się, gdyby określił przynajmniej jeden dodatkowy sposób nabycia obywatelstwa, to jednak rozstrzygnięcie tej kwestii nie ma żadnego znaczenia dla oceny konstytucyjności zakwestionowanej regulacji. Omawiane postanowienie Konstytucji, ze względu na jego zamieszczenie w rozdziale normującym wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela, w bezpośrednim sąsiedztwie takich zasad jak godność człowieka oraz jego wolność i równość, daje pośredni wyraz współczesnemu dążeniu do przyjmowania przez poszczególne państwa rozwiązań prawnych, które sprzyjają coraz pełniejszej realizacji postulatu unikania bezpaństwowości i przez przyznanie obywatelstwa zapewniają jednostce pieczę państwa. Jednocześnie wzmacnia ono poczynione wcześniej konkluzje, że jeśli chodzi o ustalanie owych „innych przypadków nabycia obywatelstwa”, ustawa zasadnicza nie wyznacza ustawodawcy żadnych bezpośrednich ograniczeń, w szczególności nie nakazuje wiązać ich z konstytucyjną zasadą prawa krwi. Ustawa zasadnicza, normując sprawy obywatelskie, nie odwołuje się bowiem do etnicznie uwikłanego pojęcia narodu. Rozważane postanowienie nie wymaga też, by zapewnić udział Prezydenta w przyznawaniu obywatelstwa w formach przewidzianych przez ustawę. Podsumowując tę część rozważań, Trybunał ponownie podkreśla, że z oczywistych względów nadanie obywatelstwa przez Prezydenta – jako ukształtowana przez ustawę zasadniczą instytucja odrębna – nie jest nabyciem obywatelstwa, a w szczególności „innym przypadkiem nabycia obywatelstwa”, o którym mowa w art. 34 ust. 1 zdaniu drugim Konstytucji. Ustawodawca, działając na mocy powołanego przepisu, jest upoważniony określić inne niż przewidziane w ustawie zasadniczej przypadki nabycia obywatelstwa. Przypadkiem takim może być przy tym, chociaż nie musi, uznanie za obywatela dokonywane przez organ administracji rządowej w razie spełnienia przez cudzoziemca określonych warunków. Nie ulega zarazem wątpliwości, że – podobnie jak nadanie obywatelstwa – każdy ze sposobów nabycia obywatelstwa przewidziany w Konstytucji lub określony w odpowiedniej ustawie wywołuje te same skutki prawne: prowadzi do uzyskania statusu obywatela polskiego. 5. Jak ustalono, zgodnie z treścią art. 34 ust. 1 zdania drugiego Konstytucji ustrojodawca upoważnił ustawodawcę do określenia innych niż wskazane w ustawie zasadniczej sposobów nabycia obywatelstwa polskiego. Stosownie do tego upoważnienia owe „inne przypadki nabycia obywatelstwa” normują aktualnie dwie ustawy: ustawa z 1962 r. oraz ustawa z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (Dz. U. z 2004 r. Nr 53, poz. 532, ze zm.; dalej: ustawa o repatriacji). Ustawa z 1962 r. przewiduje uzyskanie obywatelstwa z mocy prawa w przypadkach w niej wymienionych (np. przez urodzenie się, gdy oboje rodzice są obywatelami polskimi oraz gdy jedno z rodziców jest obywatelem polskim, a drugie jest nieznane bądź nieokreślone jest jego obywatelstwo lub nie posiada żadnego obywatelstwa), przez złożenie oświadczenia i jego przyjęcie w drodze decyzji wydawanej przez wojewodę lub konsula oraz przez uznanie za obywatela dokonywane przez wojewodę. Ponadto ustawa ta zawiera też postanowienia dotyczące nadania obywatelstwa przez Prezydenta. Ustawa o repatriacji reguluje z kolei nabycie obywatelstwa z mocy prawa z chwilą przekroczenia granicy przez osobę pochodzenia polskiego, przybywającą do Polski na podstawie wizy krajowej w celu repatriacji, oraz nabycie obywatelstwa przez osobę pochodzenia polskiego uznaną za repatrianta z chwilą, gdy decyzja o uznaniu stanie się ostateczna. Według obowiązujących przepisów prawnych obywatelstwo polskie można zatem uzyskać na podstawie Konstytucji, co znajduje potwierdzenie również w regulacjach ustawowych, a mianowicie: zgodnie z zasadą prawa krwi i w drodze nadania przez Prezydenta, oraz na podstawie ustawy: zgodnie z zasadami uzupełniającymi zasadę prawa krwi, przez złożenie oświadczenia o przyjęciu obywatelstwa i jego akceptację przez organ państwa, w razie uznania za obywatela oraz w drodze repatriacji i w razie uznania za repatrianta. Uzyskanie obywatelstwa z mocy prawa przewiduje więc zarówno Konstytucja, jak i ustawa. Oba te rodzaje aktów normatywnych przewidują też przyznanie obywatelstwa w sposób pochodny, czyli w oparciu o decyzję upoważnionego organu. 5.1. Obowiązująca ustawa z 1962 r., mimo jej wielokrotnych nowelizacji, przestała odpowiadać na wiele współczesnych wyzwań, takich jak: liczne migracje, obywatelstwo wielokrotne, częste związki małżeńskie obywateli polskich z cudzoziemcami i związane z tym zagadnienie zmiany obywatelstwa przez współmałżonka, obywatelstwo dzieci z małżeństw, w których jedno z małżonków nie jest polskim obywatelem, a przy tym nie rozstrzyga wielu „zaszłości historycznych”, np. kwestii obywatelstwa polskiego osób, które utraciły je niezależnie od swej woli. Przygotowana już pod rządami Konstytucji z 1997 r. ustawa o obywatelstwie polskim, której wejście w życie przewidziano na 1 stycznia 2001 r., nie uzyskała mocy obowiązującej wskutek wstrzymania postępowania ustawodawczego po poprawkach Senatu. Podjęte później prace nad nową ustawą prowadzone w Kancelarii Prezydenta nie zakończyły się wystąpieniem z inicjatywą ustawodawczą. Zakwestionowana ustawa z 2009 r. jest więc aktem długo oczekiwanym, a jej twórcy mieli ambicje kompleksowego uregulowania w niej spraw dotyczących obywatelstwa. W art. 4 omawiana ustawa wymienia wszystkie prawne sposoby uzyskania obywatelstwa polskiego: z mocy prawa, przez nadanie obywatelstwa, przez uznanie za obywatela i przez przywrócenie obywatelstwa polskiego, pomijając jedynie te, które uregulowano w ustawie o repatriacji. Podstawowe formy uzyskania obywatelstwa, z mocy prawa zgodnie z zasadą prawa krwi oraz w drodze nadania obywatelstwa przez Prezydenta, określone zostały przez Konstytucję, pozostałe – stosownie do upoważnienia wyrażonego w art. 34 ust. 1 zdaniu drugim ustawy zasadniczej – przewiduje ustawa z 2009 r., a nabycie obywatelstwa z mocy prawa w drodze repatriacji oraz w razie uznania za repatrianta nadal normuje ustawa o repatriacji. Rozwiązania przyjęte w zakwestionowanej ustawie są w zasadzie spójne z postanowieniami podpisanej, choć jeszcze nieratyfikowanej, Europejskiej konwencji o obywatelstwie; w zakresie uzyskania i utraty obywatelstwa opierają się na unormowaniach wcześniejszych. Istotne zmiany dotyczą dwóch spraw: odmiennego ukształtowania znanej już uprzednio instytucji uznania za obywatela oraz wprowadzenia po raz pierwszy instytucji, jaką jest przywrócenie obywatelstwa. Wątpliwości konstytucyjne budzi, zdaniem Prezydenta, na nowo uregulowana instytucja uznania za obywatela polskiego. Nie wywołują ich natomiast inne przewidziane przez ustawę z 2009 r. sposoby uzyskania obywatelstwa. Wniosek Prezydenta opiera się przy tym na założeniu, że uznanie w takim kształcie, jaki nadano mu w ustawie z 1962 r., pozostaje w zgodzie z Konstytucją, mimo że – podobnie jak nadanie obywatelstwa – jest według tej ustawy aktem uznaniowym. Przedmiotem kontroli w sprawie rozpatrywanej przez Trybunał jest więc art. 30 ustawy z 2009 r., w którym uregulowano instytucję nabycia obywatelstwa przez uznanie za obywatela, a wzorcem kontroli – art. 137 Konstytucji, przyznający Prezydentowi kompetencję do nadawania obywatelstwa. Problem konstytucyjny sprowadza się natomiast do tego, czy ustawowa instytucja uznania za obywatela jest identyczna z instytucją nadania obywatelstwa lub na tyle do niej zbliżona, że można uznać, iż narusza wyłączność głowy państwa w zakresie nadawania obywatelstwa polskiego. 5.2. Instytucja określana jako uznanie za obywatela, realizowana w drodze decyzji administracyjnej, ma w prawie polskim długą tradycję, chociaż sposób jej unormowania w poszczególnych ustawach istotnie się różnił. Wprowadzono ją ustawą z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. U. R. P. Nr 7, poz. 44, ze zm.; dalej: ustawa z 1920 r.) u progu II Rzeczypospolitej, przewidywała tę formę nabycia obywatelstwa ustawa z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 4, poz. 25; dalej: ustawa z 1951 r.), a utrzymuje ją obecnie obowiązująca ustawa z 1962 r. Tym samym uznanie było i jest jednym ze sposobów nabycia obywatelstwa polskiego w drodze indywidualnego aktu dokonywanego przez organ władzy publicznej. Instytucję tę, jak wielokrotnie wskazywano, przewiduje też kwestionowana przez Prezydenta ustawa z 2009 r. Istnienie oraz sposób ukształtowania omawianej instytucji uzasadniają różne racje, zależnie od celów, jakim ma ona służyć w określonych okolicznościach historycznych, przy czym zawsze obecne są wśród nich racje pragmatyczne: uznanie jest w praktyce dogodną formą nabycia obywatelstwa polskiego przez podmiot spełniający ustalone w ustawie warunki. Uznanie za obywatela przewidziane w ustawie z 1920 r. miało służyć uregulowaniu prawnego statusu Polaków (osób polskiego pochodzenia), którzy powracali do odradzającej się Ojczyzny, oraz osób, które od lat zamieszkiwały na terytorium nowej Rzeczypospolitej. Ze względu na tworzące się państwo i tworzącą się kategorię jego obywatelstwa, instytucja, o której mowa, miała na celu przede wszystkim potwierdzić gotowość przynależności do nowego państwa wielkich rzesz ludności, która do tej pory nie mogła być polskimi obywatelami. Uznanie za obywatela miało w tych warunkach charakter swoisty, było nie tyle aktem włączenia do wspólnoty obywateli osoby będącej cudzoziemcem, ile aktem konstytuowania owej wspólnoty. Daje temu wyraz język ustawy, w której posłużono się wyrażeniami: „obywatelstwo polskie służy każdej osobie (...), która (...)” lub „obywatele państw innych pochodzenia polskiego oraz ich potomkowie uznani będą za obywateli Państwa Polskiego”. Od tak rozumianego uznania ustawa odróżniła nadanie obywatelstwa „na prośbę osoby pragnącej je uzyskać”. Instytucja uznania przewidziana przez ustawę z 1951 r. służyła z kolei uregulowaniu obywatelstwa osób, które przebywały trwale w Polsce co najmniej od 9 maja 1945 r. i nie miały określonej przynależności państwowej. Również i ta ustawa, obok uznania za obywatela, dopuszczała uzyskanie obywatelstwa w drodze nadania. Obie wskazane ustawy, przewidujące uznanie jako formę nabycia obywatelstwa, zmierzały do uporządkowania spraw dotyczących statusu obywatela po dwóch wojnach światowych, w następstwie których nastąpiły głębokie zmiany polityczne i terytorialne, powstały nowe państwa, miały miejsce procesy przemieszczania się ludności na wielką skalę. Instytucja uznania za obywatela spełniała wtedy zadanie porządkowania przynależności państwowej po dziejowych kataklizmach. Wskazane racje uznania za obywatela straciły współcześnie na doniosłości i mają walor jedynie historyczny (zob. W. Ramus, Instytucje prawa o obywatelstwie polskim, Warszawa 1980, s. 165). Wobec ukształtowania się państwa polskiego i wspólnoty jego obywateli instytucja uznania za obywatela została w obowiązującej ustawie z 1962 r. uregulowana wąsko. Jeśli zważymy, że przypadek uzyskania obywatelstwa przez cudzoziemców zamieszkujących w Polsce i pozostających w związku małżeńskim zawartym z osobą o polskim obywatelstwie nie został de lege lata uwzględniony w ramach omawianej instytucji i podlega innemu reżimowi prawnemu, to okaże się, że odnosi się ona aktualnie jedynie do osób nieposiadających żadnego obywatelstwa oraz osób o nieokreślonym obywatelstwie, jeżeli zamieszkują w Polsce na podstawie zezwolenia na osiedlenie się lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich co najmniej 5 lat. Oba wskazane rozwiązania mają przy tym na celu ułatwienie uzyskania obywatelstwa osobom tworzącym rodzinę z obywatelami polskimi oraz realizację idei unikania bezpaństwowości. Ustawa, która wywołała wątpliwości Prezydenta, kształtuje uznanie za obywatela w sposób odmienny niż obowiązująca ustawa z 1962 r.: istotnie rozszerza katalog przypadków, w których następować będzie takie uznanie, oraz znosi uznaniowość rozważanej instytucji. Zgodnie z zakwestionowanym art. 30 ustawy z 2009 r. „[z]a obywatela polskiego uznaje się: 1) cudzoziemca przebywającego nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej od 3 lat na podstawie zezwolenia na osiedlenie się, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich lub na podstawie prawa stałego pobytu, który posiada w Rzeczypospolitej Polskiej stabilne i regularne źródło dochodu oraz tytuł prawny do zajmowania lokalu mieszkalnego; 2) cudzoziemca przebywającego nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej od 2 lat na podstawie zezwolenia na osiedlenie się, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich lub prawa stałego pobytu, który: a) pozostaje co najmniej od 3 lat w związku małżeńskim zawartym z obywatelem polskim lub b) nie posiada żadnego obywatelstwa; 3) cudzoziemca przebywającego nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej od 2 lat na podstawie zezwolenia na osiedlenie się, które uzyskał w związku z posiadaniem statusu uchodźcy nadanego w Rzeczypospolitej Polskiej; 4) małoletniego cudzoziemca, którego jedno z rodziców jest obywatelem polskim, przebywającego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na osiedlenie się, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich lub prawa stałego pobytu, a drugie z rodziców nieposiadające obywatelstwa polskiego wyraziło zgodę na to uznanie; 5) małoletniego cudzoziemca, którego co najmniej jednemu z rodziców zostało przywrócone obywatelstwo polskie, jeżeli małoletni przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na osiedlenie się, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich lub prawa stałego pobytu, a drugie z rodziców nieposiadające obywatelstwa polskiego wyraziło zgodę na to uznanie; 6) cudzoziemca przebywającego nieprzerwanie i legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej od 10 lat, który spełnia łącznie następujące warunki: a) posiada zezwolenie na osiedlenie się, zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich lub prawo stałego pobytu, b) posiada w Rzeczypospolitej Polskiej stabilne i regularne źródło dochodu oraz tytuł prawny do zajmowania lokalu mieszkalnego; 7) cudzoziemca przebywającego nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej od 2 lat na podstawie zezwolenia na osiedlenie się, które uzyskał w związku z polskim pochodzeniem”. Poszczególne przypadki uznania za obywatela polskiego uzależnione zostały od spełnienia określonych przesłanek. Precyzyjne ustalenie niektórych z nich wymaga odwołania się do innych aktów normatywnych. W szczególności istotne wydaje się określenie, jakie podmioty mogą uzyskać zezwolenie na osiedlenie się, zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich, prawo stałego pobytu oraz status uchodźcy. Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach zezwolenia na osiedlenie się udziela się cudzoziemcowi, który: 1) jest małoletnim dzieckiem cudzoziemca, posiadającego zezwolenie na osiedlenie się, urodzonym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2) pozostaje w związku małżeńskim, zawartym z obywatelem polskim co najmniej 3 lata przed złożeniem wniosku i bezpośrednio przed złożeniem wniosku przebywał nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej przez 2 lata na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony; 3) bezpośrednio przed złożeniem wniosku przebywał nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres nie krótszy niż 10 lat na podstawie zgody na pobyt tolerowany udzielonej na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 1 lub 1a albo ust. 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2009 r. Nr 189, poz. 1472, ze zm.; dalej: ustawa o udzielaniu ochrony) lub przez okres 5 lat w związku z uzyskaniem statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej; 4) jest dzieckiem obywatela polskiego i pozostaje pod jego władzą rodzicielską. Z kolei zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich, zgodnie z art. 65 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, udziela się, z pewnymi wyjątkami określonymi w art. 65 ust. 2 tej ustawy, cudzoziemcowi przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, bezpośrednio przed złożeniem wniosku, legalnie i nieprzerwanie, co najmniej przez 5 lat, jeżeli posiada: 1) stabilne i regularne źródło dochodu wystarczającego do pokrycia kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu; 2) ubezpieczenie zdrowotne lub potwierdzenie pokrycia przez ubezpieczyciela kosztów leczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Prawo stałego pobytu reguluje ustawa z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 144, poz. 1043, ze zm.). Zgodnie z tą ustawą, co do zasady prawo stałego pobytu po upływie 5 lat nieprzerwanego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nabywają obywatele UE (art. 42) oraz członkowie ich rodzin spełniający określone warunki (art. 43 i art. 44). Prawo stałego pobytu przed upływem 5-letniego okresu pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nabywa: 1) pracownik lub osoba pracująca na własny rachunek, która w chwili zakończenia wykonywania pracy lub innej działalności zarobkowej we własnym imieniu i na własny rachunek osiągnęła wiek emerytalny określony przez polskie przepisy dotyczące ubezpieczenia emerytalnego lub która zakończyła wykonywanie pracy w celu przejścia na wcześniejszą emeryturę, jeżeli przedtem przez okres 12 miesięcy wykonywała pracę lub inną działalność zarobkową we własnym imieniu i na własny rachunek na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i przebywała na tym terytorium nieprzerwanie przez okres dłuższy niż 3 lata; 2) pracownik lub osoba pracująca na własny rachunek, która zaprzestała wykonywania pracy lub innej działalności zarobkowej we własnym imieniu i na własny rachunek na tym terytorium z powodu trwałej niezdolności do pracy, jeżeli przebywała na tym terytorium nieprzerwanie przez okres dłuższy niż 2 lata; 3) pracownik lub osoba pracująca na własny rachunek, która po 3 latach nieprzerwanego pobytu i wykonywania pracy lub innej działalności zarobkowej we własnym imieniu i na własny rachunek na tym terytorium wykonuje pracę lub inną działalność zarobkową we własnym imieniu i na własny rachunek w innym państwie członkowskim, przebywając nadal na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, dokąd powraca co najmniej raz w tygodniu (art. 45 ust. 1). Dotyczy to także członków rodzin tych podmiotów (art. 46). Pobyt na terytorium Polski uważa się za nieprzerwany, w przypadku gdy przerwy w nim nie przekroczyły łącznie 6 miesięcy w roku, przy czym pobytu nie przerywa opuszczenie tego terytorium na okres dłuższy z powodu: 1) odbycia obowiązkowej służby wojskowej albo 2) ważnej sytuacji osobistej, w szczególności ciąży, porodu, choroby, studiów, szkolenia zawodowego, oddelegowania, która wymaga pobytu poza tym terytorium, pod warunkiem że okres ten jest nie dłuższy niż 12 kolejnych miesięcy (art. 47 ust. 1 i 2). Status uchodźcy reguluje ustawa o udzielaniu ochrony. Zgodnie z jej art. 13 ust. 1 rozważany status nadaje się cudzoziemcowi, jeżeli na skutek uzasadnionej obawy przed prześladowaniem w kraju pochodzenia z powodu rasy, religii, narodowości, przekonań politycznych lub przynależności do określonej grupy społecznej nie może lub nie chce korzystać z ochrony tego kraju. Status uchodźcy nadaje się także dziecku takiego cudzoziemca, urodzonemu na terytorium Polski (art. 13 ust. 2). Oceniając warunki uznania za obywatela, określone w art. 30 ust. 1 ustawy z 2009 r., nie można zatem ignorować okoliczności, że ich spełnienie zależeć będzie również od zrealizowania wymagań ustalonych w innych przepisach obowiązującego w Polsce prawa, które to wymagania w istotnym stopniu ograniczają zakres osób uprawnionych do uzyskania obywatelstwa w tym trybie. Dodatkowo należy mieć na uwadze, iż w myśl art. 30 ust. 2 ustawy z 2009 r. cudzoziemiec ubiegający się o uznanie za obywatela polskiego, z wyłączeniem małoletniego cudzoziemca, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 4 i 5, jest obowiązany „posiadać znajomość języka polskiego” potwierdzoną urzędowym poświadczeniem, o którym mowa w art. 11a ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 224, ze zm.), świadectwem ukończenia szkoły w Rzeczypospolitej Polskiej lub świadectwem ukończenia szkoły za granicą z wykładowym językiem polskim. Z kolei art. 30 ust. 3 ustawy z 2009 r. stanowi, że do ustalenia, czy cudzoziemiec przebywa nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, stosuje się odpowiednio art. 64 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za nieprzerwany, gdy żadna z przerw w nim nie była dłuższa niż 6 miesięcy i nie przekroczyła łącznie 10 miesięcy w wymaganych okresach, chyba że przerwa była spowodowana: 1) wykonywaniem obowiązków zawodowych lub świadczeniem pracy poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, na podstawie umowy zawartej z pracodawcą, którego siedziba znajduje się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2) towarzyszeniem małżonkowi wykonującemu obowiązki zawodowe lub świadczącemu pracę w warunkach, o których mowa w pkt 1; 3) leczeniem cudzoziemca. Analizując treść art. 30 ustawy z 2009 r., można z łatwością zauważyć, że ustawodawca przewidział kilka nieznanych dotąd przesłanek uznania za obywatela, w szczególności takich jak nieprzerwany legalny pobyt cudzoziemca na terytorium Polski przez wskazany czas. Rozwiązanie to było przedmiotem wielu dyskusji w toku parlamentarnych prac nad projektem ustawy. Nie doszło jednak do wypracowania jednolitego stanowiska. W debacie zgłoszono wątpliwości natury konstytucyjnej oraz kwestionowano merytoryczną koncepcję uznania za obywatela, a mianowicie to, że: 1) ustawa rozszerza krąg podmiotów, które mogą się ubiegać o polskie obywatelstwo; 2) w razie spełnienia ustawowych przesłanek wojewoda jest obowiązany dokonać aktu uznania; 3) w procedurze uznania nie przewidziano udziału Prezydenta; 4) akt uznania jako akt administracyjny nie jest dość doniosły, co może osłabić rangę samego obywatelstwa. W sprawie zgodności z Konstytucją ustawowego uregulowania instytucji uznania za obywatela podnoszono, że instytucja ta może stać się „konkurencyjna” wobec prerogatywy głowy państwa do nadawania obywatelstwa, chociaż jednocześnie wątpliwości tych nie odnoszono do takich sposobów uzyskania obywatelstwa jak jego nabycie w drodze repatriacji czy też w razie uznania za repatrianta oraz do całkowicie nowej instytucji przywrócenia obywatelstwa, jako ustawowo uregulowanych sposobów nabycia obywatelstwa polskiego, nieprzewidzianych wprost przez ustawę zasadniczą. W toczonej debacie dały się wyraźnie zauważyć dwie myśli: że wątpliwości konstytucyjne wywołuje nie sama instytucja uznania, znana wszak obowiązującemu prawodawstwu, lecz sposób, w jaki została ona ukształtowana w ustawie z 2009 r., oraz że w tym stanie rzeczy lepiej jest w ogóle zrezygnować z omawianej instytucji, ponieważ czynienie przez Prezydenta użytku z kompetencji w zakresie nadawania obywatelstwa daje gwarancję rozważnego przyjmowania nowych osób do wspólnoty obywateli. Ostatecznie w uchwalonej ustawie przyjęto, że uznanie za obywatela polskiego jest dokonywane w drodze decyzji administracyjnej właściwego miejscowo wojewody, podejmowanej na wniosek cudzoziemca, w przypadkach enumeratywnie wskazanych w ustawie. Decyzja ta nie ma charakteru uznaniowego; wojewoda jest obowiązany ją podjąć, jeżeli cudzoziemiec spełnia wymienione w ustawie warunki, potwierdzające jego faktyczne związki z Polską. Odmowa uznania za obywatela może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy nabycie obywatelstwa powodowałoby zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, co stanowi jedyne kryterium ocenne przewidziane, jeśli chodzi o uznanie za obywatela (art. 31 pkt 2 ustawy z 2009 r.). Ostateczna decyzja w sprawie uznania za obywatela podlega przy tym kontroli sądowej. Ratio legis dla omawianego rozwiązania jest stworzenie przewidywalnej drogi nabycia obywatelstwa polskiego, co przejawia się w tym, że osobie ubiegającej się o uzyskanie tego obywatelstwa ustawodawca wyznacza jasno określone wymagania. Zarazem stwarza jej klarowną perspektywę uzyskania statusu obywatela, jeśli wymagania te spełni. Osoba, która wiąże swe losy z Polską, może więc aktywnie działać, by wyznaczonym warunkom sprostać. Dodajmy, że obowiązkowi wojewody, by uznać za obywatela osobę spełniającą warunki wskazane w ustawie, odpowiada uprawnienie tego, kto te warunki spełnia, by zostać za obywatela uznanym. Rozwiązanie, przyjęte w art. 30 ustawy z 2009 r., przewidujące uzyskanie obywatelstwa w drodze decyzji organów administracji, jest współcześnie znane w wielu państwach, np. w Austrii, Francji, Hiszpanii, Republice Federalnej Niemiec, Szwajcarii czy we Włoszech. Wyraźna jest też tendencja, by decyzje w rozważanych sprawach podejmowały organy mające odpowiednie możliwości potwierdzenia stopnia integracji cudzoziemca ze społecznością, w której żyje. Spośród krajów naszego regionu jedynie Rosja utrzymała scentralizowaną formę przyznawania obywatelstwa w drodze rozstrzygnięcia organu władzy publicznej; decyzje w sprawach obywatelstwa należą do Prezydenta Federacji Rosyjskiej. 5.3. Kwestionowana ustawa z 2009 r. wprowadza także pewne modyfikacje w instytucji nadania obywatelstwa polskiego przez Prezydenta. Mimo że art. 137 Konstytucji, przyznający głowie państwa prawo nadawania obywatelstwa, nie odsyła do ustawy, to w nauce prawa konstytucyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym ustawa powinna wskazywać warunki, jakie musi spełnić cudzoziemiec starający się o uzyskanie obywatelstwa, oraz procedurę nadania obywatelstwa przez Prezydenta, a także procedurę wyrażania przez niego zgody na jego zrzeczenie się (zob. P. Sarnecki, uwagi do art. 137, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, s. 1; L. Garlicki, uwagi do art. 34, Konstytucja..., s. 6). W II Rzeczypospolitej obywatelstwo polskie było nadawane aktem Ministra Spraw Wewnętrznych, po zasięgnięciu w tej sprawie opinii gminy, w której dana osoba mieszkała, oraz opinii właściwego organu administracji ogólnej. Obywatelstwo nadawano „na prośbę osoby pragnącej je uzyskać”, jeżeli spełniała warunki określone w ustawie, w tym prowadziła nieposzlakowany tryb życia, przebywała co najmniej 10 lat w granicach państwa polskiego oraz znała język polski. Pod rządami ustawy z 1951 r. nadanie obywatelstwa polskiego było uznaniowym aktem Rady Państwa. Zgodnie z obowiązującą ustawą z 1962 r. nadanie obywatelstwa następuje na wniosek cudzoziemca i jest uzależnione od spełnienia warunku zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej przez co najmniej 5 lat na podstawie zezwolenia na osiedlenie się, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich lub prawa stałego pobytu. W przypadkach szczególnie uzasadnionych możliwe jest odstąpienie od spełnienia tego warunku. Podobne wymagania – zamieszkiwanie przez określony czas na terytorium najpierw Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej, a następnie Rzeczypospolitej Polskiej – przewidywały kolejne wersje tej ustawy. Obywatelstwo nadawano odpowiednio aktem Rady Państwa albo Prezydenta. Można więc powiedzieć, że nadanie obywatelstwa jest w polskiej tradycji indywidualnym aktem dokonywanym przez ministra albo głowę państwa, po spełnieniu przez ubiegającego się o obywatelstwo określonych warunków, zawsze jednak aktem uznaniowym. Ustawa z 2009 r. przejmuje z obowiązujących unormowań postanowienie, że obywatelstwo nadawane jest cudzoziemcowi na jego wniosek. Wskazuje przy tym wymagania, jakim ma odpowiadać wniosek, oraz informacje i dokumenty, które należy do niego dołączyć, normuje postępowanie z wnioskiem, w tym działania podejmowane przez różne organy, zasięganie informacji u pewnych organów, a także formę i treść aktu nadania obywatelstwa polskiego oraz zawiadomienia o odmowie jego nadania. Realizacja obowiązków w zakresie zebrania informacji o osobie ubiegającej się o polskie obywatelstwo, nałożonych przez ustawę na poszczególne organy państwa: ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Komendanta Głównego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego czy wojewodę, służy dostarczeniu Prezydentowi materiału niezbędnego do podjęcia decyzji o nadaniu tego obywatelstwa. W każdym stadium postępowania Prezydent może jednak zadecydować o przekazaniu mu wniosku i rozstrzygnąć sprawę według swego uznania (art. 24). Rozwiązanie to oprócz wielu innych, omówionych poniżej, daje wyraz samodzielności decyzji Prezydenta i wskazuje na jedynie pomocniczy charakter działań pozostałych organów państwa w postępowaniu o nadanie obywatelstwa. Ustawa z 2009 r. odstępuje od uzależnienia dopuszczalności nadania obywatelstwa polskiego od spełnienia określonych warunków (np. zamieszkiwanie na terytorium Polski), co jest w pełni uzasadnione w świetle aktualnej regulacji konstytucyjnej. Przyjęte w omawianej ustawie rozwiązanie potwierdza zarazem jednoznacznie stanowisko, że nadawanie obywatelstwa pozostaje całkowicie w gestii Prezydenta, a jego rozstrzygnięcie w tej sprawie ma charakter dyskrecjonalny. Przedstawiona konkluzja znajduje uzasadnienie w innych jeszcze argumentach. Oto ustawa z 2009 r. nie przewiduje jakichkolwiek prawnych środków odwołania od rozstrzygnięć Prezydenta, chociaż – zgodnie z utrwalonym poglądem – dopuszczalne jest ponawianie wniosku o nadanie obywatelstwa. Ustawa nie wymaga też uzasadnienia decyzji Prezydenta, a nadto przyznaje pierwszeństwo instytucji nadania obywatelstwa przed ustawowymi sposobami jego nabycia: uznaniem za obywatela i przywróceniem obywatelstwa. Stanowi bowiem w art. 23, że złożenie wniosku o nadanie cudzoziemcowi obywatelstwa polskiego powoduje umorzenie toczącego się już postępowania o uznanie go za obywatela albo o przywrócenie mu obywatelstwa. Ustawa z 2009 r. utrwala zatem stanowisko wyrażone w uchwale z 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPS 4/98 (ONSA nr 1/1999, poz. 6), w której Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: „Prezydent RP (...) wydając akt prawny w sprawie nadania obywatelstwa polskiego, działał jako głowa Państwa Polskiego, symbolizując majestat Państwa, jego suwerenność, w pełni uznaniową władzę Państwa w zakresie włączenia cudzoziemca do wspólnoty obywateli Rzeczpospolitej Polskiej”, oraz potwierdza wypracowane wcześniej stanowisko o niezaskarżalności rozstrzygnięcia Prezydenta w sprawie nadania obywatelstwa polskiego bądź też odmowy jego nadania. Instytucja nadania obywatelstwa ukształtowała się w okresie rewolucji francuskiej. Była pomyślana jako uroczysta forma włączenia do wspólnoty państwowej cudzoziemca mającego dla tej wspólnoty szczególne zasługi. Uchwała francuskiego Zgromadzenia Narodowego z dnia 26 sierpnia 1792 r. stanowiła: „ludzie, którzy swymi pismami lub męstwem służyli sprawie wolności (...) nie mogą być uznani za cudzoziemców przez naród, który ich światłym umysłom i męstwu zawdzięcza swą wolność” (W. Ramus, op.cit., s. 166). Ta forma pochodnego nabycia obywatelstwa wraz z postanowieniami Kodeksu Napoleona została recypowana w wielu krajach europejskich i stała się wzorcem współczesnego pojęcia nadania obywatelstwa. Charakteryzuje je uroczysta forma włączenia do wspólnoty państwowej cudzoziemca, który nie wywodzi się z danego państwa i którego nie muszą wiązać z danym państwem żadne faktyczne związki. Tak pomyślany akt nadania obywatelstwa, dokonywany przez najwyższe organy państwa, mający charakter jednostronny i władczy, mimo ewolucji, jaką ta instytucja przeszła, różni się od aktu uznania za obywatela. Nadanie odnosi się bowiem w szczególności do osób, których nie łączą z nową ojczyzną związki pochodzenia. Dla uznania natomiast charakterystyczny jest element stwierdzenia czy potwierdzenia istniejącej wcześniej szczególnej, faktycznej więzi występującej między cudzoziemcem i wspólnotą państwową, do której ma być on przyjęty. Więź tego rodzaju wymagana jest także przy innych formach nabycia obywatelstwa, takich jak nabycie w drodze repatriacji czy przywrócenie obywatelstwa, które z uznaniem łączy również to, że obecny jest w nich element potwierdzenia istniejących już związków. 5.4. Nadanie obywatelstwa polskiego przez Prezydenta nie jest aktem dokonywanym zbyt często. W latach 1990-2010 Prezydent przyjął do grona polskich obywateli ponad 22 000 osób, przy czym można zauważyć, że liczba nadań jest porównywalna w poszczególnych kadencjach prezydenckich i wynosi dla każdej z nich około 5 500. Zgodnie z informacjami uzyskanymi od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (pismo z 8 listopada 2011 r., znak DOiR.I.620-14-/11-PW) w latach 1999-2011 Prezydent nadał obywatelstwo 15 661 osobom, a właściwe organy administracji publicznej (wojewodowie, a w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 30 czerwca 2001 r. również starostwie) wydały 6 455 decyzji w sprawie uznania za obywatela oraz w sprawie akceptacji oświadczenia o przyjęciu obywatelstwa złożonego przez cudzoziemca będącego małżonkiem obywatela polskiego, w tym 6 143 decyzji pozytywnych. 6. Konkludując, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że instytucja nadania obywatelstwa przez Prezydenta oraz instytucja uznania za obywatela w drodze decyzji administracyjnej wojewody są dopuszczalnymi konstytucyjnie sposobami uzyskania obywatelstwa polskiego. Kompetencja w zakresie nadania obywatelstwa zastrzeżona jest wyłącznie dla Prezydenta, jako że zgodnie z ustawą zasadniczą stanowi jego prerogatywę. Uznanie jest natomiast jednym z dopuszczonych przez Konstytucję – pod warunkiem wprowadzenia w drodze ustawy – sposobów nabycia obywatelstwa. Warunek ten został w niniejszym wypadku spełniony. Kształtując nadanie obywatelstwa jako prerogatywę głowy państwa, Konstytucja wyklucza, by upoważnienie do dokonywania aktu nadania mogło przysługiwać jakiemukolwiek innemu podmiotowi. Wyklucza też takie ustawowe sposoby nabycia obywatelstwa, które byłyby w stosunku do nadania konkurencyjne pod względem prawnym. Unormowania zawarte w Konstytucji oraz kwestionowanej ustawie z 2009 r. kształtują nadanie obywatelstwa jako uroczysty, władczy i jednostronny akt głowy państwa, mocą którego cudzoziemiec zostaje włączony do polskiej wspólnoty państwowej. Rozstrzygnięcie Prezydenta ma przy tym charakter uznaniowy. Konstytucja i ustawa z 2009 r. nie uzależniają bowiem nadania obywatelstwa od spełnienia określonych przesłanek, ani nie przewidują możliwości odwołania się od podjętej przez Prezydenta decyzji. Instytucja nadania obywatelstwa w prawie polskim uwzględnia więc wszystkie tradycyjne cechy nadania, a postanowienia kwestionowanej ustawy – w porównaniu z obowiązującą regulacją z 1962 r. – omawiane cechy jeszcze wzmacniają, zachowując podstawową właściwość prerogatywy, jaką jest jej uznaniowość. Uznanie za obywatela jest natomiast aktem związanym. Kompetencja wojewody do uznania za obywatela aktualizuje się wtedy i tylko wtedy, gdy zostaną spełnione warunki (przesłanki) wskazane w ustawie. O ile decyzja o nadaniu obywatelstwa nie musi uwzględniać żadnych faktycznych związków cudzoziemca z nową ojczyzną, o tyle uznanie dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy tego rodzaju związki istnieją i wyrażają się np. w polskim pochodzeniu, relacjach małżeńskich i rodzinnych z obywatelami polskimi, nieprzerwanym przybywaniu na terytorium Polski, poświadczonej urzędowo znajomości języka polskiego. Akt uznania związki te jedynie potwierdza. Pamiętać należy poza tym, że ostateczna decyzja w sprawie uznania podlega kontroli niezawisłego sądu. Nadanie obywatelstwa i uznanie za obywatela są więc dwoma istotnie różniącymi się sposobami uzyskania obywatelstwa polskiego. Uznanie okazałoby się względem nadania konkurencyjne tylko wówczas, gdyby – podobnie jak nadanie obywatelstwa – zostało ukształtowane jako akt uznaniowy lub gdyby warunki, od spełnienia których uznanie jest uzależnione, miały charakter pozorny. Takich zastrzeżeń nie można sformułować w odniesieniu do ustawy z 2009 r., skoro przesłanki uznania za obywatela wymieniono w niej enumeratywnie i mają one charakter obiektywny. Opinii tej nie zmienia to, że wzajemne relacje między instytucjami uznania za obywatela i nadania obywatelstwa ulegały w polskim prawie modyfikacjom: od szerokiego ujęcia uznania w ustawie z 1920 r., co – jak Trybunał już wspominał – umożliwiło ukonstytuowanie wspólnoty obywateli odradzającego się wtedy państwa, przez wąskie ujęcie uznania w ustawie z 1962 r., po rozwiązanie przyjęte w kwestionowanej ustawie z 2009 r., traktujące uznanie za obywatela jako akt związany, chociaż dopuszczalny w wielu sytuacjach. Sposób unormowania instytucji uznania w ustawie z 1962 r. spowodował, że instytucja nadania stała się praktycznie podstawową formą uzyskania obywatelstwa w drodze indywidualnego aktu organu władzy publicznej. Nie przesądza to jednak o tym, że inne przypadki jego uzyskania mają w świetle Konstytucji w stosunku do nadania charakter wyjątkowy. Przedstawionej opinii nie zmienia też to, że mogą zaistnieć sytuacje, w których motywem skłaniającym Prezydenta do nadania obywatelstwa będzie jedna z przesłanek wskazanych w art. 30 kwestionowanej ustawy, ani to, że nadanie obywatelstwa jest prerogatywą Prezydenta. Kwalifikując kompetencję Prezydenta w zakresie nadawania obywatelstwa jako prerogatywę, Konstytucja zastrzega wyłączność głowy państwa w przyznawaniu obywatelstwa w formie nadania, lecz – wobec treści art. 34 ust. 1 zdania drugiego ustawy zasadniczej – nie wyklucza innych sposobów jego uzyskania, w tym również w drodze indywidualnego aktu organu władzy państwowej. Nie wymaga przy tym udziału Prezydenta w dokonaniu takiego aktu. 7. Ukształtowana w art. 30 ustawy z 2009 r. instytucja uznania za obywatela jest przejawem otwartej wizji obywatelstwa. Przedmiotem dyskusji może być jednak to, czy warunki, od spełnienia których uzależnione zostało nabycie obywatelstwa w rozważanej formie, dobrano trafnie, w szczególności, czy wymagania stawiane osobom ubiegającym się o polskie obywatelstwo nie są zbyt małe. Wątpliwość taka nasuwa się zwłaszcza wobec poczynionej wcześniej konstatacji o skali współczesnych migracji oraz o zagwarantowaniu cudzoziemcom „znajdującym się pod władzą Rzeczypospolitej” licznych wolności i praw, co wpłynęło na zmianę statusu obywatela. Obywatelstwo jest dziś bowiem przede wszystkim przynależnością do wspólnoty politycznej, historycznej, kulturowej i aksjologicznej, z czym wiąże się nie tylko katalog uprawnień, lecz także obowiązek dbałości i ponoszenie odpowiedzialności za dobro wspólne, którym dla wszystkich obywateli powinna być Rzeczpospolita Polska. Dążenie do nadania przesłankom uznania za obywatela maksymalnie weryfikowalnego charakteru sprawiło zapewne, że nie ma wśród nich takich, które pozwalałyby w każdym indywidualnym wypadku ustalić stopień zintegrowania cudzoziemca z polską społecznością i kulturą oraz stopień zinternalizowania przez niego wartości konstytucyjnych, co zazwyczaj jest przewidziane w ustawodawstwach współczesnych państw. Są to jednak kwestie, których rozstrzygnięcie łączy się przede wszystkim z przyjęciem takiej, a nie innej merytorycznej koncepcji uznania za obywatela, a wybór tej ostatniej mieści się, co Trybunał niejednokrotnie podkreślał, w zakresie swobody ustawodawcy, ograniczonej wszak przez ogólne zasady i wartości konstytucyjne. Gdyby przedstawione wątpliwości dotyczące warunków, od spełnienia których uzależnione zostało uznanie za obywatela, chcieć oceniać w świetle standardów ustawy zasadniczej, to zauważyć należy, że wnioskodawca nie wskazał wzorców konstytucyjnych, które taką kontrolę by umożliwiały (np. preambuła, art. 1 i art. 2 Konstytucji, określające Rzeczpospolitą Polską jako dobro wspólne wszystkich obywateli oraz demokratyczne państwo prawne, czy jej art. 5, nakazujący strzec dziedzictwa narodowego). Dodajmy jeszcze, że jest niewykluczone, iż obowiązywanie nowych rozwiązań prawnych doprowadzi do zwiększenia liczby aktów uznania za obywatela w stosunku do aktów nadania obywatelstwa. Nie będzie to jednak w żadnym stopniu umniejszać w sensie prawnym kompetencji Prezydenta w zakresie dokonywania władczych i uznaniowych aktów przyznania obywatelstwa polskiego. Mając powyższe na uwadze, Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji. Zdanie odrębne sędziego TK Zbigniewa Cieślaka do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt Kp 5/09 Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) oraz § 46 załącznika do uchwały Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 października 2006 r. w sprawie Regulaminu Trybunału Konstytucyjnego (M. P. Nr 72, poz. 720) zgłaszam zdanie odrębne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 stycznia 2012 r. o sygn. Kp 5/09. 1. Podstawowym motywem złożenia niniejszego votum separatum jest przyjęcie innej niż Trybunał wykładni przepisów Konstytucji, składających się na wzorzec kontroli zakwestionowanego art. 30 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (dalej: ustawa z 2009 r.). Według wnioskodawcy, wzorzec ten stanowi art. 137 Konstytucji, który jednak – na co zwrócił uwagę również Trybunał Konstytucyjny – musi być interpretowany w ścisłym związku z art. 34 ust. 1 Konstytucji. Dopiero wszystkie te przepisy ustawy zasadniczej (a zatem art. 34 ust. 1 w związku z art. 137) umożliwiają udzielenie właściwej odpowiedzi na pytanie o konstytucyjność unormowania ustawowego upoważniającego wojewodę do uznania cudzoziemca za obywatela polskiego w przypadkach wymienionych w art. 30 ustawy z 2009 r. 2. Na wstępie należy zauważyć, że ustrojodawca w art. 34 ust. 1 Konstytucji wyszedł naprzeciw postulatowi zrozumiałości oraz zwięzłości redagowania przepisów prawnych. Umieszczenie w jednym ustępie dwóch krótkich zdań sugeruje bowiem, że obejmuje on w istocie jedną myśl, która jedynie dla jasności tekstu nie została wyrażona w jednym zdaniu złożonym (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 364). W konsekwencji podkreśla to ścisłe związki treściowe zdania pierwszego i drugiego art. 34 ust. 1 Konstytucji, jeszcze silniejsze niż powiązania między zdaniami wyrażającymi samodzielną (pojedynczą) myśl, a ujętymi w odrębne ustępy (paragrafy) tego samego artykułu. Innymi słowy, w przypadku art. 34 ust. 1 Konstytucji wynik interpretacji zdania drugiego art. 34 ust. 1 Konstytucji jest silnie determinowany treścią jego zdania pierwszego. Powyższe założenie prowadzi do innego wniosku niż sformułowany w uzasadnieniu wyroku o sygn. Kp 5/09, w którym TK wywiódł, że sam art. 34 ust. 1 Konstytucji nie zawiera materialnych wskazań (nie wyznacza merytorycznych rozwiązań) wymagających uwzględnienia przez ustawodawcę określającego „inne przypadki nabycia obywatelstwa”. Ograniczenie tej swobody regulacyjnej jest dość znaczne, co wynika z konieczności ustalania znaczenia pojęcia „innych przypadków nabycia obywatelstwa polskiego” w kontekście zdania pierwszego art. 34 ust. 1 Konstytucji. Konsekwencją tego powinno być przyjęcie, że zakres upoważnienia przewidzianego w art. 34 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji obejmuje jedynie określenie dodatkowych przesłanek materialnoprawnych nabycia obywatelstwa, które ze swej istoty (na co jasno wskazuje art. 34 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji) następuje wyłącznie ex lege. A contrario powyższa delegacja nie przewiduje możliwości wprowadzenia dodatkowego trybu (sposobu) uzyskania obywatelstwa polskiego, w szczególności np. na podstawie aktu administracyjnego wydawanego przez wojewodę. Za kolejne ograniczenie swobody ustawodawcy uznać należy wymóg wzięcia pod uwagę okoliczności, że ustawa zasadnicza jako podstawową przesłankę nabycia obywatelstwa traktuje „urodzenie z rodziców będących obywatelami polskimi”. W mojej ocenie, w ten właśnie sposób ustrojodawca dąży do sprecyzowania tego, na czym przede wszystkim powinna polegać – jak to określił J. Jagielski – „swoista więź osoby fizycznej z państwem” (J. Jagielski, Obywatelstwo polskie. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1998, s. 9). W związku z tym ustawowe warunki nabycia obywatelstwa polskiego nie mogą całkowicie pomijać kwestii pochodzenia (związków krwi), a takie przesłanki, które ich nie uwzględniają, powinny być wprowadzane tylko w przypadkach motywowanych wyjątkowymi okolicznościami (np. art. 14 ust. 1 pkt 2, art. 15 czy art. 16 ustawy z 2009 r.). 3. Przyjęta interpretacja pojęcia „innych przypadków nabycia obywatelstwa polskiego” znajduje dodatkowo oparcie w treści art. 137 Konstytucji przewidującym prerogatywę Prezydenta Rzeczypospolitej w zakresie nadania obywatelstwa polskiego. Przepis ten dookreśla, w sposób negatywny, sformułowanie użyte w art. 34 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji. Wprowadza bowiem drugi sposób uzyskania obywatelstwa (obok nabycia następującego z mocy prawa), podkreślając jednocześnie to, że na gruncie konstytucyjnym jednoznacznie rozdziela się nabycie (ex lege) od naturalizacji cudzoziemca, która pozostaje tylko w gestii Prezydenta Rzeczypospolitej. Tym samym ustrojodawca jasno deklaruje, że upoważnienie dla ustawodawcy przewidziane w art. 34 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji obejmuje wyłącznie określenie dodatkowych warunków nabycia obywatelstwa z mocy prawa, pozostawiając poza jego zakresem możliwość umocowania jakiegokolwiek organu władzy publicznej do naturalizacji cudzoziemca. Art. 137 Konstytucji przewiduje bowiem rozłączne zakresowo, a przez to spójne rozwiązanie z tym, które wprowadza art. 34 ust. 1 Konstytucji. Ten ostatni przepis stanowi o uzyskaniu obywatelstwa z mocy prawa (przesłanki mogą zostać dookreślone przez ustawodawcę), a art. 137 Konstytucji – o uzyskaniu obywatelstwa w drodze nadania przez Prezydenta Rzeczypospolitej, przesądzając jednoznacznie, że jest to jedyny organ państwowy umocowany do działania w zakresie naturalizacji cudzoziemca. 4. Wyżej wskazane unormowanie realizuje fundamentalną regułę tworzenia ustroju władzy publicznej, a mianowicie zasadę rozdzielności kompetencyjnej organów. Oznacza ona w szczególności obowiązek prawodawcy jasnego i precyzyjnego rozgraniczenia działań przypisywanych poszczególnym organom. W wymiarze prakseologicznym sprowadza się to do postulatu, aby jedna sprawa była przydzielona tylko jednemu organowi i nie występowałyby sprawy nieprzydzielone w ogóle. Konsekwencją obowiązywania wspomnianej zasady jest w niniejszym przypadku upoważnienie Prezydenta Rzeczypospolitej (jako jedynego podmiotu) do wydawania aktu skutkującego uzyskaniem przez cudzoziemca obywatelstwa polskiego. Ratio legis wyposażenia właśnie tego organu we wspomniany „klasyczny atrybut władzy głowy państwa” (por. R. Mojak, Model prezydentury w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (regulacja konstytucyjna roli ustrojowej Prezydenta RP a praktyka politycznoustrojowa realizacji modelu ustrojowego prezydentury), [w:] System rządów Rzeczypospolitej Polskiej. Założenia konstytucyjne a praktyka ustrojowa, red. M. Grzybowski, Warszawa 2006, s. 44) stanowi dążenie do podkreślenia rangi naturalizacji, której dokonuje (i powinien dokonywać) „najwyższy przedstawiciel Rzeczypospolitej Polskiej” (por. J. Jagielski, op.cit., s. 170), oraz to, że powaga urzędu prezydenckiego jest odpowiednią gwarancją nieprzypadkowości aktu nadania obywatelstwa polskiego, nawet pomimo braku ustawowego określenia warunków jego wydania (por. W. Ramus, Instytucje prawa o obywatelstwie polskim, Warszawa 1980, s. 174). Jednocześnie należy zauważyć, że znaczenie zasady rozdzielności kompetencyjnej organów zostało tutaj szczególnie wyeksponowane, jako że w zakresie nadania obywatelstwa polskiego mamy do czynienia z prerogatywą Prezydenta Rzeczypospolitej, a zatem kompetencją wykonywaną przezeń bez uprzedniej kontrasygnaty premiera, w sposób nieskrępowany stanowiskiem innych organów państwowych (zob. A. Rakowska, Prerogatywy prezydenta w Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., [w:] Instytucja prezydenta, red. T. Mołdawa, J. Szymanek, Warszawa 2010, s. 65-66). Innymi słowy, zamiarem ustrojodawcy było podkreślenie tego, że Prezydent Rzeczypospolitej jako jedyny organ dysponuje upoważnieniem do podejmowania rozstrzygnięć w kwestii przyjęcia cudzoziemca do wspólnoty obywateli państwa polskiego. 5. Dotychczasowy wywód można skonstatować następująco: ustrojodawca w art. 34 ust. 1 i art. 137 Konstytucji ujawnia wolę nadania obywatelstwu polskiemu odpowiedniej wagi (doniosłej rangi), co przejawia się w nawiązaniu do konieczności wystąpienia ścisłych więzi z państwem polskim (tzw. prawa krwi) oraz wyjątkowej pozycji ustrojowej organu decydującego o przyjęciu cudzoziemca do wspólnoty obywateli polskich. Te założenia powinien mieć na względzie również ustawodawca wypełniający delegację zawartą w art. 34 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji. Konieczność sformułowania powyższych wytycznych i stosowania się do nich jest związane ponadto z problemem pojawiającym się w toku procesu integ

[... tekst skrócony ...]