Kp 4/09

134/9/A/2009 WYROK z dnia 14 października 2009 r. Sygn. akt Kp 4/09* * Sentencja została ogłoszona dnia 26 października 2009 r. w M. P. Nr 68, poz. 888. W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Janusz Niemcewicz – przewodniczący Stanisław Biernat Zbigniew Cieślak Maria Gintowt-Jankowicz Mirosław Granat Marian Grzybowski Wojciech Hermeliński Adam Jamróz Marek Kotlinowski Teresa Liszcz Ewa Łętowska – sprawozdawca Marek Mazurkiewicz Andrzej Rzepliński Mirosław Wyrzykowski, protokolant: Grażyna Szałygo, po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawcy oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 14 października 2009 r., wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej złożonego w trybie art. 122 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej o zbadanie zgodności: 1) ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz o zmianie niektórych ustaw z art. 2 w związku z art. 7 i art. 186 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 2) art. 1 pkt 10 ustawy powołanej w punkcie 1, w części dodawanego do ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm.) art. 140al ust. 1-3, w zakresie, w jakim w związku z art. 130 ustawy – Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu nadawanym ustawą powołaną w punkcie 1, dopuszcza stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn sankcji administracyjnej (kary pieniężnej) oraz systemu punktowego karania kierowców dopuszczających się naruszeń przepisów ruchu drogowego, z art. 2 Konstytucji; 3) art. 1 pkt 10 ustawy powołanej w punkcie 1, w części dodawanego do ustawy – Prawo o ruchu drogowym art. 140an, w zakresie, w jakim nadając decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej rygor natychmiastowej wykonalności, nie określa, czy i w jakim zakresie służy od niej odwołanie, z art. 2 Konstytucji; 4) art. 1 pkt 10 ustawy powołanej w punkcie 1, w części dodawanego do ustawy – Prawo o ruchu drogowym art. 140at ust. 4, w zakresie, w jakim dopuszcza sprzedaż zatrzymanego przez organ kontroli ruchu drogowego pojazdu, którym naruszono przepisy ruchu drogowego i który nie stanowi własności kierującego pojazdem, z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, o r z e k a: 1. Ustawa z dnia 2 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz o zmianie niektórych ustaw, w zakresie trybu jej uchwalenia jest zgodna z art. 2 w związku z art. 7 i art. 186 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Art. 1 pkt 10 ustawy powołanej w punkcie 1, w części, w której dodaje do ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm.) art. 140al ust. 1-3, w zakresie, w jakim w związku z art. 130 ustawy – Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu nadawanym ustawą powołaną w punkcie 1, dopuszcza stosowanie kary pieniężnej oraz systemu punktowego, bez właściwych gwarancji prawnych, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. 3. Art. 1 pkt 10 ustawy powołanej w punkcie 1, w części, w której dodaje do ustawy – Prawo o ruchu drogowym art. 140an, w zakresie, w jakim przepis ten nadaje decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej rygor natychmiastowej wykonalności, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. 4. Art. 1 pkt 10 ustawy powołanej w punkcie 1, w części, w której dodaje do ustawy – Prawo o ruchu drogowym art. 140at ust. 4, w zakresie, w jakim dopuszcza sprzedaż zatrzymanego przez organ kontroli ruchu drogowego pojazdu, którym naruszono przepisy ruchu drogowego i który nie stanowi własności kierującego pojazdem, jest niezgodny z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji. 5. Art. 1 pkt 10 ustawy powołanej w punkcie 1, w części określonej w punktach 2, 3 i 4, jest nierozerwalnie związany z całą ustawą. UZASADNIENIE I 1. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej wnioskiem z 27 kwietnia 2009 r., złożonym w trybie art. 122 ust. 3 Konstytucji, zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz o zmianie niektórych ustaw (dalej: ustawa z 2 kwietnia 2009 r., ustawa zmieniająca). Prezydent zarzucił w petitum wniosku: 1) niezgodność ustawy z 2 kwietnia 2009 r. (w całości) z art. 2 w związku z art. 7 i art. 186 ust. 1 Konstytucji przez to, że została uchwalona przez Sejm bez dochowania ustawowego trybu uchwalania ustaw, 2) niezgodność art. 1 pkt 10 ustawy z 2 kwietnia 2009 r., w części dodawanego do ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm.) art. 140al ust. 1-3, w zakresie, w jakim w związku z art. 130 wymienionej ustawy w brzmieniu nadawanym ustawą z 2 kwietnia 2009 r. dopuszcza stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn sankcji administracyjnej (kary pieniężnej) oraz systemu punktowego karania kierowców dopuszczających się naruszeń przepisów ruchu drogowego, z art. 2 Konstytucji (naruszenie zasady państwa prawnego poprzez brak proporcjonalności i nadmierny rygoryzm), 3) niezgodność art. 1 pkt 10 ustawy z 2 kwietnia 2009 r., w części dodawanego do ustawy – Prawo o ruchu drogowym art. 140an, w zakresie, w jakim nadając decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej rygor natychmiastowej wykonalności, nie określa, czy i w jakim zakresie służy od niej odwołanie, z art. 2 Konstytucji (naruszenie zasady przyzwoitej legislacji), 4) niezgodność art. 1 pkt 10 ustawy z 2 kwietnia 2009 r., w części dodawanego do ustawy – Prawo o ruchu drogowym art. 140at ust. 4, w zakresie, w jakim dopuszcza sprzedaż zatrzymanego przez organ kontroli ruchu drogowego pojazdu, którym naruszono przepisy ruchu drogowego i który nie stanowi własności kierującego pojazdem, z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji. 1.1. Zarzut niezgodności ustawy z 2 kwietnia 2009 r. z art. 2, art. 7 i art. 186 ust. 1 Konstytucji z uwagi na niedochowanie przez Sejm ustawowego trybu uchwalania ustaw w postaci braku opinii Krajowej Rady Sądownictwa został uzasadniony następująco: Ustawa z 2 kwietnia 2009 r. zmienia zasady odpowiedzialności za naruszenie przepisów ruchu drogowego w zakresie przekraczania przez kierujących pojazdami dopuszczalnej prędkości. Zgodnie z obowiązującymi aktualnie przepisami kierujący pojazdem, przekraczając dopuszczalną prędkość, popełnia wykroczenie określone w art. 92 § 1 albo w art. 97 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2007 r. Nr 109, poz. 756, ze zm.; dalej: kodeks wykroczeń, k.w.). W sprawach o wykroczenia w pierwszej instancji orzekają sądy rejonowe, z zastrzeżeniem spraw dotyczących żołnierzy, dla których sądami właściwymi w pierwszej instancji są wojskowe sądy garnizonowe. Ustawa z 2 kwietnia 2009 r., dekryminalizując czyn polegający na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości, wprowadza odpowiedzialność administracyjną i karę pieniężną za jego popełnienie. Zgodnie z art. 140an ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym (w brzmieniu nadawanym kwestionowaną ustawą) decyzję administracyjną o nałożeniu kary pieniężnej na kierującego pojazdem wydaje Główny Inspektor Transportu Drogowego. Jako że siedziba Głównego Inspektora Transportu Drogowego znajduje się w Warszawie, w wypadku wejścia w życie kwestionowanej ustawy sądem właściwym w sprawach wszystkich kierowców ukaranych karą pieniężną za przekroczenie dopuszczalnej prędkości będzie jeden sąd – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wedle wnioskodawcy, przepisy dotyczące kompetencji opiniodawczej Krajowej Rady Sądownictwa w ramach procedury legislacyjnej oraz orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego odnoszące się do tej kwestii, uzasadniają twierdzenie, że projekt regulacji zakładający tak istotną zmianę właściwości sądów wymaga zasięgnięcia opinii Krajowej Rady Sądownictwa, jako organu konstytucyjnego stojącego na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów (art. 186 ust. 1 Konstytucji). Wskazane było w tej sprawie także zasięgnięcie opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego – tego wątku wnioskodawca jednak nie rozwinął. Zgodnie z art. 176 ust. 2 Konstytucji ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed sądami określają ustawy. Zakres uprawnień opiniodawczych Krajowej Rady Sądownictwa został szeroko określony w art. 2 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. Nr 100, poz. 1082, ze zm.; dalej: ustawa o KRS), przez zastosowanie sformułowania: „projekty aktów normatywnych dotyczące sądownictwa i sędziów”. To oznacza, że każdy projekt legislacyjny dotyczący nie tylko ustroju sądów, lecz także ich właściwości podlega obowiązkowi uzyskania opinii Krajowej Rady Sądownictwa zanim przedłożenie stanie się ustawą, co następuje – w myśl art. 121 ust. 1 Konstytucji – w momencie jego uchwalenia przez Sejm, a przed przekazaniem Senatowi do dalszego postępowania ustawodawczego. Ustawa, określając prawo KRS do opiniowania projektów aktów normatywnych dotyczących sądownictwa (które to prawo zgodnie ze stanowiskiem TK – jak to ocenia wniosek – posiada zakotwiczenie konstytucyjne), nie dokonuje rozróżnienia na sądownictwo powszechne, administracyjne oraz wojskowe, co oznacza, że intencją ustawodawcy tworzącego ustawę o KRS była wola poznania opinii Krajowej Rady Sądownictwa na temat wszystkich projektów ustawodawczych mających wpływ na funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości. 1.2. Uzasadniając zarzut niezgodności art. 1 pkt 10 ustawy z 2 kwietnia 2009 r., w części dodawanego do ustawy – Prawo o ruchu drogowym art. 140al ust 1-3, z art. 2 Konstytucji, wnioskodawca stwierdził, że dopuszczalność stosowania administracyjnych kar pieniężnych jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Kary pieniężne mogą być także konsekwencją wydanej decyzji administracyjnej, która na żądanie uprawnionego podmiotu podlega kontroli sądownictwa administracyjnego (wyrok TK z 15 stycznia 2007 r., sygn. P 19/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 2). Administracyjne kary pieniężne mają na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa (orzeczenie TK z 1 marca 1994 r., sygn. U 7/93, OTK w 1994 r., cz. I, poz. 5). Wobec tego sankcje administracyjne – stosowane automatycznie z mocy ustawy – mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne (wyrok TK z 24 stycznia 2006 r., sygn. SK 52/04, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 6). Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. „Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej” (wyrok TK z 15 stycznia 2007 r., sygn. P 19/06). Zdaniem wnioskodawcy, zasadnicze znaczenie dla oceny zarzutu ma ustalenie, czy odpowiedzialność wprowadzona przez art. 140al ustawy – Prawo o ruchu drogowym (w brzmieniu nadawanym kwestionowaną ustawą) ma charakter represyjny, czy też w jej wypadku przeważają inne cele i funkcje (prewencyjno-ochronne i zabezpieczające) oraz czy nowa regulacja nie stanowi de facto próby obejścia przez ustawodawcę gwarancji praw obywatelskich, odnoszących się wyłącznie do odpowiedzialności za popełnienie przestępstwa lub wykroczenia. Wedle wnioskodawcy, kara pieniężna nakładana decyzją Generalnego Inspektora Transportu Drogowego na kierującego pojazdem za przekroczenie dopuszczalnej prędkości i współistniejąca z systemem punktowego karania kierowców pełni funkcję represyjną. Kierowca przekraczający dopuszczalną prędkość, na podstawie nowych regulacji nie tylko zostanie ukarany surowiej (pomimo depenalizacji czynu), lecz także pozbawiony zostaje gwarancji proceduralnych właściwych dla postępowania w sprawach o wykroczenia. W stanie prawnym, który zmienia zaskarżona ustawa, skutkiem przekroczenia przez kierującego pojazdem określonej liczby punktów (20 lub 24) jest zatrzymanie prawa jazdy (art. 135 ustawy – prawo o ruchu drogowym) połączone z wpisem ostatecznym do ewidencji. Wpisu tego dokonuje się, jeżeli naruszenia zostaną stwierdzone prawomocnymi wyrokami sądów, postanowieniami sądów o warunkowym umorzeniu postępowania albo mandatami karnymi. Natomiast zaskarżona ustawa z 2 kwietnia 2009 r. analogicznych gwarancji nie przewiduje. Art. 130 ust. 1b pkt 2 ustawy – prawo o ruchu drogowym (w brzmieniu nadawanym kwestionowaną ustawą) stanowi jedynie, że do ewidencji przekazywane będą przez Inspekcję Transportu Drogowego informacje o kierowcach „w zakresie naruszeń przepisów ruchu drogowego stwierdzonych w drodze postępowania administracyjnego”. Przytoczone sformułowanie art. 130 ust. 1b pkt 2 ustawy umożliwia zróżnicowaną jego wykładnię. Można bowiem uznać, że na jego podstawie informacje o kierowcach (w wypadku ustalenia ich tożsamości) mogłyby być przekazywane do ewidencji przed wydaniem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej albo po jej wydaniu (ale przed uzyskaniem przez decyzję waloru ostateczności), jak również po ostatecznym zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie (ostateczność decyzji administracyjnej). W ocenie wnioskodawcy, scalenie instytucji właściwej dla prawa administracyjnego (kara pieniężna) z instytucją prawa represyjnego (punkty karne), polegające na możliwości zastosowania obu instytucji wobec tej samej osoby za ten sam czyn – i to w sytuacji zniesienia gwarancji procesowych mających dotychczas zastosowanie w systemie punktowym – doprowadza do ustanowienia sankcji oczywiście nieracjonalnej i nadmiernie dolegliwej. Podstawową funkcją sankcji prawnych w prawie administracyjnym jest funkcja prewencyjna, ochronna, a nie represyjna. Dlatego też niezbędne jest ustanowienie zarówno materialnoprawnych, jak i procesowych rozwiązań, które zagwarantują, że ingerencja ta, mimo iż podejmowana wobec podmiotów naruszających prawo, pozostanie adekwatna do sposobu i skutków tych naruszeń oraz by w procesach stanowienia i stosowania sankcji następowało właściwe dla państwa prawa uwzględnienie interesu ogólnego i indywidualnego (M. Lewicki, Pojęcie sankcji prawnej w prawie administracyjnym, „Państwo i Prawo”, z. 8/2002, s. 74 i 75). 1.3. Zarzut niezgodności art. 1 pkt 10 w ustawy z 2 kwietnia 2009 r., w części dodawanego do ustawy – Prawo o ruchu drogowym art. 140an, z art. 2 Konstytucji. 1.3.1. Wnioskodawca, za niezgodne z obowiązkiem formułowania przepisów w sposób precyzyjny i jasny uznał wprowadzanie do obrotu prawnego przepisów (nawet gdy są one celowe) niekonsekwentnych i niekoherentnych z innymi przepisami prawa. Art. 140an ustawy – prawo o ruchu drogowym (dodawany kwestionowaną ustawą), przyznający Głównemu Inspektorowi Transportu Drogowego prawo wydawania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej na kierującego pojazdem, nie określa, czy i w jakim zakresie służy od niej odwołanie oraz nie wskazuje organu wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 78 Konstytucji każdy ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Konstytucja upoważnia ustawodawcę do określenia wyjątków od tej zasady oraz trybu zaskarżania. Ustawa z 2 kwietnia 2009 r. nie ustanawia wyjątków od zasady dwuinstancyjności w rozumieniu konstytucyjnym, zatem, zdaniem wnioskodawcy, decyzje nakładające kary pieniężne wydawane w pierwszej instancji przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego podlegają kontroli instancyjnej na zasadach ogólnych właściwych procedurze administracyjnej. Jednak, wbrew zasadom przyzwoitej legislacji, dodawany do ustawy – prawo o ruchu drogowym art. 140an nie określa, czy i w jakim zakresie od decyzji wydanej na podstawie tego przepisu służy odwołanie, ani nie wskazuje organu wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Artykuł 78 Konstytucji, określający zasadę dwuinstancyjności, ma charakter ogólny i zamieszczony został w rozdziale drugim Konstytucji, poświęconym wolnościom, prawom i obowiązkom człowieka i obywatela, w części normującej środki ochrony wolności i praw. Kwestionowane przepisy ustawy z 2 kwietnia 2009 r., nie określając trybu zaskarżenia decyzji, zmuszają adresatów do dekodowania ich treści na bazie innych obowiązujących przepisów prawnych. 1.3.2. Według wnioskodawcy, nie jest też zrozumiałe, dlaczego nieostatecznej decyzji o nałożeniu kary pieniężnej nadawany ma być obligatoryjnie rygor natychmiastowej wykonalności. Rygor taki powinien być nadawany zawsze wyjątkowo, jako uzasadniony szczególnym charakterem rozstrzyganej materii (zob. np. art. 47 ust. 6 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi – Dz. U. Nr 234, poz. 1570). Wyjątkowość tę zaakcentowano również w ogólnych przepisach regulujących postępowanie administracyjne (por. art. 108 k.p.a. wiążący rygor natychmiastowej wykonalności wyłącznie, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony). W wypadku decyzji nakładającej karę pieniężną za przekroczenie dopuszczalnej prędkości nie występuje żadna taka wyjątkowa okoliczność. Ustawodawca przekroczył tu swobodę w kształtowaniu prawa, tworząc regulację cechującą się nadmiernym fiskalizmem i brakiem poszanowania praw obywatelskich. 1.4. Zarzut niezgodności art. 1 pkt 10 ustawy z 2 kwietnia 2009 r., w części dodawanego do ustawy – prawo o ruchu drogowym art. 140at ust. 4, z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji. 1.4.1. Kwestionowana regulacja określa postępowanie wobec osób czasowo przebywających lub niemających stałego miejsca zamieszkania albo pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które kierując pojazdem, przekroczyły dopuszczalną prędkość i których pojazd został zatrzymany przez organ kontroli ruchu drogowego. W takim wypadku organ kontroli ruchu drogowego zobowiązany jest do pobrania od kierującego pojazdem kaucji pieniężnej w wysokości odpowiadającej przewidywanej karze. Kaucji nie pobiera się, gdy kierujący dobrowolnie uiści karę pieniężną. Zgodnie z art. 140at ust. 1 ustawy – prawo o ruchu drogowym (dodawanym ustawą z 2 kwietnia 2009 r.) w wypadku niewpłacenia kaucji lub nieuiszczenia dobrowolnie kary pieniężnej organ kontroli ruchu drogowego zatrzymuje, za pokwitowaniem, dowód rejestracyjny i usuwa pojazd z drogi na koszt kierującego. Pojazd usunięty z drogi umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym. Kwestionowany art. 140at ust. 4 ustawy postanawia, że jeżeli kaucja nie zostanie wniesiona lub kara pieniężna nie zostanie dobrowolnie uiszczona i pojazd nie zostanie odebrany z parkingu w terminie 60 dni od dnia nałożenia kary pieniężnej, stosuje się odpowiednio przepisy działu II rozdziału 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, ze zm.), dotyczące egzekucji należności pieniężnych z ruchomości. Odesłanie do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oznacza, że pojazd, którym przekroczono dopuszczalną prędkość, zostanie sprzedany z wykorzystaniem jednej z form sprzedaży egzekucyjnej. Pojazd objęty postępowaniem egzekucyjnym może nie stanowić własności kierującego pojazdem i dlatego, zdaniem wnioskodawcy, należy zakwestionować zasadność obligatoryjnej sprzedaży pojazdu w sytuacji, gdy pojazd jest własnością osoby trzeciej, nieuczestniczącej w żaden sposób w naruszeniu przepisów ruchu drogowego. Właściciel może nie mieć wpływu na kierującego pojazdem ani możliwości zapobieżenia naruszeniu. 1.4.2. W ocenie wnioskodawcy, zaskarżony przepis narusza reguły sprawiedliwości i proporcjonalności wynikające z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji), gdyż organy prawodawcze winny respektować wymóg stosowania dolegliwości o stopniu nie większym niż niezbędny dla osiągnięcia założonego celu. Nie odpowiada temu regulacja, której skutkiem jest automatyczne i nieoparte na jakimkolwiek materiale dowodowym ponoszenie przez właściciela pojazdu negatywnych konsekwencji naruszenia dokonanego – bez jego zgody i wiedzy – przez osoby trzecie. De facto obligatoryjny przepadek pojazdu (do tego sprowadza się kwestionowana regulacja) stanowiącego własność osoby trzeciej, która nie przyczyniła się do naruszenia ani nie mogła mu zapobiec, nie ma skutku prewencyjnego, a osiągnięty efekt fiskalny jest nieproporcjonalny do ciężaru nałożonego na właściciela. Zgodnie z art. 46 Konstytucji orzeczenie przepadku rzeczy musi, po pierwsze, mieć podstawę w ustawie, po wtóre zaś, w orzeczeniu sądu (w wypadku kwestionowanego przepisu jedynie pierwsza przesłanka jest spełniona). Przepadek pojazdu, którym dokonano naruszenia przepisów ruchu drogowego, uznać trzeba za najdalej idącą ingerencję w prawo własności. Ingerencja ta niewątpliwie narusza istotę tego prawa, a zatem jest sprzeczna z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji. 2. W związku z postawionym we wniosku zarzutem niezgodności ustawy z 2 kwietnia 2009 r. z art. 2 w związku z art. 7 i art. 186 ust. 1 Konstytucji, przez to, że została uchwalona przez Sejm bez dochowania ustawowego trybu uchwalania ustaw (brak opinii Krajowej Rady Sądownictwa), Trybunał Konstytucyjny zwrócił się do Krajowej Rady Sądownictwa o zajęcie stanowiska, czy – zdaniem Krajowej Rady Sądownictwa – materie wskazywane we wniosku Prezydenta są w ogóle objęte opiniodawczymi kompetencjami KRS, a jeżeli tak, to czy wynika to bezpośrednio z art. 186 ust. 1 Konstytucji (analizowanego na tej płaszczyźnie w wyroku z 28 listopada 2007 r., sygn. K 39/07, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 129), czy też z ustawy o KRS. W piśmie z 24 lipca 2009 r. Krajowa Rada Sądownictwa zgodziła się z argumentacją Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, formułując przy tym dodatkowe uwagi. Krajowej Radzie Sądownictwa nie został przedstawiony projekt ustawy o zmianie ustawy – prawo o ruchu drogowym (druk sejmowy nr 925), mimo że projektowane zmiany dotyczą w istotnym zakresie materii, w której Rada posiada umocowanie do działania. Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 4 ustawy o KRS, Rada „opiniuje projekty aktów normatywnych dotyczących sądownictwa i sędziów”. Odstąpienie od zasięgnięcia opinii Rady jest, co do zasady, podstawą zaskarżenia ustawy i może być podstawą stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny naruszenia art. 2 w związku z art. 7 Konstytucji ze względu na uchybienie trybowi prac legislacyjnych przez uniemożliwienie Krajowej Radzie Sądownictwa wyrażenia opinii wymaganej przez przepisy ustawy o KRS (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 listopada 2007 r., sygn. K 39/07, punkt 8.3. uzasadnienia). Ustawa z 2 kwietnia 2009 r. przenosi z kognicji sądów powszechnych do sądów administracyjnych szereg spraw dotyczących naruszeń przepisów drogowych, na skutek zmiany zasad odpowiedzialności za te naruszenia z wykroczeniowej na administracyjną. Projekt dotyczy więc nie tylko właściwości organów administracji (Główny Inspektor Transportu Drogowego i Wojewódzcy Inspektorzy Transportu Drogowego), ale także sądów administracyjnych – dotyczy zatem sądownictwa w rozumieniu art. 2 ust. 2 pkt 4 ustawy o KRS. Nieprzedłożenie do zaopiniowania projektu tej ustawy stanowiło istotne naruszenie zasady legalizmu nie tylko przez naruszenie w toku procesu legislacyjnego ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, lecz także art. 186 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem Krajowej Rady Sądownictwa, ustawa – Prawo o ruchu drogowym dotyczy wprost istoty niezawisłości sędziów i niezależności sądów, gdyż obejmuje kwestie kognicji sądów, a znaczenie tego aspektu działania wymiaru sprawiedliwości wyraża się m.in. w art. 176 ust. 2 Konstytucji („Ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed sądami określają ustawy”). Poza zmianą właściwości sądów, ustawa ma wpływ na zakres immunitetu i zasady odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziego. Z art. 81 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku – Prawo o ustroju sądów powszechnych, (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.; dalej: u.s.p.) wynika, że „za wykroczenia sędzia odpowiada wyłącznie dyscyplinarnie”, więc zmiany przewidziane w ustawie – Prawo o ruchu drogowym, polegające na zastąpieniu odpowiedzialności wykroczeniowej odpowiedzialnością ponoszoną w trybie administracyjnym, dotykają zakresu immunitetu. Ta zmiana dotyczy bezpośrednio materii objętej art. 186 ust. 1 Konstytucji w zakresie obejmującym gwarancję niezawisłości sędziów. Także z tego powodu ustawa powinna być opiniowana przez Krajową Radę Sądownictwa. 3. Prokurator Generalny w piśmie z 1 października 2009 r. zajął następujące stanowisko: 1) ustawa z 2 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym jest niezgodna z art. 2 w związku z art. 7 i art. 186 ust. 1 Konstytucji, 2) postępowanie w pozostałym zakresie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) ze względu na zbędność orzekania. 3.1. Prokurator Generalny podniósł, że podstawowe znaczenie dla oceny zasadności wniosku Prezydenta o zbadanie zgodności z Konstytucją całości kwestionowanej ustawy ma ustalenie, czy projekt regulacji prawnej, zakładający tak istotną zmianę właściwości sądów, był objęty obowiązkiem zasięgnięcia opinii Krajowej Rady Sądownictwa. Analiza przepisów dotyczących funkcji opiniodawczych Krajowej Rady Sądownictwa, a także analiza orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego odnoszącego się zarówno szczegółowo do tej kwestii, jak i do problematyki dochowania w procedurach legislacyjnych trybu konsultacyjnego projektów ustaw, zdaniem Prokuratora Generalnego, potwierdza tezę wnioskodawcy o istnieniu obowiązku ustawodawcy zasięgnięcia opinii Krajowej Rady Sądownictwa w sprawie projektu ustawy zmieniającej. Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny kilkakrotnie badał kwestię dochowania procedur opiniodawczych w toku prac legislacyjnych. W większości wypadków chodziło jednakże o brak konsultacji projektów aktów normatywnych ze związkami zawodowymi i organizacjami zawodowymi. Rozstrzygając w takich sytuacjach, Trybunał nie stwierdzał, by pominięcie trybu konsultacyjnego doprowadziło do naruszenia konstytucyjnych standardów procedury ustawodawczej, jako że uprawnienia opiniodawcze organizacji zawodowych wynikały z unormowań ustaw zwykłych. Odmienna ocena Trybunału Konstytucyjnego została wyrażona w wyroku z 24 czerwca 1998 r., w sprawie o sygn. K. 3/98, w której przedmiotem oceny konstytucyjnej było m.in. zaniechanie stosownych konsultacji właśnie z Krajową Radą Sądownictwa. W tej sprawie, dotyczącej statusu sędziowskiego, zaniechanie konsultacji z KRS zaowocowało stwierdzeniem niekonstytucyjności trybu uchwalenia ustawy. Uchwalenie przepisu ustawowego o istotnym znaczeniu nastąpiło, w ocenie Trybunału, w sposób, który nie pozwolił Krajowej Radzie Sądownictwa na realizację jej konstytucyjnego zadania, jakim jest „stanie na straży niezawisłości sędziów i niezależności sądów”. Najbardziej dogłębnej analizy opiniodawczych uprawnień KRS w procedowaniu legislacyjnym projektów aktów normatywnych dotyczących sądownictwa i sędziów dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 listopada 2007 r., w sprawie o sygn. K 39/07, dotyczącej konstytucyjnej oceny przepisów ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw, w brzmieniu wprowadzonym ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 136, poz. 959). W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż przepis, obejmujący regulację przyspieszonego trybu pozbawiania immunitetu sędziowskiego, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 7 i art. 186 ust. 1 Konstytucji przez to, że został uchwalony przez Sejm bez dochowania trybu wymaganego do jego wydania. W obu ocenianych przez Trybunał Konstytucyjny wypadkach (tj. w sprawie o sygn. K. 3/98 i K 39/07) tożsama była okoliczność, że KRS nie była (w tej drugiej sprawie – co do wprowadzenia szczególnego trybu uchylania immunitetu) w ogóle zapytana o opinię. 3.1.1. Zdaniem Prokuratora Generalnego, ustalenia i oceny Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroków w sprawach o sygn. K. 3/98 i K 39/07, aczkolwiek dotyczące procedury uchwalania aktów normatywnych z inicjatywy rządowej, a nie poselskiej, pozwalają na ich odniesienie w pełni do sytuacji występującej na tle niniejszej sprawy. Konstytucjonalizacja kompetencji opiniodawczej KRS nie wynika z samego brzmienia art. 186 ustawy zasadniczej, który w ust. 1 normuje (podobnie jak w wypadku Rzecznika Praw Obywatelskich – w art. 208 ust. 1, czy Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji – w art. 213 ust. 1 Konstytucji, „stojących” – tak jak KRS – „na straży” pewnych podstawowych wartości konstytucyjnych) ustrojową pozycję tego organu w procesie legislacyjnym. Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. K 39/07 sformułował doniosłą tezę o „konstytucyjnym zakotwiczeniu” opiniodawczej kompetencji KRS, uregulowanej szczegółowo w ustawie w art. 2 ust. 2 pkt 4 u.s.p. W wypadku KRS owa „straż” obejmuje funkcjonalnie pieczę nad niezależnością sądów i niezawisłością sędziów aż do możliwości inicjowania usunięcia zagrażających tym wartościom aktów z systemu źródeł prawa w drodze kontroli konstytucyjności. Prokurator Generalny podkreślił stanowisko Trybunału wyrażone w sprawie o sygn. K 39/07, z którego wynika, że jeśli projekt legislacyjny dotyczy kwestii, o której mowa w art. 186 Konstytucji, to „koniecznym elementem procedury legislacyjnej, i to koniecznym z uwagi na ujęcie Konstytucji, jest przedstawienie projektu Krajowej Radzie Sądownictwa, a także przedstawienie poprawki parlamentarnej, która – z uwagi na jej przedmiot i ciężar – wymaga oddzielnego opiniowania”. Jest to zatem powinność, którą Trybunał Konstytucyjny uznał za wynikającą nie tylko z art. 7 Konstytucji (z którego odkodowuje się uprawnienie do opiniowania mającego z punktu widzenia organu opiniodawczego umocowanie w ustawodawstwie zwykłym), lecz także z art. 186 ust. 1 ustawy zasadniczej (a więc uprawnienia z umocowania konstytucyjnego). 3.1.2. Odnosząc te uwagi Trybunału do ustawy poddanej konstytucyjnej kontroli w niniejszej sprawie, Prokurator Generalny uznał, że można by potraktować za wyrażenie opinii ewentualne uczestnictwo w pracach parlamentarnych umocowanego przedstawiciela Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyby legislatywa umożliwiła mu realizację owej kompetencji. Zarzut odnoszący się do przyjęcia ustawy z pominięciem niezbędnej – według konstytucyjnych standardów – opinii KRS wiąże się z kwestią zmiany reżimu odpowiedzialności za przekroczenie dozwolonej prędkości jazdy, która to decyzja ustawodawcy implikuje dalsze konsekwencje, mające istotny wpływ zarówno na wskazanie uchybień w procedurze uchwalania tego aktu normatywnego, jak i na ocenę w aspekcie konstytucyjności konkretnych zawartych w nim rozwiązań. Ustawa zmieniająca w proponowanych regulacjach burzy systemowe zasady odpowiedzialności za naruszenie przepisów ruchu drogowego w zakresie przekraczania przez kierujących pojazdami dopuszczalnej prędkości (na co zwracano uwagę także w opiniach eksperckich w toku prac parlamentarnych), czyniąc wyjątek w dotychczasowej koncepcji kwalifikowania wszystkich naruszeń przepisów o bezpieczeństwie i porządku w komunikacji jako wykroczeń. Zmiana reżimu tej odpowiedzialności rzutuje z kolei na procedurę postępowania wyznaczającą właściwość nie tylko stosujących prawo organów administracyjnych, lecz także – organów sądowych. Obecnie dla wszystkich wykroczeń przeciwko bezpieczeństwu i porządkowi w komunikacji przewiduje się konsekwentnie jednolity tryb odpowiedzialności, określony w kodeksie wykroczeń oraz w ustawie z dnia 24 sierpnia 2001 r. – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2008 r. Nr 133, poz. 848, ze zm.; dalej: k.p.w.). Stosownie do wprowadzanego ustawą zmieniającą art. 140al, karze pieniężnej, nakładanej decyzją administracyjną (lub uiszczanej na podstawie dobrowolnego poddanie się karze, a wówczas kara ta ulega pomniejszeniu o 20%) w wysokości określonej w tej ustawie, ma podlegać kierujący pojazdem naruszający przepisy ruchu drogowego w zakresie dopuszczalnej prędkości, jednakże w wypadku, gdy w trybie postępowania administracyjnego prowadzonego na zasadach określonych w ustawie z 2 kwietnia 2009 r. nie ustalono tożsamości kierującego pojazdem, a nie jest nim także wskazany w dowodzie rejestracyjnym posiadacz pojazdu, odpowiedzialność administracyjną ponosić ma właściciel pojazdu. Ustawodawca przesądził, że do czynów będących naruszeniem przepisów ruchu drogowego w zakresie dopuszczalnej prędkości nie będą miały zastosowania przepisy regulujące postępowanie w sprawach o wykroczenia, nawet jeżeli czyny te wyczerpywać będą znamiona wykroczeń (dodawany art. 140al ust. 8). Zgodnie z art. 140an ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym (w brzmieniu nadawanym kwestionowaną ustawą) decyzję administracyjną o nałożeniu kary pieniężnej na kierującego pojazdem wydaje Główny Inspektor Transportu Drogowego. Decyzja administracyjna Głównego Inspektora Transportu Drogowego, nie stanowiąc decyzji wydanej w jednej ze spraw, o których mowa w art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Art. 13 § 2 p.p.s.a., określający właściwość miejscową tych sądów, stanowi, że do rozpoznania sprawy właściwy jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Mając na względzie fakt, iż siedziba Głównego Inspektora Transportu Drogowego, jedynego organu administracji państwowej uprawnionego zakwestionowaną ustawą do wydawania decyzji administracyjnych nakładających kary pieniężne, znajduje się w Warszawie, należy stwierdzić, że w wypadku wejścia w życie kwestionowanej ustawy sądem właściwym w sprawach wszystkich kierowców ukaranych karą pieniężną za przekroczenie dopuszczalnej prędkości będzie jeden sąd – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej podkreślił zatem słusznie, że w związku z tak istotną zmianą właściwości sądownictwa, oznaczającą rozszerzenie kognicji sądownictwa administracyjnego, nie został dochowany określony wymóg wyrażenia przez Krajową Radę Sądownictwa opinii w zakresie rozwiązań przyjętych w ustawie. Prokurator Generalny podzielił pogląd Prezydenta RP, odnoszący do uchybienia trybowi prac legislacyjnych (naruszenie art. 2 w związku z art. 7, a także art. 186 ust. 1 Konstytucji). 3.1.3. Prokurator Generalny zauważył, że w razie stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności całej ustawy ze wskazanymi przez wnioskodawcę wzorcami kontroli konstytucyjnej, które to rozstrzygnięcie ma podstawowe znaczenie dla wprowadzenia tego aktu normatywnego do porządku prawnego, zbędne byłoby odrębne badanie, czy zaskarżone wnioskiem prewencyjnym Prezydenta RP szczegółowe regulacje wprowadzone do ustawy – Prawo o ruchu drogowym pozostają w zgodności ze standardami konstytucyjnymi. Tym samym postępowanie z wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej należałoby w pozostałym zakresie umorzyć na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z uwagi na zbędność orzekania. 3.2. Prokurator Generalny zwrócił także uwagę na kilka istotnych kwestii szczegółowych, które podniósł wnioskodawca w swoich zarzutach. 3.2.1. Przewidziane tą ustawą postępowanie w sprawach o nałożenie kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej za popełnienie czynu polegającego na naruszeniu zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym w tym sensie burzy rozwiązania systemowe, że niejako „wyjmuje” z systemu prawa wykroczeń tylko jeden typ zachowania bezprawnego spośród całego katalogu zachowań składających się na naruszenie przepisów o bezpieczeństwie lub porządku ruchu drogowego, to jest zachowanie określane jako przekroczenie dopuszczalnej prędkości obowiązującej na podstawie przepisu ustawy albo określonej za pomocą ustawionego na poboczu drogi znaku drogowego. „Wyjęcie” to oznacza zmianę jednego reżimu odpowiedzialności represyjnej na inny, diametralnie się różniący w aspekcie gwarantowania praw i wolności. Tym samym więc ustawodawca uznał, że karanie tego typu zachowań społecznie nagannych i prawnie zakazanych nie wymaga respektowania standardów konstytucyjnych. O niedochowaniu standardów konstytucyjnych przez regulację o nałożeniu kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej przesądza to, że naruszenie przez kierującego pojazdem przepisów ruchu drogowego o dopuszczalnej prędkości stanowi zachowanie osoby fizycznej, a zatem czyn, którego nie może się dopuścić osoba prawna. Przedmiotowy czyn jest indywidualnym zachowaniem człowieka, mającym charakter wyraźnie wolicjonalny, a zatem jego sankcjonowanie powinno być oceniane w standardach konstytucyjnych przewidzianych dla odpowiedzialności karnej. Nie można przecież nie zauważyć, że naruszenie prawa polegające na przekroczeniu dozwolonej prędkości jazdy na drodze należy do kategorii czynów, które mają cechy zdarzeń kryminalnych i powinny podlegać ocenie w kategoriach winy i przez pryzmat okoliczności zdarzenia. Zmiana sytemu odpowiedzialności, która – na podstawie kwestionowanej ustawy – przenosi ją z systemu prawa karnego do systemu prawnoadministracyjnego, powoduje, iż odpowiedzialność sprawcy zostałaby tak dalece zobiektywizowana, że całkowicie uwolniona od kryterium winy. Orzekając o zaistnieniu naruszenia przepisów i nakładając sankcję, właściwy organ nie mógłby zatem brać pod uwagę tych wszystkich okoliczności sprawy, które obecnie mogą stanowić przedmiot badania sądu powszechnego. Zdaniem Prokuratora Generalnego, nie budzi wątpliwości, że ustawodawca dostatecznie określił znamiona sankcjonowanego naruszenia prawa, a także w sposób szczegółowy, wprost w ustawie, określił kary pieniężne oraz ich wysokość. Krytyczną ocenę wywołuje jednak, że dostrzegając społeczną i obiektywną potrzebę zaostrzenia reguł odpowiedzialności za naruszenie dozwolonej prędkości na drodze, wynikającą ze skali tego zjawiska, ustawodawca – zamiast wyodrębnienia przez kategorię znamion czynu, spośród innych naruszeń przepisów o bezpieczeństwie w ruchu drogowym objętych jednym przepisem karnym, samoistnego typu wykroczenia – asystemowo depenalizuje tylko ten jeden rodzaj zachowania, wprowadzając delikt administracyjny, podczas gdy np. zachowanie polegające na niedopełnieniu obowiązków o charakterze techniczno-administracyjnym – uchylanie się od obowiązku oczyszczania drogi (przewidziane w art. 101 k.w.) pozostawia nadal wykroczeniem. Na gruncie Konstytucji, a w szczególności jej art. 42, wyznaczenie precyzyjnej granicy między odpowiedzialnością prawnokarną a prawnoadministracyjną jest zadaniem ustawodawcy, który nie może jednak naruszyć istoty obu typów odpowiedzialności. Uchybienie takie stanowiłoby naruszenie praw jednostki określonych w art. 42 i w konsekwencji prowadziłoby do niezgodności dopuszczających je przepisów z Konstytucją. W ocenie Prokuratora Generalnego, kierujący pojazdem przekraczający dozwoloną prędkość popełnia niewątpliwie czyn zabroniony. Jego zachowania w chwili czynu, którego się dopuszcza, nie można określić stanem obiektywnej bezprawności, gdyż wynika z przesłanek subiektywnych. Innymi słowy, naruszenie przepisów o dopuszczalnej prędkości jest bardziej czynem, który powinien każdorazowo podlegać ocenie co do stopnia zawinienia, niż stanem obiektywnej bezprawności. Obecnie stosowana jest wobec niego represja karna, a taki, również represyjny, cel stawia przecież ustawodawca wprowadzonemu systemowi administracyjnego karania za jazdę z nadmierną prędkością. Proponowana zmiana reżimu odpowiedzialności prowadzi de facto do realnego zaostrzenia tej odpowiedzialności, a jednocześnie obejścia – przez wyłączenie możliwości orzekania o winie oraz innych instytucji właściwych reżimowi odpowiedzialności karnej – gwarancji przewidzianych w reżimie dotychczasowym. Zdaniem Prokuratora Generalnego, uzasadnienie projektu ustawy, choć obszerne, nie zawiera jednak żadnego konkretnego katalogu przesłanek przemawiających za analizowaną zmianą reżimu. Zwłaszcza że zmiana ta nie ma, wbrew deklaracjom projektodawców, charakteru spójnego. Przewiduje bowiem w dodawanym do ustawy – Prawo o ruchu drogowym art. 140al ust. 4-6 instytucję, o czym była już mowa powyżej, dobrowolnego poddania się karze, następującego w trybie niejako pozaadministracyjnym, stanowiącą przy tym instytucję analogiczną do występującej w postępowaniu w sprawach o wykroczenia. Już chociażby z tego powodu nie wydaje się możliwe, by traktować wprowadzoną przez projekt odpowiedzialność za naruszenie przepisów o dopuszczalnej prędkości jako odpowiedzialność stricte administracyjną, lecz należy ją uznać za ukrytą w trybie administracyjnym odpowiedzialność karną, pozbawioną jednak gwarancji konstytucyjnych przewidzianych dla tego reżimu odpowiedzialności, określonych w art. 42 Konstytucji. Z całokształtu argumentacji przedstawionej przez projektodawców wynika jedynie, że jednym z celów nowelizacji jest usprawnienie i przyspieszenie postępowania w sprawach o przekroczenie dozwolonej prędkości jazdy, czemu niewątpliwie może przysłużyć się zmiana reżimu odpowiedzialności. Nieodparcie jednak nasuwa się wątpliwość, czy proponowana zmiana jest autentyczną próbą odpowiedzi ustawodawcy na wadliwość samych przepisów, czy też jedynie na wadliwość praktyki ich stosowania przez organy państwa i czy w związku z tym celu tego nie można było osiągnąć, zgodnie z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, w sposób mniej restrykcyjny i zapewniający lepszą ochronę praw jednostki w demokratycznym państwie prawnym. 3.2.2. Przechodząc do oceny zakwestionowanych regulacji szczegółowych, które zawiera art. 1 pkt 10 ustawy zmieniającej, Prokurator Generalny najpierw odniósł się do rozwiązania przewidzianego tym przepisem w art. 140al ust. 1-3, który – w powiązaniu z art. 130 ustawy – Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu nadanym tą samą ustawą zmieniającą – dopuszcza stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn, podwójnej sankcji, a zatem administracyjnej kary pieniężnej oraz systemu punktowego represjonowania kierowców dopuszczających się naruszeń przepisów ruchu drogowego. W ocenie Prokuratora Generalnego, dokonane przez ustawodawcę scalenie instytucji właściwej dla prawa administracyjnego (kara pieniężna) z instytucją prawa represyjnego (punkty karne) i to w sytuacji zniesienia gwarancji procesowych mających dotychczas zastosowanie w systemie punktowym, doprowadza do ustanowienia sankcji asystemowej i nadmiernie represyjnej, naruszając tym samym zasadę proporcjonalności ingerencji ustawodawczej wynikającą z art. 2 Konstytucji. 3.2.3. Odnosząc się do kolejnego z zarzutów o uchybieniu zasadzie poprawnej legislacji, w zakresie przewidzianego w art. 1 pkt 10 ustawy zmieniającej uregulowania wprowadzającego w art. 140an ustawy – Prawo o ruchu drogowym nadanie decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej rygoru natychmiastowej wykonalności przy równoczesnym braku określenia, czy i w jakim zakresie służy od niej odwołanie, Prokurator Generalny odwołał się do orzecznictwa, w którym jako naruszenie wymagań konstytucyjnych Trybunał Konstytucyjny oceniał niejasne i nieprecyzyjne formułowanie przepisu, powodujące niepewność jego adresatów co do ich praw i obowiązków. Prokurator Generalny podkreślił, że precyzyjność i jasność przepisów prawnych ma szczególne znaczenie dla ochrony konstytucyjnych praw i wolności, zwłaszcza w sytuacji, gdy chodzi o możliwość stosowania sankcji wobec obywatela. Zgodnie z art. 78 Konstytucji każdy ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Konstytucja upoważnia ustawodawcę do określenia wyjątków od tej zasady oraz trybu zaskarżania. Ustawa zmieniająca nie ustanawia wyjątków od zasady dwuinstancyjności w rozumieniu konstytucyjnym, co oznacza, iż decyzje nakładające kary pieniężne wydawane w pierwszej instancji przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego powinny podlegać kontroli instancyjnej na zasadach ogólnych właściwych procedurze administracyjnej. Prokurator Generalny zgodził się z uwagą wnioskodawcy, że nieracjonalne i nieuzasadnione byłoby nadawanie ministrowi właściwemu do spraw transportu statusu organu odwoławczego od decyzji centralnego organu administracji rządowej, nakładającej na kierującego pojazdem karę pieniężną w wysokości od 100 do 700 zł. Jednocześnie wywiódł, że termin „odwołanie” jest używany w przepisach prawa zarówno na oznaczenie środka zaskarżenia nieostatecznej decyzji administracyjnej do organu administracji publicznej wyższego stopnia, jak i środka zaskarżenia decyzji organu administracji publicznej do sądu. Ten środek prawny ma doniosłe znaczenie, gdyż przewidziane w k.p.a. prawo wniesienia odwołania od decyzji nieostatecznej do organu administracji publicznej wyższego stopnia jest urzeczywistnieniem zawartego w art. 78 Konstytucji prawa strony do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, które odnosi się do procedur pozasądowych, natomiast prawo wniesienia odwołania od decyzji organu administracji publicznej do sądu jest powiązane z przewidzianym w art. 45 ust. 1 Konstytucji prawem do sądu. W tym kontekście niezrozumiała jest, stwierdza Prokurator Generalny, decyzja ustawodawcy nadająca obligatoryjnie nieostatecznej decyzji o nałożeniu kary pieniężnej rygor natychmiastowej wykonalności. Nakazanie wykonania decyzji nieostatecznej powinno mieć zawsze charakter wyjątkowy, uzasadniony szczególnym charakterem rozstrzyganej materii (art. 108 k.p.a.). Nie ulega wątpliwości, że w wypadku decyzji nakładającej karę pieniężną za przekroczenie dopuszczalnej prędkości nie występuje żadna szczególna, ze względu na chronione wartości, okoliczność uzasadniająca obligatoryjne nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności. W tym stanie rzeczy Prokurator Generalny uznał, że w art. 140an ust. 4 (dodawanym do ustawy – Prawo o ruchu drogowym kwestionowaną ustawą) ustawodawca przekroczył przynależną mu swobodę w kształtowaniu prawa, tworząc regulację obarczoną wadą braku poszanowania reguły dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przepis jest w takim stopniu nieprecyzyjny, że zmusza adresata normy prawnej do ustalania zakresu jego praw oraz do dekodowania ich treści na bazie innych przepisów prawnych. Przekroczenie zaś pewnego poziomu niejasności przepisów prawnych może stanowić samoistną przesłankę stwierdzenia ich niezgodności z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą państwa prawnego. 3.2.4. Prokurator Generalny uznał ponadto, że zaskarżony art. 1 pkt 10 ustawy z 2 kwietnia 2009 r., w zakresie, w jakim wprowadza do ustawy – Prawo o ruchu drogowym regulację przewidzianą w art. 140at ust. 4, umożliwiającą sprzedaż zatrzymanego przez organ kontroli ruchu drogowego pojazdu, którym naruszono przepisy ruchu drogowego, i który nie stanowi własności kierującego pojazdem, jest niezgodny z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji. Prokurator Generalny przyjął, że przepis wprowadza obligatoryjny administracyjny przepadek pojazdu, niemający skutku prewencyjnego, a jedynie efekt fiskalny. Takie rozwiązanie stanowi niewątpliwie najdalej idącą ingerencję w prawo własności. Ingerencja ta narusza istotę prawa własności, a zatem jest sprzeczna z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji. W sytuacji, gdy pojazd, którym naruszono dopuszczalną prędkość, jest własnością osoby trzeciej, nieuczestniczącej w naruszeniu przepisów ruchu drogowego, obligatoryjna sprzedaż pojazdu oznacza nieproporcjonalną do ciężaru nałożonego na właściciela pojazdu, naruszającą konstytucyjne standardy, majątkową odpowiedzialność zastępczą. Prokurator Generalny uznał ponadto, że oceniana regulacja narusza niewątpliwe zasadę demokratycznego państwa prawnego w zakresie rzetelnej legislacji. Ustawodawca ustanowił regulację prowadzącą do zastosowania wobec właściciela pojazdu kary dodatkowej w postaci przepadku pojazdu, stosowaną – z naruszeniem standardów konstytucyjnych – przez nieuprawniony do odjęcia własności organ administracji. Normę tę należy także uznać za niewspółmiernie represyjną do wagi i rodzaju czynu karalnego, którego dopuścił się kierujący pojazdem, a zatem naruszającą zasady sprawiedliwości i proporcjonalności wynikające z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zakwestionowany przepis, pozwalając na odjęcie w trybie administracyjnym własności pojazdu, i nie czyniąc tego w celu ochrony jakiejkolwiek innej wartości gwarantowanej konstytucyjnie, a także nieuwzględniając proporcji pomiędzy wierzytelnością organu administracji w stosunku do osoby fizycznej – właściciela pojazdu a wartością tego pojazdu, narusza – w nieproporcjonalnym zakresie i wbrew zasadzie sprawiedliwości społecznej – prawo własności co do jego istoty, pozostając w sprzeczności z art. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 4. Marszałek Sejmu w piśmie z 9 października 2009 r. w imieniu Sejmu przedłożył wyjaśnienia w sprawie wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, jednocześnie wnosząc o stwierdzenie, że: 1) ustawa z 2 kwietnia 2009 r. jest zgodna z art. 2 w związku z art. 7 i art. 186 ust. 1 Konstytucji, 2) art. 1 pkt 10 ustawy z 2 kwietnia 2009 r., w części dotyczącej art. 140al ust. 1-3, w zakresie, w jakim w związku z art. 130 dopuszcza stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn sankcji administracyjnej (kary pieniężnej) oraz systemu punktowego karania kierowców dopuszczających się naruszeń przepisów ruchu drogowego, jest zgodny z art. 2 Konstytucji, 3) art. 1 pkt 10 ustawy z 2 kwietnia 2009 r. w części dotyczącej art. 140an, w zakresie, w jakim nadając decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej rygor natychmiastowej wykonalności nie określa, czy i w jakim zakresie służy od niej odwołanie, jest zgodny z art. 2 Konstytucji, 4) art. 1 pkt 10 ustawy z 2 kwietnia 2009 r., w części dotyczącej art. 140at ust. 4, w zakresie, w jakim dopuszcza sprzedaż zatrzymanego przez organ kontroli ruchu drogowego pojazdu, którym naruszono przepisy ruchu drogowego i który nie stanowi własności kierującego pojazdem, jest niezgodny z art. 46 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 4.1. W pierwszej kolejności Sejm odniósł się do zarzutu niedochowania trybu uchwalenia ustawy i twierdzenia wnioskodawcy, że ustawodawca, kształtując przepisy prawne w zakresie dotyczącym ustroju i właściwości sądów, jest zobowiązany przekazywać Krajowej Radzie Sądownictwa wszelkie projekty ustaw. Analiza procesu ustawodawczego ustawy z 2 kwietnia 2009 r. wykazała, że w trakcie prac legislacyjnych ustawodawca nie przedłożył projektu regulacji do zaopiniowania Krajowej Radzie Sądownictwa. Jednakże, w ocenie Sejmu, brak ten nie pociąga za sobą niezgodności z Konstytucją kwestionowanej ustawy. Sejm podniósł przede wszystkim, że nie każde naruszenie procedury ustawodawczej podlega automatycznie zakwalifikowaniu jako równoczesne naruszenie art. 7 Konstytucji i w konsekwencji jako podstawa derogowania przepisu poddanego kontroli. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wyrażane jest stanowisko, że nie każdy przypadek naruszenia procedury skutkuje stwierdzeniem niekonstytucyjności, ale tylko taki, który ma postać kwalifikowaną. Kwalifikowane naruszenie procedury ma zaś miejsce wówczas, gdy prowadzi do naruszenia zasad i przepisów dotyczących trybu prawodawczego zawartych wprost w Konstytucji. Dotychczasowe orzecznictwo Trybunału w zakresie procedur konsultacyjnych (w szczególności wyroki: sygn. K. 3/98, sygn. K 39/07) pozwala wyodrębnić następujące kryteria, które powinny zostać uwzględnione przy ocenie wagi naruszenia procedury konsultacyjnej w postępowaniu ustawodawczym: 1) hierarchia aktu normatywnego, w którym statuowane są uprawnienia konsultacyjne; 2) materia spraw, w których nastąpiło naruszenie procedur opiniodawczych; 3) faktyczna możliwość wyrażenia opinii w konkretnym postępowaniu ustawodawczym, w sytuacji, gdy opinia nie została wyrażona w przewidzianej prawem formie. Sejm zwrócił uwagę, że w ramach pierwszego z kryteriów Trybunał dokonał zróżnicowania procedur konsultacyjnych na te, które znajdują oparcie w przepisach Konstytucji oraz na procedury ustanowione na poziomie ustawowym, przy czym kompetencjom opiniodawczym statuowanym na poziomie przepisów Konstytucji Trybunał przypisuje znacznie większą rolę. W konsekwencji, zaniechanie realizacji obowiązków konsultacyjnych regulowanych w Konstytucji uznaje za „jakościowo cięższe uchybienie w procedurze legislacyjnej niż zaniechanie zebrania opinii będących realizacją kompetencji mającej swe źródło w ustawodawstwie zwykłym”. Tę linię orzeczniczą podtrzymuje również w najnowszym orzecznictwie (por. wydany w pełnym składzie wyrok z 16 lipca 2009 r., sygn. Kp 4/08). Artykuł 186 Konstytucji określa zadanie Krajowej Rady Sądownictwa, jakim jest stanie na straży niezawisłości sędziów i niezależności sądów. Szczegółowe uprawnienie Krajowej Rady Sądownictwa do opiniowania projektów aktów prawnych zostało zagwarantowane przez ustawodawcę w art. 2 ust. 2 pkt 4 ustawy o KRS, zgodnie z którym Rada opiniuje projekty aktów normatywnych dotyczących sądownictwa i sędziów. Sejm podkreślił, że ustawowo określony zakres przedmiotowy kompetencji opiniodawczej Krajowej Rady Sądownictwa jest szerszy od jej konstytucyjnych kompetencji. Zatem opiniowanie przez Radę wszelkich projektów aktów normatywnych dotyczących sądownictwa i sędziów nie ma charakteru uprawnienia konstytucyjnego. Sejm wskazał, odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że „konstytucyjne zakotwiczenie” uprawnień opiniodawczych Rady wyznaczone jest treścią art. 186 ustawy zasadniczej. Ustrojodawca nadał Krajowej Radzie Sądownictwa kompetencje związane z gwarancyjną funkcją ochrony niezależności sądów i niezawisłości sędziów. W myśl art. 186 ust. 1 Konstytucji Rada jest właściwa wyłącznie w sprawach „niezależności sądów i niezawisłości sędziów”. Zatem materia objęta projektem aktu normatywnego powinna nie tylko dotyczyć spraw sądów i sędziów, lecz także wiązać się z niezależnością lub niezawisłością tych podmiotów, a nie z innymi aspektami ich funkcjonowania. Zdaniem Sejmu, wnioskodawca nie wykazał wpływu materii uregulowanej ustawą z 2 kwietnia 2009 r. na niezależność sądów bądź niezawisłość sędziów w znaczeniu przyjętym w orzecznictwie sądu konstytucyjnego oraz w doktrynie. Postawiony we wniosku zarzut ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że projekt regulacji prawnej zakładający tak istotną zmianę właściwości sądów jest objęty obowiązkiem zasięgnięcia opinii Krajowej Rady Sądownictwa. W tym kontekście Sejm zauważa, że konstytucyjnie określony zakres opiniodawczy Krajowej Rady Sądownictwa jest ograniczony. Twierdzenie, iż Rada opiniuje (obligatoryjnie) projekty wszystkich aktów normatywnych dotyczących sądownictwa i sędziów wydaje się – z konstytucyjnego punktu widzenia – zbyt daleko idące, gdyż ustrojodawca ograniczył właściwość Rady do kwestii „niezależności” oraz „niezawisłości” sądownictwa. Dlatego też, w ocenie Sejmu, nie pozwala to kwalifikować podniesionych we wniosku uchybień jako „jakościowo cięższego uchybienia w procedurze legislacyjnej”, które skutkowałoby niezgodnością ustawy z art. 7 Konstytucji. Poza tym, zgodnie z drugim ze wskazanych powyżej kryteriów, waga naruszenia trybu postępowania w związku z niezasięgnięciem opinii powinna być oceniana na tle materii podlegającej regulacji i wynikającego stąd zakresu swobody regulacyjnej, przyznanej ustawodawcy przez Konstytucję. Stosownie do tego należy określić skutki zaniechania zasięgnięcia opinii. Trybunał wskazuje w tym kontekście, że: „Jeżeli zaś treścią ustawy miałoby być wprowadzenie do systemu prawa regulacji wkraczającej w dziedziny traktowane przez Konstytucję jako szczególnie niedostępne dla ustawodawcy, to takiemu naruszeniu procedury można i należy przypisywać skutki poważniejsze niż w innych sytuacjach” (wyroki w sprawach o sygn.: K. 3/98 oraz K 39/07). Trybunał zalicza do tych dziedzin w szczególności prawa i wolności obywatelskie oraz niezależność i niezawisłość władzy sądowniczej. Odnosząc powyższy wymóg do zarzutu postawionego przez wnioskodawcę, Sejm podkreślił, że uchwalona 2 kwietnia 2009 r. regulacja nie wpływa bezpośrednio ani pośrednio na „niezależność sądów” oraz „niezawisłość sędziów”, gdyż jest to regulacja o charakterze materialnoprawnym, której uchwalenie w konsekwencji zmieni właściwość sądów in merito. Zgodnie z art. 176 ust. 2 Konstytucji: „Ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed sądami określają ustawy”. Ustawodawcy przysługuje więc zagwarantowana konstytucyjnie daleko idąca swoboda w określaniu właściwości sądów. Świadczy to o tym, że ustrojodawca nie uznał tej materii za „szczególnie niedostępną dla ustawodawcy”. W dalszej kolejności Sejm podniósł, że w obu postępowaniach dotyczących pominięcia uprawnień opiniodawczych statuowanych na poziomie konstytucyjnym (sprawy o sygn.: K. 3/98 oraz K 39/07) Trybunał wskazał, że powodem stwierdzenia niekonstytucyjności jest splot kilku okoliczności (m.in. przekroczenie dopuszczalnego zakresu poprawek), a nie tylko samo pominięcie opinii jednego z konstytucyjnych organów. W tych sprawach Trybunał uznał, że „[wystąpiła] kumulacja czynników nakazujących ocenić naruszenia trybu legislacyjnego jako poważne i nieuwzględniające wartości konstytucyjnych”. W pozostałych zaś sprawach dotyczących dochowania procedur opiniodawczych (w każdym wypadku chodziło o pominięcie uprawnień ustawodawczych związków zawodowych) Trybunał podkreślał, że „nie nadawał tym przepisom nadmiernie rygorystycznej interpretacji” (por. orzeczenie z 19 listopada 1996 r., sygn. K. 7/95). Rozstrzygnięcia zapadłe w tych sprawach potwierdzają, że tylko w wypadkach o szczególnej wadze naruszenie procedury prawodawczej stanowi podstawę uznania niezgodności kontrolowanego przepisu z art. 7 Konstytucji. Wnioskodawcy nie wykazali, aby w pracach nad nowelizacją ustawy – Prawo o ruchu drogowym doszło do tego typu uchybień. W związku z powyższym Sejm uznał, że kwestionowana ustawa jest zgodna z art. 2 w związku z art. 7 i art. 186 ust. 1 Konstytucji. 4.2. Sejm nie zgodził się również z drugim zarzutem wnioskodawcy, który sprowadza się do twierdzenia, że dokonane przez ustawodawcę scalenie instytucji właściwej dla prawa administracyjnego (kara pieniężna) z instytucją prawa karnego (punkty karne), polegające na możliwości zastosowania obu instytucji wobec tej samej osoby, za ten sam czyn, doprowadza do ustanowienia sankcji oczywiście nieracjonalnej i nadmiernie dolegliwej (art. 2 Konstytucji). W pierwszej kolejności Sejm poddał analizie charakter prawny kary pieniężnej nakładanej na kierującego pojazdem na skutek przekroczenia przez niego dopuszczalnej prędkości oraz systemu punktowego karania kierowców. Wskazał, że istotą zmian uchwalonych 2 kwietnia 2009 r. była depenalizacja czynu, stanowiącego naruszenie przepisów ruchu drogowego. W konsekwencji zmienił się również charakter sankcji za popełnienie tego rodzaju czynu. W miejsce odpowiedzialności o charakterze karnym, ustawodawca wprowadził sankcję administracyjną, opartą na odpowiedzialności obiektywnej. W reżimie tej odpowiedzialności nie mieści się ocena stosunku sprawcy do popełnionego czynu. Dlatego też dla nałożenia kary pieniężnej na osobę, która naruszyła przepisy ruchu drogowego, przekraczając dopuszczalną prędkość, nie ma znaczenia wina sprawcy, ani okoliczności, które zmusiły go do naruszenia przepisów. Istotne jest jedynie obiektywne stwierdzenie, na podstawie pracy urządzeń rejestrujących, że do naruszenia przepisów ruchu drogowego w ogóle doszło. Kary pieniężne nakładane są przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego z mocy ustawy i w wysokości ściśle określonej w ustawie. Nie ma tu miejsca na uznaniowość organu, co również świadczy o administracyjnym charakterze kary. Wskazane powyżej okoliczności przesądzają, w opinii Sejmu, o prewencyjnej funkcji kary pieniężnej za naruszenia przepisów ruchu drogowego w zakresie przekroczenia dopuszczalnej prędkości. Nieuchronność kary oraz świadomość braku możliwości wpływu na jej wysokość ma bowiem znaczenie przede wszystkim prewencyjne. Przyjęcie odpowiedzialności administracyjnej pozwala państwu w szczególności zapobiegać naruszeniom (tj. chronić bezpieczeństwo publiczne), a ponadto odpowiednio szybko i proporcjonalnie do skali zagrożenia społecznego reagować na naruszenie norm prawnych. 4.2.1. Jak dalej wywodzi Sejm, punktem wyjścia dla oceny konstytucyjności kwestionowanej regulacji jest ustalenie charakteru prawnego systemu punktowego karania kierowców. W przekonaniu Sejmu, nietrafna jest opinia wnioskodawcy o karnym charakterze tego systemu. To nie nazwa świadczy bowiem o charakterze sankcji, ale funkcja, jaką ta sankcja pełni (wyrok TK z 3 listopada 2004 r., sygn. K 18/03). Nie sposób przy tym odmówić racji twierdzeniu, że system punktowego karania kierowców ma charakter prewencyjny i jest oparty na zasadzie odpowiedzialności obiektywnej. Dlatego też w tym zakresie argumenty wnioskodawcy Sejm uznał za bezzasadne, wskazując przy tym, że system punktowego karania kierowców charakteryzuje się takimi samymi cechami jak administracyjna kara pieniężna. Ma on zatem w istocie charakter obiektywny i jest związany z odpowiedzialnością na zasadzie tzw. ryzyka, istnieje niezależnie od winy podmiotu. Liczbę punktów odpowiadających poszczególnym naruszeniom przepisów ruchu drogowego ustala właściwy minister w drodze rozporządzenia (zob. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, (Dz. U. Nr 236, poz. 1998, ze zm.). Również w doktrynie wskazuje się na automatyzm stosowania punktowego systemu kierowców. Zaznacza się, że system ten stwarza groźbę bezosobowego wymiaru kary, gdyż nie uwzględnia warunków i okoliczności naruszenia przepisów ruchu drogowego, a także osobowości sprawcy. Niemniej jest to system jasny, w którym reguły są wyraźnie określone, a kierowca wie, ile punktów otrzyma za dane naruszenie (por. R. A. Stefański, Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 743). Zdaniem Sejmu, wszystkie wskazane powyżej cechy świadczą o administracyjnym charakterze punktowego systemu karania kierowców. Ponadto, w przekonaniu Sejmu, funkcja represyjna nie jest zasadniczym celem kwestionowanej we wniosku regulacji. Zarówno kara pieniężna, jak i system punktowego karania kierowców nie sprowadzają się do wyrządzenia osobistej dolegliwości za naruszenie fundamentalnych zasad współżycia ludzi w społeczeństwie, ale mają gwarantować przestrzeganie przepisów ruchu drogowego. Są więc one w swej istocie środkami o charakterze prewencyjnym. Reasumując, Sejm uznał, że w wypadku kwestionowanej regulacji nie zachodzi duplikacja odpowiedzialności. Jest to jedna odpowiedzialność o charakterze administracyjnym, za jednokrotne naruszenie przepisów ruchu drogowego. Sankcja administracyjna za to naruszenie zawiera określone w jednym akcie prawnym elementy: karę pieniężną oraz punkty karne. 4.2.2. Sejm, dokonując oceny zarzutu nieproporcjonalności kwestionowanej regulacji, zbadał relacje między tym, jakiego uszczerbku na skutek dotkliwości sankcji doznaje naruszone dobro chronione konstytucyjnie, a tym, jakie są przesłanki zastosowania sankcji. Wskazał, że uchwalona przez Sejm regulacja służy ochronie interesu publicznego oraz chroni bezpieczeństwo i życie osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z pewnością regulacja ta służy realizacji zamierzonych celów, a jej efektywność wzmacnia właśnie niejako „dwuelementowa” kara za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Sama kara pieniężna, w ocenie ustawodawcy, była bowiem sankcją niewystarczającą dla zagwarantowania przestrzegania przepisów ruchu drogowego. Punkty karne w swej istocie zwiększają prewencyjne oddziaływanie na kierujących pojazdami. Odnosząc się do pytania o proporcjonalność, Sejm zaznaczył, że bezpieczeństwo publiczne, zdrowie i życie osób są podstawowymi wartościami chronionymi przez Konstytucję. Uzasadnienie projektu ustawy wskazuje, jak dużym niebezpieczeństwem dla tych wartości jest przekraczanie dozwolonej prędkości przez kierujących pojazdami. Kara administracyjna: grzywna oraz punkty karne z pewnością nie są nieproporcjonalną sankcją. „Ograniczenie praw jednostki, naruszającej świadomie obowiązujące przepisy i narażającej się na przewidziane w kwestionowanym przepisie skutki, jest ekwiwalentne do celu, któremu służy. (...) Zasada proporcjonalności nie może służyć za podstawę ochrony interesu wynikającego z naruszenia prawa” (wyrok TK z 26 marca 2002 r., sygn. SK 2/01 oraz postanowienie TK z 10 października 2007 r., sygn. SK 56/06). Biorąc pod uwagę powyższe, Sejm uznał, że art. 1 pkt 10 ustawy z 2 kwietnia 2009 r., w części dotyczącej art. 140al ust. 1-3, w zakresie, w jakim w związku z art. 130 dopuszcza stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn sankcji administracyjnej (kary pieniężnej) oraz systemu punktowego karania kierowców dopuszczających się naruszeń przepisów ruchu drogowego jest zgodny z art. 2 Konstytucji. 4.3. Przystępując do oceny kolejnego zarzutu, tj. naruszenia zasady przyzwoitej legislacji (art. 2 Konstytucji) przez dodawany do ustawy – Prawo o ruchu drogowym art. 140an, w zakresie, w jakim nadając decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej rygor natychmiastowej wykonalności, nie określa, czy i w jakim zakresie służy od niej odwołanie, Sejm przyjął, że przedmiotem kontroli jest zarzut pominięcia ustawodawczego. Analiza przepisu stanowiącego przedmiot kontroli, jak również analiza pozostałych przepisów ustawy z 2 kwietnia 2009 r. potwierdza, że ustawa ta nie określa trybu odwołania się od decyzji wydanej przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Sejm rozważył jednak, czy brak ten jest wystarczającą podstawą do uznania, że została naruszona zasada poprawnej legislacji w stopniu uzasadniającym zarzut niekonstytucyjności zakwestionowanej regulacji. Na tle szczegółowej analizy wzorca kontroli konstytucyjności (art. 2 Konstytucji), Sejm zwrócił uwagę, że zarzut wnioskodawcy skupia się na sformułowaniu treści przepisu w sposób niezrozumiały dla adresatów. Wnioskodawca nie podważa przy tym precyzyjności i jasności sformułowań użytych przez ustawodawcę (językowa wykładnia zaskarżonego przepisu nie budzi wątpliwości interpretacyjnych). W tekście ustawy wielokrotnie określono postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ruchu drogowego w zakresie przekroczenia dopuszczalnej prędkości jako postępowanie administracyjne (np. dodawane do ustawy – Prawo o ruchu drogowym art. 140ab ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 1, art. 140ał ust. 2, art. 140am ust. 5-7). Nie powinno więc ulegać wątpliwości, że decyzja nakładająca karę pieniężną za naruszenie przepisów ruchu drogowego wydawana jest w postępowaniu administracyjnym. Co prawda ustawodawca nie zawarł w tekście zaskarżonej ustawy bezpośredniego odesłania do k.p.a., nie świadczy to jednak o wyłączeniu jego zastosowania. Sejm, analizując przepisy k.p.a. oraz ustawy z 2 kwietnia 2009 r., wykazał, że postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie przepisów ustawy z 2 kwietnia 2009 r. spełnia przesłanki określone w art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., a tym samym mają do tego postępowania zastosowanie przepisy kodeksu. Postępowanie przewidziane ustawą z 2 kwietnia 2009 r. jest w istocie postępowaniem administracyjnym. Ma ono jednak charakter nieautonomiczny, co oznacza, że ustawa ta reguluje jedynie najważniejsze, charakterystyczne dla tego postępowania zagadnienia, a w pozostałym zakresie mają do niego zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2007, komentarz do art. 1 k.p.a.). Biorąc powyższe pod uwagę, Sejm wskazał, że od decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Dodatkowo Sejm stwierdził, że argument o nieracjonalności i braku uzasadnienia nadawania ministrowi właściwemu do spraw transportu statusu organu odwoławczego od decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie świadczy o niezgodności kwestionowanej regulacji z art. 2 Konstytucji. Ponadto zauważył, że Trybunał Konstytucyjny nie jest powołany do kontrolowania celowości i trafności przyjmowanych przez ustawodawcę rozwiązań, gdyż ocena taka wykracza poza zakres kompetencji sądownictwa konstytucyjnego (np. wyrok TK z 17 maja 2005 r., sygn. P 6/04). Do kwestii celowości działań ustawodawcy, która nie może być przedmiotem kontroli konstytucyjności, odnosi się również – zdaniem Sejmu – argument, że ustawodawca nadał decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego rygor natychmiastowej wykonalności, nie mając ku temu wystarczających przesłanek, uzasadniających takie rozwiązanie prawne i przesądzających o zgodności z ustawą zasadniczą. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, Sejm uznał, że art. 1 pkt 10 ustawy z 2 kwietnia 2009 r., w części dotyczącej art. 140an, jest zgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą przyzwoitej legislacji, w zakresie, w jakim nadając decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej rygor natychmiastowej wykonalności, nie określa, czy i w jakim zakresie służy od niej odwołanie. 4.4. Przystępując do oceny ostatniej regulacji, tj. art. 1 pkt 10 ustawy z 2 kwietnia 2009 r., w części dotyczącej art. 140at ust. 4, w zakresie, w jakim dopuszcza sprzedaż zatrzymanego przez organ kontroli ruchu drogowego pojazdu, którym naruszono przepisy ruchu drogowego i który nie stanowi własności kierującego pojazdem, Sejm zwrócił uwagę, że w petitum wniosku wnioskodawca jako wzorzec kontroli wskazał art. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Nie są to jednak wyłączne wzorce kontroli konstytucyjności zakwestionowanego przepisu, gdyż z uzasadnienia wniosku wynika, że wzorcem konstytucyjności należy uczynić również art. 46 Konstytucji. Przesądza o tym stwierdzenie wnioskodawcy, że sprzedaż pojazdu w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji stanowi „de facto obligatoryjny przepadek pojazdu”. Ponadto wnioskodawca, powołując się na art. 46 Konstytucji, zaznacza, że zakwestionowana regulacja nie spełnia jednej z przesłanek określonych tym przepisem – oparcie przepadku rzeczy wyłącznie na orzeczeniu sądu. Z tego powodu wzorcem kontroli konstytucyjności należy uczynić, zdaniem Sejmu, również art. 46 Konstytucji (zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której kluczowe znaczenie w tej materii ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie (np. wyroki TK z: 19 marca 2001 r., sygn. K. 32/00, 29 października 2002 r., sygn. akt P 19/01, 31 stycznia 2005 r., sygn. P 9/04). 4.4.1. Oceniając konstytucyjność zakwestionowanego przepisu, Sejm przedstawił jego kontekst normatywny. Ustawa z 2 kwietnia 2009 r. dodaje do ustawy – Prawo o ruchu drogowym rozdział czwarty zatytułowany „Nadzór nad przestrzeganiem niektórych przepisów ruchu drogowego przez kierujących pojazdami”. Rozdział ten składa się z czterech komplementarnych względem siebie oddziałów, spośród których oddział trzeci reguluje problematykę kar pieniężnych za naruszenie niektórych przepisów ruchu drogowego, natomiast oddział czwarty dotyczy postępowania wobec osób czasowo przebywających lub niemających stałego miejsca zamieszkania albo pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Oddział czwarty w założeniu stanowi całościową procedurę adresowaną do wymienionych wcześniej osób, które prowadząc pojazd, przekroczyły dozwoloną prędkość. W przeciwieństwie do oddziału trzeciego, ustawodawca nie uwzględnił w nim jednak złożoności sytuacji faktycznych, jakie mogą pojawić się w praktyce, a w szczególności nie przyjął odrębnych (zróżnicowanych) kwalifikacji normatywnych dla: kierującego pojazdem, właściciela pojazdu oraz posiadacza pojazdu. Zaskarżenie dotyczy sytuacji, kiedy osoba kierująca pojazdem, która przekroczyła dopuszczalną prędkość, nie jest jednocześnie jego właścicielem. Skutek zakwestionowanej regulacji dotyka bezpośrednio właściciela pojazdu, który był prowadzony przez osobę czasowo przebywającą lub niemającą stałego miejsca zamieszkania albo pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W wyniku postępowania egzekucyjnego właściciel traci prawo własności pojazdu. Jednocześnie z przepisów tych nie wynika chociażby obowiązek informacyjny względem właściciela pojazdu, którym naruszono przepisy ruchu drogowego. 4.4.2. W pierwszej kolejności Sejm wskazał, że konsekwencją nieuiszczenia kaucji lub kary pieniężnej przez osobę czasowo przebywającą lub niemającą stałego miejsca zamieszkania albo pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, która naruszyła przepisy ruchu drogowego w zakresie przekroczenia dopuszczalnej prędkości, prowadząc pojazd, niebędący jej własnością, jest sprzedaż pojazdu w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Istota regulacji polega zatem na tym, że właściciel jest najpierw pozbawiany faktycznego władztwa nad rzeczą na skutek usunięcia pojazdu z drogi w związku z naruszeniem przepisów ruchu drogowego. Następnie własność pojazdu, na skutek sprzedaży, przechodzi na nabywcę, co jest stwierdzane postanowieniem wydanym przez organ egzekucyjny. Z uzasadnienia projektu ustawy wynika, że tworząc zakwestionowaną regulację, ustawodawca miał na celu zabezpieczenie możliwości dochodzenia przez Skarb Państwa kar nałożonych na osoby czasowo przebywające lub niemające stałego miejsca zamieszkania albo pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Istotnym jest fakt, że zakwestionowany we wniosku przepis nie będzie znajdował zastosowania wobec obywateli państw trzecich, z którymi Rzeczpospolita Polska zawarła umowę lub porozumienie o współpracy we wzajemnym dochodzeniu należności, bądź możliwość taka wynika wprost z przepisów międzynarodowych, bądź przepisów tych państw. Ustawodawca uznał, że w sytuacji braku odpowiedniej regulacji, gwarantującej nieuchronność kary za przekroczenie dopuszczalnej prędkości, sprawcy tych czynów pozostaną de facto bezkarni na polskich drogach. Nieuchronność kary pełnić ma z kolei funkcję prewencyjną, zapobiegającą tego rodzaju naruszeniom przepisów o ruchu drogowym. Należy więc stwierdzić – kierując się motywami podanymi w uzasadnieniu projektu ustawy – że w istocie unormowanie to prowadzi do ochrony konstytucyjnie chronionych wartości: porządku publicznego oraz ochrony zdrowia i życia obywateli. Sejm zwrócił uwagę, że art. 37 ust. 2 Konstytucji dopuszcza ustanowienie wyjątków od zasady, iż każdy znajdujący się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej korzysta z wolności i praw przez nią zapewnionych. Oznacza to upoważnienie dla ustawodawcy, by odmiennie ukształtował sytuację prawną cudzoziemców przebywających na terytorium państwa. Przepis ten nie może być jednak rozumiany jako pozostawienie w tym zakresie arbitralności decyzji. Stąd wszelkie unormowania ograniczające zakres korzystania przez cudzoziemców z praw i wolności muszą czynić zadość przesłankom z art. 31 ust. 3 Konstytucji (por. L. Garlicki, komentarz do art. 31, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. III, Warszawa 2003, s. 18). 4.4.3. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że w odniesieniu do prawa własności naruszenie jego istoty (rdzenia, jądra) nastąpiłoby wówczas, gdyby wprowadzone ograniczenia dotyczyły podstawowych uprawnień składających się na treść własności, uniemożliwiając w praktyce korzystanie z tego prawa. Ograniczenia nie mogą prowadzić do „wynaturzenia prawa własności”, czy nałożenia na właściciela ciężaru nie do zniesienia (np. wyroki TK z: 25 maja 1999 r., sygn. SK 9/98; 12 stycznia 2000 r., sygn. P. 11/98). Zdaniem Sejmu, nie budzi wątpliwości fakt, że obligatoryjna sprzedaż pojazdu uniemożliwia korzystanie z niego i niweczy podstawowe składniki prawa własności, takie jak: możliwość używania, pobierania pożytków, czy rozporządzania własnością. Przyjęta przez ustawodawcę procedura nie stwarza właścicielowi możliwości akcesoryjnego zaspokojenia wierzyciela (Skarb Państwa), lub podnoszenia okoliczności, które mogłyby miarkować skutki rozstrzygnięcia organu administracji (np. to, że właściciel nie miał wpływu na osobę prowadzącą pojazd). W tym świetle należy uznać, że zakwestionowana regulacja narusza istotę gwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, a tym samym jest niezgodna z art. 64 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 4.4.4. Konstytucja nie wyłącza możliwości pozbawienia jednostki prawa własności. Ustrojodawca jednoznacznie dopuścił to w art. 21 ust. 2 i art. 46 Konstytucji, ustanawiając jednocześnie określone wymogi wywłaszczenia bądź przepadku rzeczy. W tym kontekście należy zatem stwierdzić, że przepadek rzeczy jest konstytucyjnie dopuszczalną sytuacją pozbawienia własności, a tym samym naruszenia jej istoty. Konstytucyjne pojęcie „przepadku rzeczy” oznacza zewnętrzne pozbawienie jednostki własności przez działania władzy publicznej. Zakres zaskarżenia we wniosku Prezydenta RP został ograniczony do sytuacji, gdy osoba czasowo przebywająca lub niemająca stałego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, kierująca pojazdem, nie jest jego właścicielem. Dochodzi wówczas do sytuacji, w której właściciel może w ogóle nie mieć wiedzy o popełnionym przez kierującego pojazdem naruszeniu oraz o działaniach podejmowanych wobec przedmiotu stanowiącego jego własność przez organy ruchu drogowego, a następnie organ egzekucyjny. Nie ma on również wpływu na odebranie dowodu rejestracyjnego, usunięcie pojazdu z drogi, a w końcu na jego sprzedaż. Przepisy ustawy nie przewidują w stosunku do właściciela nawet obowiązku informacyjnego. Na podstawie zakwestionowanej regulacji dochodzi więc do egzekucji administracyjnej poza wiedzą oraz wolą właściciela pojazdu. W ocenie Sejmu, konstrukcja ta de facto stanowi zatem przepadek przedmiotu. Wobec tego Sejm przystąpił do rozważenia, czy zakwestionowana regulacja spełnia przesłanki określone w art. 46 Konstytucji. W pierwszej kolejności podkreślił, że przepis będący przedmiotem kontroli określa, w drodze ustawy, okoliczności, w których nastąpić może przepadek pojazdu, a zatem spełnia pierwszą z przesłanek sformułowanych w art. 46 Konstytucji. Wątpliwości budzi natomiast spełnienie drugiego z warunków, zgodnie z którym, o przepadku powinien orzekać sąd. Przekazanie orzekania o przepadku rzeczy do wyłącznej kompetencji sądowej ma zapewnić jednostce ochronę przed sytuacją, w której pozbawienie własności rzeczy następuje wyłącznie poprzez spełnienie przesłanek formalnych, określonych w ustawie. Tymczasem, w ocenie Sejmu, z przepisów oddziału czwartego wynika, że podstawę zajęcia pojazdu, a następnie jego sprzedaży, stanowi fakt nieuiszczenia dobrowolnie kary pieniężnej bądź niewpłacenia kaucji organowi kontroli ruchu drogowego. Dlatego też, zdaniem Sejmu, należy uznać, że wymóg orzeczenia sądowego, jako przesłanki przepadku przedmiotu nie został w tym wypadku dochowany. Wprawdzie przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewidują możliwość zaskarżenia postanowienia o stwierdzeniu nabycia prawa własności, jednak należy podkreślić, że nie wpływa to na konstytucyjność ocenianej regulacji. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 17 kwietnia 2000 r. (sygn. SK 28/99) stwierdził, że: „Prawodawca konstytucyjny uznał, że w wymienionych sprawach zapewnienie sądowej kontroli (następczej) nad rozstrzygnięciami wydawanymi przez organy administracji publicznej nie jest wystarczającą gwarancją praw jednostki”. Nie spełnia ono zatem wymogu postawionego przez art. 46 Konstytucji. Kontrola sądu administracyjnego ma bowiem jedynie charakter „następczy”. Sąd administracyjny nie orzeka o przejściu prawa własności pojazdu, lecz jedynie sprawdza zgodność z obowiązującymi przepisami. Nie bada więc merytorycznego aspektu sprawy, ale jedynie legalność zaskarżonego orzeczenia, a więc ocenia wyłącznie, czy wydane ono zostało po spełnieniu ustawowych przesłanek formalnych (por. wyrok TK z 3 czerwca 2008 r., sygn. P 4/06). 4.4.5. Analiza uzasadnienia wniosku doprowadziła Sejm do konkluzji, że brak jest dodatkowych, odrębnych argumentów, dowodzących sprzeczności zakwestionowanej regulacji z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą sprawiedliwości społecznej. Odnosząc się zaś do zarzutu braku proporcjonalności opartego na art. 2 Konstytucji, zauważył, iż sferą, do której wnioskodawca odnosi zarzut wkroczenia w konstytucyjnie chronione dobra, jest prawo własności. To powoduje, że aktualne jest przede wszystkim rozpatrywanie problemu konstytucyjnego w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji. W ocenie Sejmu, nie ma zatem potrzeby kontroli konstytucyjności w oparciu o przepis ogólny, jakim jest art. 2 Konstytucji. Biorąc pod uwagę powyższą analizę, należy uznać, że art. 1 pkt 10 ustawy z 2 kwietnia 2009 r., w części dotyczącej art. 140at ust. 4, w zakresie, w jakim dopuszcza sprzedaż zatrzymanego przez organ kontroli ruchu drogowego pojazdu, którym naruszono przepisy ruchu drogowego i który nie stanowi własności kierującego pojazdem, jest niezgodny z art. 46 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. II Na rozprawie 14 października 2009 r. uczestnicy postępowania podtrzymali stanowiska zajęte w pismach procesowych. III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zakres kontroli konstytucyjności. 1.1. Podział zarzutów. Wniosek Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, złożony w trybie art. 122 ust. 3 Konstytucji, dotyczy ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz o zmianie niektórych ustaw (dalej: ustawa z 2 kwietnia 2009 r. lub nowela). We wniosku zgłoszono dwa rodzaje zarzutów: zarzut proceduralny i zarzuty materialnoprawne. Najdalej idący jest wniosek o stwierdzenie niekonstytucyjności ustawy z 2 kwietnia 2009 r. (w całości), z uwagi na uchybienia trybu uchwalenia noweli. W petitum wniosku postawiono zarzut niezgodności ustawy z art. 2 w związku z art. 7 i art. 186 ust. 1 Konstytucji, a w uzasadnieniu tego zarzutu wskazuje się na niezgodność ustawy z 2 kwietnia 2009 r. z art. 7 i art. 186 ust. 1 Konstytucji (pominięty art. 2 Konstytucji), „w związku z niedochowaniem przez Sejm ustawowego trybu uchwalania ustaw (brak opinii Krajowej Rady Sądownictwa)”. Oprócz zarzutu natury proceduralnej, wnioskodawca stawia trzy zarzuty natury materialnoprawnej, które odnoszą się do zmian wprowadzonych na mocy art. 1 pkt 10 ustawy z 2 kwietnia 2009 r. do ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 108, poz. 908, ze zm.; dalej: ustawa – Prawo o ruchu drogowym, prawo o ruchu drogowym). Wniosek w tym zakresie dotyczy przepisów dodanego w dziale V ustawy rozdziału 4, zatytułowanego „Nadzór nad przestrzeganiem niektórych przepisów ruchu drogowego przez kierujących pojazdami”. Zarzuty postawiono wobec: – art. 1 pkt 10 ustawy z 2 kwietnia 2009 r., na podstawie którego do ustawy – Prawo o ruchu drogowym dodaje się art. 140al ust. 1-3. Zdaniem wnioskodawcy, niezgodne z art. 2 Konstytucji (naruszenie zasady państwa prawnego przez brak proporcjonalności i nadmierny rygoryzm), jest stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn sankcji administracyjnej (kary pieniężnej) oraz systemu punktowego karania kierowców dopuszczających się naruszeń przepisów ruchu drogowego; – art. 1 pkt 10 ustawy z 2 kwietnia 2009 r., na podstawie którego do ustawy – Prawo o ruchu drogowym dodaje się art. 140an. Zdaniem wnioskodawcy, naruszeniem zasady przyzwoitej legislacji (art. 2 Konstytucji) jest nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej i brak wskazania, czy i w jakim zakresie od tej decyzji służy odwołanie; – art. 1 pkt 10 ustawy z 2 kwietnia 2009 r., na podstawie którego do ustawy – Prawo o ruchu drogowym dodaje się art. 140at ust. 4. Zdaniem wnioskodawcy, kwestionowany przepis „w zakresie, w jakim dopuszcza sprzedaż zatrzymanego przez organ kontroli ruchu drogowego pojazdu, którym naruszono przepisy ruchu drogowego, i który nie stanowi własności kierującego pojazdem”, jest niezgodny z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji. 1.2. Kolejność badania zarzutów. W sytuacji, gdy przedmiotem wniosku są zarzuty zarówno natury procesowej, jak i materialnoprawnej, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dalej idące, a więc formalnoprawne. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny przyjmował, że stwierdzenie naruszenia przepisów procedury jest wystarczającą przesłanką uznania niekonstytucyjności kwestionowanego przepisu i że w takiej sytuacji zasadniczo nie ma już potrzeby badania zarzutów merytorycznych (por. wyroki z: 24 czerwca 1998 r., sygn. K. 3/98 OTK ZU nr 4/1998, poz. 52, 23 lutego 1999 r., sygn. K. 25/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 23, 19 czerwca 2002 r., sygn. K 11/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 43). Z drugiej jednak strony Trybunał przyjmował niekiedy, że stwierdzenie niekonstytucyjności ze względu na tryb, nie zawsze wyłącza dopuszczalność badania zarzutów materialnych (zob. orzeczenie z 22 września 1997 r., sygn. K. 25/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 35). Treść art. 42 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) potwierdza, że wskazane w niej kryteria oceny konstytucyjności można stosować łącznie. Badanie określonego aktu (przepisu) może więc polegać na równoczesnej ocenie jego prawidłowości materialnej, kompetencyjnej i proceduralnej. Niekonstytucyjność sposobu uchwalenia kontrolowanych przepisów zawsze wymaga uwzględnienia (nawet gdy nie zgłoszono tego wyraźnie w samym wniosku; dopuszczalne bowiem w takim wypadku jest badanie z urzędu). Natomiast nie zawsze stwierdzenie niekonstytucyjności sposobu uchwalenia (tryb), automatycznie prowadzi do zbędności analizy kwestionowanych przepisów z punktu widzenia zgłoszonych zarzutów materialnoprawnych, dotyczących treści zaskarżonych przepisów. Kwestia, czy stwierdzenie niekonstytucyjności poddanego kontroli przepisu ma być dokonywane zarówno na płaszczyźnie materialnej, jak i proceduralnej, jest rozstrzygana przez Trybunał na płaszczyźnie celowości. Ma bowiem znaczenie to, czy dany przepis (ustawa) jest kwestionowany w trybie kontroli prewencyjnej, czy następczej (zob. wyrok z 28 listopada 2007 r., sygn. K 39/07, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 129). Skoro celem kontroli prewencyjnej jest zapobieżenie – ze względu na zagrożenie naruszenia Konstytucji – zakończeniu ciągle jeszcze trwającego procesu legislacyjnego, uzasadnione będzie ograniczenie się Trybunału w ramach kontroli prewencyjnej do kwestii proceduralnych, jeśli towarzyszą one kwestiom materialnoprawnym. Dlatego kontrola prewencyjna wymaga powściągliwości przy dokonywaniu kontroli materialnoprawnej. Czynnikiem mającym znaczenie dla analizy niekonstytucyjności z przyczyn materialnoprawnych łącznie z przyczynami proceduralnymi jest także to, czy sam wnioskodawca podnosi zarówno zarzuty dotyczące trybu uchwalenia, jak i treści przepisu. Zasada działania Trybunału na podstawie wniosku przemawia za rozpoznawaniem sprawy w zakresie, w jakim uczestnik postępowania dąży do poddania jej kontroli, a zatem w pełnym przedmiotowym zakresie. Służy to bowiem lepiej dialogowi, który w procedurze kontroli konstytucyjności Trybunał Konstytucyjny powinien prowadzić z uczestnikami postępowania, oraz uspołecznieniu samej kontroli konstytucyjności. Poza tym wyrok Trybunału w sprawie niekonstytucyjności tylko ze względu na tryb uchwalenia nie stoi na przeszkodzie ponownemu uchwaleniu (wprowadzeniu do porządku prawnego) identycznego treściowo przepisu, już we właściwej procedurze. Taki obrót sprawy byłby jednak bardzo niepożądany, jeżeli zarzuty materialne wobec treści przepisu byłyby poważne, a zarzut niekonstytucyjności w tym zakresie – zasadny. W takiej sytuacji mamy bowiem do czynienia ze specyficznym nakładaniem się niekonstytucyjności: kwestionowany przed Trybunałem przepis nie tylko treściowo narusza porządek konstytucyjny, lecz także został uchwalony bez zachowania wymaganego standardu stanowienia prawa (zob. wyrok o sygn. K 39/07). 1.3. Uwzględniając poglądy wyrażone w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz sposób sformułowania zarzutów przez wnioskodawcę, Trybunał przystąpił do rozpoznania wniosku z założeniem, że każdy z wniesionych zarzutów wymaga rozpatrzenia. Tym bardziej, wobec stwierdzenia zgodności ustawy zmieniającej z art. 2 w związku z art. 7 i art. 186 ust. 1 Konstytucji (a więc z uwagi na brak potwierdzenia zarzutów formalnoprawnych, zob. pkt 2 w części III uzasadnienia), oczywiste jest, że na tle niniejszej sprawy zbadaniu podlegają także pozostałe zarzuty natury materialnoprawnej. Ponadto, wobec prowadzenia kontroli w trybie kontroli prewencyjnej, konieczne jest ustalenie – jeżeli niezgodność dotyczy poszczególnych przepisów ustawy – czy są one nierozerwalnie związane z całą ustawą (zob. art. 122 ust. 4 zdanie drugie Konstytucji). 2. Zarzut niezgodności ustawy z 2 kwietnia 2009 r. z art. 2 w związku z art. 7 i art. 186 ust. 1 Konstytucji (zarzut formalnoprawny – niedochowanie wymaganej procedury ustawodawczej). 2.1. Jak wspomniano w punkcie 1.1. w części III uzasadnienia, istnieje rozbieżność w sposobie sformułowania zarzutu niezgodności ustawy z 2 kwietnia 2009 r. z Konstytucją w petitum wniosku (niezgodność z art. 2 w związku z art. 7 i art. 186 ust. 1 Konstytucji) oraz w uzasadnieniu (niezgodność z art. 7 i art. 186 ust. 1 Konstytucji). Ponadto zarzut dotyczący niezgodnego z Konstytucją trybu uchwalenia ustawy, oparty na braku opinii Krajowej Rady Sądownictwa, wnioskodawca odnosi do całej ustawy, podczas gdy w swojej argumentacji wykazuje konieczność zaopiniowania ustawy przez KRS, dlatego że „depenalizując czyn polegający na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości, wprowadza odpowiedzialność administracyjną i karę pieniężną za jego popełnienie”. To sugeruje odniesienie zarzutu braku opinii tylko do wskazanego fragmentu noweli, dotyczącego kontroli sądowoadministracyjnej. Decyzja administracyjna Głównego Inspektora Transportu Drogowego podlega takiej kontroli. Zgodnie z art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a), określającym właściwość miejscową sądów administracyjnych – do rozpoznania sprawy właściwy będzie wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Uwzględniając fakt, że siedziba Głównego Inspektora Transportu Drogowego jako organu administracji państwowej uprawnionego do wydawania decyzji administracyjnych nakładających kary pieniężne znajduje się w Warszawie, sądem właściwym w sprawach wszystkich kierowców ukaranych karą pieniężną za przekroczenie dopuszczalnej prędkości byłby jeden sąd – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (por. rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości – Dz. U. Nr 72, poz. 652). Wedle wnioskodawcy, projekt regulacji prawnej zakładający tak istotną zmianę właściwości sądów jest objęty obowiązkiem zasięgnięcia opinii Krajowej Rady Sądownictwa, organu konstytucyjnego stojącego na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów (art. 186 ust. 1 Konstytucji). 2.1.1. Potrzebę zaopiniowania projektu ustawy przez KRS wnioskodawca wiąże także (co poruszono we wniosku w dalszej kolejności) z rozwiązaniem, wedle którego kara pieniężna za naruszenie przepisów ruchu drogowego w zakresie dopuszczalnej prędkości miałaby być nakładana w drodze decyzji administracyjnej (dekryminalizacja wykroczenia). W konsekwencji, skargi na te decyzje rozpatrywać miałyby sądy administracyjne, nie zaś sądy powszechne. Te pierwsze charakteryzuje odmienny zakres kognicji, co w tym wypadku budzi zastrzeżenia wnioskodawcy. Należy przy tym zwrócić uwagę, że nie jest do końca precyzyjne twierdzenie wnioskodawcy, iż poddana kontroli konstytucyjności regulacja prawna zakłada „istotną zmianę właściwości sądów”. Istotna zmiana dotyczy bowiem nie zmiany właściwości sadów, lecz innej kwalifikacji czynu polegającego na przekroczeniu dozwolonej prędkości, czego konsekwencją jest dopiero zmiana właściwości sądów rozpatrujących sprawy przekroczenia prędkości. Obecnie kierowca przekraczający dozwoloną prędkość popełnia wykroczenie. Za ten czyn (penalizowany jako wykroczenie) jest karany na podstawie art. 92 § 1 albo art. 97 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2007 r. Nr 109, poz. 756, ze zm.; dalej: k.w.), w trybie określonym w ustawie z dnia 24 sierpnia 2001 r. – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2008 r. Nr 133, poz. 848, ze zm.; dalej: k.p.w.). W sprawach o wykroczenia w pierwszej instancji orzekają sądy rejonowe. Z chwilą wejścia w życie ustawy z 2 kwietnia 2009 r. trybem właściwym w sprawach o przekroczenie dozwolonej prędkości byłby tryb administracyjny, ponieważ dekryminalizacja wykroczenia spowodowała rekwalifikację sankcji (z karnoprawnej, wykroczeniowej na administracyjną). Tego aspektu regulacji wnioskodawca wyraźnie nie podnosi, skupiając się na kwestii „zmiany” właściwości sądów i uznając, że właśnie ten skutek przyjętej w ustawie koncepcji odpowiedzialności za przekroczenie dozwolonej prędkości wymaga, by ustawodawca zwrócił się o opinię do Krajowej Rady Sądownictwa. Argumentację w tym zakresie wnioskodawca wzmacnia powołaniem się (niedokładnym) na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w kwestii kompetencji opiniodawczej Krajowej Rady Sądownictwa. 2.1.2. Stanowisko KRS. Krajowa Rada Sądownictwa podzieliła argumentację wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreśliła, że zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. Nr 100, poz. 1082, ze zm.; dalej: ustawa o KRS) Rada „opiniuje projekty aktów normatywnych dotyczących sądownictwa i sędziów”. Projekt odnosił się nie tylko do właściwości organów administracji, ale także sądów administracyjnych – dotyczy zatem sądownictwa w rozumieniu art. 2 ust. 2 pkt 4 ustawy o KRS. Zdaniem Krajowej Rady Sądownictwa, ustawa – Prawo o ruchu drogowym dotyczy wprost istoty niezawisłości sędziów i niezależności sądów, gdyż obejmuje kwestie kognicji sądów, a znaczenie tego aspektu działania wymiaru sprawiedliwości wyraża się m.in. w art. 176 ust. 2 Konstytucji („ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed sądami określają ustawy”). Nieprzedłożenie do zaopiniowania projektu tej ustawy stanowiło więc istotne naruszenie zasady legalizmu nie tylko przez naruszenie w toku procesu legislacyjnego ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, lecz także art. 186 ust. 1 Konstytucji. Poza zmianą właściwości sądów, zdaniem KRS, ustawa ma wpływ na zakres immunitetu i zasady odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziego. Skoro „za wykroczenia sędzia odpowiada wyłącznie dyscyplinarnie” (art. 81 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych, Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.; dalej: u.s.p.), to nowela, przewidując zmianę w kwalifikacji przekroczeń prędkości polegającą na zastąpieniu odpowiedzialności wykroczeniowej odpowiedzialnością administracyjną, dotyka zakresu immunitetu. Skutkiem jest zatem ograniczenie ustawowej zasady dyscyplinarnej odpowiedzialności sędziego za wykroczenia Ta zmiana, dotycząc bezpośrednio materii objętej art. 186 ust. 1 Konstytucji w zakresie gwarancji niezawisłości sędziów, także z tego powodu powinna być opiniowana przez Krajową Radę Sądownictwa. 2.2. Przebieg prac legislacyjnych. W trakcie posiedzenia 2 kwietnia 2009 r., po rozpatrzeniu 25 poprawek Senatu i uwzględnieniu 16 z nich, Sejm uchwalił ostateczny tekst ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz o zmianie niektórych ustaw. Uchwalona ustawa jest efektem prac parlamentu nad poselskim projektem (druk sejmowy nr 925/VI kadencja), wniesionym do laski marszałkowskiej 24 czerwca 2008 r. Jak wynika ze stenogramu z posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych oraz Komisji Infrastruktury (obradujących wspólnie 2 grudnia 2008 r.), podkomisja nadzwyczajna powołana do rozpatrzenia projektu ustawy korzystała ze zleconych opinii prawnych, a także materiałów, które dostarczyła Komenda Główna Policji. Każdy z członków podkomisji otrzymał także projekt dyrektywy europejskiej, która stanowi wynik prac Parlamentu Europejskiego. Dotyczy ona transgranicznego egzekwowania prawa ruchu drogowego w zakresie przynajmniej czterech elementów, między innymi nadmiernej prędkości, jazdy pod wpływem alkoholu, bez zapiętych pasów bezpieczeństwa i niezatrzymania się na czerwonym świetle. Wszystkie materiały były dyskutowane i wykorzystywane w trakcie prac podkomisji. Na bieżąco koordynowano i uzgadniano zapisy z niektórymi resortami. Wspomniano o współdziałaniu z przedstawicielami Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, Ministerstwa Finansów oraz Ministerstwa Sprawiedliwości. Podkomisja na bieżąco analizowała wszystkie uwagi zgłaszane przez legislatorów (zob. biuletyn nr 1578/VI kadencja). Analiza materiałów sejmowych wskazuje, że na tym etapie postępowania legislacyjnego nie był podnoszony problem potrzeby zaopiniowania proponowanych rozwiązań przez Krajową Radę Sądownictwa. Kwestia ta była natomiast poruszana na etapie prac w Senacie. Senator Leon Kieres zwrócił uwagę, że ustawa dotyczy sądownictwa, gdyż zmienia właściwość sądów, a ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa stanowi, iż akty normatywne dotyczące sądownictwa podlegają zaopiniowaniu przez KRS (zob. sprawozdanie stenograficzne z 29. posiedzenia Senatu 18 marca 2009 r.). Uwaga ta nie znalazła jednak odzwierciedlenia w uchwale Senatu RP z 19 marca 2009 r. w sprawie ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz o zmianie niektórych ustaw (druk sejmowy nr 1836/VI z 31 marca 2009 r.). 2.3. Uprawnienia opiniodawcze KRS. W celu rozstrzygnięcia, czy wobec ustawy z 2 kwietnia 2009 r. zarzut wadliwości procedury ustawodawczej jest zasadny, należy ocenić przedmiot i zakres uprawnień opiniodawczych KRS oraz ciążący na organach uczestniczących w procesie legislacyjnym, obowiązek zasięgnięcia opinii. Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 4 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. Nr 100, poz. 1082, ze zm.) Rada opiniuje projekty aktów normatywnych dotyczących sądownictwa i sędziów. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 listopada 2007 r. (sygn. K 39/07) stwierdził, że opiniodawcza kompetencja KRS szczegółowo uregulowana w ustawie posiada konstytucyjne zakotwiczenie, ponieważ w wypadku KRS „straż” (o której mówi art. 186 ust. 1 Konstytucji) obejmuje sobą funkcjonalnie pieczę nad niezależnością sądów i niezawisłością sędziów. Pojęcie „straży”, o której mowa w art. 186 ust. 1 Konstytucji, przewidującym piastowanie owej straży przez KRS, obejmuje czuwanie nad brakiem zagrożeń dla niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Jak widać zakotwiczenie konstytucyjne kompetencji opiniodawczych KRS w ujęciu wyroku o sygn. K 39/07 dotyczy jedynie pieczy nad niezależnością sądów i niezawisłością sędziów. Zakres ten jest więc węższy niż – przewidziany w ustawie o KRS – zakres opiniowania „aktów normatywnych dotyczących sądownictwa i sędziów”. Wnioskodawca, uzasadniając zarzut niezgodności ustawy z 2 kwietnia 2009 r. z art. 186 ust. 1 Konstytucji, kładzie nacisk na konstytucyjne zakotwiczenie opiniodawczej kompetencji KRS, pomijając jednak kwestie wskazanej wyżej różnicy zakresowej. Krajowa Rada Sądownictwa jest organem, którego konstytucyjną funkcją jest „stanie na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów” (art. 186 ust. 1). Wykonywanie tej konstytucyjnej funkcji nie byłoby realne i pełne bez konsultacyjnych kompetencji w zakresie procesu legislacyjnego. Jeżeli zatem projekt legislacyjny dotyczy kwestii, o której mowa w art. 186 Konstytucji, to koniecznym elementem procedury legislacyjnej, i to koniecznym z uwagi na ujęcie Konstytucji, jest

[... tekst skrócony ...]