Kp 2/13

65/5/A/2015 WYROK z dnia 26 maja 2015 r. Sygn. akt Kp 2/13* * Sentencja została ogłoszona dnia 8 czerwca 2015 r. w M.P. poz. 517. W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Rzepliński – przewodniczący Stanisław Biernat Zbigniew Cieślak Maria Gintowt-Jankowicz Mirosław Granat – sprawozdawca Leon Kieres Marek Kotlinowski Teresa Liszcz Małgorzata Pyziak-Szafnicka Stanisław Rymar Piotr Tuleja Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz Andrzej Wróbel Marek Zubik, protokolant: Grażyna Szałygo, po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawcy oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniach 22 kwietnia i 26 maja 2015 r., wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej złożonego w trybie art. 122 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej o zbadanie zgodności: 1) art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych w części dotyczącej art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e zdanie drugie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260, ze zm.) i art. 2 ust. 2 ustawy z 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych z art. 16 ust. 2 i art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 2) art. 2 ust. 1 i ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych z art. 16 ust. 2 Konstytucji, o r z e k a: 1. Art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych w części obejmującej art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e zdanie drugie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460) w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest zgodny z art. 16 ust. 2 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Art. 2 ust. 1 ustawy z 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest zgodny z art. 16 ust. 2 Konstytucji. 3. Art. 2 ust. 2 ustawy z 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest zgodny z art. 16 ust. 2 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji. UZASADNIENIE I 1. We wniosku z 25 października 2013 r. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego, w trybie kontroli prewencyjnej określonej w art. 122 ust. 3 Konstytucji, o zbadanie zgodności: 1) art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (dalej: ustawa zmieniająca) w części dotyczącej art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e zdanie drugie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260, ze zm.; dalej: u.d.p.) oraz art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej z art. 16 ust. 2 i art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji, 2) art. 2 ust. 1 i ust. 2 zdanie pierwsze ustawy zmieniającej z art. 16 ust. 2 Konstytucji. 1.1. Wnioskodawca wskazał, że obecnie obowiązujący mechanizm automatycznego przekazywania gminom z mocy prawa odcinków dróg publicznych z chwilą oddania do eksploatacji zastępujących je nowo wybudowanych odcinków dróg krajowych, wojewódzkich i powiatowych, przewidziany w art. 10 ust. 5 u.d.p., jest szeroko krytykowany przez samorządy gminne. Ustawa zmieniająca uchyla obecne brzmienie art. 10 ust. 5 u.d.p., wprowadzając rozwiązania, zgodnie z którymi zastąpione odcinki dróg krajowych zostaną zaliczone z mocy prawa do kategorii dróg wojewódzkich, zastąpione odcinki dróg wojewódzkich – do kategorii dróg powiatowych, a zastąpione odcinki dróg powiatowych – do kategorii dróg gminnych. Jednocześnie ustawa zmieniająca wprowadza dalszy mechanizm „kaskadowego” przekazywania dróg nabytych z mocy prawa, oparty na rozstrzygających decyzjach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego (dalej: również: j.s.t.) wyższych szczebli, na mocy których wskazany odcinek drogi może zostać zaliczony do kategorii drogi powiatowej lub gminnej. Poddana kontroli Trybunału ustawa zmieniająca stanowi również o możliwości pozbawienia kategorii drogi gminnej odcinka drogi, który został zaliczony do tej kategorii na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p. w dotychczasowym brzmieniu. Rada gminy będzie mogła zaliczyć go do kategorii drogi wojewódzkiej. To uprawnienie gmin ma przyczynić się do poprawy ich sytuacji, zwłaszcza finansowej, związanej z utrzymaniem przekazanych im dotychczas odcinków dróg krajowych. Ustawa zmieniająca przewiduje jednak, że po skutecznym podjęciu przez radę gminy stosownej uchwały możliwe będzie działanie odwrotne. Samorząd województwa i samorząd powiatowy będą mogły skorzystać z wprowadzonego ustawą zmieniającą „mechanizmu „kaskadowego” opartego na rozstrzygających decyzjach organów stanowiących j.s.t. wyższych szczebli, na mocy których przekazany województwu odcinek drogi będzie mógł być z powrotem zaliczony do kategorii drogi powiatowej lub gminnej. Droga może z powrotem „wrócić” do gminy, jeżeli tylko stosowne uchwały podejmą sejmik województwa i rada powiatu. Ustawodawca wprowadził więc regulację, która w ograniczonym stopniu i tylko czasowo może wpłynąć na zakres obowiązków gmin związanych z utrzymywaniem dróg przekazanych gminom na mocy prawa na podstawie dotychczasowych przepisów. 1.2. W przekonaniu Wnioskodawcy z kwestionowaną ustawą wiążą się niezwykle istotne problemy ustrojowe, mimo że jej zakres przedmiotowy obejmuje jedynie kwestie związane z przejmowaniem zarządu określonych odcinków dróg zastępowanych przez drogi nowo wybudowane. Problemy te Wnioskodawca wiąże z trzema grupami zagadnień, wskazując jako wzorce kontroli konstytucyjności art. 16 ust. 2 Konstytucji oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji. 1.3. Zdaniem Wnioskodawcy, kwestionowane przepisy dokonują przeniesienia na rzecz jednostek samorządu uprawnień przysługujących wyłącznie państwu w zakresie określania zadań jednostek samorządu terytorialnego. Powierzenie organom j.s.t. kompetencji do wydawania rozstrzygnięć o zakresie zadań wykonywanych przez organ samorządowy innego szczebla pozostaje w kolizji z zasadą wyprowadzaną z art. 16 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którą zakres zadań powierzonych jednostkom samorządu terytorialnego powinna określać ustawa. W świetle wymogów wynikających z art. 16 ust. 2 Konstytucji, niezbędne jest nie tylko zachowanie rangi ustawowej przepisów wkraczających w sferę konstytucyjnie chronionej samodzielności j.s.t., ale także zapewnienie zupełności regulacji określających wypadki, w których określone zadania wykonują j.s.t. danego szczebla. Tymczasem w ustawie zmieniającej nastąpiła swoista delegacja uprawnień na rzecz organów j.s.t., która zezwala im na samodzielne decydowanie przez j.s.t. o zadaniach jednostek samorządowych innych szczebli i na kreowanie poszczególnych zadań. Ustawa zmieniająca nie spełnia też warunku zupełności regulacji określających wypadki, w których zadania publiczne wykonują j.s.t. określonego szczebla. Każde zadanie j.s.t. musi mieć wyraźną podstawę w ustawie, a realizowane przez nie zadania powinny wynikać wprost z ustawy i ewentualnie być konkretyzowane w przepisach wykonawczych do ustaw, w granicach wyznaczonych dla aktów prawa powszechnie obowiązującego. Ustawa zmieniająca wyznacza jedynie ogólne ramy, w jakich j.s.t. mogą przekazywać sobie wzajemnie zadania. Ustawodawca wycofał się z kompetencji powierzonej mu wprost w art. 16 ust. 2 Konstytucji. W efekcie o zakresie zadań powiatu w zakresie dróg publicznych rozstrzygać będzie sejmik województwa, o zakresie zadań gminy – rada powiatu, a o zakresie zadań województwa – rada gminy, a nie ustawodawca. 1.4. Ponadto w ocenie Wnioskodawcy, przyjęte w ustawie zmieniającej rozwiązania pozostają w sprzeczności z podstawowymi instytucjami prawnymi odnoszącymi się do wzajemnych relacji pomiędzy gminą a jednostkami samorządu terytorialnego innych szczebli. Konstytucja uznaje gminę za podstawową jednostkę samorządu (art. 164 ust. 1 Konstytucji), co określa jej rolę na tle innych jednostek. Podstawowe jednostki samorządu, jakimi są gminy, nie mają jednostek nadrzędnych nad sobą; nie są nimi w szczególności pozostałe jednostki samorządu – powiaty ani samorząd województwa. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594; dalej: u.s.g.) nie przewiduje możliwości narzucenia gminie w drodze ustawy obowiązku współdziałania z innymi gminami lub z innymi jednostkami samorządu terytorialnego podczas wykonywania ich zadań. Zgodnie z art. 8 ust. 2a u.s.g. gmina może wykonywać zadania z zakresu właściwości powiatu oraz zadania z zakresu właściwości województwa tylko na podstawie porozumień zawartych z tymi j.s.t. Wykonywanie zadań publicznych może być realizowane także w drodze innego rodzaju dobrowolnego współdziałania jednostek samorządowych. W szczególności gminy mogą udzielać pomocy, w tym pomocy finansowej, sobie wzajemnie lub innym jednostkom samorządu terytorialnego. 1.5. Wreszcie, zakwestionowane regulacje umożliwiają organom samorządu terytorialnego innego szczebla określanie zadań gmin, przez co wkraczają w chroniony na podstawie art. 164 Konstytucji zakres samodzielności gminy. W toku prac legislacyjnych nad ustawą zmieniającą jednostki samorządu terytorialnego oraz organizacje zrzeszające te jednostki podnosiły, że podjęcie – przez wskazany w ustawie organ j.s.t. wyższego szczebla – uchwały zmieniającej kategorię drogi publicznej oznaczać będzie nałożenie na inną jednostkę samorządu terytorialnego, w szczególności na gminę, nowych zadań związanych z utrzymaniem danego odcinka drogi. W ocenie Wnioskodawcy, z uwagi na to, że uchwały organów j.s.t. będą mieć dyskrecjonalny charakter, zakres przekazywanego zadania związanego z danym odcinkiem drogi może nie mieć funkcjonalnego związku z zaspokajaniem potrzeb określonej wspólnoty samorządowej w zakresie korzystania z dróg. Tymczasem zasada domniemania kompetencji na rzecz gminy (art. 164 ust. 3 Konstytucji) chroni gminę przed wkraczaniem w jej zadania przez inne organy, w tym przez jednostki samorządowe innych szczebli. Wnioskodawca przyjmuje, że z art. 164 ust. 3 Konstytucji wynika także niedopuszczalność określania przez ustawodawcę zadań gminy w sposób uzależniający ich zakres wyłącznie od woli jednostki samorządu terytorialnego innego szczebla, wyrażonej w formie uchwały jej organu stanowiącego. 2. W piśmie z 29 listopada 2013 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny, który wniósł o stwierdzenie, że 1) art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej w części dotyczącej art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e zdanie drugie u.d.p. jest niezgodny z art. 16 ust. 2 i art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji, 2) art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodny z art. 16 ust. 2 i art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji, 3) art. 2 ust. 1 i ust. 2 zdanie pierwsze ustawy zmieniającej jest niezgodny z art. 16 ust. 2 Konstytucji. 2.1. W ocenie Prokuratora Generalnego, wszystkie kwestionowane przepisy naruszają określoną w art. 16 ust. 2 Konstytucji zasadę samodzielności j.s.t., ponieważ w następstwie stosowania przewidzianej w nich procedury kaskadowego przekazywania odcinków dróg jedne j.s.t. będą wpływały na wielkość zadania publicznego w zakresie dróg publicznych wykonywanego przez jednostki samorządu innego szczebla. Konstytucja wymaga natomiast jednoznacznego określenia zadań publicznych jednostek samorządu terytorialnego w akcie prawnym rangi ustawy. Ograniczenie samodzielności j.s.t. może polegać na nałożeniu na tę jednostkę określonego obowiązku, ale nałożenie tego obowiązku może nastąpić wyłącznie w ustawie. Wymóg ustawowego określania ograniczeń w tym zakresie stanowi, z jednej strony, gwarancję niezależności j.s.t. od administracji rządowej oraz, z drugiej strony, od innych jednostek samorządu terytorialnego. Uchwalona ustawa nie przewiduje żadnej formy współdziałania j.s.t., między którymi dochodzi do przekazania określonego w przepisach odcinka drogi publicznej. Jeśli dana j.s.t. podejmie stosowną uchwałę o pozbawieniu drogi dotychczasowej kategorii, wówczas inna j.s.t. stanie się właścicielem i zarządcą odcinka drogi, bez względu na wolę co do nabycia i realizowania zadania z tym związanego. Uchwalona ustawa prowadzi do wyznaczania zakresu obowiązków realizowanych przez j.s.t. przez jednostkę samorządu innego szczebla. W konsekwencji inna jednostka samorządu terytorialnego staje się właścicielem odcinka drogi i przejmuje obowiązki zarządcy. 2.2. Prokurator Generalny, podzielając zarzuty Wnioskodawcy co do naruszenia art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji, wskazał również, że podstawowy charakter gmin powinien demonstrować się przede wszystkim w szerokim zakresie ich kompetencji, a wypowiedziane w art. 164 ust. 3 Konstytucji domniemanie kompetencji na rzecz gminy nie może być „wydrążone” przez przypisanie znaczących kompetencji jednostkom samorządowym wyższego stopnia. Prokurator Generalny stanął jednocześnie na stanowisku, że stosowanie zaskarżonych przepisów może doprowadzić do przekazania gminie zadań de facto zastrzeżonych w ustawach samorządowych dla innych j.s.t. Brak jest w uchwalonych przepisach warunków prawnych (innych niż zgoda przyszłego „beneficjenta”), od których uzależnione byłoby przekazanie odcinka drogi. Brak jasnych kryteriów podjęcia uchwał może doprowadzić do sytuacji, w której, w zakresie dróg publicznych, samorząd powiatowy będzie wykonywał i finansował zadania o charakterze wojewódzkim, a samorząd gminny – zadania o charakterze ponadgminnym. Prokurator Generalny podkreślił przy tym nieostrość pojęć, którymi już obecnie posługuje się u.d.p., określając ogólne kryteria decydujące o zaliczeniu drogi do odpowiedniej kategorii drogi publicznej (art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p.). Obowiązujące pojęcia są pojemne i dopuszczają w zasadzie dowolną ocenę przydatności danej drogi dla województwa i powiatu. Dowolność ta nie jest ograniczona żadnymi kryteriami, które należy uwzględniać, dokonując kwalifikacji odcinka drogi. Wynikający ze zbytniej ogólności definicji dróg wojewódzkich i powiatowych brak kryteriów merytorycznych będzie źródłem dowolności działań podejmowanych przez samorząd powiatowy i województwa. W takiej sytuacji decyzje sejmiku województwa i rady powiatu o tym, że odcinki dróg nie mają znaczenia dla województwa lub powiatu, będzie arbitralna. Skoro gmina nie ma żadnego wpływu na treść uchwał podjętych przez organy jednostek samorządu terytorialnego wyższego szczebla i będzie musiała wykonywać i finansować obowiązki zastrzeżone dla innych j.s.t., takie rozwiązanie pozostaje w sprzeczności z art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji. 2.3. W ocenie Prokuratora Generalnego, niekonstytucyjność przyjętych rozwiązań pogłębia brak praktycznej możliwości zaskarżenia do sądu uchwały organu stanowiącego j.s.t. o pozbawieniu odcinka drogi dotychczasowej kategorii. Wynika ona z dwóch przyczyn. Po pierwsze, z uwagi na zbytnią ogólność definicji dróg wojewódzkich i powiatowych każda uchwała organów stanowiących j.s.t. podejmowana w takim otoczeniu prawnym będzie mieć cechę arbitralnej decyzji, której nie będzie można kontrolować merytorycznie. Jest to jedna z przyczyn, dla których brak będzie praktycznej możliwości zaskarżenia decyzji organu stanowiącego j.s.t. o pozbawieniu odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii. Po drugie, brak praktycznej możliwości zaskarżenia decyzji organu stanowiącego j.s.t. o pozbawieniu odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii wynika z niemożności wykazania interesu prawnego „beneficjenta” w zaskarżeniu uchwały do sądu administracyjnego. Zgodnie ze swoją treścią, powyższa uchwała będzie stanowić „jedynie” o pozbawieniu odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii. Będzie zatem regulować wyłącznie interesy j.s.t. podejmującej taką uchwałę. Natomiast zaliczenie takiego odcinka drogi do kategorii, którą ma zarządzać inna jednostka niższego szczebla, następować będzie już z mocy ustawy (ex lege). Tym samym projektowany mechanizm przypomina konstrukcję jednostronnej czynności prawnej zrzeczenia się przez właściciela własności nieruchomości, której właścicielem z mocy prawa stawała się gmina miejsca położenia tej nieruchomości, zakwestionowaną przez Trybunał w wyroku z 15 marca 2005 r. (sygn. K 9/04, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 24). 3. W piśmie z 13 grudnia 2013 r. stanowisko w sprawie zajął Marszałek Sejmu, który wniósł o stwierdzenie, że 1) art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej w części dotyczącej art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e zdanie drugie u.d.p. jest zgodny z art. 16 ust. 2 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji, 2) art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie jest niezgodny z art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji, 3) art. 2 ustawy zmieniającej jest zgodny z art. 16 ust. 2 Konstytucji. 3.1. Odnosząc się do zarzutu niezgodności skarżonych regulacji z art. 16 ust. 2 Konstytucji, Marszałek Sejmu zauważył, że Wnioskodawca ograniczył swoje zarzuty do formalnej kwestii nałożenia zadań na gminy, powiaty i województwa bez zachowania formy ustawowej. Wnioskodawca nie kwestionuje samej koncepcji przekazywania jednostkom samorządu terytorialnego odpowiednich odcinków dróg przez zmianę ich kategorii. Nie neguje też zasady obligatoryjnego przejścia na własność j.s.t. określonych składników majątkowych w postaci fragmentów dróg i jednoczesnego obarczenia j.s.t. kosztami związanymi z ich zarządem. Marszałek Sejmu wskazał, że ze względów pragmatycznych przy zadaniu publicznym takim jak utrzymanie odcinków dróg publicznych powiązanych ze sobą w sieci drogowej trudno byłoby wyobrazić sobie regulację, w myśl której do zmiany kategorii każdego odcinka drogi publicznej istniejącej na obszarze kraju mogłoby dojść wyłącznie w tejże ustawie. W ocenie Marszałka Sejmu, nie jest również możliwe opracowanie ustawowego mechanizmu, dzięki któremu dochodziłoby w samej ustawie do dekategoryzacji określonych odcinków dróg. Z tych względów decyzję o konieczności zmiany kategorii drogi ustawodawca powierzył dotychczasowym zarządcom tych dróg. Marszałek Sejmu uznał kwestionowane przepisy za zgodne z art. 16 ust. 2 Konstytucji. Jakkolwiek pozbawienie określonej kategorii drogi publicznej następuje na podstawie uchwał organów stanowiących j.s.t., to jednak uchwały te podejmowane są z uwzględnieniem ustawowych kryteriów przesądzających o przyznaniu danej drodze określonej kategorii. Ustawodawca wyraźnie wskazał kryteria wyodrębnienia dróg o określonej kategorii (droga krajowa – art. 5 ust. 1 u.d.p.; droga wojewódzka – art. 6 ust. 1 u.d.p.; droga powiatowa – art. 6a ust. 1 u.d.p.; droga gminna – art. 7 ust. 1 u.d.p.). Podejmując uchwałę o pozbawieniu kategorii określonego odcinka drogi publicznej, organy j.s.t. muszą uwzględniać jego parametry i funkcję, jaką pełni w sieci dróg publicznych, w szczególności w perspektywie ustawowych przesłanek zaliczenia danego odcinka drogi do określonej kategorii. Przepisy ustawy zmieniającej w żadnej mierze nie modyfikują ani tym bardziej nie wyłączają obowiązujących przesłanek zaliczania odcinka drogi do konkretnej kategorii. Ponadto nadal będzie stosowany art. 10 ust. 2 u.d.p., wedle którego pozbawienia drogi jej dotychczasowej kategorii dokonuje się w trybie właściwym dla zaliczenia tej drogi do odpowiedniej kategorii. J.s.t. uczestniczą w sprawowaniu władzy publicznej i zgodnie z zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji) muszą działać na podstawie i w granicach prawa. Marszałek Sejmu uznał zatem, że zachowany został standard ustawowego określania zadań j.s.t. Materialne przypisanie określonych odcinków dróg do określonej kategorii drogi samorządowej następuje na podstawie u.d.p. i nie wynika z woli organu stanowiącego j.s.t. wyższego szczebla. Wbrew twierdzeniom Wnioskodawcy, uchwały o pozbawieniu drogi publicznej jej dotychczasowej kategorii nie są oparte na swobodnym uznaniu organu stanowiącego j.s.t. 3.2. Zdaniem Marszałka Sejmu, przepisy rangi ustawowej, zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji, będą stanowić podstawę zaliczenia określonych w nich odcinków dróg do danej kategorii dróg publicznych. Uprzednia wobec tego zaliczenia decyzja organów samorządu terytorialnego o pozbawieniu drogi danej kategorii podejmowana jest na podstawie ściśle określonych kryteriów ustawowych, które dodatkowo będą podlegać sądowej kontroli przed sądem administracyjnym. Marszałek Sejmu przypomniał również, że uchwały organów stanowiących j.s.t. o pozbawieniu drogi publicznej jej dotychczasowej kategorii będą podlegać nadzorowi z punktu widzenia ich legalności, sprawowanemu przez wojewodę (art. 90 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g.; art. 78 ust. 1 w związku z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz. U. z 2013 r. poz. 595, ze zm.; dalej: u.s.p.; art. 81 w związku z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, Dz. U. z 2013 r. poz. 596, ze zm.; dalej: u.s.w.). Jednostkom samorządu terytorialnego, które z mocy prawa staną się beneficjentami odcinków dróg, przysługiwać będzie na mocy przepisów ogólnych prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego, z uwagi na naruszenie ich interesu prawnego przepisami powziętej uchwały (art. 101 u.s.g.; art. 87 u.s.p.; art. 90 u.s.w.). Zakwestionowane przepisy nie wyłączają bowiem możliwości uruchomienia sądowej kontroli uchwał organów stanowiących j.s.t. W ten sposób jednostki samorządu terytorialnego mogą m.in. realizować przysługującą im na mocy art. 165 ust. 2 Konstytucji sądową ochronę samodzielności. 3.3. Odnosząc się do problemu zgodności kwestionowanych regulacji z art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji, Marszałek Sejmu podał w wątpliwość adekwatność przywołanego wzorca kontroli. Zdaniem Marszałka Sejmu, nie zawiera on treści normatywnych przypisywanych mu przez Prezydenta. Zarzut niedopuszczalności określania przez ustawodawcę zadań gminy w sposób uzależniający ich zakres od woli jednostki samorządu terytorialnego innego szczebla, wyrażonej w formie uchwały jej organu stanowiącego, należy raczej wiązać z zasadą samodzielności samorządu terytorialnego wyrażoną w art. 165 ust. 2 Konstytucji. Także w orzecznictwie Trybunału przywołane przez Wnioskodawcę postanowienia art. 164 Konstytucji nie są wskazywane jako podstawa normatywna samodzielności j.s.t. Z powyższych względów Marszałek Sejmu wniósł o uznanie, że kwestionowane przepisy nie są niezgodne z art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji. Ponadto Marszałek Sejmu zauważył, że skarżone regulacje nie kwestionują pozycji ustrojowej gminy jako jednostki samorządu terytorialnego o podstawowym charakterze (art. 165 ust. 1 Konstytucji). W tym zakresie zarzut Wnioskodawcy nie jest zasadny. Przewidziane w nich rozwiązanie stanowi wręcz realizację konstytucyjnej zasady domniemania kompetencji na rzecz gminy, ponieważ drogi publiczne mogą być przekazywane gminom. Zakwestionowana regulacja zmierza do wykrystalizowania się takiego stanu rzeczy, w którym drogi publiczne niepozostające w zarządzie samorządu powiatowego lub województwa są przekazywane gminom (w wypadku dróg wojewódzkich – kaskadowo za pośrednictwem powiatów, w wypadku dróg powiatowych – bezpośrednio). 4. W pismach z 23 grudnia 2014 r. Trybunał zwrócił się do Związku Gmin Wiejskich, Związku Miast Polskich, Związku Powiatów Polskich oraz Związku Województw Rzeczypospolitej Polskiej o przedstawienie informacji, czy przedstawiciele właściwego Związku uczestniczyli w pracach parlamentarnych Sejmu VII kadencji związanych z projektami ustaw, zawartymi w drukach sejmowych: nr 1031, 1032 i 1033, oraz jak przedstawiciele każdego ze Związków oceniają zmiany uchwalone w art. 1 i art. 2 ustawy zmieniającej. 4.1. Związek Gmin Wiejskich nie przesłał Trybunałowi odpowiedzi. 4.2. Związek Miast Polskich nie przesłał Trybunałowi odpowiedzi. 4.3. W piśmie z 30 stycznia 2015 r. Dyrektor Biura Związku Województw Rzeczypospolitej Polskiej poinformował, że przedstawiciele Związku Województw RP uczestniczyli w pracach parlamentarnych Sejmu VII kadencji związanych z projektami ustaw zawartymi w drukach sejmowych nr 1031, 1032 i 1033. Dyrektor przekazał również stanowisko w sprawie oceny uchwalonych przepisów. W opinii województw, wskazanie samorządu województwa w miejsce gminy, jako podmiotu przejmującego z mocy prawa odcinki drogi krajowej zastąpionej nowo wybudowanym odcinkiem drogi krajowej, nie usuwa dotychczasowych problemów. Nabywane przez województwa odcinki dróg krajowych niejednokrotnie mogą okazać się niespójne z istniejącą siecią dróg wojewódzkich, co z uwagi na rozproszoną lokalizację będzie miało dodatkowy wpływ na zwiększenie kosztów utrzymania tych odcinków. Nieracjonalne z punktu widzenia interesów j.s.t. jest również postanowienie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, ponieważ pozwala radzie gminy pozbawić odcinek drogi kategorii drogi gminnej i zaliczyć go do kategorii drogi wojewódzkiej. Dopuszczenie arbitralnego przekazywania odcinków dróg publicznych bez uprzedniego zasięgnięcia opinii jednostki, której odcinek zostanie przekazany, naraża te jednostki na realne problemy finansowe spowodowane brakiem zapewnienia środków finansowych na utrzymanie przekazanego odcinka drogi. Województwa nie są przygotowane do ponoszenia dodatkowych wydatków związanych z utrzymaniem przejmowanych odcinków dróg krajowych. 4.4. W piśmie z 30 stycznia 2015 r. Prezes Zarządu Związku Powiatów Polskich poinformował, że przedstawiciele Związku uczestniczyli w końcowej fazie w pracach parlamentarnych nad projektem ustawy zmieniającej. Wynikało to z faktu, że ostatecznie uchwalona ustawa jest daleka od wszystkich trzech zgłoszonych projektów, które nie budziły większych zastrzeżeń w środowisku powiatowym. Po zdobyciu informacji o wprowadzonych głębokich zmianach, Związek Powiatów Polskich na końcowym etapie prac parlamentarnych w Sejmie przesłał swoją negatywną opinię do Komisji Infrastruktury oraz Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej. Negatywna opinia została również przedstawiona w Senacie przez Dyrektora Biura Związku na wspólnym posiedzeniu Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej oraz Komisji Gospodarki Narodowej. Ponadto Prezes przekazał opinię w sprawie oceny przepisów kwestionowanych przez Wnioskodawcę. Związek ocenił je za nieracjonalne i szkodliwe z punktu widzenia interesów jednostek samorządu terytorialnego. Ustawa zmieniająca nie wymaga, by pozbawienie kategorii drogi wojewódzkiej czy powiatowej następowało z poszanowaniem kryteriów zaliczania dróg do poszczególnych kategorii. Ponadto literalna wykładnia uchwalonych przepisów nie pozwala ustalić, jakiej długości odcinki dróg mogą zostać pozbawione kategorii drogi wojewódzkiej lub powiatowej. Dodawane regulacje posługują się pojęciem odcinków „proporcjonalnej długości”. Intencją ustawodawcy było przekazywanie odcinków nie tyle o identycznej, ile o zbliżonej długości. W efekcie zaproponowane przepisy umożliwiają pozbawienie odpowiedniej kategorii drogi o dowolnej długości, jeśli tylko właściwy organ uzasadni „proporcjonalność” poszczególnych odcinków. Analogicznie ukształtowano sytuację powiatu. W konsekwencji ustawa zmieniająca nie zapewnia zachowania spójności sieci drogowej, zwłaszcza w zakresie art. 2 ust. 1 tej ustawy. Jeżeli „stary” odcinek drogi, przekazany dotychczas z mocy prawa na podstawie dotychczasowego brzmienia art. 10 ust. 5 u.d.p., przebiega przez kilka gmin, po wejściu w życie wskazanego przepisu możliwa będzie sytuacja łamiąca spójność sieci, gdy część tej drogi stanie się drogą wojewódzką, a inna część zachowa status drogi gminnej. 5. W piśmie z 19 marca 2015 r. Trybunał zwrócił się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: Generalny Dyrektor) o przedstawienie informacji: o stanie technicznym dróg krajowych przekazywanych gminom od początku 2013 r. na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p.; o tym, ile z przekazanych odcinków dróg krajowych i o jakiej długości zachowało 1 stycznia 2015 r. znaczenie ponadlokalne lub regionalne; czy takie odcinki dróg spełniają ustawowe definicje drogi powiatowej (art. 6a ust. 1 u.d.p.), wojewódzkiej (art. 6 ust. 1 u.d.p.) lub krajowej (art. 5 ust. 1 u.d.p.); jaka jest procedura przekazania przez Generalną Dyrekcję odcinka drogi gminie na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p.; kiedy w praktyce gminy dowiadują się o zaliczeniu dotychczasowego odcinka drogi krajowej do kategorii dróg gminnych; ile elementów infrastruktury drogowej i jakiego rodzaju nie miało 1 stycznia 2015 r. określonego statusu prawnego po zastosowaniu art. 10 ust. 5 u.d.p. oraz jakie problemy prawne pojawiły się na tym tle. W piśmie z 10 kwietnia 2015 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad udzielił Trybunałowi odpowiedzi. Generalny Dyrektor poinformował o konkretnych odcinkach dróg krajowych, które od 1 stycznia 2013 r. do 1 stycznia 2015 r. zmieniły kategorię drogi i na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p. stały się drogami gminnymi. Drogi te znajdowały się na terenie dziewięciu z szesnastu oddziałów GDDKiA. W okresie 2013-2015 przekazano gminom łącznie ok. 417 km dróg. W większości wypadków doszło do formalnego podpisania protokołu zdawczo-odbiorczego z gminą. Niektóre gminy odmawiają jednak przyjęcia dokumentacji. Przejmowane po 1 stycznia 2013 r. odcinki dróg znajdowały się w bardzo różnym stanie technicznym. W wielu województwach stan techniczny dróg był dobry jedynie na niewielkiej części ich długości. Na pozostałej długości ich stan techniczny oceniono jako niezadowalający (nawierzchnia z uszkodzeniami wymagająca zaplanowania remontu) lub wręcz jako stan zły. Niektóre przekazane odcinki dróg niemal w całości były w złym stanie, czyli miały nawierzchnie z licznymi i rozległymi uszkodzeniami wymagającymi niezwłocznego remontu. Generalny Dyrektor wskazał, że charakter ponadlokalny – po zastosowaniu art. 10 ust. 5 u.d.p. – zachowały niektóre stosunkowo długie odcinki dróg krajowych zastąpionych drogą ekspresową. W ocenie Generalnego Dyrektora, wśród dróg przekazanych gminom w latach 2013-2015 kryteria zaliczenia do kategorii drogi wojewódzkiej spełnia 8 obecnych odcinków dróg gminnych o łącznej długości ok. 56 km, stanowiących niegdyś odcinki drogi krajowej DK 8 (woj. podlaskie) i DK 14 (woj. łódzkie). Z kolei kryteria zaliczenia do kategorii dróg powiatowych spełnia 7 obecnych odcinków dróg gminnych o łącznej długości ok. 43,2 km, stanowiące niegdyś odcinki drogi krajowej DK 14 (woj. łódzkie). 6. W piśmie z 19 marca 2015 r. Trybunał zwrócił się do Wojewody Mazowieckiego o przedstawienie informacji, czy gminy mazowieckie korzystają ze środków Narodowego Programu Przebudowy Dróg Lokalnych w celu modernizacji, przebudowy lub remontu dróg oraz jaki jest udział odcinków dróg nabytych przez gminy na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p. wśród dróg zakwalifikowanych do Programu, a także jakie są generalne wyniki realizacji tego Programu w latach 2008-2011 i obecnie realizowanego etapu II tego Programu, adresowanego do jednostek samorządu terytorialnego. W piśmie z 13 kwietnia 2015 r. Wojewoda Mazowiecki przekazał Trybunałowi informacje dotyczące efektów realizacji I i II etapu Narodowego Programu Przebudowy Dróg Lokalnych w województwie mazowieckim. 7. W piśmie z 1 kwietnia 2015 r. Trybunał zwrócił się do Ministra Infrastruktury i Rozwoju o udzielenie informacji, jakim warunkom technicznym odpowiadają drogi krajowe, wojewódzkie i powiatowe przekazane gminom na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p. w latach 2013-2014; ile spośród przekazanych gminom dróg zostało wybudowanych przed 2000 r. i nie było po 2000 r. modernizowanych; czy i jakie środki budżetowe i/lub unijne wspomagały w latach 2013-2014 j.s.t., w szczególności gminy, w ponoszeniu kosztów utrzymania tych dróg. W piśmie z 15 kwietnia 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju poinformował, że wszystkie odcinki dróg krajowych, które w latach 2013-2014 stały się drogami gminnymi na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p., zostały wybudowane przed 2000 r. Ok. 92% długości dróg krajowych, które w latach 2013-2014 zostały przekazane gminom na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p., miało klasę GP (główną ruchu przyspieszonego). Pozostałe 8% długości przekazanych dróg krajowych miało niższą klasę G (główną). Prawie wszystkie odcinki dróg były po 2000 r. remontowane w całości lub w części w postaci powierzchniowych napraw nawierzchni, po zabiegi wyrównujące i wzmocnienia. Jedynie na 4 odcinkach dróg (3,4% ich łącznej długości) nie wykonano po 2000 r. liniowych remontów nawierzchni. Ponadto przy przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych lub usytuowanych w pasach drogowych dróg znajdują obecnie zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, ze zm.). Minister przekazał również informacje na temat dofinansowania zadań drogowych samorządów z budżetu państwa i budżetu środków unijnych. 8. W piśmie z 13 kwietnia 2015 r. Trybunał zwrócił się do Prezesa Najwyższej Izby Kontroli o udzielenie informacji, czy i jakie problemy występują w procedurze zmiany kategorii drogi publicznej na podstawie art. 10 ust. 1-3 i ust. 5 u.d.p. oraz jakie problemy występują w zakresie finansowania kosztów utrzymania i modernizacji dróg gminnych, w szczególności odcinków dróg przekazanych gminom na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p. W piśmie z 20 kwietnia 2015 r. Prezes NIK poinformował, że istotne informacje NIK uzyskała w toku kontroli „Planowanie i realizacja przez gminy zadań w zakresie oświetlenia przestrzeni publicznej” (R/12/001 i R/12/002), której wyniki opublikowano w sierpniu 2013 r. Z informacji przekazanych wówczas przez GDDKiA wynika, że w latach 2004-2012 na mocy art. 10 ust. 5 u.d.p. ok. 716 km dróg krajowych zostało pozbawionych kategorii drogi krajowej i zaliczonych do kategorii dróg gminnych W większości przypadków wystąpiły problemy w związku z faktycznym przejęciem przez zarządy gmin odcinków dróg. Wynikały one z braku środków finansowych na utrzymanie dróg, braków kadrowych i w zakresie sprzętu do utrzymania tych dróg oraz z braku akceptacji przez niektóre gminy rozwiązania ustawowego jako takiego. W niektórych przypadkach rady gmin nie chciały podjąć uchwały w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych dróg zastąpionych nowo wybudowanymi drogami, zwłaszcza gdy oddawany gminie odcinek drogi został zniszczony w związku z budową nowej drogi i wymagał naprawy. Odpowiadając na pytanie o wskazanie występujących problemów w zakresie finansowania zadań budowy, remontów, modernizacji i utrzymania dróg gminnych, Prezes NIK podkreślił problem finansowania bieżącego utrzymania dróg oraz ich oświetlenia. W sytuacji przekazania gminie odcinka drogi o podwyższonych parametrach koszty jego utrzymania okazywały się nieporównywalnie wyższe niż koszty utrzymania dróg niższej kategorii. W tym zakresie NIK sformułowała do Rady Ministrów wniosek de lege ferenda o kwalifikowanie odcinków dróg zastąpionych nowo wybudowanymi drogami zgodnie z ich parametrami technicznymi. Wniosek nie został dotychczas zrealizowany. 9. W piśmie z 13 kwietnia 2015 r. Trybunał zwrócił się do Ministra Finansów o udzielenie informacji, czy w latach 2013-2014 budżet państwa dofinansował zadania inwestycyjne j.s.t. w zakresie budowy i modernizacji dróg; jaki był w latach 2013-2014 poziom dofinansowania zadań jednostek samorządowych w zakresie dróg z budżetu państwa, a w szczególności zadań bieżącego utrzymania dróg samorządowych, a także czy i w jakim zakresie zadania j.s.t. były współfinansowane ze środków unijnych. W piśmie z 21 kwietnia 2015 r. Minister Finansów wyjaśnił, że choć zadania w zakresie zaspokajania potrzeb lokalnych związanych z drogami publicznymi stanowią zadania własne samorządów, są też dofinansowywane z budżetu państwa i z budżetu środków europejskich. W latach 2013-2014 łączne dofinansowanie zadań własnych samorządów z tych dwóch źródeł wyniosło ogółem 10,5 mld zł, tj. w roku 2013 – 5,19 mld zł, a w roku 2014 – 5,3 mld zł. Minister Finansów wyróżnił trzy formy wsparcia zadań własnych samorządów. Po pierwsze, w ramach budżetu środków europejskich w zakresie budowy i modernizacji dróg wypłacono beneficjentom samorządowym w 2013 r. kwotę ok. 3,58 mld zł, a w 2014 r. kwotę ok. 3,62 mld zł. Środki Unii Europejskiej współfinansowały zadania samorządowe w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko, Programu Operacyjnego Rozwój Polski Wschodniej oraz w ramach Regionalnych Programów Operacyjnych dla poszczególnych województw. Po drugie, w budżecie państwa corocznie tworzona jest rezerwa subwencji ogólnej przeznaczona m.in. na dofinansowanie inwestycji na drogach publicznych powiatowych i wojewódzkich oraz inwestycji na drogach powiatowych, wojewódzkich i krajowych w granicach miast na prawach powiatu, a także na dofinansowanie zadania remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami krajowymi i wojewódzkimi w granicach miast na prawach powiatu. Rezerwą dysponuje Minister Finansów w porozumieniu z Ministrem Infrastruktury i Rozwoju, po zasięgnięciu opinii j.s.t. Minister poinformował, że w latach 2013-2014 przeznaczono po 336 mln zł każdego roku na dofinansowanie samorządowych zadań drogowych. Po trzecie, zadania własne samorządów związane z budową, przebudową i remontami dróg mogą być dofinansowane lub finansowane przez budżet państwa w formie dotacji celowych, które występują w kilku postaciach. Środki te pochodzą z rezerw celowych lub z rezerwy ogólnej budżetu państwa. Minister Finansów podkreślił, że mimo fakultatywnego charakteru przepisów o możliwości dofinansowania lub finansowania samorządowych zadań drogowych w formie dotacji celowych, z budżetu państwa corocznie są przekazywane znaczące środki na ten cel. W 2013 r. na wszystkie postacie dotacji celowych z zakresu dróg publicznych przekazano samorządom środki budżetowe w wysokości ok. 1,27 mld zł, a w 2014 r. – ok. 1,35 mld zł. Podstawowym kanałem wydatków budżetowych są obecnie dotacje celowe na dofinansowanie zadań realizowanych w ramach programu wieloletniego uchwalonego przez Radę Ministrów „Narodowy Program Przebudowy Dróg Lokalnych – Etap II Bezpieczeństwo – Dostępność – Rozwój”. Na zasadach tego programu następuje wydatkowanie środków budżetowych na dofinansowanie zadań własnych j.s.t. w zakresie przebudowy, budowy i remontu dróg powiatowych i gminnych, a podziału środków dokonuje się, stosując przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 marca 2009 r. w sprawie udzielania dotacji celowych dla jednostek samorządu terytorialnego na przebudowę, budowę lub remonty dróg powiatowych i gminnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 316). Na ten cel przeznaczono w 2013 r. 497,8 tys. zł, a w 2014 r. – 695,3 tys. zł. Podobny poziom wydatków budżetowych Minister Finansów odnotował w zakresie finansowania realizacji zadań związanych z usuwaniem bezpośrednich zagrożeń bezpieczeństwa publicznego oraz skutków klęsk żywiołowych w infrastrukturze drogowej j.s.t. W 2013 r. na ten cel przeznaczono z budżetu państwa 596,7 tys. zł, a w 2014 r. – 544,9 tys. zł. Pozostałe środki przekazano na dotacje celowe związane z realizacją konkretnych projektów drogowych (Projektu Drogowej Trasy Średnicowej II – Zachód na terenie miast Zabrze i Gliwice oraz Oświęcimskiego Strategicznego Programu Rządowego – Etap IV 2012-2015) oraz na dofinansowanie zadań własnych j.s.t. w ramach programów polityki rozwoju. II Na rozprawie w dniach 22 kwietnia i 26 maja 2015 r. stawili się przedstawiciele Wnioskodawcy, Marszałka Sejmu i Prokuratora Generalnego, a także wezwani do udziału w rozprawie na podstawie art. 38 pkt 4 ustawy o TK, przedstawiciele Najwyższej Izby Kontroli, Ministra Finansów, Marszałka Województwa Mazowieckiego, Marszałka Województwa Dolnośląskiego, Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Związku Województw Rzeczypospolitej Polskiej, Związku Powiatów Polskich. Nie stawili się, wezwani na rozprawę, przedstawiciele Związku Gmin Wiejskich i Związku Miast Polskich. Przedstawiciel Wnioskodawcy sprecyzował pkt 2 petitum wniosku, wnosząc o pominięcie w tym punkcie „art. 2 ust. 2 zd. 1”, dlatego że w pkt 1 petitum wniosku art. 2 ust. 2 został już wymieniony w całości w celu zbadania jego zgodności z art. 16 ust. 2 Konstytucji. Przedstawiciel Wnioskodawcy wyraził przekonanie, że wprawdzie nowela nie jest oderwana od ustawy o drogach publicznych, jednak przepisy wskazujące na funkcje dróg (art. 5 – art. 7 u.d.p.) nie będą aplikowane w trybie kaskadowym, ponieważ nie jest w nim przewidziane współdziałanie z inną j.s.t., która ma przejąć drogę i związane z nią zadania publiczne. Sytuacja będzie podobna do tej, jaka występuje obecnie na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p., który to przepis obowiązuje w pełnym oderwaniu od art. 5 – art. 7 u.d.p., a drogi stają się gminne niezależnie od ich funkcjonalności i znaczenia w sieci drogowej. Przedstawiciel Prokuratora Generalnego uznał, że podstawowe znaczenie ma ustawowy podział dróg na poszczególne kategorie. Zakładać należy racjonalność działania ustawodawcy, który bez wyraźnej intencji nie dąży do zniszczenia systemu kategoryzacji dróg. Uchwalone przepisy będą wpisane w obecnie obowiązujący tryb zmiany kategorii dróg opisany w art. 10 ust. 1-3 u.d.p. z odpowiednim odesłaniem do artykułów wcześniejszych. Jego odrębność będzie polegać tylko i wyłącznie na tym, że pojawi się dodatkowy obowiązek poinformowania jednostki niższego stopnia o planowanym przekazaniu drogi na podstawie uchwały. Przedstawiciel Wnioskodawcy wyraził też zastrzeżenia do kierunku przekazywania dróg i związanych z nimi zadań publicznych w ramach zaskarżonego mechanizmu kaskadowej dekategoryzacji na podstawie uchwał j.s.t. Nie jest możliwe przekazanie zadania wraz z drogą w kierunku wstępującym, tj. w kierunku drogi krajowej, nawet wówczas gdy w rzeczywistości nastąpiły odpowiednie zmiany funkcji drogi. Brak możliwości zastosowania kwestionowanego trybu w kierunku „do góry” zabezpiecza interes państwa oraz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, ale nie interes samorządu jako całości. Droga krajowa, która raz zostanie zdekategoryzowana jako samorządowa, nie powróci w tym trybie do kategorii drogi krajowej. Przedstawiciel Wnioskodawcy stwierdził, że ustawodawca tylko pozornie troszczy się o zachowanie kryterium funkcjonalności odcinka drogi przy podejmowaniu uchwał przez samorządy. Istnieć będą sytuacje, w których definicji dróg po prostu zastosować się nie da. Kwestionowany tryb kaskadowy nie przewiduje bowiem możliwości przekazania drogi z samorządu województwa wprost do gminy. Konieczne jest jej przekazanie najpierw do powiatu, nawet gdy dany odcinek drogi ewidentnie ma znaczenie tylko lokalne. Wątpliwe jest wówczas, jak prawidłowo stosować ustawowe definicje dróg. Sejmik województwa powinien zastosować w sposób pozytywny definicję drogi gminnej, ale wówczas przekazując drogę do powiatu nie jest spełniona definicja drogi powiatowej. Nawet przy założeniu związania organów j.s.t. ustawowymi definicjami dróg publicznych (art. 5-7 u.d.p.), uchwała sejmiku województwa będzie mieć dyskrecjonalny charakter, nawet zakładając, że zamiarem województwa nie będzie wyzbycie się niechcianej przez województwo drogi. Sejmik podejmie dyskrecjonalną uchwałę z pełną świadomością, że zaliczy drogę de facto gminną do sieci dróg powiatowych, choć nie posiada ona funkcjonalności odpowiadającej kategorii drogi powiatowej. Z tego powodu zostanie zaskarżona uchwała sejmiku województwa, że przekazano powiatowi drogę, która nie spełnia warunków art. 6a ust. 1 u.d.p., a cały tryb okaże się niefunkcjonalny. Podobny problem występuje na tle art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, gdy gmina podejmie uchwałę o przekazaniu drogi do samorządu województwa, a droga nie będzie mieć funkcjonalności drogi wojewódzkiej. Przepis ten jest zaprzeczeniem założenia, że uchwały będą musiały uwzględniać funkcjonalność drogi. Gmina nie będzie uwzględniać przy podejmowaniu uchwały wyłącznie ponadlokalnego charakteru odcinka drogi, skoro mechanizm kaskadowej dekategoryzacji pozwala z powrotem przekazać ten odcinek gminie. Zakłada się więc z góry, że do województwa będą w przyszłości przekazywane również drogi o lokalnym charakterze. III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Skarżone przepisy. Wniosek Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, złożony w trybie kontroli prewencyjnej, zainicjował postępowanie w sprawie kontroli konstytucyjności ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (dalej: ustawa zmieniająca). 1.1. Zgodnie z brzmieniem ustawy zmieniającej: „Art. 1. W ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 i 843) w art. 10: 1) ust. 5 otrzymuje brzmienie: 5. Odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej; 2) po ust. 5 dodaje się ust. 5a–5f w brzmieniu: 5a. Sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej. 5b. Zarząd województwa informuje zarząd powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5a, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem. 5c. Rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej. 5d. Zarząd powiatu informuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem. 5e. Odcinek drogi wojewódzkiej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Przepisy ust. 5c i 5d stosuje się odpowiednio. 5f. Odcinek drogi powiatowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Art. 2. 1. Rada gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. 2. Odcinek drogi, o którym mowa w ust. 1, zostaje zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Przepisy art. 10 ust. 5a-5d ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio. Art. 3. Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia”. 1.2. Ustawa zmieniająca jest efektem prac parlamentarnych nad trzema poselskimi projektami ustaw: – projektem ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych, wniesionym przez posłów 25 października 2012 r. (druk nr 1031, VII kadencja Sejmu); – projektem ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych, wniesionym przez posłów 6 listopada 2012 r. (druk nr 1032, VII kadencja Sejmu); – projektem ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, wniesionym przez posłów 23 listopada 2012 r. (druk nr 1033, VII kadencja Sejmu), który został uzupełniony autopoprawką. Wymienione projekty ustawy, rozpatrywane łącznie w toku procesu legislacyjnego, zawierały odmienne propozycje zmiany art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460; dalej: u.d.p.) w obecnym brzmieniu, tj. w kwestii przypisania określonej kategorii drogi publicznej odcinkom dróg zastępowanych przez nowo wybudowane równoległe odcinki dróg krajowych, wojewódzkich i powiatowych. Żaden z projektów poselskich nie przewidywał „kaskadowego” mechanizmu przekazywania odcinków dróg zastępowanych między jednostkami samorządu terytorialnego na podstawie uchwały jednostki wyższej kategorii ani też mechanizmu „naprawczego” przyznanego gminom. Kwestionowane przez Wnioskodawcę przepisy zostały dodane do projektu ustawy na ostatnim etapie prac parlamentarnych, stanowiąc uzupełnienie uregulowanego w niej automatycznego przekazywania ex lege określonych odcinków dróg krajowych, wojewódzkich i powiatowych zastąpionych drogami nowo wybudowanymi poszczególnym jednostkom samorządu terytorialnego. 1.3. Istotną zmianą legislacyjną w ustawie zmieniającej jest uchylenie obecnego brzmienia art. 10 ust. 5 u.d.p. i wynikającej z niego normy prawnej na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy zmieniającej. Uchylenie art. 10 ust. 5 u.d.p. w obecnym brzmieniu stanowiło podstawowe założenie wszystkich trzech projektów poselskich. Zmiany za każdym razem uzasadniano tym, że obecny automatyzm przejmowania zastępowanych odcinków dróg wyłącznie przez gminy jest rozwiązaniem niefunkcjonalnym, rodzącym sytuacje konfliktowe, ponieważ pomija okoliczności konkretnych wypadków, a więc abstrahuje od funkcji i znaczenia przekazanej drogi w sieci drogowej. 1.4. Wnioskodawca nie zaskarżył w niniejszym postępowaniu uchylenia art. 10 ust. 5 u.d.p. Kwestionuje natomiast wprowadzenie w miejsce obecnego brzmienia art. 10 ust. 5 u.d.p. „kaskadowej” procedury zmiany kategorii dróg publicznych zastępowanych przez wybudowane równolegle do nich nowe odcinki dróg. Wnioskodawca nie skarży przy tym pierwszego automatycznego „kaskadowego” rozdzielania dróg zastępowanych (z mocy prawa) między samorząd województwa, powiatu i gminy. W pierwszym etapie istniejące odcinki dróg publicznych, zastępowane nowymi odcinkami dróg, będą pozbawiane dotychczasowej kategorii z mocy prawa (ex lege) i zaliczane z mocy prawa (ex lege) do kategorii niższej odpowiednio o jeden szczebel podziału terytorialnego kraju. Zarzut niezgodności z art. 16 ust. 2 i art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji stawia wyłącznie względem dalszego postępowania z drogami zastąpionymi, które z mocy prawa stały się mieniem właściwej j.s.t. Jest to mechanizm „kaskadowego” przekazywania tych dróg na podstawie uchwał podejmowanych przez organy j.s.t., uzupełniający rozdział odcinków dróg z mocy ustawy. W drugim etapie jednostki samorządu terytorialnego, które na podstawie dodanych ustawą zmieniającą art. 10 ust. 5, 5e i 5f u.d.p. otrzymają odcinki dróg z mocy prawa, będą mogły wykorzystać dalszą procedurę „kaskadowej” zmiany kategorii drogi na podstawie uchwały swego organu stanowiącego w celu przekazania drogi innej j.s.t. Pozbawienie drogi jej kategorii i zaliczenie do kategorii niższej o jeden szczebel podziału terytorialnego kraju dotyczyć będzie jedynie samorządu wojewódzkiego i powiatowego, ponieważ odcinki dróg powiatowych, zastąpione przez drogi nowo wybudowane, zostaną zaliczone do dróg gminnych „automatycznie” na podstawie art. 10 ust. 5f u.d.p. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. 1.5. Kolejną zmianą legislacyjną jest wprowadzenie trybu „naprawy” sytuacji tych gmin, które na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p. w obecnym brzmieniu przejmowały z mocy prawa zadania zarządzania i utrzymywania odcinków dróg krajowych, wojewódzkich i powiatowych, zastąpionych przez odcinki nowo wybudowane. Ustawa zmieniająca przewiduje znów dwuetapowość procedury „naprawczej”, przy czym Wnioskodawca zaskarżył zgodność z Konstytucją obu procedur (w ramach mechanizmu „naprawczego”) przekazywania dróg dotychczas nabytych przez gminy. Z jednej strony, przyznaje się radzie gminy możliwość pozbawienia, w drodze uchwały, odcinka drogi, zaliczonego do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p. w obecnym brzmieniu, nadanej mu z mocy prawa kategorii drogi gminnej (art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej). Odcinek ten zostanie zaliczony z mocy prawa do kategorii drogi wojewódzkiej. Jest to rozwiązanie ograniczone czasowo, ponieważ rada gminy będzie mogła podjąć wskazaną uchwałę w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej (art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej). Wnioskodawca kwestionuje zgodność tego rozwiązania z art. 16 ust. 2 Konstytucji. Z drugiej strony po zastosowaniu mechanizmu „naprawczego” możliwe będzie „zwrotne” wykorzystanie przez samorządy wojewódzki i powiatowy możliwości podjęcia przez sejmik województwa uchwały, skutkującej zaliczeniem przekazanej przez gminę drogi do kategorii drogi powiatowej, a przez radę powiatu – uchwały skutkującej zaliczeniem przekazanej przez województwo dawnej drogi gminnej z powrotem gminie miejsca jej położenia. Wnioskodawca zarzuca powyższemu rozwiązaniu niezgodność z art. 16 ust. 2 Konstytucji oraz z art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji. W szczególności wskazuje, że żaden przepis ustawy zmieniającej nie pozwoli gminie, do której wróci droga przekazana przez nią samorządowi województwa, ponownie „zrzec” się przekazanego odcinka drogi. Art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej potencjalnie dotyczyć będzie drogi ponownie zwróconej, gdyż stanowi ona nadal odcinek nabyty niegdyś przez gminy z mocy prawa na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p. w dotychczasowym brzmieniu. Jednak tryb „naprawczy” będzie mógł być stosowany jedynie w ciągu 90 dni od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Należy się więc spodziewać, że przekazanie gminie z powrotem tej drogi nastąpi z reguły już po upływie 90 dni. 2. Problem konstytucyjny. Problem konstytucyjny w niniejszej sprawie polega na ocenie zgodności z art. 16 ust. 2 i art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji uchwalonych rozwiązań ustawowych, przewidujących nowy mechanizm trwałego przypisywania jednostkom samorządu terytorialnego (dalej również j.s.t) zadań publicznych z zakresu dróg po podjęciu przez organ innej jednostki samorządowej uchwały o pozbawieniu danego odcinka drogi jej dotychczasowej kategorii drogi publicznej. W ocenie Wnioskodawcy, wybór przez ustawodawcę formy prawnej uchwały organu stanowiącego j.s.t. jako aktu prawnego, na podstawie którego dochodzi do powiększenia zakresu wykonywanych zadań publicznych w zakresie dróg przez inną j.s.t., narusza konstytucyjne relacje pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego. Umożliwia w szczególności organom samorządu powiatowego określanie zadań gmin i wkroczenie w konstytucyjny zakres samodzielności gminy. Przyjęte rozwiązania pozostają w sprzeczności z podstawowymi instytucjami prawnymi odnoszącymi się do wzajemnych relacji pomiędzy gminą a jednostkami samorządu terytorialnego innych szczebli, czyniąc jednostki wyższego stopnia jednostkami nadrzędnymi i nadzorczymi nad j.s.t. innej kategorii. Ponadto zakwestionowane przepisy dokonują przeniesienia na rzecz jednostek samorządu uprawnień przysługujących wyłącznie państwu w zakresie ustawowego określania zadań jednostek samorządu terytorialnego i zezwalają im na samodzielne decydowanie w akcie podustawowym o zakresie zadań jednostek samorządowych innych szczebli. Uchwalona ustawa nie spełnia warunku zupełności regulacji określających wypadki, w których określone zadania publiczne wykonują j.s.t. określonego szczebla. Ustawa wyznacza zbyt ogólne ramy, w jakich j.s.t. mogą przekazywać sobie wzajemnie zadania. W efekcie o zakresie zadań powiatu w zakresie dróg publicznych rozstrzygać będzie sejmik województwa, o zakresie zadań gminy – rada powiatu, a o zakresie zadań województwa – rada gminy, a nie ustawodawca. Wnioskodawca nie zakwestionował zgodności zaskarżonych regulacji z zasadą samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego (art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji), z zasadą podmiotowości prawnej gminy i jej uczestnictwa w obrocie cywilnoprawnym, czyli z zasadą samodzielności majątkowej j.s.t. (art. 165 ust. 1 Konstytucji), ani też z gwarancją sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji). 3. Wnioski z analizy dotychczasowego sposobu podziału zadań z zakresu dróg publicznych. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny wniosku, Trybunał ustalił stan prawny w zakresie rozdziału zadań dotyczących dróg publicznych pomiędzy jednostki i organy administracji publicznej. Trybunał stwierdził zgodnie z obowiązującym dotychczas ustawodawstwem, co następuje. 3.1. Ustawodawca konsekwentnie dotychczas rozdzielał odcinki dróg i związane z nimi zadania publiczne między wszystkie istniejące w danym czasie podmioty władzy publicznej funkcjonujące na poszczególnych szczeblach podziału terytorialnego kraju. Jeżeli istniał w danym czasie samorząd terytorialny, za zarząd drogami odpowiedzialne były zarówno organy administracji państwowej, jak i poszczególne kategorie jednostek samorządu terytorialnego. W ustawach zwykłych dokonywano wówczas rozdziału zadań i kompetencji w zakresie budowy, utrzymania, zarządzania i remontowania odcinków dróg publicznych między jednostki rządowe i samorządowe, funkcjonujące na poszczególnych szczeblach podziału terytorialnego kraju. 3.1.1. W okresie międzywojennym drogi publiczne dzielono na państwowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne, zgodnie z podziałem terytorialnym odrodzonego państwa polskiego. Koszty budowy i utrzymania dróg państwowych pokrywał Skarb Państwa, a utrzymania dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych dokonywano odpowiednio z funduszów wojewódzkiego lub powiatowego związku samorządowego lub na koszt gminy (art. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej, Dz. U. z 1921 r. Nr 6, poz. 32; dalej: ustawa z 1920 r.). Po zniesieniu instytucji samorządu terytorialnego i po wprowadzeniu jednolitej władzy państwowej w terenie ustawą z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130), liczba dróg państwowych stopniowo zmniejszyła się do dwóch kategorii: dróg państwowych i lokalnych (art. 1 dekretu z dnia 4 sierpnia 1956 r. o podziale dróg publicznych, Dz. U. Nr 35, poz. 158; dalej: dekret z 1956 r.). Następnie dodano trzecią kategorię dróg zakładowych (ustawa z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych, Dz. U. Nr 20, poz. 90, ze zm.; dalej: ustawa z 1962 r.). W 1985 r. wyodrębniono czwartą kategorię dróg państwowych – drogi wojewódzkie, dzieląc drogi państwowe na kategorie dróg: krajowych, wojewódzkich, gminnych lub lokalnych miejskich oraz zakładowych (u.d.p. w brzmieniu pierwotnym). Po reaktywacji samorządu terytorialnego w 1990 r., z dniem 27 maja 1990 r. do zakresu działania gminy zaliczono sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, czyniąc zadaniem własnym gminy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie spraw gminnych dróg, ulic, mostów i placów (art. 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, Dz. U. Nr 16, poz. 95, ze zm.). Zadaniem własnym gminy stało się zadanie finansowania modernizacji, utrzymania i ochrony sieci dróg gminnych i lokalnych miejskich (art. 7 ust. 1 u.d.p. w brzmieniu pierwotnym). Organy gminy przejęły zadania i kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, Dz. U. Nr 34, poz. 198, ze zm.). Gminy przejęły wówczas także niektóre dotychczasowe kompetencje wojewódzkich rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego (u.d.p. znowelizowana w 1990 r.). Kolejne zadania i kompetencje administracji rządowej przekazano gminom od 1 stycznia 1996 r. Gminom warszawskim i miasta stołecznego Warszawy oraz wymienionym w załączniku gminom o statusie miasta przekazano dotychczasowe zadania wojewodów do zarządzania w granicach miast siecią dróg krajowych i wojewódzkich oraz planowania i finansowania utrzymania i ochrony dróg krajowych i wojewódzkich, z wyłączeniem autostrad i dróg ekspresowych (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych, Dz. U. Nr 141, poz. 692). 3.1.2. Od 1 stycznia 1999 r. zostały powołane dwie kolejne kategorie samorządu terytorialnego: samorząd powiatowy (ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz. U. z 2013 r. poz. 595, ze zm.; dalej: u.s.p.) i samorząd województwa (ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, Dz. U. z 2013 r. poz. 595, ze zm.; dalej: u.s.w.). Ustawy powierzają samorządom zadania własne związane z drogami publicznymi: gminom – sprawy „gminnych dróg, ulic, mostów i placów (…)” (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g.), powiatom – zadania publiczne określone ustawami, do których ustawa zalicza zadania własne w zakresie dróg publicznych (art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 6 u.s.p.), samorządowi województwa – zadania publiczne jako zadania własne w zakresie dróg publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 1 i art. 14 ust. 1 pkt 10 u.s.w.). Obecny rozdział zadań i kompetencji z zakresu dróg publicznych opiera się na katalogu kategorii dróg publicznych. Od 1 stycznia 1999 r. znajdują zastosowanie przyjęte w ustawie definicje dróg krajowych (art. 5 ust. 1 u.d.p.), wojewódzkich (art. 6 ust. 1 u.d.p.), powiatowych (art. 6a ust. 1 u.d.p.) i gminnych (art. 7 ust. 1 u.d.p.), do których zostały dostosowane warunki techniczne oraz podział dróg na klasy wynikające ze względów funkcjonalno-technicznych. Drogi publiczne zostały podzielone na kategorie dróg krajowych, zarządzanych w ramach administracji rządowej, oraz na kategorie dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, zarządzanych przez właściwe jednostki samorządowe (art. 2 ust. 1 u.d.p.). 3.2. Trybunał stwierdza, że podstawowe kryterium rozdziału dróg i związanych z nimi zadań publicznych stanowiło znaczenie terytorialno-ekonomiczne drogi lub funkcja odcinka drogi w sieci drogowej. Podstawowym materialnym kryterium rozdziału zadań z zakresu dróg były zatem ustawowe definicje dróg zaliczanych do odpowiedniej kategorii drogi. Co więcej, ustawowe definicje dróg zaliczanych do poszczególnych kategorii dróg publicznych zarządzanych przez organy administracji występujące na danym szczeblu podziału terytorialnego kraju odznaczały się podobnymi parametrami i charakterystyką drogi. 3.2.1. W okresie międzywojennym za drogi państwowe uznać należało drogi mające znaczenie ogólnopaństwowe, za drogi wojewódzkie – drogi mające znaczenie ekonomiczno-komunikacyjne dla województw, za drogi powiatowe – drogi mające znaczenie ekonomiczno-komunikacyjne dla powiatów, a za drogi gminne – wszelkie drogi publiczne niezaliczone do jednej z trzech poprzednich kategorii oraz ulice i place miejskie (art. 1 pkt 1-4 ustawy z 1920 r.). Na podstawie dekretu z 1956 r. i ustawy z 1962 r. drogami państwowymi stały się dotychczasowe drogi państwowe i powiatowe, a na przyszłość były do nich zaliczane drogi mające znaczenie ekonomiczno-komunikacyjne ogólnopaństwowe lub regionalne. Państwowymi drogami lokalnymi stały się dotychczasowe drogi gminne oraz drogi mające miejscowe znaczenie ekonomiczno-komunikacyjne oraz ulice i place miejskie, osiedlowe i wiejskie. Drogi zakładowe miały zaś stanowić dojazdy od dróg państwowych lub lokalnych do określonych przedsiębiorstw, zakładów i instytucji. Po 1985 r. drogi państwowe zaliczane były do odpowiedniej kategorii z uwagi na funkcję drogi w sieci drogowej (u.d.p. w pierwotnym brzmieniu). Do dróg krajowych zaliczano drogi o znaczeniu ogólnokrajowym, obronnym, łączące stolicę z miastami będącymi siedzibami wojewódzkich rad narodowych, stanowiące jedno z najważniejszych połączeń międzywojewódzkich lub będące inną drogą o znaczeniu gospodarczym i turystycznym. Do wyodrębnionej wówczas nowej kategorii dróg wojewódzkich przekazano odcinki dróg stanowiące połączenie między miastami niezaliczone do dróg krajowych, odcinki dróg łączące miasta z miejscowościami, w których znajdowały się siedziby rad narodowych stopnia podstawowego oraz łączące te miejscowości z wsiami, stacjami kolejowymi i portami, odcinki dróg stanowiące połączenie dzielnic w miastach, odcinki stanowiące ważne połączenia w skali obszaru, aglomeracji, miasta lub zespołu osiedli. Do dróg gminnych i lokalnych miejskich zaliczano pozostałe drogi niezaliczone do innej kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć służącą miejscowym potrzebom. Do dróg zakładowych zaliczano odcinki dróg niezaliczone do pozostałych kategorii, które były potrzebne przedsiębiorstwom, zakładom i instytucjom publicznym. 3.2.2. Obecnie po zakończeniu procesu stopniowego przekazywania jednostkom samorządowym zadań i kompetencji z zakresu dróg publicznych, do kategorii dróg krajowych u.d.p. zalicza autostrady i drogi ekspresowe, drogi międzynarodowe i drogi o znaczeniu obronnym (art. 5 ust. 1 pkt 1, 2 i 7 u.d.p.), których status wynika z odrębnych przepisów, a także wymagające samodzielnego ustalenia ich funkcji przez organ zaliczający: drogi leżące w ciągach autostrad i dróg ekspresowych do czasu wybudowania tych ostatnich, drogi stanowiące połączenia zapewniające spójność sieci dróg krajowych, określone drogi dojazdowe do ogólnodostępnych przejść granicznych, drogi alternatywne dla autostrad płatnych i drogi stanowiące ciągi obwodnicowe dużych aglomeracji miejskich (art. 5 ust. 1 pkt 1, 3, 4, 5 i 6 u.d.p.). Do dróg wojewódzkich u.d.p. zalicza odcinki dróg z uwagi na funkcję drogi stanowiącej takie połączenie między miastami, które ma znaczenie dla województwa, lub drogi stanowiącej drogę o znaczeniu obronnym, która nie została zaliczona do dróg krajowych (art. 6 ust. 1 u.d.p.). Ustawowym kryterium zaliczenia drogi do dróg powiatowych jest funkcja odcinka drogi stanowiącego połączenie miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin lub stanowiącego połączenie miast będących siedzibami gmin między sobą (art. 6a ust. 1 u.d.p.). Kryterium zaliczenia drogi przez radę gminy do kategorii drogi gminnej stanowi lokalne znaczenie odcinka drogi i jego funkcja jako elementu uzupełniającej sieci dróg publicznych służących miejscowym potrzebom (art. 7 ust. 1 u.d.p.). 3.3. Trybunał ustalił, że skutek zaliczenia określonego odcinka drogi do jednej z istniejących kategorii dróg publicznych nie następował i nie następuje z mocy prawa (ex lege). Konieczne było i nadal jest wymagane zastosowanie definicji ustawowej przez organ właściwy do zaliczenia lub pozbawienia drogi jej dotychczasowej kategorii. 3.3.1. W okresie międzywojennym odcinek drogi stawał się drogą o określonej kategorii po zaliczeniu go do niej przez właściwy organ władzy publicznej. Do dróg państwowych zaliczano drogi uznane przez Sejm w odpowiedniej ustawie (np. w ustawie z dnia 23 czerwca 1921 r. w przedmiocie rozszerzenia sieci dróg państwowych, Dz. U. Nr 63, poz. 387). W wypadku dróg samorządowych podstawą zaliczenia były akty prawa miejscowego. Do dróg wojewódzkich zaliczano odcinki dróg w uchwale wojewódzkiego związku samorządowego, odcinki dróg zaliczano do dróg powiatowych w uchwale powiatowego związku samorządowego, a pozostałe drogi, ulice i place uznawano za drogi gminne w uchwale rady gminy. W okresie powojennym w sytuacji istnienia tylko dwóch kategorii dróg (dekret z 1956 r.), większość dróg przedwojennych została zaliczona do jednej z tych kategorii na podstawie skonsolidowania dotychczasowych kategorii dróg. Nowe drogi zaliczane były do kategorii drogi państwowej na podstawie zarządzenia Prezesa Rady Ministrów. Pozostałe odcinki nowych dróg należało zaliczyć do dróg lokalnych. Po wprowadzeniu w 1985 r. nowej kategorii dróg wojewódzkich drogi do kategorii drogi krajowej zaliczano odcinki dróg na podstawie uchwały Rady Ministrów, podjętej na wniosek i po zasięgnięciu opinii właściwych organów. Do kategorii państwowych dróg wojewódzkich zaliczano odcinki dróg na podstawie rozporządzenia właściwego ministra, na wniosek i po zasięgnięciu opinii właściwych organów. Do państwowych dróg gminnych i lokalnych miejskich zaliczano pozostałe drogi na podstawie uchwały wojewódzkiej rady narodowej, po zasięgnięciu „jedynie” opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego. Do dróg zakładowych służących przedsiębiorstwom i zakładom zaliczano odcinki dróg na podstawie uchwały właściwej rady narodowej stopnia podstawowego. 3.3.2. Także obecnie ustawowe definicje dróg nie powodują zaliczenia drogi ex lege do jednej z czterech kategorii. Zaliczanie dróg następuje na podstawie stosownego aktu prawnego, a przesłanki zaliczenia (definicje dróg) stosują właściwe organy administracji. Odcinki dróg są zaliczane do kategorii dróg krajowych na podstawie rozporządzenia ministra właściwego do spraw transportu, wydanego w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i z Ministrem Obrony Narodowej, oraz po zasięgnięciu opinii organów samorządowych szczebla wojewódzkiego, tj. właściwych sejmików województw, a w miastach na prawach powiatu – po zasięgnięciu opinii rad właściwych miast (art. 5 ust. 2 u.d.p.). Odcinki dróg otrzymują kategorię publicznej drogi wojewódzkiej nie ex lege, ale dopiero po wejściu w życie uchwały sejmiku właściwego województwa, podjętej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu i ministrem właściwym do spraw obrony narodowej (art. 6 ust. 2 u.d.p.). Odcinki dróg otrzymują kategorię publicznej drogi powiatowej po wejściu w życie uchwały rady właściwego powiatu, podjętej w porozumieniu z zarządem właściwego województwa i po zasięgnięciu przez powiat zarówno opinii organów wykonawczych (wójtów, burmistrzów i prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega dany odcinek drogi, jak i opinii zarządów sąsiednich powiatów lub prezydentów sąsiednich miast na prawach powiatów (art. 6a ust. 2 u.d.p.). Odcinki dróg otrzymują kategorię publicznej drogi gminnej po wejściu w życie uchwały rady właściwej gminy; formalnym warunkiem podjęcia uchwały przez radę gminy jest zasięgnięcie opinii zarządu właściwego powiatu (art. 7 ust. 2 u.d.p.). 3.4. Trybunał ustalił, że konsekwencją publicznoprawnego aktu zaliczenia drogi do danej kategorii dróg publicznych jest nabycie własności tej drogi przez jej zarządcę. Decyzje o trwałym przekazaniu zadań w zakresie dróg są związane z przekazaniem j.s.t. własności odcinków dróg publicznych. 3.4.1. Z charakteru własności samorządowej wynika autonomiczny (niewywodzący się z treści publicznego zadania utrzymania drogi) obowiązek właściciela publicznego do wykonywania zarządu powierzonym mu mieniem publicznym, bez względu na jego charakter, co wynika z istnienia zadania utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 15 u.s.g.), powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 19 u.s.p.) oraz dysponowania mieniem wojewódzkim (art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.w.). Trybunał wielokrotnie przypominał w swoim orzecznictwie, że przysługująca j.s.t. własność nieruchomości musi być podporządkowana zadaniom publicznym, które jednostki te mają realizować (por. wyrok TK z 21 października 2008 r., sygn. P 2/08, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 139). Własność komunalna jest bowiem majątkowym zabezpieczeniem realizacji zadań publicznych j.s.t. (por. wyroki TK z: 20 lutego 2002 r., sygn. K 39/00, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 4; 9 kwietnia 2002 r., sygn. K 21/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 17; 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11, OTK ZU nr 3/A/2014, poz. 31). Jednostki samorządu mają zatem obowiązek chronić i utrzymywać składniki mienia koniecznego do wykonywania przez nie zadań publicznych. 3.4.2. Obecnie zdecydowana większość dróg publicznych jest własnością jednostek samorządowych, którym powierzono zadanie publiczne sprawowania nad nimi zarządu. Od 1998 r. drogi zaliczone do dróg krajowych stanowią z mocy prawa własność Skarbu Państwa (art. 2a ust. 1 u.d.p.). Drogi zakwalifikowane jako drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią z mocy prawa odpowiednio własność właściwego województwa, powiatu lub gminy (art. 2a ust. 2 u.d.p.). Przepisy te dotyczą dróg nowo budowanych oraz dróg, które zostały zdekategoryzowane. Bardziej złożony jest stan właścicielski „starszych” dróg publicznych zaliczonych z dniem 1 stycznia 1999 r. do dróg samorządowych. Z dniem 27 maja 1990 r. nastąpiła komunalizacja dróg przekazanych gminom w zarząd, gdyż gminy nabyły z mocy prawa własność przekazanych im dróg publicznych. Powyższe przepisy dotyczyły jednak własności dróg, które znajdowały się we własności państwa, tymczasem wiele odcinków dróg znajdowało się wówczas na gruntach należących do osób trzecich. Z dniem 1 stycznia 1999 r. uporządkowano w decydującej mierze stan właścicielski tych dróg. Na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.; dalej: p.w.u.r.a.p.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub j.s.t., nie stanowiące ich własności a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych j.s.t. za odszkodowaniem. Przepis dotyczył jedynie tych dróg, które w dniu wystąpienia skutku ex lege (tj. 1 stycznia 1999 r.) zostały prawnie zaliczone do stosownej kategorii drogi gminnej. Inne grunty prywatne, zajęte pod drogi publiczne i spełniające de facto charakter i funkcję drogi publicznej, nie zostały skomunalizowane na podstawie tego przepisu (por. A. Bura, Przejmowanie gruntów zajętych pod drogi publiczne, „Samorząd Terytorialny” nr 5/2001, s. 18). 1 stycznia 1999 r., na podstawie art. 73 ust. 1 p.w.u.r.a.p., znacjonalizowane zostały również nieruchomości pozostające 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa, niestanowiące jego własności, a zajęte pod drogi publiczne (wówczas państwowe) krajowe i wojewódzkie. Od 1 stycznia 1999 r. stały się one z mocy prawa własnością Skarbu Państwa za odszkodowaniem. Było to konieczne, by mogły mieć do nich zastosowanie nowe przepisy stanowiące, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu i gminy (art. 2a u.d.p.). Zaliczenie do odpowiedniej kategorii drogi samorządowej i ustalenie własności właściwej jednostki samorządowej następowało z uwagi na treść rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071; dalej: rozporządzenie z 15 grudnia 1998 r.) lub na podstawie art. 103 ust. 3 p.w.u.r.a.p. w razie niezaliczenia odcinka drogi do dróg wojewódzkich w tym rozporządzeniu, co powodowało zaliczenie drogi z mocy prawa do drogi powiatowej. Tym samym, od 1 stycznia 1999 r. większość dróg powiatowych i wojewódzkich została nabyta na własność przez samorządy powiatowe i wojewódzkie. Art. 73 ust. 1 p.w.u.r.a.p. dotyczył jednak jedynie tych dróg, które 31 grudnia 1998 r. były prawnie zaliczone do kategorii państwowej drogi krajowej lub wojewódzkiej. Inne grunty prywatne, nawet zajęte pod drogi publiczne i spełniające de facto charakter i funkcję drogi publicznej, nie zostały znacjonalizowane na podstawie tego przepisu (por. A. Bura, Przejmowanie …, s. 18), a więc nie weszły od 1 stycznia 1999 r. do zasobu własności samorządowej powiatowej lub wojewódzkiej, mimo obowiązywania art. 2a ust. 2 u.d.p. Jest to jednak wyjątkowe odstępstwo od generalnej zasady, że własność drogi podąża za podmiotem, któremu zostało powierzone zadanie utrzymywania i finansowania zarządu danym odcinkiem drogi. 3.5. Następnie Trybunał ustalił, że podobnie jak zaliczenie drogi do określonej kategorii, także zmiana kategorii istniejących dróg publicznych nie następowała i nie następuje ex lege. W dotychczas obowiązujących ustawach szczególnych z zakresu dróg publicznych ustawodawca w różny sposób regulował zagadnienie zmiany kategorii istniejącej drogi publicznej, a więc trwałej zmiany zadań i kompetencji w zakresie utrzymania i finansowania odcinków dróg publicznych. 3.5.1. W okresie międzywojennym możliwe było przenoszenie całej drogi lub jej odcinków z jednej kategorii do drugiej. Podstawą prawną osiągnięcia skutku dekategoryzacji drogi był akt prawny podejmowany przez jednostkę wyzbywającą się drogi (art. 4 ustawy z 1920 r.). W wypadku dróg państwowych konieczne było uchwalenie aktu prawnego o randze ustawy, w której odmawiano charakteru drogi państwowej wyszczególnionym odcinkom dróg (np. rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 11 października 1927 r. o zmianach w sieci publicznych dróg państwowych, Dz. U. Nr 91, poz. 817). W odniesieniu do dróg samorządowych obowiązywała ta sama reguła. Przeniesienia drogi wojewódzkiej do innej kategorii dokonywano na podstawie uchwały wojewódzkiego związku samorządowego. Przeniesienia drogi powiatowej do innej kategorii dokonywano na podstawie uchwały powiatowego związku samorządowego. Przeniesienia drogi gminnej do innej kategorii następowało na podstawie uchwały rady gminnej, w tym jednak wypadku dopiero po jej zatwierdzeniu przez wydział powiatowy. Po zniesieniu instytucji samorządu terytorialnego i po wprowadzeniu jednolitej władzy państwowej w terenie wszystkie drogi były drogami państwowymi. W czasie gdy istniały jedynie dwie kategorie dróg, droga lokalna otrzymywała kategorię drogi państwowej po wejściu w życie zarządzenia Prezesa Rady Ministrów. Z kolei pozbawienie drogi charakteru drogi państwowej na podstawie zarządzenia Prezesa Rady Ministrów skutkowało automatycznym zaliczeniem tego odcinka z mocy prawa do kategorii dróg lokalnych. Taki skutek wynikał wprost z przepisu prawa, ponieważ do zaliczenia w tym wypadku drogi do dróg lokalnych nie było wymagane powzięcie uchwały właściwej rady narodowej o zaliczeniu drogi do tej kategorii (art. 4 ust. 1 i 3 dekretu z 1956 r.), także po wprowadzeniu kategorii dróg zakładowych (ustawa z 1962 r.). 3.5.2. W 1985 r. wprowadzono nowe zasady dekategoryzacji odcinków dróg zaliczonych do jednej z czterech kategorii. Warunkiem zmiany kategorii istniejącej drogi było pozytywne zaliczenie tej drogi do innej kategorii. Zaliczenie odcinka do dróg krajowych następowało w uchwale Rady Ministrów (art. 5 ust. 2 u.d.p. w brzmieniu pierwotnym), o zaliczeniu drogi do dróg wojewódzkich decydowano w rozporządzeniu właściwego ministra (art. 6 ust. 2 u.d.p. w brzmieniu pierwotnym), a do dróg gminnych – w uchwale wojewódzkiej rady narodowej (art. 7 ust. 2 u.d.p. w brzmieniu pierwotnym). W latach 1985-1998 obowiązywała również regulacja szczególna odnosząca się wyłącznie do zmiany kategorii odcinków dróg pozostałych po zbudowaniu nowej obwodnicy miejscowości lub lokalnego przełożenia. Taki odcinek drogi był zaliczany, w zależności od komunikacyjnego znaczenia, do kategorii drogi wojewódzkiej, gminnej, lokalnej miejskiej lub zakładowej, początkowo przez wojewódzką radę narodową (art. 10 ust. 3 u.d.p. w brzmieniu pierwotnym). Po powołaniu samorządu gminnego w 1990 r. gminy przejęły kompetencję w zakresie zaliczania odcinka drogi (krajowej, wojewódzkiej, gminnej lub lokalnej miejskiej), pozostałego po zbudowaniu obwodnicy miejscowości lub lokalnym przełożeniu, do odpowiedniej kategorii dróg w zależności od jego komunikacyjnego znaczenia. Art. 10 ust. 3 u.d.p. w brzmieniu pierwotnym został zmieniony w chwili wejścia w życie ustaw wprowadzających reformę samorządową w 1998 r., bez uzasadnienia tej zmiany. 3.5.3. Reforma samorządowa z 1998 r. wpłynęła przede wszystkim na ukształtowanie regulacji dotyczących przekazywania odcinków dróg publicznych między zarządcami samorządowymi. Wprowadzono wówczas obecnie obowiązujący „ogólny” tryb dekategoryzacji odcinków dróg publicznych opierający się na konieczności powzięcia dwóch uchwał organów stanowiących j.s.t. Do zmiany kategorii istniejącego odcinka drogi publicznej konieczne jest zarówno pozbawienie go dotychczasowej kategorii, jak i zaliczenie do innej kategorii. Pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem wyłączenia drogi z użytkowania (wyłączenia z sieci dróg publicznych w ogóle), jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii we właściwym trybie (art. 10 ust. 3 u.d.p. w obecnym brzmieniu). 3.6. Trybunał wskazuje również, że podczas rozdzielania odcinków dróg między zarządców oraz dekategoryzacji dróg zupełnie wyjątkowo znaczenie lub funkcja drogi nie miały znaczenia. 3.6.1. Do pierwszego rodzaju sytuacji zaliczyć można rozdział istniejących dróg publicznych w związku z wejściem w życie reformy samorządowej w 1998 r. O ile dotychczasowe drogi zarządzane przez gminy stały się drogami gminnymi, o tyle w sprawie przypisania dróg państwowych do samorządów powiatowych i wojewódzkich ustawa przyjęła rozwiązanie szczególne. O rozdziale dróg państwowych między administrację centralną, samorządy wojewódzkie i samorządy powiatowe zdecydowała Rada Ministrów. Radzie Ministrów pozostawiono wskazanie, które z dotychczasowych dróg państwowych (krajowych i wojewódzkich) mają pozostać przy administracji centralnej, a które po reformie samorządowej decyzją Rady Ministrów powinny znaleźć się w kategorii dróg wojewódzkich. Pozostałe drogi krajowe i wojewódzkie, które nie zostały wymienione w rozporządzeniu, miały zostać zaliczone z mocy prawa do kategorii dróg powiatowych (art. 103 ust. 1 p.w.u.r.a.p.). Rada Ministrów określiła w rozporządzeniu wykaz dróg krajowych i dróg wojewódzkich (załączniki nr 1 i 2 do rozporządzenia z 15 grudnia 1998 r.) z mocą obowiązującą od 1 stycznia 1999 r. Podstawą prawną rozporządzenia nie były przepisy u.d.p. i ustaw samorządowych, w tym obowiązujące obecnie definicje dróg publicznych, gdyż rozporządzenie zostało wydane przed ich wejściem w życie. 3.6.2. Drugim rodzajem sytuacji, w których ustawodawca abstrahuje od kategorii dróg publicznych, są wypadki nabywania zadań i własności dróg ex lege. Obowiązują one wówczas, gdy ustawodawca zalicza z mocy prawa do określonej kategorii dróg odcinek drogi nowo wybudowany lub już istniejący. Obecnie obowiązują dwie regulacje tego typu. Każdy nowo budowany odcinek drogi umieszczony w ciągu istniejącej już drogi zostaje zaliczony z mocy prawa do kategorii drogi, w której ciągu leży (art. 10 ust. 4 u.d.p.). Wskazanie właściwej kategorii drogi odbywa się pośrednio w ramach stanu faktycznego, tj. w wyniku dobudowania w ramach ciągu nowego fragmentu dotychczasowej drogi krajowej, wojewódzkiej, powiatowej czy gminnej. Dostosowanie standardu i funkcji nowego fragmentu drogi do standardu i kategorii drogi już istniejącej uzasadnia skutek z mocy prawa, gdyż realizuje związanie definicjami drogi krajowej, wojewódzkiej, powiatowej czy gminnej (art. 2 ust. 2 u.d.p.). Z kolei powodem uchwalenia kwestionowanych przepisów ustawy zmieniającej jest art. 10 ust. 5 u.d.p. w obecnym brzmieniu, wprowadzony ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953). Zgodnie z tym przepisem, odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Art. 10 ust. 5 u.d.p. przewiduje, że zarówno pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, jak i zaliczenie drogi do nowej kategorii – wyłącznie do kategorii drogi gminnej, następuje z mocy ustawy w razie ziszczenia się stanu faktycznego określonego w tym przepisie. Żaden organ administracji rządowej lub samorządowej nie wydaje aktu prawnego w tej sprawie, nie mają także zastosowania ustawowe definicje dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Tym samym art. 10 ust. 5 u.d.p. stanowi przepis szczególny wobec przepisów ogólnych dotyczących trybu podejmowania decyzji w tej sprawie (art. 10 ust. 1-3 u.d.p.), jak i w zakresie materialnych przesłanek zaliczania odcinków dróg do określonej kategorii dróg publicznych – krajowych (art. 5 ust. 1 u.d.p.), wojewódzkich (art. 6 ust. 1 u.d.p.), powiatowych (art. 6a ust. 1 u.d.p.) i gminnych (art. 7 ust. 1 u.d.p.). 4. Zarzut naruszenia samodzielności j.s.t. przez regulację zmian przysługujących im zadań publicznych w akcie pozaustawowym (art. 16 ust. 2 Konstytucji). Trybunał dokonał oceny zarzutu Wnioskodawcy, zgodnie z którym powierzanie i odbieranie j.s.t. zadań publicznych w zakresie dróg zastępowanych przez drogi nowo wybudowane nie będzie następowało w granicach i na podstawie ustawy, lecz na podstawie arbitralnej i uznaniowej uchwały organu stanowiącego jednej z jednostek samorządu terytorialnego, której wola, a nie przepis ustawy, będzie decydować o przekazaniu innej j.s.t. zadania bieżącego utrzymania odcinka drogi publicznej. 4.1. Zarzut Wnioskodawcy nawiązuje bezpośrednio do treści art. 16 ust. 2 Konstytucji. Wedle wskazanego wzorca kontroli, „samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej” (art. 16 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji), a „przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność” (art. 16 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji). 4.2. Art. 16 ust. 2 Konstytucji wyraża zasadę samodzielności ustrojowo-organizacyjnej jednostek samorządu terytorialnego. Wynika stąd wniosek, że w pojmowaniu istoty samorządu terytorialnego należy kłaść nacisk na przymiot jego samodzielności, a więc niezależności od innych struktur i podmiotów władzy publicznej, a w szczególności od organów administracji rządowej (zob. orzeczenie TK z 23 października 1996 r., sygn. K 1/96, OTK ZU nr 5/1996, poz. 38). Samodzielność organizacyjno-ustrojowa j.s.t. jest bowiem istotą samorządu jako odrębnego podmiotu publicznego w państwie (por. wyrok TK z 4 maja 1998 r., sygn. K 38/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 31). Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a z Konstytucji wynika nakaz podzielenia władzy publicznej w państwie pomiędzy administrację rządową i samorządową. Art. 16 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji wymaga jednocześnie od ustawodawcy, aby podział ten był realny, ponieważ samorząd terytorialny ma zagwarantowany udział w sprawowaniu tej części władzy, która obejmuje istotną część zadań publicznych. Realizując art. 16 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji, państwo dzieli się z samorządem częścią władzy zwierzchniej, która należy do Narodu (art. 4 ust. 1 Konstytucji). Jednostki samorządowe wykonują władzę publiczną, która została im przekazana przez organy państwa, w związku z czym nie mają własnych zadań wywodzących się z praw naturalnych, które podlegałyby uznaniu lub akceptacji państwa. Z tego względu Trybunał podkreślał już w swoim orzecznictwie, że jednostki samorządu są integralnym elementem struktury władzy publicznej w państwie, lecz pozostający w ich dyspozycji zakres władztwa publicznego nie jest ich własną „władzą”, lecz przejawem zdecentralizowanej władzy państwowej, a więc władzy tego samego, jednego państwa polskiego (por. wyrok TK z 31 stycznia 2013 r., sygn. K 14/11, OTK ZU nr 1/A/2013, poz. 7). 4.3. Zgodnie z art. 16 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji, samorząd wykonuje przysługującą mu w ramach ustaw część zadań publicznych. Przepis ten zawiera podstawową gwarancję samodzielności ustrojowej i organizacyjnej jednostek samorządu. Podstawowym warunkiem ograniczenia samodzielności j.s.t. jest możliwość nałożenia określonego obowiązku wyłącznie w ustawie, a więc wyłącznie przez Sejm i Senat. Skoro zaś zadania publiczne przysługują jednostkom samorządowym w ramach ustaw, w konsekwencji również wszelkie trwałe zmiany w zakresie powierzonych ustawą zadań publicznych powinny następować w ramach ustaw. 4.4. W ocenie Trybunału, skarżone przepisy nie regulują zagadnienia przypisania j.s.t. całkiem nowego zadania publicznego. Trybunał wskazuje, że pozbawienie danego odcinka drogi dotychczasowej kategorii oznacza trwałe odebranie j.s.t. pewnego zakresu dotychczas wykonywanych zadań z zakresu dróg publicznych. Zadanie utrzymywania odcinków dróg o określonej charakterystyce zostało już powierzone samorządom gminnym, powiatowym i wojewódzkim w ustawach samorządowych, w u.d.p. i w innych ustawach prawa materialnego. Podobnie zaliczenie drogi do nowej kategorii oznacza trwałe powiększenie zakresu zadań wykonywanych przez właściwą j.s.t. Z tej przyczyny uchwalone przepisy, regulujące szczególne postępowanie względem dróg zastępowanych przez drogi nowo wybudowane, będą dotyczyły powiększania i zmniejszania zakresu zadań publicznych wykonywanych przez jednostki samorządowe. W wyniku stosowania zaskarżonych przepisów będzie się zwiększać lub zmniejszać zakres rzeczowy tych zadań, odnoszony względem określonych składników majątkowych, wobec których zadania własne j.s.t. będą wykonywane. Obecnie obowiązujące ustawy szczegółowe określają treść zadania utrzymania dróg publicznych. Z uwagi na przypisane zadanie, j.s.t. pełnią obowiązki zarządców dróg publicznych. Do obowiązków zarządcy drogi należy m.in. pełnienie funkcji inwestora w stosunku do dróg publicznych, utrzymanie nawierzchni dróg, chodników oraz drogowych obiektów inżynierskich, przeprowadzanie kontroli stanu dróg publicznych, wykonywanie robót interwencyjnych, utrzymaniowych i zabezpieczających, przeciwdziałanie niszczeniu dróg przez ich użytkowników, a także utrzymywanie przydrożnej zieleni (art. 20 pkt 3, 4, 10, 11, 12, 16 u.d.p.) oraz przydrożnych parkingów (art. 20a pkt 1 u.d.p.). Pojęcia „budowy”, „przebudowy”, „remontu”, „utrzymania” i „ochrony” drogi publicznej, wyznaczające zakres treściowy powyższych zadań, zostały określone w słowniczku do ustawy (art. 4 pkt 17-21 u.d.p.). Do zarządu drogi należy ponadto obowiązek utrzymania czystości i porządku na podległych mu odcinkach dróg publicznych (art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Dz. U. z 2013 r. poz. 1399, ze zm.; dalej: u.u.c.p.g.), a także zbieranie i pozbywanie się zgromadzonych odpadów oraz błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej oraz samodzielne uprzątanie i pozbywanie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników, jeżeli zarząd drogi pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodowych na takim chodniku (art. 5 ust. 4 pkt 1-3 u.u.c.p.g.). Ustawa nakłada też na gminy (wyłącznie na gminy) obowiązkowe zadanie własne w postaci utrzymywania czystości i porządku na przystankach komunikacyjnych położonych na obszarze gminy przy drogach publicznych bez względu na kategorię tych dróg (art. 3 ust. 2 pkt 12 u.u.c.p.g.). Zarządcą drogi jest ten organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg publicznych (art. 19 ust. 1 u.d.p.). Zadania i kompetencje w zakresie finansowania i realizacji budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony infrastruktury transportu lądowego w zakresie dróg publicznych oraz zarządzanie odpowiednimi drogami publicznymi zostało skonkretyzowane w ustawie z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251, ze zm.), a poprzednio w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o finansowaniu dróg publicznych (Dz. U. Nr 123, poz. 780, ze zm.). 4.5. Trybunał wskazuje, że zmiana kategorii drogi publicznej (dekategoryzacja dróg) jest rozstrzygnięciem normatywnym, a więc decyzją o skutkach erga omnes, a nie decyzją o charakterze jednostkowym lub informacyjnym (informującym o skutkach następujących ex lege). Zapewnia to uchwałom j.s.t. charakter aktów prawa miejscowego. Zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych, podejmowane do tej pory uchwały j.s.t. o zmianie kategorii odcinka drogi publicznej na podstawie art. 10 ust. 3 w związku z art. 5 – art. 7 u.d.p. mają charakter aktów prawa miejscowego, co wyklucza rozstrzyganie o nadaniu drodze kategorii drogi publicznej w formie decyzji administracyjnej. Decydujący jest normatywny charakter przypisania określonemu odcinkowi drogi jednej z czterech kategorii drogi publicznej. Nadanie drodze nowej kategorii jest aktem zawierającym rozstrzygnięcie generalne, ponieważ uchwały organów j.s.t. o zmianie kategorii drogi nie konsumują się przez jednorazowe zastosowanie. Są aktami wielokrotnego stosowania i obowiązują aż do ich uchylenia lub zmiany. Są też aktami abstrakcyjnymi, dlatego mogą być wielokrotnie stosowane, a ich adresatem może być ktoś teraz lub w przyszłości (por. uchwała 7 sędziów NSA z 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OPS 2/05, ONSAiWSA nr 5/2005, poz. 88; a także wyroki NSA z 16 października 1998 r., sygn. akt II SA 903/98, Lex nr 654871 oraz 18 listopada 1999 r., sygn. akt II SAB 98/99, Lex nr 46770; wyrok WSA w Lublinie z 18 września 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 331/07, Lex nr 356447; wyrok NSA z 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 102/08, Lex nr 453213; wyrok WSA w Gdańsku z 6 sierpnia 2008 r., sygn. akt III SA/Gd 197/08, Lex nr 511402; wyrok WSA w Gliwicach z 30 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 498/08, Lex nr 491249). Decyzji o pozbawieniu lub nadaniu drodze określonej kategorii nie charakteryzuje jedynie walor konkretności przez odniesienie jej do jednego konkretnego odcinka drogi. Uchwały te wywierają bowiem skutki prawne w postaci: – przejścia zadania publicznego i związanych z nim obowiązków na inną j.s.t., przejście drogi pod zarząd i odpowiedzialność innego podmiotu, odebranie odpowiedniego zakresu zadań i odpowiedzialności innej j.s.t.; – przeniesienia związanej z rolą zarządcy drogi kompetencji w zakresie wydawania rozstrzygnięć administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu dróg publicznych (np. decyzji o zajęciu pasa drogi), na co słusznie zwrócili uwagę w toku rozprawy przedstawiciele Prokuratora Generalnego; – przejścia prawa własności drogi ex lege na inną j.s.t., przy czym przejście prawa własności jest konsekwencją trwałego przeniesienia zadania publicznego i związanych z nim obowiązków na inną jednostkę; – występowania skutków zewnętrznych względem nieograniczonej liczby użytkowników danego odcinka drogi. W szczególności chodzi o nałożenie na zarządcę drogi obowiązków związanych z nieokreślonym bliżej adresatem (pobieranie opłat parkingowych, opłat za zajęcie pasa drogowego, wypłaty odszkodowań za szkody powstałe w wyniku złego stanu drogi). To rozstrzygnięcie ma charakter aktu ogólnego i normatywnego, który dotyczy nieograniczonej liczby użytkowników drogi oraz nieograniczonego kręgu obecnych lub przyszłych właścicieli, których nieruchomości położone są wzdłuż pasa drogi. 4.6. Przechodząc do oceny zgodności zaskarżonych przepisów z art. 16 ust. 2 Konstytucji, Trybunał nie podzielił zarzutu Wnioskodawcy, by ustawa zmieniająca uzależniała określanie zakresu zadań j.s.t. w sprawach dotyczących utrzymania odcinków dróg publicznych wyłącznie od decyzji (woli) organu stanowiącego innej j.s.t., podjętej w formie uchwały, a nie od decyzji samego ustawodawcy, wyrażonej w przepisie rangi ustawowej. Wymóg powierzania i odbierania zadań j.s.t. w ramach ustaw (art. 16 ust. 2 Konstytucji) można odczytywać w ten sposób, że każda decyzja w kwestii powierzenia nowego zadania publicznego lub powiększenia rozmiaru zadania już wykonywanego powinna znajdować swój wyraz tylko i wyłącznie w przepisach o randze ustawowej. Jednak jak słusznie zauważył Marszałek Sejmu w swoim pisemnym stanowisku, w odniesieniu do niektórych zadań publicznych, związanych w szczególności z utrzymaniem odcinków dróg publicznych powiązanych ze sobą w ramach jednej sieci drogowej, trudno jest wyobrazić sobie regulację, w której ostateczna decyzja o zmianie kategorii (dekategoryzacja) każdego konkretnego odcinka drogi publicznej byłaby podejmowana wprost w ustawie, w ramach nowelizacji u.d.p. lub w postaci załącznika do niej. Przepisy powszechnie obowiązujące zawarte w ustawie nie zawsze nadążają za specyficznymi potrzebami lub za zmianami rzeczywistości. Jeśli przedmiotem regulacji mają być sprawy szczegółowe, konkretyzujące wolę ustawodawcy, które wymagają uwzględnienia warunków miejscowych lub które ze swej istoty wymagają częstych zmian w sposobie regulowania, ustawodawca posługuje się instytucją upoważnienia ustawowego do stanowienia rozporządzeń wykonawczych lub aktów prawa miejscowego. Sam Wnioskodawca w uzasadnieniu wniosku przyznaje, że każde zadanie j.s.t. musi mieć wyraźną podstawę w ustawie, co nie znaczy, że przypisanie realizowanego zadania określonej j.s.t. wynika za każdym razem wprost z ustawy. Może ono być także konkretyzowane w przepisach wykonawczych do ustaw, w granicach wyznaczonych dla aktów prawa powszechnie obowiązującego. W konkluzji Trybunał stwierdził, że problematyka przeniesienia zadań publicznych między organami administracji, w tym administracji samorządowej, oraz zmian zakresu wykonywanych zadań publicznych może być – po spełnieniu dalszych warunków – regulowana także w aktach podustawowych, jeżeli jest to uzasadnione charakterem danego zadania. Uzależnienie skutku dekategoryzacji dróg od wejścia w życie aktu podustawowego nie stanowi wystarczającego zarzutu naruszenia art. 16 ust. 2 Konstytucji. 4.7. Trybunał stanął na stanowisku, że wymóg powierzania i odbierania j.s.t. zadań publicznych w ramach ustaw (art. 16 ust. 2 Konstytucji) należy rozumieć w ten sposób, że zagadnienie przysługiwania określonych zadań publicznych oraz jego trwałe zmiany muszą za każdym razem stanowić wyłączną materię ustawową. Jeśli ustawodawca uważa za konieczne posłużenie się techniką konkretyzacji woli ustawodawcy w wykonawczym akcie podustawowym, wówczas wola ustawodawcy co do przypisywania j.s.t. lub odbierania określonych zadań publicznych, jak również warunki, przesłanki i procedura postępowania w tym zakresie, powinny wyraźnie wynikać z treści ustawy. Przepis ustawy nie może w tym zakresie mieć charakteru blankietowego, przekazującego de facto realną decyzję co do odebrania zadania j.s.t. organom upoważnionym do wydania aktu podustawowego. Akt prawny o randze podustawowej musi mieć charakter wykonawczy w stosunku do woli suwerena wyrażonej w ustawie. Tylko w takiej sytuacji państwo zachowuje dla siebie kompetencję dzielenia się z samorządem władzą i odpowiedzialnością publiczną. Wyraźnie zastrzeżono w treści art. 16 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji, że ostateczna decyzja o tym, w jakich warunkach może dojść do wydania aktu prawnego wykonawczego, zostaje zastrzeżona do materii ustawowej. W konsekwencji, jak długo akt podustawowy zachowuje swój wykonawczy charakter względem ustawy, regulującej w sposób kompletny materię dekategoryzacji zastąpionych odcinków dróg publicznych, tak długo akt ten jedynie konkretyzuje przesłanki ustawowe (a więc i wolę ustawodawcy) w razie zaistnienia danej sytuacji faktycznej. Organ wydający ten akt wykonuje wówczas wolę ustawodawcy co do nałożenia, modyfikacji lub odebrania j.s.t. zadań publicznych lub zmiany dotychczasowego zakresu ich wykonywania. 4.8. Jednostki samorządu terytorialnego same nie mogą trwale wyzbywać się określonych zadań publicznych w drodze aktów prawa miejscowego wydawanych przez organy stanowiące i wykonawcze j.s.t., jeśli tego nie przewiduje wyraźny i zupełny przepis ustawy. Wynika to nie tylko z art. 16 ust. 2 Konstytucji, ale również z postanowień art. 94 Konstytucji, wedle których wydawanie aktów prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego z mocą obowiązującą na obszarze działania tych organów następuje na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Są to pojęcia uściślające wymóg uregulowania zadań publicznych powierzonych samorządowi terytorialnemu w ramach ustaw (art. 16 ust. 2 Konstytucji). Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego, konkretyzujących ustawowe przesłanki powierzenia lub odebrania j.s.t. zadania publicznego w zakresie objętym problematyką art. 16 ust. 2 Konstytucji, powinno być skonstruowane w taki sposób, by akt prawa miejscowego jedynie konkretyzował wolę ustawodawcy o przypisaniu lub odebraniu konkretnych zadań publicznych danej jednostce samorządu terytorialnego. Z omawianą materią łączy się więc zagadnienie wykonawczego względem ustawy charakteru aktów prawnych prawa miejscowego dotyczących pozbawienia dróg zastępowanych ich dotychczasowej kategorii. Wymóg oparcia aktów prawa miejscowego na przepisach ustawy wynika z konstytucyjnej zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji) i zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Kwestionowane przepisy przewidują podejmowanie przez organ j.s.t. uchwały o pozbawieniu drogi jej dotychczasowej kategori

[... tekst skrócony ...]