K. 8/98

87 WYROK* z dnia 12 kwietnia 2000 r. Sygn. K. 8/98 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Marek Safjan – przewodniczący Jerzy Ciemniewski Zdzisław Czeszejko-Sochacki Teresa Dębowska-Romanowska Lech Garlicki Stefan J. Jaworski Wiesław Johann Krzysztof Kolasiński Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska – sprawozdawca Andrzej Mączyński Ferdynand Rymarz Jadwiga Skórzewska-Łosiak Jerzy Stępień Janusz Trzciński Marian Zdyb Joanna Szymczak – protokolant po rozpoznaniu 12 kwietnia 2000 r. na rozprawie połączonych wniosków Rady Miasta i Gminy Margonin, Rady Miasta w Cieszynie oraz Rady Miejskiej w Knurowie z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: wnioskodawców, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Prokuratora Generalnego o stwierdzenie niezgodności: ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności __________________________________________________________ * Tekst sentencji opublikowany został w Dz. U. Nr 28, poz. 352 z 2000 r. (Dz.U. Nr 123, poz. 781; zm.: z 1998 r. Nr 156, poz. 1020) z art. 2, art. 21, art. 64 ust. 2, art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej o r z e k a: 1. Art. 1 ust. 2a ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (tekst jednolity z 1999 r. Dz.U. Nr 65, poz. 746) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 2. Art. 5, art. 5a, art. 6 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 powołanej w pkt. 1 ustawy są niezgodne z art. 2, art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 3. W pozostałej części powołana w pkt. 1 ustawa: – jest zgodna z art. 2, z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – nie jest niezgodna z art. 21 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uzasadnienie: I 1. Rada Miasta i Gminy Margonin w skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego wniosku z 29 grudnia 1997 r. wystąpiła o stwierdzenie niezgodności z konstytucją ustawy z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (zwanej dalej ustawą). Wniosek obejmuje całą ustawę, a jako wzorce kontroli zostały wskazane art. 2, art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 2, oraz art. 167 ust. 1 konstytucji. Wnioskodawca w uzasadnieniu wskazał, iż przewidziane w zaskarżonej ustawie przekształcenie prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na gruntach gminnych w prawo własności oznacza ich wywłaszczenie. Ustawa wprowadzając preferencyjne zasady nabycia własności przez dotychczasowych użytkowników wieczystych nie przewidziała odpowiedniej rekompensaty finansowej dla dotychczasowych właścicieli. Odjęcie własności gminom nastąpiło więc bez słusznego odszkodowania, co jest jednoznaczne z naruszeniem art. 21 ust. 2 konstytucji. Środki finansowe, jakie wpływały do gmin z tytułu rocznych opłat za użytkowanie wieczyste, zgodnie z ustawą o finansowaniu gmin, stanowiły część dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego. Pozbawienie gmin tych wpływów oznacza zmniejszenie ich dochodów w sposób sprzeczny z art. 167 konstytucji, gdyż nie towarzyszyło mu ani zmniejszenie zadań ani zwiększenie finansowania z innych źródeł. Naruszenia art. 64 ust. 2 konstytucji, statuującego zasadę równej dla wszystkich ochrony własności, wnioskodawca dopatruje się w źle skonstruowanym mechanizmie wyliczania należności gmin, co dodatkowo pogłębia niekorzystne dla nich skutki finansowe. Ustawa podważa też zaufanie obywateli do Państwa i stanowionego prawa; osoby, które wcześniej, przed jej wejściem w życie, wykupiły użytkowane grunty “mają podstawy czuć się oszukane”. Jednocześnie ustawa podważyła zaufanie do organów samorządu terytorialnego, które zachęcały użytkowników wieczystych do wykupywania gruntów na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, co w świetle przepisów kwestionowanej ustawy “jawi się jako zachęta do podejmowania niekorzystnych decyzji ekonomicznych”. 27 lutego 1998 r. z wnioskiem o stwierdzenie sprzeczności z konstytucją ustawy wystąpiła Rada Miejska w Cieszynie. Wniosek także dotyczy całej ustawy, a zakres kontroli konstytucyjnej został rozszerzony o art. 165 ust. 1 konstytucji. Wnioskodawca w uzasadnieniu podnosi, że poprzez przyznanie użytkownikom wieczystym roszczenia o przekształcenie ich prawa w prawo własności nastąpiło wywłaszczenie gmin bez słusznego odszkodowania, a nawet, w przypadkach określonych w art. 6 ustawy – bez jakiegokolwiek odszkodowania. Prezes Trybunału Konstytucyjnego zarządzeniem z 12 marca 1998 r. zdecydował o łącznym rozpoznaniu obu wniosków. Następnie do tej samej sprawy został dołączony wniosek z 17 sierpnia 1998 r., skierowany do Trybunału Konstytucyjnego przez Radę Miejską w Knurowie. Jego przedmiotem jest także ustawa z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Zarzut dotyczy naruszenia art. 21 w związku z art. 165 ust. 1 konstytucji. 2. Prokurator Generalny w piśmie z 10 kwietnia 1998 r. wyraził stanowisko, iż zaskarżona ustawa nie jest niezgodna z przepisami konstytucji wskazanymi przez wnioskodawców jako wzorce kontroli. Zdaniem Prokuratora Generalnego, ani art. 21 ust. 2, ani art. 64 ust. 2 konstytucji nie mają zastosowania do własności przysługującej gminom. Pierwszy z powołanych przepisów odnosi się do wywłaszczenia, które może być dokonane tylko na cele publiczne i tylko na rzecz Skarbu Państwa lub gmin. Nie jest możliwe wywłaszczenie gmin. Ingerencja ustawodawcy w sferę własności publicznej jest bowiem dopuszczalna i nie stanowi ona wywłaszczenia w rozumieniu art. 21 ust. 2 konstytucji. Na nieprawidłowy wybór drugiego spośród wzorców kontroli, art. 64 ust. 2 konstytucji, wskazuje sama systematyka ustawy zasadniczej. Przepis ten mieści się w rozdziale II, zatytułowanym “Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela”. Nie ma zatem możliwości stosowania tego wzorca kontroli do oceny sytuacji prawnej gminy. Mimo zakwestionowania wzorca kontroli konstytucyjnej wskazanego przez wnioskodawców, Prokurator Generalny dostrzega fakt, że w wyniku zaskarżonej ustawy gminy zostały pozbawione własności części ich majątku. Dostrzega również, że warunki finansowe przekształcenia są dla gmin mniej korzystne, niż te, które wynikają z ogólnych zasad sprzedaży gruntów gminnych, ustalonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Tej ingerencji w sferę własności komunalnej nie można jednak, zdaniem Prokuratora Generalnego, uznać za niekonstytucyjną. Dla uzasadnienia swego stanowiska Prokurator Generalny odwołał się do wcześniejszych rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego. W orzeczeniu (sygn. K. 10/95, OTK ZU Nr 2/1995, poz. 10) Trybunał uznał, że ingerencja ustawodawcy w sferę uprawnień samorządu terytorialnego jest możliwa w zakresie szerszym i na innych zasadach, aniżeli w odniesieniu do podmiotów pozostających poza układem administracji publicznej. Konieczne jest jednak zachowanie zasady proporcjonalności. Ingerencję tę Trybunał Konstytucyjny wiąże z koniecznością kontynuowania procesu legislacyjnego, którego celem jest dostosowanie stosunków cywilnoprawnych do zmian, jakie niosą ze sobą przeobrażenia ustrojowe. Zaskarżona ustawa mieści się w ramach tego procesu. Prokurator Generalny argumentuje bowiem dalej, że instytucja użytkowania wieczystego, “jako zastępcza forma własności w poprzednim ustroju” nie przystaje do zmienionych warunków ustrojowych, w których podstawą gospodarki rynkowej jest własność prywatna. Oprócz porządkowania stosunków własnościowych ważnym uzasadnieniem dla uchwalenia ustawy była także potrzeba pozytywnego przesądzenia o trwałości praw użytkowników wieczystych – osób fizycznych jeszcze przed przystąpieniem Polski do rokowań o członkostwo w Unii Europejskiej. W konsekwencji unormowanie ustawy, choć prowadzi do uszczuplenia majątku gmin, jest uzasadnione ważnym interesem publicznym. Przez pryzmat interesu społecznego trzeba także ocenić system opłat za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności. Zdaniem Prokuratora Generalnego, cel ustawy będzie osiągnięty dopiero wówczas, gdy możliwie największa grupa osób zainteresowanych będzie mogła skorzystać z ustawy. Osiągnięcie celu jest więc możliwe tylko przez stworzenie przystępnych warunków nabycia. System opłat przewidziany w ustawie, bardzo korzystny dla osób ubiegających się o przekształcenie, nie podważa – wbrew twierdzeniom wnioskodawców – zaufania do Państwa i stanowionego prawa tych obywateli, którzy wcześniej, na zasadach ogólnych, wykupili użytkowane wieczyście nieruchomości. Ustawa nie narusza bowiem praw osób, które nabyły na własność nieruchomość oddaną im w użytkowanie wieczyste. Wszystkie te względy, zdaniem Prokuratora Generalnego, sprawiają, że zaskarżonej ustawy nie można uznać za sprzeczną z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 konstytucji), czy też naruszającą art. 165 ust. 1 konstytucji. W ocenie Prokuratora Generalnego nieuzasadniony jest też zarzut sprzeczności z art. 167 ust. 1 i 2 konstytucji. Nie ma bowiem podstaw do twierdzenia, że na skutek wejścia w życie ustawy dochody gmin ulegną natychmiastowemu uszczupleniu. Przewidziana w ustawie opłata za przekształcenie będzie wpływać do budżetów gmin, niemal w dotychczasowej wysokości, przez co najmniej 5 lat. Przekształcenie dokonywać się będzie sukcesywnie, co także łagodzi ewentualne skutki finansowe. Wreszcie, Prokurator Generalny zwraca uwagę na mechanizmy pozwalające na dofinansowanie gmin. Należy też oczekiwać, że podatek katastralny, który ma być wprowadzony w niezbyt odległym czasie, poprawi sytuację finansową gmin. W stanowisku z 22 grudnia 1998 r., będącym odpowiedzią na wniosek złożony przez Radę Miejską w Knurowie, Prokurator Generalny podtrzymał wcześniej wyrażone zapatrywanie. 3. Minister Skarbu Państwa w piśmie z 8 czerwca 1998 r. wyraził stanowisko, iż ustawa nie narusza konstytucji. Uzasadniając je przedstawił przede wszystkim ratio legis zaskarżonej ustawy. Przyczyną jej uchwalenia było dążenie do zabezpieczenia interesów użytkowników wieczystych, przede wszystkim na “Ziemiach Odzyskanych”, “w związku z przewidywanym przyjęciem obowiązujących w Unii Europejskiej standardów obrotu nieruchomościami”, które zakładają “swobodę obrotu ziemią także w stosunku do cudzoziemców”. Inny motyw uchwalenia ustawy, to dążenie do zaspokojenia roszczeń “reprywatyzacyjnych” i poprawa sytuacji osób poszkodowanych w wyniku nacjonalizacji i tych, które utraciły majątek wskutek wojny 1939-1945. Minister Skarbu Państwa podnosi też “postulat likwidacji instytucji użytkowania wieczystego jako instytucji nieprzystającej do wymogów wolnego rynku”. Argumenty te uzasadniają twierdzenie, że ustawa czyni zadość konstytucyjnym zasadom sprawiedliwości społecznej oraz ochrony własności. Podjęcia przez ustawodawcę realizacji wskazanych celów nie można kwestionować. Należy tylko ustalić, czy ustawodawca nie przekroczył zakresu dopuszczalnej ingerencji w prawo własności gmin. Minister Skarbu Państwa, nie kwestionując ochrony własności komunalnej, zwraca uwagę, że ochrona ta jest zmodyfikowana w zestawieniu z ochroną stosowaną wobec podmiotów prawa prywatnego. Mienie komunalne może być narażone na ograniczenia, jednak pod warunkiem, że służą one realizacji dobra o charakterze ogólnym. W dalszym ciągu uzasadnienia Minister przyznaje, że ustawa oznacza “daleko idącą ingerencję ustawodawcy w swobodę dysponowania przez gminy ich majątkiem”. W ocenie Ministra interes gminy został jednak zabezpieczony przez przyznanie jej opłat, które mają pełnić funkcję odszkodowania dla dotychczasowego właściciela. Nieodpłatne przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest przewidziane wyłącznie w stosunku do tych osób, wobec których na Państwie Polskim ciąży “dług zadośćuczynienia” za szkody doznane w latach 1939-1945. Okoliczność, iż zadośćuczynienie to realizowane jest kosztem majątku komunalnego, a nie majątku Skarbu Państwa, nie ma – zdaniem Ministra – istotnego znaczenia, gdyż gminy zostały wyposażone w część majątku Państwa. W konsekwencji Minister Skarbu Państwa uznał, iż ustawa nie narusza zasady proporcjonalności, przyjętej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jako miara dopuszczalnej ingerencji w sferę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Nie została wiec naruszona zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. 4. W związku z tym, że już po złożeniu wniosków w niniejszej sprawie ustawa będąca przedmiotem zaskarżenia została częściowo zmieniona (Dz.U. z 1998 r. Nr 156, poz. 1020), a także ze względu na potrzebę uściślenia zakresu kontroli, Trybunał Konstytucyjny zwrócił się do wnioskodawców o zajęcie stanowiska wobec zmian wprowadzonych do ustawy i precyzyjne wskazanie kwestionowanych przepisów. Odpowiadając pismem z 14 lipca 1999 r. Prezydent Miasta Knurowa wyjaśnił, że uchwała Rady Miejskiej będąca podstawą wniosku złożonego do Trybunału, dotyczyła całej ustawy i dlatego, “zdaniem Gminy nie ma potrzeby podejmowania nowej uchwały w związku z nowelizacją zaskarżonej ustawy tym bardziej że (...) nowelizacja ustawy pogarsza sytuację Gminy jako właściciela”. W piśmie wyrażono też pogląd, że szczególnym przykładem niezgodności z konstytucją są art. 1 i art. 3 zaskarżonej ustawy. Pogląd ten nie został wsparty uchwałą Rady Miejskiej. W piśmie z 16 sierpnia 1999 r. Przewodniczący Rady Miasta i Gminy w Margoninie wyjaśnił, że zmiany zaskarżonej ustawy, które “miały głównie na celu dalszą, znaczną poprawę potencjalnych możliwości ubiegania się przez osoby fizyczne o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, nie wpłynęły na stanowisko wyrażone we wniosku do Trybunału Konstytucyjnego”. Zasadniczy sprzeciw wnioskodawców budzą art. 5 i art. 5 a, ustalające opłaty za przekształcenie. Wyjaśnieniom Przewodniczącego nie towarzyszyła jednak uchwała Rady, która zawęziłaby zakres kontroli do tych przepisów. Rada Miejska w Cieszynie odpowiedziała pismem z 23 sierpnia 1999 r. Dołączono do niego uchwałę Rady z 19 sierpnia 1999 r. rozszerzającą zakres pierwotnego wniosku do Trybunału Konstytucyjnego “o zmianę ustawy z 3 grudnia 1998 r.”. Uchwała nie precyzuje zakresu kontroli konstytucyjnej, choć w piśmie przewodnim do niej jako sprzeczne z konstytucją wskazano na art. 1, art. 4, art. 5, art. 5a oraz art. 6 ustawy. 5. Trybunał Konstytucyjny zwrócił się do Ministra Finansów z pytaniem o skutki, jakie zaskarżona ustawa może wywołać w finansach gmin. W odpowiedzi do Trybunału wpłynęło pismo Ministra Finansów z 15 marca 1999 r. wraz z analizą szacunkową skutków finansowych ustawy, opracowaną przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast na podstawie konsultacji ze Związkiem Miast Polskich. Z analizy tej wynika wielkość strat w budżetach gmin, przewidywanych w związku z realizacją ustawy. Następnie, pismem z 28 września 1999 r., Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast przedstawił swoje stanowisko w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Nie kwestionując prawa ustawodawcy do racjonalnego kształtowania mienia komunalnego, także do jego redystrybucji na rzecz podmiotów spoza układu administracji publicznej, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wyraził pogląd, że przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności za symboliczne kwoty narusza konstytucyjną zasadę słusznego odszkodowania, które powinno odpowiadać rynkowej wartości utraconego prawa. Zdaniem Prezesa, zasady odpłatności przyjęte w zaskarżonej ustawie nie tylko godzą w słuszne interesy gmin, ale także różnicują sytuację obywateli wobec prawa. II W toku rozprawy 12 kwietnia 2000 r. przedstawiciele wnioskodawców, Sejmu oraz Prokuratora Generalnego podtrzymali stanowiska wyrażone na piśmie. Przedstawiciel Rady Miasta i Gminy Margonin, podniósł, że kwestionowana ustawa nie przewiduje mechanizmów gwarantujących słuszne odszkodowanie dla gmin w związku z pozbawieniem własności. Jednocześnie ich zadania pozostały bez zmian; nie podwyższono także subwencji ogólnej. Zwrócił uwagę, że możliwość przekształcenia użytkowania wieczystego we własność w drodze cywilnoprawnej, za odpłatnością odpowiadającą wartości rynkowej, ustawodawca przewidział już w ustawie z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości. Podkreślił, że wprowadzenie przez kwestionowaną ustawę specjalnego trybu przekształcenia darmowego, albo za bardzo niską opłatą, jest wyrazem sprzecznego z art. 2 konstytucji uprzywilejowania części użytkowników wieczystych. Przedstawiając straty finansowe reprezentowanej gminy poinformował, że najniższa opłata z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego wyniosła 11 groszy. Wyjaśnił, że wpływy gminy z tytułu umownego przekształcenia prawa wyniosłyby 2.044.000 zł. Natomiast wysokość należnych gminie opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego na podstawie kwestionowanej ustawy, to 28.204 zł. Odpowiadając na pytania Sędziów Trybunału przedstawiciel Rady Miasta i Gminy Margonin przyznał, iż nie ma pewności, czy wszyscy użytkownicy wieczyści wykupiliby użytkowane nieruchomości na własność w trybie cywilnoprawnym. Nie ulega jednak wątpliwości, że kwestionowana ustawa wprowadziła zmiany systemowe w dochodach gmin, pozbawiając je części dochodów własnych czerpanych z posiadanego dotychczas majątku. Przedstawiciel Rady Miejskiej w Cieszynie, podtrzymując wniosek, podzielił argumenty reprezentanta Margonina. Przedstawiciel Rady Miejskiej w Knurowie, także podtrzymał wniosek Rady. Nie kwestionując celu ustawy, jakim była ochrona użytkowników wieczystych na Ziemiach Odzyskanych oraz tych, którzy utracili majątek w wyniku wojny 1939-1945, zwrócił uwagę na znacznie szerszy zakres użytkowania wieczystego i tym samym – działania ustawy. Zaakcentował epizodyczny charakter ustawy i podkreślił kategoryzację obywateli, będącą skutkiem ograniczonego w czasie jej obowiązywania. Obywatele zostali podzieleni na dwie kategorie: tych, którzy przekształcili lub przekształcą w przyszłości przysługujące im prawo użytkowania wieczystego we własność według zasad rynkowych, wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami, oraz tych, którym udało się skorzystać z dobrodziejstwa kwestionowanej ustawy. Przedstawiciel Sejmu, podtrzymując tezę o zgodności ustawy z konstytucją, wyraził pogląd, iż ustawa jest właściwym krokiem w kierunku wyeliminowania użytkowania wieczystego, które jest prawem ułomnym i jako takie powinno być usunięte z naszego porządku prawnego. Straty finansowe gmin spowodowane ustawą są niewielkie; w początkowym okresie jej obowiązywania, ze względu na dokonywanie jednorazowych opłat, dochody gmin mogą nawet ulec zwiększeniu. Ewentualne straty ujawnią się najwcześniej po 5 latach i mogą być rekompensowane przez stosowną subwencję. W fazie pytań przedstawiciel Sejmu wyjaśnił, dlaczego nowelizując kwestionowaną ustawę dopuszczono możliwość składania wniosków o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przez osoby, które prawa tego jeszcze nie nabyły, lecz tylko zawarły z gminą umowę notarialną o jego ustanowieniu. Przyczyną takiego rozwiązania jest długi okres oczekiwania na ujawnienie prawa w księdze wieczystej. Posłowie uznali, iż w takiej sytuacji możliwość złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nie powinna być warunkowana wpisem tego prawa w księdze wieczystej. Przedstawiciel Prokuratora Generalnego podtrzymał stanowisko wyrażone na piśmie. Podkreślił, iż własność jest prawem gwarantującym silniejszą pozycję od użytkowania wieczystego. Kwestionowana ustawa wychodzi naprzeciw oczekiwaniom społecznym użytkowników wieczystych, obawiających się o swoją sytuację. Konieczne jest też uwzględnienie faktów prawnych powstałych w ciągu 2 lat obowiązywania kwestionowanej ustawy. W końcowej części rozprawy przedstawiciele wnioskodawców podtrzymali wnioski w pełnym zakresie. Przedstawiciele Sejmu i Prokuratora Generalnego wnieśli o stwierdzenie zgodności kwestionowanej ustawy z konstytucją. III Ze względu na zasięg przedmiotowy zaskarżonej ustawy, a w konsekwencji jej społeczne i gospodarcze znaczenie Trybunał Konstytucyjny uznał za konieczne, przed przystąpieniem do zbadania jej zgodności z konstytucją, poddać analizie naturę prawną użytkowania wieczystego i jego miejsce w systemie praw rzeczowych. Użytkowanie wieczyste zostało wprowadzone do systemu prawa polskiego ustawą z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tekst jednolity z 1969 r. Dz.U. Nr 22, poz. 159). Ustawa ta zniosła jednocześnie instytucję własności czasowej przewidzianą w dekrecie z 11 października 1946 – Prawo rzeczowe. W dniu jej wejścia w życie, tj. 21 lipca 1961 r. zarówno własność czasowa, jak i inne prawa do gruntu ustanowione na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów (prawo zabudowy, prawo wieloletniej dzierżawy lub użytkowania gruntu jako prawa wieczystego, zarząd i użytkowanie gruntu ustanowione na rzecz innych jednostek niż państwowe) przekształciły się w prawo użytkowania wieczystego. Użytkowanie wieczyste zostało następnie wprowadzone do kodeksu cywilnego, jako prawo rzeczowe usytuowane między własnością a ograniczonymi prawami rzeczowymi. Mimo uregulowania w kodeksie cywilnym (art. 232-243), ustawodawca utrzymał w mocy także odnoszące się do użytkowania wieczystego przepisy ustawy o gospodarce gruntami w miastach i osiedlach. Ta dwutorowość regulacji użytkowania wieczystego została zachowana, choć ustawy szczególne zmieniały się: ustawę z 1961 r. zastąpiła ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity z 1991 r. Dz.U. Nr 30, poz. 127 ze zm.), tę z kolei – ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.). Ewoluowała także koncepcja użytkowania wieczystego. Początkowo prawo to powstawało w drodze decyzji administracyjnej o przeznaczeniu określonego gruntu do oddania w użytkowanie wieczyste. Osoba, na rzecz której decyzja została wydana uzyskiwała tzw. promesę użytkowania wieczystego i mogła się ubiegać o zawarcie z nią umowy w formie aktu notarialnego o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Nowelizacja ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1990 r. zniosła wymóg decyzji administracyjnej; użytkowanie wieczyste powstaje więc w sposób właściwy wszystkim prawom rzeczowym, tj. przez umowę między właścicielem nieruchomości i nabywcą użytkowania wieczystego. Wybór kontrahenta następuje co do zasady w trybie przetargu. Wpis do księgi wieczystej był od początku (art. 12 ust. 4 ustawy z 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach), i nadal pozostaje (art. 27 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), warunkiem konstytutywnym powstania użytkowania wieczystego. Użytkowanie wieczyste zostało skonstruowane jako prawo celowe; było ustanawiane w celu budowy mieszkań. Cel ten znajdował bezpośredni wyraz w określeniu kręgu podmiotów, na rzecz których prawo mogło powstać. Były to mianowicie osoby fizyczne i spółdzielnie mieszkaniowe. Obecnie, może być ono wykorzystywane także do innych celów, zwłaszcza inwestycyjnych. Tym samym ustawodawca zrezygnował z limitowania kręgu podmiotów, które mogą być potencjalnymi użytkownikami wieczystymi. Mimo wskazanych wyżej zmian, przez cały okres funkcjonowania użytkowania wieczystego w naszym systemie prawnym nie zmieniona pozostaje jego treść, a tym samym – wartość gospodarcza. Zgodnie z art. 233 kc, użytkownik wieczysty z wyłączeniem innych osób może korzystać z gruntu oraz może swym prawem rozporządzać. W tym zakresie jego uprawnienia są identyczne z uprawnieniami właściciela gruntu (art. 140 kc). Różnica tkwi w wyznaczeniu granic wykonywania tych uprawnień. O ile właścicielowi służą one w granicach ustaw i zasad współżycia społecznego, o tyle użytkownika wieczystego limituje: ustawa, zasady współżycia społecznego i umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Z umowy wynikają granice czasowe prawa (40-99 lat), obowiązek uiszczania opłaty rocznej i sposób zagospodarowania gruntu. Użytkownik wieczysty jest jednocześnie właścicielem budynków i urządzeń wzniesionych na gruncie. Przyznanie użytkownikowi wieczystemu tak szerokich uprawnień decyduje o pozycji tego prawa w systematyce praw rzeczowych i o jego znaczeniu rynkowym. W okresie trwania użytkowania wieczystego uprawniony korzysta ze wszystkich atrybutów własności, a przede wszystkim może swobodnie swym prawem rozporządzać, także na wypadek śmierci. Wyłączone są jakiekolwiek uprawnienia do gruntu innych osób, w tym – co należy szczególnie podkreślić – uprawnienia właściciela, tj. jednostki samorządu terytorialnego lub państwa. Póki trwa użytkowanie wieczyste, póty właściciel nie może podejmować działań, które zagrażałyby użytkownikowi wieczystemu. Najlepszą, ustawową gwarancją takiego stanu rzeczy jest art. 32 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym: “Nieruchomość gruntowa oddana w użytkowanie wieczyste może być sprzedana wyłącznie użytkownikowi wieczystemu”. Trybunał Konstytucyjny nie kwestionuje faktu, iż użytkowanie wieczyste zostało wprowadzone do systemu prawa polskiego w okresie, gdy nie była możliwa sprzedaż gruntów państwowych. Nie kwestionuje też oceny, że w tamtym okresie było ono wykorzystywane jako jedna z form uprzywilejowywania osób zasłużonych dla reżimu. Trybunał zwraca jednak uwagę, że ewolucja rozwiązań normatywnych doprowadziła do tego, że dziś prawo to, oczyszczone z elementów administracyjnego nacisku, jest sprawnym narzędziem gospodarki rynkowej, dostępnym dla wszystkich podmiotów na równych zasadach, konkurującym w obrocie z prawem własności. Słusznie podnosi się w doktrynie walory ekonomiczne tego prawa, które dla inwestora ma tę zasadniczą zaletę, że pozwala mu wejść we władanie nieruchomością bez konieczności ponoszenia pełnych kosztów jej nabycia. Jednocześnie nabywane prawo, ze względu na czas trwania, gwarantuje inwestorowi opłacalność czynienia nawet bardzo znacznych nakładów. Z drugiej strony właściciel, którym jest podmiot wykonujący zadania publiczne, poprzez wskazanie w umowie w sposób wiążący celu użytkowania wieczystego, ma wpływ na sposób zagospodarowania terenu (por. E. Gniewek, O przyszłości użytkowania wieczystego, Rejent 2/99, s. 14, 15). Istotne funkcje użytkowania wieczystego w gospodarce rynkowej podkreślono w stanowisku Rządu Polskiego wobec poselskich projektów ustaw przewidujących przekształcenie użytkowania wieczystego i uwłaszczenie użytkowników wieczystych (pismo z 27 maja 1997 r.). Konkludując należy podkreślić, iż prawo polskie uformowało użytkowanie wieczyste jako prawo rzeczowe o charakterze pośrednim, usytuowane między własnością jako najsilniejszym prawem rzeczowym a klasycznymi prawami rzeczowymi ograniczonymi (użytkowanie, służebności i inne), zbliżone w swej treści do własności. Podkreślenie silnej pozycji prawnej użytkownika wieczystego nie oznacza jednak, że po stronie właściciela gruntu (Skarb Państwa, gmina) pozostaje nic nie znaczące nudum ius. Wprawdzie w okresie trwania użytkowania użytkownik wieczysty jest jedynym dysponentem przedmiotu użytkowania, jednakże właścicielowi gruntu przysługuje cywilnoprawne roszczenie o opłaty, kontrola sposobu wykorzystywania gruntu co do jego zgodności z umową, a wreszcie – swoboda decyzji co do przedłużenia lub nieprzedłużenia użytkowania wieczystego po upływie okresu, na jaki je ustanowiono. Trzeba zwrócić uwagę, że istnienie silnego prawa do gruntu, które jest – obok własności – prawem umożliwiającym podejmowanie i realizację inwestycji, w tym budownictwa mieszkaniowego, to cecha wspólna wielu porządków prawnych, zarówno w aspekcie historycznym, jak i prawnoporównawczym. Pierwotnym wzorcem jest znana prawu rzymskiemu emfiteuza, dziedziczne i zbywalne prawo trwałego (wieczystego) użytkowania cudzego gruntu za zapłatą daniny (por. W. Osuchowski, Rzymskie prawo prywatne, Warszawa 1981, s. 292). Współcześnie prawa tego rodzaju funkcjonują, rzecz jasna w zróżnicowanej postaci normatywnej, w państwach zachodnich. Jako przykład można wskazać dzierżawę wieczystą oraz dzierżawę w celu zabudowy przyjętą w prawie francuskim i dziedziczne prawo zabudowy regulowane w prawie niemieckim. Dzierżawa wieczysta (bail emphytéootique) początkowo funkcjonowała w prawie francuskim jako prawo umożliwiające oddanie gruntu rolnego do eksploatacji innej osobie. Ustawowa regulacja z 25 czerwca 1902 r. pozwoliła na rozszerzenie zakresu zastosowania dzierżawy wieczystej. Ze względu na długi okres trwania (18-99 lat) oraz uprawnienia prawnorzeczowe z nią związane (dopuszczalność zbycia i obciążenia hipoteką), daje ona możliwość dokonywania poważnych inwestycji i zabudowy gruntu. Podkreśla się, że prawo to jest wykorzystywane przez społeczności lokalne, gdyż ułatwia im – przy zachowaniu własności ziemi – kierowanie procesem zabudowy i urbanizacji, co ma doniosłe znaczenie zwłaszcza w miastach. Ważne jest też umożliwienie inwestycji podmiotom gospodarczym bez konieczności ponoszenia nakładów na zakup gruntu (F. Collart Dutilleul, Ph. Delbecque, Contrats civils et commerciaux, Paryż 1991, s. 274). Dzierżawa w celu zabudowy (bail a construction), wprowadzona do prawa francuskiego ustawą z 16 października 1964 r., wyrosła – jak się podkreśla – z niedostatków dzierżawy wieczystej, pozostającej domeną gospodarki rolnej. Według ustawy, na osobie uprawnionej ciąży zobowiązanie do wzniesienia na oddanym jej terenie określonej konstrukcji i do jej utrzymywania przez czas trwania umowy (18-99 lat). Przysługuje mu prawo rzeczowe do nieruchomości, prawo, które ma charakter zbywalny i może być obciążone hipoteką. Uprawniony wnosi opłatę, podlegającą co 3 lata waloryzacji, albo może być zobowiązany do udostępnienia właścicielowi gruntu korzystania (w różny sposób) z części nieruchomości. W prawie niemieckim prawo zabudowy (Erdbaurecht) początkowo było uregulowane w kodeksie cywilnym w § 1012-1017. Jednak przepisy te, już 15 stycznia 1919 r., zostały zastąpione regulacją szczególną poświęconą tej instytucji. Zgodnie z § 1, nieruchomość gruntową można obciążyć zbywalnym i dziedzicznym prawem, na podstawie którego uprawniony może wznieść na powierzchni lub pod powierzchnią budowlę. Umowa powinna określać bliżej prawa i obowiązki stron; może przyznawać właścicielowi prawo żądania zwrotu nieruchomości przy spełnieniu pewnych przesłanek, a także uzależniać prawo rozporządzania od zgody właściciela nieruchomości. Przez czas trwania prawa właściciel otrzymuje opłatę za korzystanie ze swojego gruntu. Po wygaśnięciu prawa uprawnionemu należy się odszkodowanie (całkowite lub częściowe) za budowle wzniesione na gruncie. Podkreśla się gospodarcze znaczenie prawa zabudowy, które umożliwia wznoszenie budynków bez zakupu gruntu (por. J. Schapp, Sachenrecht, Monachium 1989, s. 20, H. Schwab, H. Prutting, Sachenrecht, Monachium 1991, s. 350). Przedstawione wyżej uwagi uzasadniają twierdzenie, że użytkowanie wieczyste, mimo swego szczególnego rodowodu i traktowania go jako sui generis substytutu prawa własności, nie jest reliktem epoki socjalistycznej, lecz – w swym obecnym kształcie – stanowi instytucję prawną odpowiadającą standardom europejskim. Jest jedną z form prawnych władania gruntem, która wzbogaca wachlarz możliwości obrotu nieruchomościami. Pozostawiona obok własności i kilku innych form korzystania z nieruchomości (prawnorzeczowych – użytkowania, obligacyjnych – najem, dzierżawa, użyczenie), pozwala osobom zainteresowanym na dokonanie wyboru takiego stosunku prawnego, który najbardziej odpowiada ich zamierzeniom gospodarczym i możliwościom finansowym (por. J. Ignatowicz, Użytkowanie wieczyste de lege ferenda [w:] Studia Iuridica, Księga Pamiątkowa ku czci Prof. T. Dybowskiego, Warszawa 1994, zwł. s. 123). Trybunał Konstytucyjny uznał za konieczne poczynienie tych uwag wstępnych, gdyż stanowią one właściwe tło dla oceny wniosków złożonych w niniejszej sprawie. IV Zaskarżona ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, w pierwotnym kształcie nadanym jej 4 września 1997 r., przewidywała – zgodnie ze swoim tytułem – możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Warunkiem ubiegania się o przekształcenie było powstanie prawa przed opublikowaniem ustawy, tj. 9 października 1997 r. oraz złożenie wniosku przed 31 grudnia 2000 r. Podmioty uprawnione do ubiegania się o przekształcenie, to użytkownicy wieczyści będący osobami fizycznymi. Choć natura prawna przekształcenia prawa nie jest jasna (por. H. Cioch, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, Rejent 12/98, s. 14 i n.), to nie ulega wątpliwości, że nie następuje ono z mocy prawa, lecz na podstawie indywidualnych decyzji administracyjnych. Decyzje te mają charakter prawotwórczy i zaopatrzone wzmianką o ich ostatecznym charakterze są podstawą ujawnienia nowego właściciela nieruchomości w księdze wieczystej (por. S. Rudnicki, Uwłaszczenie osób fizycznych na podstawie ustawy z 4 wrzesnia 1997 r., MoP 11/97, s. 430). Organem właściwym do wydania decyzji o przekształceniu był przewodniczący zarządu gminy lub – w przypadku gruntów państwowych – kierownik urzędu rejonowego. W zamian za przekształcenie prawa gmina lub państwo pobierają opłatę jednorazową w wysokości ustalonej według zasad wskazanych w art. 5 ustawy. Jej art. 6 wskazywał grupy podmiotów, które mogą się ubiegać o nieodpłatne przekształcenie. Są to użytkownicy wieczyści lub ich następcy prawni: – którym nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste w związku z utratą mienia wskutek wojny 1939-1945 i którzy pozostawili majątek na terytorium znajdującym się obecnie poza obszarem Polski, – którzy, na mocy umów międzynarodowych zawartych przez Państwo Polskie mieli otrzymać ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą, – którym oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste w związku z wywłaszczeniem dokonanym po 1949 r., a przed 29 kwietnia 1985 r., – którym oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste nieodpłatnie. Dla zabezpieczenie roszczeń państwa lub gminy ustawa przewiduje “hipotekę przymusową” na nieruchomości objętej przekształceniem (art. 7) Ustawa w przedstawionym kształcie obowiązywała niespełna rok. Już 3 grudnia 1998 r. została znowelizowana. Zmiany zmierzały w kierunku rozszerzenia kręgu osób uprawnionych do skorzystania z dobrodziejstwa ustawy. I tak: – z wnioskiem o przekształcenie mogą teraz wystąpić użytkownicy wieczyści i ich następcy prawni, jeśli użytkowanie powstało przed 31 października 1998 r.; przesunięto zatem o ponad rok (9 października 1997 r.- 31 października 1998 r.) datę powstania prawa, które może stanowić podstawę ubiegania się o przekształcenie, – wystarczającym warunkiem ubiegania się o przekształcenie jest teraz sam fakt zawarcia umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego w formie aktu notarialnego; zrezygnowano zatem z warunku istnienia użytkowania wieczystego (jak wiadomo, powstaje ono dopiero z chwilą ujawnienia w księdze wieczystej), – ustawą objęto także osoby fizyczne, które nabyły gospodarstwa rolne na podstawie aktu nadania (oraz ich następców prawnych), a także osoby, którym przysługuje udział w prawie użytkowania wieczystego będący prawem związanym z odrębną własnością lokalu. Rozszerzono także krąg podmiotów, którym przysługuje nieodpłatne przekształcenie prawa. Dodatkowo mogą z niego skorzystać ci, którzy wnieśli jednorazową opłatę za cały okres użytkowania wieczystego oraz osoby, które uiszczały tzw. czynsz symboliczny lub opłatę symboliczną, przewidziane w dekrecie z 26 października 1946 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Nieodpłatne przekształcenie przewidziano także w odniesieniu do osób, które uzyskały gospodarstwa rolne na podstawie aktu nadania. Niezależnie od nowelizacji zaskarżonej ustawy na ukształtowanie jej treści wpłynęła też reforma administracji publicznej; w jej efekcie nastąpiła zmiana organów właściwych do rozpatrywania wniosków i wydawania decyzji w sprawie przekształcenia. Kierownika urzędu rejonowego zastąpił – w odniesieniu do gruntów państwowych – starosta wykonujący zadania administracji rządowej (prezydent miasta na prawach powiatu). V 1. Przystępując do oceny zasadności wniosków złożonych przez rady gmin w niniejszej sprawie, Trybunał Konstytucyjny w pierwszej kolejności badał ich zakres. Ustalenia wymaga przede wszystkim, czy przedmiotem zaskarżenia jest ustawa w kształcie sprzed nowelizacji, czy też – po zmianach wprowadzonych 3 grudnia 1998 r. Ponadto konieczne jest wyjaśnienie, które przepisy ustawy, czy też ustawa w całości, stanowią przedmiot kontroli. Odnosząc się do pierwszej kwestii trzeba odnotować, że wszystkie uchwały rad gmin podjęte były przed nowelizacją i z natury rzeczy dotyczą ustawy w jej pierwotnym kształcie. Tylko Rada Miejska Cieszyna uchwałą z 19 sierpnia 1999 r. rozszerzyła zakres swego wniosku obejmując nim także zmianę kwestionowanej ustawy. Istnieją zatem formalnoprawne podstawy do objęcia kontrolą ustawy w kształcie nadanym jej ustawą z 3 grudnia 1998 r. Trybunał zwraca uwagę, że pozostałe gminy – choć formalnie nie zaskarżyły znowelizowanej ustawy – w nadesłanych pismach podtrzymują twierdzenie o sprzeczności jej przepisów z konstytucją. Ustalając zakres kontroli konstytucyjnej, Trybunał stwierdza, iż żaden z wnioskodawców nie wskazała konkretnych przepisów zaskarżonej ustawy naruszających, jego zdaniem, konstytucję. Z wniosków sformułowanych w oparciu o uchwały rad gmin wynika, że kwestionują one ustawę jako całość. Gminy bowiem zarzut niezgodności z konstytucją kierują przeciwko wprowadzonemu ustawą mechanizmowi przekształcania użytkowania wieczystego we własność, którego skutkiem jest odjęcie im własności bez ich zgody a nadto – bez odpowiedniej rekompensaty finansowej. Jednocześnie jednak wydaje się, że wnioski nie trafiłyby do Trybunału, gdyby gminy w zamian za utracone prawo własności otrzymały odpowiednią rekompensatę finansową. Zdaniem Trybunału, w istocie trudno jest wyłuskać z tekstu ustawy poszczególne przepisy i poddać je ocenie w oderwaniu od pozostałych. Ustawa jest bowiem aktem incydentalnym, kompleksowo regulującym określoną procedurę, której zastosowanie dotyczy zamkniętego kręgu podmiotów i określonego z góry przedziału czasu. W ustawie są oczywiście normy decydujące o charakterze prawnym samego przekształcenia i takie, które mają znaczenie techniczne, służą jedynie wykonaniu jej podstawowych postanowień. Przymusowy – z punktu widzenia wnioskodawców – charakter przekształcenia prawa wynika z zestawienia art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy. Art. 1 decyduje o samym wprowadzeniu nowej instytucji do polskiego porządku prawnego oraz określa jej zakres podmiotowy i czasowy, art. 3 przewiduje obligatoryjność wydania – na wniosek zainteresowanego – decyzji o przekształceniu. Z kolei określenie zasad finansowych przekształcenia, mające istotne znaczenie dla oceny konstytucyjności całej instytucji, zawarte jest w art. 5, art. 5a i art. 6 ustawy. Gdyby jednak ewentualne orzeczenie stwierdzające sprzeczność z konstytucją objęło wszystkie zasadnicze przepisy, pozostałe straciłyby rację bytu. Dlatego Trybunał – stosownie do zakresu wniosków – przyjął, że przedmiotem zaskarżenia są wszystkie przepisy ustawy. Założenie to nie przesądza oczywiście wniosku końcowego. Poddanie analizie całego aktu normatywnego z punktu widzenia jego konstytucyjności, nie oznacza przyjęcia alternatywy: całość zgodna albo całość niezgodna z konstytucją. Zmusza natomiast do zbadania z punktu widzenia zgodności z konstytucją wszystkich przepisów aktu i prześledzenia poszczególnych przepisów w ich wzajemnym powiązaniu. Dodajmy, że tylko badanie całości pozwala na ocenę skutków społecznych ustawy. 2. Zakres kontroli konstytucyjnej w niniejszej sprawie ma jeszcze jeden aspekt. Oceniane przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, a zatem gmin, powiatów i samorządu województw. Ze względu na datę powstania jednostek samorządu na szczeblu wyższym od gminnego (1 stycznia 1999 r.), praktycznie ustawa ma zastosowanie do majątku Skarbu Państwa i gmin. Tymczasem wnioski o zbadanie zgodności z konstytucją złożyły tylko gminy. Jak wynika z art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 2 tego przepisu konstytucji, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mają prawo występować do Trybunału o zbadanie aktów normatywnych, które dotyczą spraw objętych ich zakresem działania. W związku z tym może powstać wątpliwość, czy kontrola prowadzona przez Trybunał w niniejszej sprawie powinna ograniczyć się do badania konstytucyjności zaskarżonej ustawy w zakresie, w jakim dotyczy ona mienia gmin, czy też kontrolą należy objąć przepisy ustawy in abstracto, w oderwaniu od tego, komu (gminom bądź państwu) przysługuje własność nieruchomości podlegających mechanizmowi przekształcenia prawa. Będące skutkiem zaskarżonej ustawy przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gminnych w prawo własności, niewątpliwie dotyczy spraw objętych działaniem gmin, gdyż wpływa na stan przysługującego im mienia. Interes prawny gmin w orzeczeniu sprzeczności z konstytucją jest oczywisty. W konsekwencji, poza sporem pozostaje stwierdzenie legitymacji czynnej przysługującej gminom do zaskarżenia ustawy regulującej przekształcenie. Na tym jednak kończy się treść normatywna art. 191 ust. 2 konstytucji. Przepis ten nie może być odczytywany jako ograniczający kognicję Trybunału do rozpatrywania kwestii zgodności z konstytucją zaskarżonego przepisu tylko w odniesieniu do wnioskodawcy. Wniosek pochodzący od uprawnionego podmiotu wszczyna bowiem kontrolę konstytucyjną o charakterze abstrakcyjnym i prowadzi do wydania orzeczenia Trybunału, które skutkuje erga omnes, a zatem wobec wszystkich, nie tylko podmiotu (klasy podmiotów) będącego inicjatorem postępowania. Postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, inaczej niż postępowanie cywilne, ma doprowadzić nie tylko do oceny interesu prawnego podmiotów inicjujących procedurę, ale służyć ochronie interesu publicznoprawnego. Wprawdzie legitymacja służy podmiotom wskazanym w art. 191 ust. 1 konstytucji, jednak nie występują one do Trybunału o rozstrzygnięcie swej własnej sytuacji prawnej. W ocenie doktryny “legitymacja szczególna uruchamia ocenę danej normy (przepisu) w trybie kontroli abstrakcyjnej, której celem nie jest rozstrzygnięcie konkretnego stosunku spornego, ale doprowadzenie do rozstrzygnięcia kwestii konstytucyjnej” (A. Jasiński, Pojęcie legitymacji szczególnej w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym, Biuletyn TK 1999, Nr 1, s. 73 i powołana literatura). Istotę badania konstytucyjności stanowi ocena, czy norma niższego rzędu (przedmiot kontroli) jest zgodna z normą wyższego rzędu (podstawą kontroli, wzorcem kontroli), zaś podstawową dyrektywą tej oceny jest zasada hierarchiczności źródeł prawa. Tak określone kryterium oceny zgodności z konstytucją nie pozwala na to, by analizując konkretną normę uwzględniać relacje podmiotowe. Zdarza się, że ustawodawca w kilku przepisach tej samej ustawy statuuje normy odnoszące się do różnych adresatów. Wówczas istnieje możliwość, a nawet potrzeba, badania konstytucyjności każdej z norm. Może się okazać, że dyspozycja i sankcja tej samej treści adresowana do określonego podmiotu pozostaje w zgodzie z konstytucją, zaś zastosowana do innego podmiotu jest niekonstytucyjna. Ustawa podlegająca ocenie w niniejszej sprawie reguluje jednak mechanizm przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w oderwaniu od tego, kto jest właścicielem przedmiotowych nieruchomości. Ustawodawca nie wyodrębnił w niej norm adresowanych do gmin i takich, których adresatem jest Skarb Państwa. Te same przepisy regulują przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gminnych i państwowych. W konsekwencji, w rozpatrywanej sprawie ocena musi obejmować całą ustawę, a nie tylko skutki, jakie wywołuje ona w odniesieniu do gmin. Za poprawnością tego stanowiska przemawia też fakt, że – według powszechnego mniemania – celem kontroli konstytucyjnej jest wyeliminowanie z porządku prawnego aktu niezgodnego z konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą. Akt normatywny uznany za sprzeczny z ustawą zasadniczą nie może funkcjonować w systemie prawnym; “eliminacja” oznacza, że wykluczone jest pozostawienie go w mocy w odniesieniu do niektórych tylko podmiotów. Analizując kwestię zakresu kontroli z innego punktu widzenia wypada podkreślić, że jedną z zasad obowiązujących w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym jest zasada dyspozycyjności statuuowana w art. 66 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, który stanowi: “Trybunał orzekając jest związany granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi”. Przepis ten wyznacza niewątpliwie przedmiotowe granice kontroli konstytucyjnej. Jej ramy, zarówno gdy chodzi o oceniane przepisy, jak i wzorce kontroli, wynikać powinny z treści wniosku złożonego do Trybunału przez uprawniony podmiot. “W tych warunkach trybunał, generalnie związany regułami postępowania określonymi przez ustawodawcę – w tym również granicami wniosku – “orzekając” nie może samodzielnie kształtować przedmiotu i zakresu zaskarżenia” (Z. Czeszejko-Sochacki, Trójaspektowa kontrola konstytucyjności w ujęciu art. 42 ustawy o TK z 1997 r. [w:] Konstytucja, ustrój, system finansowy państwa. Księga pamiątkowa ku czci prof. Natalii Gajl, Warszawa 1999, s. 257). Z powyższego nie wynika jednak, by złożenie wniosku przez określonego uprawnionego pociągało za sobą podmiotowe ograniczenie zakresu orzekania; granice orzekania wynikające z zasady dyspozycyjności mają wyłącznie przedmiotowy charakter. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny uznał, że fakt wystąpienia z wnioskiem wyłącznie przez gminy nie pociąga za sobą ograniczenia kontroli konstytucyjności ustawy do oceny skutków, jakie wywołuje ona w odniesieniu do mienia gminnego. Kontroli podlega wprowadzony przez zaskarżoną ustawę mechanizm przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w oderwaniu od tego, czyje mienie mu podlega. Po ustaleniu zakresu zaskarżenia możliwe jest przejście do oceny zarzutów. VI 1. We wnioskach złożonych w niniejszej sprawie na plan pierwszy wysuwa się zarzut naruszenia gwarancji prawa własności. Trybunał Konstytucyjny rozpatrywał ten zarzut z uwzględnieniem wszystkich powołanych we wnioskach wzorców kontroli, tj. art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i art. 165 ust. 1 konstytucji. Od razu jednak nasuwa się spostrzeżenie, że w niniejszej sprawie niewątpliwie najważniejsze znaczenie ma wzorzec kontroli powołany przez gminę Cieszyn, a mianowicie – art. 165 ust. 1 konstytucji, wyznaczający wprost konstytucyjną sytuację gmin. Przepis ten przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego osobowość prawną i jednocześnie stanowi, że “przysługują im własność i inne prawa majątkowe”. Przepis wyraźnie rozróżnia prawo własności i inne prawa podmiotowe o charakterze majątkowym; wszystkim tym prawom przyznaje ochronę konstytucyjną. Badanie zgodności zaskarżonej ustawy z art. 165 ust. 1 konstytucji wymaga w pierwszej kolejności przedstawienia sytuacji majątkowej gminy na tle prawa polskiego. Ogół przysługujących gminie praw majątkowych stanowi mienie komunalne (art. 43 ustawy o samorządzie gminnym). Według powszechnie przyjętego zapatrywania, prawo własności przysługujące samorządowi terytorialnemu jest prawem podmiotowym własności w znaczeniu technicznym, a jego treść wynika z art. 140 kodeksu cywilnego (tak T. Dybowski, Mienie komunalne, Samorząd Terytorialny 1991, Nr 1-2, s. 13, W. Pańko, Własność komunalna a funkcje samorządu terytorialnego, tamże, s. 18). Rezygnacja ze zróżnicowania typów i form własności ze względu na podmiot, któremu prawo to przysługuje, jest niewątpliwą cechą współczesnego ujęcia własności w prawie polskim (por. J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe, Warszawa 1994, s. 54, E. Gniewek, Prawo rzeczowe, Warszawa 1997, s. 31, 32). Te ogólne sformułowania odnoszą się także do gmin. Odnotować jednak należy zróżnicowanie pozycji prawnej poszczególnych składników mienia gminy ze względu na funkcje, które ma ono do spełnienia. Zasadnicza linia podziału przebiega między prawami majątkowymi stanowiącymi tzw. mienie publiczne, które służy funkcjonowaniu organów administracji lub bezpośredniemu zaspokajaniu zbiorowych potrzeb publicznych (np. drogi, budynki urzędów, szkół itp.), a majątkiem służącym celom gospodarczym (np. nieruchomości, hale targowe itp.). O ile w zakresie pierwszym gmina z natury rzeczy poddana jest szczególnym ograniczeniom o charakterze publicznoprawnym, o tyle gospodarowanie pozostałymi składnikami mienia podlega w całości regułom prawa cywilnego. Gdy chodzi o prawa do tej części majątku, gmina musi być traktowana w sposób zbliżony do podmiotów prawa prywatnego. Nie ulega jednak wątpliwości, że także ta część majątku, która nie służy bezpośrednio użytkowi powszechnemu, nie może być wykorzystana na dowolne cele (tak bardzo wyraźnie T. Dybowski, Własność w przepisach konstytucyjnych wedle stanu obowiązywania w 1996 r. [w:] Konstytucja i gwarancje jej przestrzegania, Warszawa 1996, s. 311). Dochody czerpane przez gminy z ich majątku są obracane na finansowanie zadań własnych samorządu. Jest rzeczą charakterystyczną, że w prawie polskim na osoby zarządzające mieniem komunalnym ustawodawca nałożył obowiązek zachowania szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu “zgodnie z przeznaczeniem tego mienia” (art. 50 ustawy o samorządzie gminnym). Dopiero na tle dokonanej prezentacji możliwa jest ocena zaskarżonej ustawy z punktu widzenia chroniących własność przepisów konstytucji. Trybunał podkreśla podwójną rolę, jaką ma do spełnienia kategoria mienia komunalnego. Przede wszystkim, w literaturze słusznie zwrócono uwagę na powiązanie osobowości prawnej gmin z przysługującą im własnością i innymi prawami podmiotowymi. Własność komunalna stanowi gwarancję podmiotowości prawnej gmin. Dzięki niej, zachowując samodzielność, gmina może być partnerem władzy rządowej (por. Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny w warunkach współczesnego państwa kapitalistycznego, Warszawa 1988, s. 34 i 92; A. Agopszowicz, Zarys prawa samorządu terytorialnego, Katowice 1994, s. 75; W. Miemiec [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej..., op.cit., s. 259). Własność przysługująca gminom odgrywa więc szczególną, konstytucyjną rolę. W pewnym sensie decyduje bowiem o realności systemu samorządowego w państwie. Istnienie zależności, którą wyraża art. 165 ust. 1 konstytucji, wiąże niewątpliwie ustawodawcę zwykłego; oznacza ograniczenie w stanowieniu prawa w taki sposób, aby zamierzone regulacje nie naruszały konstytucyjnego zakresu samodzielności gmin. Już z tych ustaleń wynika, że ewentualne uszczuplenie w drodze ustawy stanu majątku samorządowego wymaga szczególnie wnikliwej kontroli. Nawet jeśli odrzuci się pozostałe wzorce kontroli (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 konstytucji), to podstawa konstytucyjnej ochrony własności komunalnej wynika z art. 165 ust.1 i jest tym silniejsza, że przepis ten traktuje własność komunalną jako gwarancję osobowości prawnej samorządu terytorialnego, jednego z istotnych elementów demokratycznego państwa. Analizując zakres ochrony własności komunalnej nie można jednak ograniczyć się do roli, jaką odgrywa ona będąc gwarancją odrębnej od państwa osobowości prawnej gmin. Trzeba uwzględnić społeczno-gospodarcze przeznaczenie praw przysługujących gminie; nie może budzić wątpliwości, że służą one realizacji zadań ciążących na niej z mocy ustawy gminnej (tak. A. Agopszowicz, op.cit., s. 90). Wykonaniu tych zadań służą zarówno te składniki majątku, które są konieczne do funkcjonowania organów gminy i zakładów świadczących usługi publiczne, jak i ta część majątku, z którego dochody gmina przeznacza na finansowanie zadań własnych. Wśród składników tej właśnie części majątku gminnego znajdują się z całą pewnością roszczenia cywilnoprawne o terminowe uiszczanie opłat, służące gminom przeciwko użytkownikom wieczystym. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że roszczenia te – jako “inne prawa majątkowe” – także są gwarantowane przez art. 165 ust. 1 konstytucji. Konieczne jest zwrócenie uwagi, że kwestionowana ustawa dotyczy niewątpliwie składników mienia komunalnego (nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste) nie przeznaczonych do bezpośredniego zaspokajania potrzeb publicznych, lecz stanowiących majątek gminy, z którego dochód przeznacza się na realizację zadań własnych samorządu. Podsumowując ten fragment rozważań Trybunał stwierdza, że zaskarżona ustawa niewątpliwie narusza konstytucyjną gwarancję mienia komunalnego (prawa własności i innych praw majątkowych) wyrażoną w art. 165 ust. 1 konstytucji. Wyjaśnienia wymaga, czy ingerencja ustawodawcy w prawa gmin znajduje usprawiedliwienie w innych, konstytucyjnych wartościach. Zanim jednak zostanie udzielona odpowiedź na to pytanie, niezbędna jest analiza zaskarżonej ustawy z punktu widzenia pozostałych, związanych z ochroną własności, wzorców kontroli. 2. Art. 21 ust. 1 konstytucji został powołany jako wzorzec kontroli we wniosku gminy Knurów, która domagała się zbadania zgodności zaskarżonej ustawy z art. 21 konstytucji bez wskazania konkretnego ustępu. Art. 21 ust. 1 wyraża podstawową zasadę ustrojową głosząc, iż “Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia”. W odróżnieniu od art. 7 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych (art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. – Mała Konstytucja), art. 21 ust. 1 konstytucji nie różnicuje form własności. Tezę o jednolitej ochronie własności, bez względu na jej podmiot, sformułowano w licznych wypowiedziach przedstawicieli doktryny, zarówno cywilistów jak i konstytucjonalistów (por. przykł. G. Bieniek, W sprawie reformy przepisów kodeksu cywilnego o podmiotowych prawach rzeczowych, Przegląd Legislacyjny 3/97, s. 211, B. Banaszak, Prawo Konstytucyjne, Warszawa 1999, s. 195). Pogląd ten został sformułowany także wprost w odniesieniu do własności komunalnej. “W tej płaszczyźnie bardzo istotne jest przyznanie jednostce samorządu terytorialnego samodzielnej dyspozycji swoim mieniem (a więc przyznanie prawa własności i innych praw majątkowych), które podlega takiej samej ochronie, jak mienie obywateli” (L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 1998, s. 273). Uzupełniając przedstawione stanowisko Trybunał zwraca uwagę, iż tezy o równej ochronie własności przysługującej gminom bynajmniej nie osłabia wyrażona w art. 20 konstytucji zasada oparcia gospodarki rynkowej na własności prywatnej. Własności prywatnej nie można bowiem utożsamiać z własnością przysługującą osobom fizycznym. Jednostki samorządu terytorialnego w zakresie mienia, które nie służy bezpośrednio użytkowi publicznemu i – rzecz jasna – w zakresie, w jakim pozwalają na to obowiązujące przepisy (w szczególności ustawa o gospodarce komunalnej) uczestniczą w obrocie na zasadach powszechnie obowiązujących, tak jak osoby fizyczne i osoby prawne prawa prywatnego. Trybunał stoi zatem na stanowisku, iż art. 21 ust. 1 konstytucji, jako przepis wyrażający podstawową wartość ustrojową, chroni własność niezależnie od jej podmiotu. W niniejszej sprawie jednak, wobec szczególnej ochrony mienia komunalnego, jaką gwarantuje art. 165 konstytucji, nie jest konieczne odwoływanie się do ogólnej formuły zawartej w art. 21 ust. 1 ustawy zasadniczej. 3. Podobnie można odnieść się do art. 64 ust. 2 konstytucji, powołanego jako wzorzec kontroli we wniosku gminy Margonin. Przepis ten stanowi, że “własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej”. W ocenie Prokuratora Generalnego przepis ten nie jest właściwym wzorcem kontroli w niniejszej sprawie, gdyż gminy, jako osoby prawne nie korzystają z ochrony własności przewidzianej w dziale traktującym o “wolnościach i prawach człowieka i obywatela”. Trybunał Konstytucyjny w zasadzie podziela stanowisko Prokuratora Generalnego w tej kwestii, zwraca jednak uwagę, że pewne prawa, np. prawo własności czy swoboda działalności gospodarczej, muszą – z istoty systemu gospodarczego – przysługiwać nie tylko osobom fizycznym, ale też innym podmiotom z osób fizycznych złożonym. Przyjęcie przez doktrynę takiego stanowiska podyktowane jest nie tyle zamiarem wzmocnienia pozycji osób prawnych, co dążeniem do intensyfikacji ochrony jednostek, które bądź to tworzą osobę prawną, bądź to korzystają z jej działalności. Wprawdzie – według definicji ustawowej – gminy są wspólnotami mieszkańców danego terytorium (art. 1 ustawy o samorządzie gminnym), co wskazuje na pewien związek między prawami gminy jako osoby prawnej, a sytuacją osób fizycznych składających się na nią; jednakże zależność ta nie jest tak wyraźna i bezpośrednia, jak w przypadku innych osób prawnych (np. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i jej wspólników). W konsekwencji Trybunał uznał, że między sytuacją majątkową gminy i obywatela brak relacji, która uzasadniałaby odwołanie się do art. 64 ust. 2 konstytucji. Przepis ten, zasadniczo gwarantujący prawa obywateli, nie stanowi więc właściwego wzorca kontroli w niniejszej sprawie. Podsumowując ten fragment rozważań Trybunał stwierdza, że dotychczasowe orzecznictwo Trybunału (por. przykł. K. 18/95, OTK ZU Nr 1/1996, poz. 1, K. 27/95, OTK ZU Nr 6/1996, poz. 50; K. 23/98, OTK ZU Nr 2/1999, poz. 25) oraz przepisy obowiązującej konstytucji dostarczają nadmiaru argumentów za przyjęciem tezy, iż konstytucyjna ochrona własności odnosi się także do gmin. Decydujące znaczenie ma w tym względzie art. 165 ust. 1 konstytucji. Własność przyznana gminom w tym przepisie jest na pewno prawem podmiotowym, własnością w sensie cywilnoprawnym (technicznym) i dlatego korzysta przynajmniej z “ogólnej” ochrony, jaką konstytucja gwarantuje temu prawu podmiotowemu. Powołanie wzorca kontroli w postaci art. 165 ust. 1 akcentuje dodatkowo konstytucyjną gwarancję podmiotowości prawnej gmin, ich odrębności od państwa. Własność jako gwarant samodzielności gmin ma znaczenie ustrojowe. Ingerencja ustawodawcy w sferę władztwa majątkowego gmin oznacza zawsze nie tylko naruszenie przysługujących im praw, ale jest jednocześnie ograniczeniem ich samodzielności. 4. Kwestionowana ustawa jest bardzo daleko idącą ingerencją ustawodawcy w prawo własności gmin; w istocie oznacza ona odjęcie gminom własności pewnej kategorii dóbr. Stąd powołanie przez wnioskodawców kolejnego wzorca kontroli, art. 21 ust. 2 konstytucji, który stanowi, że “wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem”. Prokurator Generalny, odwołując się do definicji wywłaszczenia zawartej w ustawie o gospodarce nieruchomościami (art. 112, 113), dowodzi, że w przypadku gdy gmina jest pozbawiana własności na rzecz osób fizycznych (a zatem nie na rzecz gminy czy Skarbu Państwa) i pozbawienie własności nie służy celom publicznym, nie mamy do czynienia z wywłaszczeniem, o którym stanowi konstytucja. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, ustalenie zakresu stosowania art. 21 ust. 2 jest skomplikowanym problemem, którego na pewno nie rozwiązuje odwołanie się do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można bowiem przyjąć, że definicje pewnych pojęć zawarte w ustawach zwykłych są wiążące przy nadawaniu znaczenia przepisom konstytucji. Proces interpretacji musi przebiegać w przeciwnym kierunku: to normy konstytucyjne narzucają kierunek wykładni przepisów innych ustaw (por. wyrok TK z 14 marca 2000 r., sygn. P. 5/99, OTK ZU Nr 2/2000, poz. 60). Dlatego zakres art. 21 ust. 2 trzeba ustalić opierając się na wykładni przepisów konstytucji, a nie ograniczać się do określeń z ustaw szczególnych. Trybunał zwraca więc uwagę, że art. 21 ust. 2 konstytucji nie zawiera definicji legalnej wywłaszczenia. Wykładnia językowa przepisu wskazuje wyraźnie, że cel publiczny jest warunkiem dopuszczalności wywłaszczenia, nie zaś – jego cechą konstytutywną. Wywłaszczenie w znaczeniu konstytucyjnym powinno być ujmowane szeroko, przynajmniej jako “wszelkie pozbawienie własności (...) bez względu na formę” (por. B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1999, s. 196 i tam cyt. orzeczenie TK), czy też – jako “wszelkie ograniczenie bądź pozbawienie przysługującego podmiotowi prawa przez władzę publiczną” (F. Zoll, Prawo własności w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka z perspektywy polskiej, PS 5/98, s. 31). Szerokie ujęcie wywłaszczenia znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Strasburskiego na tle art. 1 protokołu dodatkowego Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz w prawie porównawczym (por. przykł. F. Zoll, op.cit., s. 29. Orzecznictwo Strasburskie; Toruń 1998, s. 884, H.P. Westermann, BGB – Sachenrecht, Heidelberg 1990, s. 16 i tam powołane orzeczenia BverfGe). W świetle tych uwag trzeba ocenić kwestionowaną ustawę. Trybunał stwierdza, że poprzez jej postanowienia ustawodawca stworzył bezprecedensowy mechanizm, polegający na tym, że gminy mają obowiązek wydawania rażąco niekorzystnych dla siebie decyzji administracyjnych. Ta szczególna konstrukcja prawna, choć zaciera związek między ustawą a pozbawieniem własności komunalnej, nie może jednak całkowicie przesłonić skutku ustawy, jakim jest odjęcie własności wbrew woli uprawnionego. Ograniczenie substancji majątku komunalnego samo w sobie nie przesądza jednak o naruszeniu art. 21 ust. 2 konstytucji. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, mimo iż wywłaszczenie na tle tego przepisu musi być ujmowane szeroko, trudno traktować art. 21 ust. 2 jako wzorzec kontroli wszystkich aktów normatywnych skutkujących odjęciem gminom określonych składników ich majątku. Nie można zapominać, że okres zasadniczej przebudowy stosunków własnościowych w Polsce nie uległ jeszcze zakończeniu; trwają prace legislacyjne nad projektami ustaw, które mogą doprowadzić do istotnych zmian stanu własności (reprywatyzacja i powszechne uwłaszczenie). Ponadto, warto podkreślić, część finansowo-prawna reformy administracji publicznej, zwłaszcza finansowanie zadań powiatów i samorządów województw, jest dopiero w toku realizacji. Można zatem powiedzieć, że ostateczny kształt majątkowo-finansowy samorządu stanowi pewną niewiadomą. Nie sposób wykluczyć, że udziały poszczególnych rodzajów dochodów w budżetach jednostek samorządu, przede wszystkim gmin, ulegną zasadniczym zmianom; miejsce dochodów z majątku własnego zajmie udział w podatkach. W tym stanie rzeczy, zmiany stanu własności komunalnej wynikające z norm o charakterze generalnym nie powinny być kwalifikowane jako wywłaszczenie w rozumieniu art. 21 ust. 2 konstytucji. Właściwą podstawę oceny stanowi w tym wypadku art. 165 i art. 167 konstytucji, który – ujmując w uproszczeniu – gwarantuje gminom zachowanie dochodów na poziomie niezbędnym do wykonania przypadających im zadań. Zarzut naruszenia tego ostatniego przepisu stanowi przedmiot rozważań w dalszej części uzasadnienia. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 21 ust. 2 konstytucji nie stanowi w tym wypadku właściwego wzorca kontroli konstytucyjnej. VII 1. Dopuszczalność uszczuplenia praw majątkowych przysługujących jednostkom samorządu terytorialnego była już kilkakrotnie przedmiotem uwagi Trybunału. Wychodząc z założenia, że własność nie jest prawem absolutnym, Trybunał nie negował nigdy możliwości ingerowania przez ustawodawcę w sferę prawa przysługującego gminom, w tym – odjęcia własności. Ze względu na specyficzny status mienia komunalnego, jego ochrona podlega swoistej modyfikacji, stąd gminy “muszą się liczyć z ograniczaniem przyznanych im praw majątkowych, ilekroć wymaga tego porządkowanie nie przystającej do nowych warunków ustrojowych spuścizny z okresu PRL” (K. 18/95, s. 21). Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie potwierdza ten kierunek interpretacji norm konstytucyjnych gwarantujących własność jednostek samorządu terytorialnego. Nie można tracić z pola widzenia faktu, że jednostki te zostały wyposażone w majątek na skutek rozbicia jednolitego funduszu własności państwowej; ich własność wywodzi się z własności państwowej, która stanowi pokrycie finansowe dla ogółu reform, nie tylko reformy administracji publicznej. Chronologia wydarzeń: komunalizacja mienia państwowego, uwłaszczenie przedsiębiorstw państwowych, uwłaszczenie spółdzielni, reprywatyzacja, itd., w pewnym sensie stanowi efekt zdarzeń pozaprawnych, takich jak ścieranie się koncepcji ekonomicznych, czy politycznych. Wszystkich tych przemian nie można odrzucić tylko z tego powodu, że reforma administracyjna, której skutkiem było “rozparcelowanie” mienia państwowego, wyprzedziła w czasie inne reformy. Jednostki samorządu terytorialnego muszą więc liczyć się z koniecznością ponoszenia części kosztu tych reform, choć – jak podkreślono w uzasadnieniu powołanego orzeczenia Trybunału – “im dalej od granicznej daty 27 maja 1990 r., tym ostrożniejsza powinna być ingerencja w przyznane gminom uprawnienia majątkowe” (K. 18/95, op.cit,. s. 21). Uznając dopuszczalność ingerencji ustawodawcy w przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego prawo własności, Trybunał Konstytucyjny – w nawiązaniu do swych poprzednich wypowiedzi – zwraca uwagę, że ingerencja ustawodawcy nie może być sprzeczna z założeniami aksjologicznymi leżącymi u podstaw przepisów i zasad konstytucyjnych. Jest dopuszczalna, gdy odpowiada zasadzie proporcjonalności, która zakłada adekwatność środka i celu. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie także zależy od oceny naruszeń z tego punktu widzenia. Dlatego Trybunał przede wszystkim zajął się badaniem, czy zakwestionowana ustawa jest konieczna dla ochrony interesu publicznego, ewentualnie dla realizacji przemian ustrojowych. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że dość przypadkowe określenie ram czasowych działania zaskarżonej ustawy, w sposób istotny utrudniają wskazanie jej ratio legis. Ustawy nie można traktować jako podstawy prawnej dla procesów przekształceń własnościowych, gdyż nie jest ona aktem generalnym prywatyzacji czy denacjonalizacji. Wbrew stanowisku Ministra Skarbu Państwa, zaskarżona ustawa nie czyni też zadość “niezaspokojonym roszczeniom reprywatyzacyjnym”, bowiem nadaje własność także takim osobom, które nigdy nie były właścicielami nabywanych gruntów, a przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności nie jest uzależnione od udowodnienia, że zainteresowani kiedykolwiek zostali pozbawieni własności na rzecz państwa czy samorządu terytorialnego. Oceniana ingerencja ustawodawcy w sferę własności państwowej i komunalnej nie została więc podyktowana potrzebami wynikającymi z przemian ustrojowych państwa. 2. Wobec trudności z jednoznacznym określeniem celu zaskarżonej ustawy Trybunał Konstytucyjny sięgnął do stenogramów prac legislacyjnych. Poseł sprawozdawca prezentując projekt ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności wskazał kilka przyczyn, dla których uchwalenie ustawy – w jego ocenie – stało się niezbędne. Po pierwsze, podkreślił, iż projekt został zainicjowany przez rzesze użytkowników wieczystych niespokojnych o losy swego prawa. Niepokój ten dotyczy przede wszystkim polskich obywateli zamieszkałych na ziemiach dawniej nazywanych ziemiami odzyskanymi (Stenogram 105 posiedzenia Sejmu z 24 kwietnia 1997 r., s. 202, 203). Po drugie, celem ustawy – ważnym ze względu na podstawy ustrojowe III Rzeczypospolitej – jest “możliwie pełne uregulowanie stosunków własnościowych”. Użytkowanie wieczyste, prawo “ułomne”, nie jest “pełnym prawem własności” (jak wyżej). Inni posłowie podnosili, że użytkowanie wieczyste nie jest znane “prawu światowemu” i w związku z tym powinno być usunięte z naszego porządku prawnego. (Stenogram 113 posiedzenia Sejmu z 20 sierpnia 1997 r., s. 33). Po trzecie, ustawa czyni zadość wymaganiom sprawiedliwości historycznej, gdyż daje możliwość naprawienia krzywd osobom pozbawionym mienia w wyniku wojny, czy też wywłaszczonym po roku 1945 (Stenogram 105 posiedzenia Sejmu, op.cit., s. 203). Cele, jakie stawiano ocenianej regulacji ustawowej, znalazły wyraz także w uzasadnieniu projektu i są na ogół znane. Ich zestawienie z treścią ustawy i – w konsekwencji – z bezpośrednim skutkiem, jaki ona wywołała, budzi zasadnicze wątpliwości co do tego, czy ustawodawca wybrał odpowiednie narzędzie do realizacji własnych założeń. Gdy chodzi o ochronę osób, które w okresie powojennym otrzymały od państwa nieruchomości położone na ziemiach zachodnich i północnych, to – w ocenie Trybunału – ustawa nie była konieczna do ustabilizowania ich praw. Stwierdzenie to opiera się na dwóch zasadniczych argumentach: pierwszy płynie z pogłębionej analizy sytuacji prawnej użytkownika wieczystego w ogóle, drugi zaś – z wnikliwej analizy wcześniej wydanych aktów prawnych i ich skutków. Trybunał odwołuje się do wyżej poczynionych ustaleń dotyczących sytuacji prawnej użytkownika wieczystego (patrz p. III uzasadnienia), z których wynika, że jego pozycja jest chroniona dostatecznie przez ustawę zasadniczą, przepisy kodeksu cywilnego i ustawy o gospodarce nieruchomościami. Analizując przydatność ocenianej ustawy do realizacji celu, jakim miało być wzmocnienie praw do nieruchomości położonych na Ziemiach Odzyskanych, ważniejsze jest jednak stwierdzenie, że ustawodawca znacznie wcześniej podjął starania o ustabilizowanie ich sytuacji prawnej. W ocenie Trybunału, twórcy ustawy nie zawsze uświadamiali sobie fakt obowiązywania aktów prawnych normujących kwestie będące przedmiotem ich wysiłku legislacyjnego. Najlepszym dowodem może być objęcie znowelizowaną ustawą osób, które nabyły gospodarstwo rolne na podstawie aktu nadania (art. 1 ust. 4). Przede wszystkim zachodzi poważna trudność w ustaleniu, kogo przepis dotyczy. Analiza szeregu aktów prawnych prowadzi do wniosku, że powołany przepis odnosi się do osób, które zostały uwłaszczone ex lege na podstawie dekretu z 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (por. S. Rudnicki, Zmiany w ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, PS Nr 2, 1999, s. 23, a także G. Bieniek, Z. Marmaj, Użytkowanie wieczyste w praktyce, Warszawa – Zielona Góra 1999, s. 180). To ewidentne “przeoczenie” ustawodawcy dotyczy jednego tylko aktu prawnego. Warto jednak wskazać inne, obowiązujące regulacje, które dotyczą ziem odzyskanych. Chodzi w szczególności o dekret z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska (Dz.U. Nr 49, poz. 279), dekret z dnia 6 grudnia 1946 r. o przekazywaniu przez Państwo mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska (Dz.U. Nr 71, poz. 389), dekret z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. Nr 46, poz. 340), dekret z dnia 10 grudnia 1952 r. o odstępowaniu przez Państwo nieruchomego mienia nierolniczego na cele mieszkaniowe oraz na cele budownictwa indywidualnych domów jednorodzinnych (Dz.U. Nr 49, poz. 326), dekret z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 14, poz. 78), ustawę z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250). Mocą tych aktów prawnych ustawodawca uregulował stan prawny tysięcy nieruchomości, przewidując najczęściej uwłaszczenie ex lege. Zdaniem Trybunału, powołane akty normatywne spowodowały, że zasięg problemu Ziem Odzyskanych jest znacznie mniejszy, niż wskazują na to zwolennicy zaskarżonej ustawy. Nawet jeśli część osób zainteresowanych nie otrzymała formalnego aktu uwłaszczenia, brak ten ciągle można uzupełnić. Podsumowując wypada stwierdzić, że problem użytkowania wieczystego na Ziemiach Odzyskanych kształtuje się podobnie, jak w pozostałych regionach kraju. Co do terenów położonych na tych ziemiach chodzi także o przekształcenie prawa powstałego po 1961 r. na podstawie ustawy o gospodarce gruntami w miastach i osiedlach. Trybunał Konstytucyjny ocenia, że kwestionowana ustawa nie jest też odpowiednim narzędziem do usunięcia z polskiego porządku prawnego “ułomnego prawa własności”. Trybunał nie jest powołany do tego, by wskazywać właściwy kierunek reformy prawa rzeczowego w Polsce. Jest jednak w stanie stwierdzić, że jeśli nawet zakładamy konieczność wyeliminowania z naszego porządku prawnego instytucji użytkowania wieczystego, to zakwestionowana ustawa w żadnym razie nie jest odpowiednim narzędziem do osiągnięcia tego celu i – oczywiście – do takiego skutku nie doprowadziła i nie może doprowadzić. Prawo użytkowania wieczystego nadal jest regulowane w kodeksie cywilnym oraz ustawie o gospodarce gruntami, i – co więcej – w praktyce nadal jest ustanawiane, także dla osób fizycznych. Ze względu na wysokość pierwszej opłaty, wynoszącą zaledwie 15-25 % ceny nieruchomości (art. 72 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), nadal istnieje duże zainteresowania tą formą korzystania z gruntów. Odnosząc się do kolejnego celu, jakiemu miała służyć oceniana ustawa, a mianowicie – rekompensaty szkód poniesionych przez obywateli polskich w wyniku II wojny światowej i przemian, które po niej nastąpiły, Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na brak adekwatności między tym dążeniem a treścią kwestionowanej ustawy. Uczynienie zadość wymaganiom sprawiedliwości historycznej narzuca w sposób jednoznaczny zasięg podmiotowy ustawy; powinien być ograniczony do kręgu osób, które w wyniku minionych wydarzeń (czy to na skutek przesiedlenia, czy wywłaszczenia, czy z innych przyczyn) utraciły majątek. Dotychczasowe rozważania uzasadniają tezę, iż kwestionowana ustawa nie była niezbędna do osiągnięcia zamierzeń legislacyjnych, dla których ją stanowiono. Skutkiem ustawy jest uwłaszczenie kręgu osób fizycznych posiadających tę tylko jedną wspólną cechę, iż nabyły użytkowanie wieczyste (w aktualnej wersji ustawy – zawarły umowę o jego ustanowienie) przed okazjonalnie wybraną datą 31 października 1998 r. Ta przypadkowa okoliczność, która połączyła wszystkich uwłaszczanych, nie stanowi wartości uzasadniającej naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności. Fakt nabycia użytkowania wieczystego przed datą wskazaną w ustawie nie stanowi także cechy prawnie doniosłej, która uzasadniałaby uprzywilejowanie określonego kręgu podmiotów. W konsekwencji, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, cel, który osiągnięto dzięki zaskarżonej ustawie, nie może być uznany za cel publiczny, ani w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani w rozumieniu, jakie nadawał temu pojęciu Trybunał Konstytucyjny w dotychczasowym orzecznictwie. Cel (interes) publiczny należy rozumieć wyłącznie jako dobro ogółu, tzn. całego społeczeństwa lub społeczności regionalnej (por. K. 18/95, op.cit., s. 20; T. Dybowski, Własność..., op.cit., s. 326). Wzbogacenie tylko niektórych członków społeczności lokalnej kosztem wspólnoty stanowi raczej przykład naruszenia zasady sprawiediwości społecznej, aniżeli realizacji dobra ogółu. VIII 1. We wszystkich wnioskach, które wpłynęły do Trybunału w niniejszej sprawie znalazł się zarzut naruszenia art. 167 ust. 1 i ust. 2 konstytucji. Naruszenia tego wnioskodawczynie dopatrują się w częściowym pozbawieniu ich dochodów własnych. Na dochody własne, o których stanowi art. 167 ust. 2, składają się, m. in., dochody czerpane z majątku gmin, w tym opłaty za użytkowanie wieczyste. Pozbawienie gmin tych opłat oznacza uszczuplenie środków, które – stosownie do art. 167 ust. 1 – konstytucja zapewnia jednostkom samorządu terytorialnego na realizację ich zadań. Dla funkcjonowania samorządu terytorialnego gwarancje finansowe płynące z art. 167 konstytucji są przynajmniej tak samo doniosłe, jak gwarancja własności komunalnej wyrażona w art. 165 ust. 1. Istotnym elementem składającym się na publicznoprawną samodzielność gmin jest bowiem także ich samodzielność finansowa (K. 13/97, OTK Nr 5-6/1997, poz. 69, s. 493). Trybunał Konstytucyjny miał już okazję podkreślić, że gwarancje konstytucyjne dochodów gmin w obowiązującej konstytucji są sformułowane bardziej kategorycznie, niż miało to miejsce w dawnych przepisach (K. 40/97, OTK ZU Nr 2/1998, poz. 12, s. 70). Poza sporem pozostaje również teza, że realizacja zadań samorządu terytorialnego możliwa jest tylko pod warunkiem dysponowania odpowiednimi środkami finansowymi. Ogólnie można zatem powiedzieć, że chodzi o stworzenie ustrojowych warunków prawidłowego funkcjonowania mechanizmu finansów publicznych i wykonywania podstawowych usług publicznych o charakterze zbiorowym (H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna, zagadnienia ogólne, Warszawa 1998, s. 207). Art. 167 ust. 2 konstytucji wśród dochodów jednostek samorządu terytorialnego wskazuje dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa. Z przepisu tego nie wynika, co oczywiste, gwarancja osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego określonego poziomu dochodów z ich własnego majątku, gdyż dochód ten jest bardzo zróżnicowany i w jakiejś mierze zależy od sposobu zarządzania i gospodarności poszczególnych jednostek. Jednak, jest także rzeczą oczywistą, że “poziom i struktura dochodów z majątku gminy w największym stopniu zależą od skali majątkowego wyposażenia gmin” (Z. Gilowska, System ekonomiczny samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 1998, s. 100). Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że tej prostej zależności między stanem majątkowym gmin a ich kondycją finansową nie można pomijać przy ocenie zaskarżonej ustawy. 2. Będące skutkiem zaskarżonej ustawy zmuszenie gmin do wyzbycia się znacznej części nieruchomości, w sposób niewątpliwy doprowadziło do uszczuplenia ich bazy majątkowej w dalszej konsekwencji powodując zmniejszenie dochodów własnych. Jak wiadomo, użytkownik wieczysty przez cały czas trwania jego prawa uiszcza roczną opłatę (art. 238 kc, art. 71 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Jest ona określona w umowie, jednak ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje możliwość aktualizacji opłat w miarę wzrostu wartości nieruchomości, nie częściej niż raz w roku (art. 77 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Normalnie umowy zawierane są na 99 lat, z możliwością ich przedłużenia. Z każdej zawartej umowy wypływa roszczenie cywilnoprawne aktualizujące się z nadejściem terminu opłaty. Umowa jest zatem źródłem roszczenia, z kolei świadczenie pieniężne płacone w celu zadośćuczynienia temu roszczeniu jest pożytkiem cywilnym z rzeczy a zarazem, z punktu widzenia budżetu, dochodem własnym gminy. Wynika stąd, że na podstawie zawartych umów użytkowania wieczystego gminy jeszcze przez długie lata mogły liczyć na osiąganie dochodów. Nawet pierwsze umowy, z 1961 r., przynosiłyby im pożytki aż do 2059 r. Tymczasem przewidziane w art. 5 zaskarżonej ustawy opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wynoszą zaledwie: – 15 opłat rocznych, jeżeli użytkowanie trwało 5 lat i krócej, – 10 opłat rocznych, jeżeli użytkowanie trwało od 5 do 20 lat – 5 opłat rocznych, jeżeli użytkowanie trwało 20 lat i dłużej. Należność ta może być wnoszona nadal w formie opłat rocznych albo może być uiszczona jednorazowo, ewentualnie w ratach stanowiących wielokrotność opłaty rocznej (art. 5 ust. 5 ustawy). Na tle tej regulacji zupełnie oczywiste jest stwierdzenie, że w przypadku użytkowania wieczystego trwającego 5 lat i krócej, gminy tracą opłaty roczne za okres około 70 lat, w pozostałych przypadkach – za okres od 83 do 58 lat. Rzecz jasna są to okresy przybliżone. Wartość utraconych opłat trudno przeliczyć na złotówki nie tylko ze względu na brak pewności co do czasu wnoszenia opłat, ale przede wszystkim ze względu na ciągły proces ich aktualizacji. Trudno dziś przewidzieć poziom opłat np. w 2030 roku. Dodatkowy uszczerbek gmin wiąże się z zawartym w ustawie rozstrzygnięciem, iż podstawą do obliczenia należności za przekształcenie jest wysokość opłaty rocznej uiszczonej w 1997 r. (art. 5 ust. 2 ustawy), a w stosunku do osób, które nabyły prawo użytkowania wieczystego po 31 grudnia 1997 r. – opłata za 1998 r. Ustawodawca nie przewidział specjalnego mechanizmu aktualizacji opłat na potrzeby samego przekształcenia. W literaturze zwrócono uwagę, że to rozwiązanie byłoby słuszne, gdyby opłaty za wszystkie grunty oddane w użytkowanie wieczyste zostały zaktualizowanie na te lata (1997, 1998). Sytuacja wygląda jednak odmiennie (por. J. Kremis, Uwłaszczenie użytkowników wieczystych [zagadnienia dyskusyjne], Rejent 1999, Nr 2, s. 52). Trzeba podkreślić, że proces aktualizacji opiera się o kryteria rynkowe; o aktualizacji decyduje wzrost wartości nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami daje wprawdzie gminom możliwość corocznej aktualizacji opłat (art. 77 i n.), jednak – wobec braku ustalonej wartości katastralnej, która stanowiłaby podstawę uruchomienia generalnego mechanizmu waloryzacji – aktualizacja wymaga ciągłego zatrudniania biegłych od wyceny nieruchomości. Jest więc oczywiste, że proces aktualizacji, ze względu na swą masowość, postępuje stopniowo. Z tego powodu użytkownicy wieczyści uiszczają opłaty ustalone w różnych latach, także w odległej przeszłości, co oczywiście wpływa zasadniczo na ich wysokość. Konsekwencją tego jest nie tylko znaczne, nieusprawiedliwione, zróżnicowanie należności za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność, ale także – istotne obniżenie wpływów, na które mogłyby liczyć gminy, gdyby we wszystkich wypadkach podstawą ustalenia tej należności była opłata zaktualizowana na 1997 r. Dodatkowo trzeba podkreślić, że jeśli należność za przekształcenie jest uiszczana jednorazowo, odpada możliwość aktualizacji nawet za te lata, za które – według przepisów ustawy – opłata jeszcze się należy (5, 10, 15 lat w zależności od czasu trwania użytkowania wieczystego). W ustawie brak jakiegokolwiek mechanizmu, który miałby zrekompensować uszczerbek finansowy spowodowany realizacją jej postanowień. Powyższe uwagi odnoszą się także do zasad odpłatności przewidzianych w art. 5a ustawy. Ma on zastosowanie do osób, które – zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi – wniosły jednorazową opłatę za część ustalonego okresu użytkowania wieczystego. Osoby te mogą skorzystać z przekształcenia; “nadwyżka” opłaty za użytkowanie wieczyste, czyli uiszczona jednorazowo opłata za niewykorzystany okres użytkowania wieczystego, jest zaliczana na poczet należności za przekształcenie. W przypadkach uregulowanych w tym przepisie gminy także tracą opłaty przyszłe, które należałyby się im po “wyczerpaniu” przez użytkownika kwoty wpłaconej jednorazowo. Poniesiony przez nie uszczerbek jest tym większy, że na poczet opłaty za przekształcenie zalicza się, w stosunku 1:1, opłaty ustalone w przeszłości i od dawna nie waloryzowane. Trzeba bowiem wyjaśnić, że możliwość jednorazowej opłaty za część użytkowania wieczystego istniała tylko pod rządami ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, na podstawie uchwały nr 105 Rady Ministrów z dnia 22 marca 1962 r. w sprawie wytycznych dla ustalania opłat z tytułu korzystania z terenów w miastach i osiedlach (MP z 1969 r., Nr 3, poz. 33). Możliwość jednorazowego uiszczenia opłat za część użytkowania wieczystego ustała 31 grudnia 1985 r., po wejściu w życie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (por. A. Cisek, J. Kremis, Kometarz do ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, Kraków 1999, Zakamycze, s. 46). Art. 5a kwestionowanej ustawy odnosi się więc do stanów faktycznych sprzed co najmniej 15 lat, co rzutuje w sposób oczywisty na “cenę” przekształcenia, która ma być zastosowana. Trybunał zwraca też uwagę, że koszty przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dotykają poszczególne gminy w różnym stopniu. Największym obciążeniem są niewątpliwie dla miast, zwłaszcza tych, w których użytkowanie wieczyste obejmowało znaczne obszary. Zaskarżona ustawa nie przewidując żadnych rekompensat dla gmin z budżetu państwa, nie zawiera też możliwości wyrównania strat gminom najbardziej dotkniętym jej skutkami. Oznacza to nie tylko naruszenie samodzielności finansowej gmin, ale – dodatkowo – zróżnicowanie gmin pod względem nakładanych na nie ciężarów związanych z realizacją celów założonych przez ustawodawcę. Rzecz jasna, jeszcze dalej idące ograniczenie dochodów własnych gmin następuje na skutek nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Kwestię tę, ze względu na jej doniosłość i zróżnicowanie poszczególnych przypadków zwolnienia użytkowników wieczystych z opłat, Trybunał rozważał odrębnie. 3. Już w toku debaty sejmowej przedstawiciel Rządu, a także niektórzy posłowie, zwracali uwagę na koszty ustawy. Zostało sformułowane trafne spostrzeżenie, że “Każde uwłaszczenie oznacza wywłaszczenie kogoś – albo samorządu albo byłych właścicieli” (Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości, Stenogram 113 posiedzenia Sejmu z 20 sierpnia 1997 r., s. 37). Z drugiej strony, zwolennicy ustawy nie ukrywali, że ustawa “to ma być prezent ze strony skarbu państwa dla użytkowników wieczystych” (Stenogram 105 posiedzenia Sejmu z 24 kwietnia 1997 r., s. 213). Uzupełniając swą wypowiedź mówca dodał, iż trzeba złagodzić ból gminom. W toku prac legislacyjnych nad ustawą panowała zatem pełna świadomość ceny uwłaszczenia użytkowników wieczystych. Posłowie wiedzieli, że “cenę” uchwalenia ustawy będą musiały zapłacić gminy. Nie podjęli jednak prac legislacyjnych w kierunku zrekompensowania gminom uszczerbku w dochodach. Zarówno w toku dyskusji sejmowej, jak i w stanowisku Prokuratora Generalnego, uszczerbek ten został zlekceważony. Podkreślano, że dochody z opłat i tak nie stanowią istotnej części dochodów własnych gmin, a poza tym – gminy jednorazowo otrzymają jednak pewną kwotę z tytułu przekształcenia prawa. Trybunał ocenia, że łatwość, z jaką posłowie i Prokurator Generalny przeszli do porządku dziennego nad okrojeniem dochodów gmin, częściowo wynika zapewne z braku informacji, częściowo – wynika z niezrozumienia istoty uszczerbku. Tymczasem z analizy szacunkowej skutków finansowych kwestionowanej ustawy, którą przedstawił Trybunałowi Minister Finansów można wnioskować o realności ubytku w dochodach gmin. W zaprezentowanych obliczeniach uwzględniono ilość działek budowlanych oddanych w użytkowanie wieczyste, w rozbiciu na działki pod budownictwo mieszkaniowe i inne, co ma zasadniczy wpływ na wysokość rocznej opłaty. Wzięto pod uwagę średnią powierzchnię nieruchomości, na których ustanowiono użytkowanie wieczyste oraz fakt, że w przypadku jednorazowego uiszczenia opłat za cały okres trwania prawa, gminy nie mogły już liczyć na opłaty roczne. Uwzględniając wszystkie te dane Ministerstwo Finansów oszacowało, że kwota, o którą będą pomniejszone budżety gmin ze względu na przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, to – średniorocznie – 749.008.990 zł. Kwota ta została pomnożona przez okres, w którym – ze względu na czas średni trwania użytkowania wieczystego – opłaty byłyby uiszczane, gdyby ustawa o przekształceniu nie weszła w życie. Wynik mnożenia daje obraz ogólny dochodów należnych gminom zgodnie z zawartymi przez nie umowami. Gdyby do budżetów wpływały nadal opłaty za użytkowanie wieczyste na podstawie tychże umów, to – według przedstawionych szacunków – gminy z tego tytułu mogłyby liczyć na łączny dochód wysokości 51.223.281.120 złotych. Tymczasem opłaty za przekształcenie prawa, wnoszone do kas gminnych zgodnie z treścią zaskarżonej ustawy, wyniosą 8.230.176.000 złotych. Różnica między dochodem, na który gminy mogły liczyć, gdyby ustawa nie weszła w życie, a tym, który wpłynie na skutek jej realizacji, obrazuje ogólny uszczerbek finansowy. Okazuje się, że dochody gmin z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności będą ponad sześciokrotnie niższe od dochodów należnych gminom jako właścicielom nieruchomości z tytułu oddania gruntu w użytkowanie wieczyste (51.223.281.120 : 8.230.176.000). Konieczne jest zwrócenie uwagi, że – ze względu na powszechne stosowanie na rynku nieruchomości przelicznika walutowego – dane dotyczące skutków finansowych ustawy zostały opracowane przez Urząd Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w dolarach USA. W załączniku do pisma Ministra Finansów wielkość strat poniesionych przez gminy została przeliczona na złote polskie (PLN) według kursu NBP z 11 marca 1999 r. Jest zatem oczywiste, że uszczerbek budżetów gminnych wyrażony w złotych już w chwili obecnej jest wyższy niż to wynika z szacunkowych obliczeń zaprezentowanych przez Ministra Finansów. Ponadto Trybunał wyraża przekonanie, że informacje przekazane przez Ministra Finansów nie odzwierciedlają istoty uszczerbku w dochodach gmin. Strat, jakie poniosą jednostki samorządu terytorialnego w wyniku realizacji zaskarżonej ustawy, nie można bowiem ustalać przez porównanie wysokości opłat rocznych za użytkowanie wieczyste z kwotami uzyskiwanymi z tytułu przekształcenia. Dane bliższe rzeczywistym stratom gmin ujawniłyby się dopiero wówczas, gdyby dokonano porównania kwot, jakie przysługiwałyby gminom w razie sprzedaży nieruchomości użytkownikom wieczystym według zasad obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami z kwotami, jakie otrzymują na podstawie zaskarżonej ustawy. Obliczeń takich w ogóle nie przeprowadzono. Wyobrażenie o skali zjawiska dają jednak informacje pochodzące z zainteresowanych gmin. Cieszyn, powołując się na konkretną sprawę, podaje przykładowo, że opłata za przekształcenie prawa do działki o powierzchni 573 m2, wyliczona na podstawie kwestionowanej ustawy, wyniosła cztery złote pięćdziesiąt groszy (4,50 zł) za całą działkę, podczas gdy cena 1m2 gruntu w Cieszynie waha się od 12 do 50 złotych. Konkretne dane na temat strat finansowych gminy podał też w toku rozprawy przedstawiciel Miasta i Gminy Margonin. Powyższe informacje, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, dostatecznie uzasadniają tezę o pozbawieniu gmin znacznego dochodu. Ujmując zagadnienie w szerszej perspektywie trzeba jednak zauważyć, iż rzeczywisty sens naruszenia polega na trwałym pozbawieniu gmin istotnej części majątku, z którego dochody stanowią jedno z przewidzianych w ustawie źródeł finansowania ich zadań własnych. Zdaniem Trybunału, rozważając uszczerbek w dochodach gmin nie należy abstrahować od faktu, że zaskarżona ustawa pozbawia gminy substancji prawa własności. Wartości tego prawa nie można utożsamiać z samymi tylko opłatami z tytułu użytkowania wieczystego. Jednocześnie przebieg debaty sejmowej nad zaskarżoną ustawą, a także treść stanowiska Prokuratora Generalnego i Ministra Skarbu Państwa w niniejszej sprawie, dowodzą, że nie podjęto żadnych kroków legislacyjnych dla zrekompensowania uszczerbku w dochodach gmin. Z całą pewnością zaskarżonej ustawie nie towarzyszyło też ograniczenie nałożonych na gminy zadań. Jeśli zatem przyjmujemy, że w punkcie wyjściowym, tzn. w chwili stanowienia ustawy, gminy dysponowały środkami na realizację swych zadań, stosownie do art. 167 ust. 1 konstytucji, to umniejszenie majątku będącego źródłem dochodów własnych, przy braku rekompensaty i niezmienionym poziomie zadań, oznacza naruszenie konstytucji. Wynikająca z art. 167 ust. 1 równowaga między dochodami a zadaniami gmin została zachwiana. 4. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego odrębnego rozważenia wymaga sprawa nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego we własność. Przypadki te wyliczone są enumeratywnie w art. 6 ustawy. Od razu trzeba jednak zaznaczyć, że przepis obejmuje zróżnicowane stany faktyczne o całkowicie odmiennym uzasadnieniu. Do jednej grupy należy zaliczyć przypadki wyliczone w art. 6 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 6. W wymienionych przepisach chodzi – generalnie – o osoby dotknięte skutkami wojny, przesiedlenia, wywłaszczenia bez odpowiedniego ekwiwalentu, które było prawnie dopuszczalne do chwili wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (1 sierpnia 1985 r.). Wspólną cechą charakterystyczną tych podmiotów jest to, że utraciły one niegdyś przysługujące im prawo własności. Przyznanie im obecnie nieodpłatnie prawa własności stanowi więc niejako przywrócenie ich pierwotnego statusu prawnego, utraconego wbrew ich woli, na skutek określonych wydarzeń historycznych i aktów podejmowanych przez władze. Drugą grupę stanowią przypadki wyliczone w art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5. Chodzi tu o osoby, które uzyskały użytkowanie wieczyste nieodpłatnie oraz te, które wniosły jednorazową opłatę za cały okres użytkowania wieczystego. Możliwości takie były przewidziane przez powołaną wyżej uchwałę nr 105 Rady Ministrów z 1962 r. i istniały do 31 grudnia 1985 r. W obu przypadkach osoby zainteresowane uzyskawszy użytkowanie wieczyste nie miały już żadnych zobowiązań finansowych wobec gminy. Trudno więc mówić o utracie dochodów z tytułu użytkowania wieczystego; gmina nie mogła wszak liczyć na jakiekolwiek dalsze opłaty. Świadczenie, które spełnili użytkownicy wieczyści było jednak ekwiwalentem za ustanowienie użytkowania wieczystego, a nie – za przeniesienie własności. Tymczasem różnica między statusem prawnym właściciela a użytkownika wieczystego jest istotna. Użytkowanie wieczyste, choć treścią bardzo zbliżone do własności (uprawnienie do korzystania i rozporządzania rzeczą) jest jednak prawem czasowym. Po upływie 99 lat, na które jest ono zwykle ustanawiane, do właściciela należy decyzja o ewentualnym przedłużeniu stosunku prawnego. Własność nie jest ograniczona w czasie, określa się ją jako prawo wieczne. Daje więc uprawnionemu pozycję samodzielną, niemal całkowicie niezależną od decyzji innych podmiotów. Użytkownicy wieczyści, którzy uzyskali swe prawo nieodpłatnie albo też uiścili opłatę jednorazowo, dzięki przekształceniu prawa we własność uzyskali więc pewną wartość, za którą wcześniej nie zapłacili. Pełna stabilizacja sytuacji prawnej i pełna niezależność od innych podmiotów, to te walory, które dzięki przekształceniu wzbogaciły ich majątek. Różnica wartości prawa dotychczas posiadanego i prawa nabytego jest oczywista. Gdyby osoby te chciały wykupić oddane im nieruchomości w zwykłym trybie, przewidzianym w ustawie o gospodarce nieruchomościami, byłyby zobowiązane do zapłaty nadwyżki wartości prawa własności nad wartością użytkowania wieczystego. Kwestionowana ustawa przekazując własność, zwalnia je z tego obowiązku. Pozbawia tym samym gminy jakiejkolwiek rekompensaty z tytułu utraty własności. Patrząc na sytuację tych osób z innego punktu widzenia można powiedzieć, że przyznanie im w przeszłości użytkowania wieczystego nie stanowiło rekompensaty za utraconą własność; użytkowanie wieczyste powstało na skutek przekształcenia innego prawa rzeczowego i – według ustawodawcy – stanowiło ekwiwalent tego prawa. W przypadku tych osób brak tytułu do przyznania im nieodpłatnie prawa mocniejszego w postaci własności. W odróżnieniu od podmiotów wskazanych w pkt. 1, 2, 3, 6 osoby, których dotyczą pkt. 4 i 5, nie utraciły własności w wyniku wojny czy wywłaszczenia. Nie ma zatem podstaw, by obecnie przyznawać im własność nieodpłatnie. Oznaczałoby to ich podwójne uprzywilejowanie. 5. Samodzielności finansowej gmin, podobnie jak przysługującego im prawa własności, nie można absolutyzować. Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie dopuszcza jej ograniczenie w drodze ustaw, jednak “pod warunkiem, że owe ograniczenia znajdują uzasadnienie w konstytucyjnie określonych celach i konstytucyjnie chronionych wartościach” (K. 13/97, op.cit., s. 494). Przesłanką konstytucyjności ingerencji legislacyjnej jest nie tylko jej poprawność pod względem formalno-proceduralnym, ale także to, by pod względem materialnym odpowiadała ona wymaganiom konstytucyjnym (jak wyżej). Oceniając ograniczenie samodzielności finansowej gmin, które dokonało się na skutek zaskarżonej ustawy wystarczy odwołać się do wcześniejszych wywodów, dotyczących celu uszczuplenia własności komunalnej. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że doprowadziły one do wniosku, że zaskarżona ustawa nie realizuje interesu publicznego; nie była też konieczna ze względu na przemiany ustrojowe w Polsce. Argumenty te zachowują swą aktualność przy ocenie ingerencji ustawodawcy w samodzielność finansową gmin. Przyznanie prawa własności na preferencyjnych warunkach, związane z naruszeniem prawa gmin, tylko w wąskim zakresie znajduje usprawiedliwienie w wartościach konstytucyjnych. Dzieje się tak w odniesieniu do osób, które straciły swe mienie w wyniku działań wojennych, przesiedlenia i wywłaszczenia. Uprzywilejowanie tej grupy podmiotów stanowi rekompensatę doznanego w przeszłości uszczerbku, często związanego ze szczególnym poświęceniem w walce o wolność i suwerenność narodu. Wynagrodzenie krzywd czyni zadość zasadom sprawiedliwości społecznej, realizuje postulaty sprawiedliwości wyrównawczej. Dlatego utrata dochodów gmin w zakresie, w jakim stanowi ona cenę realizacji tego celu, nie narusza konstytucji. Strata finansowa związana z przewidzianym w art. 6 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 6 ustawy nieodpłatnym przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, choć jest realnym ubytkiem dochodów gmin, musi być przez nie zaakceptowana. W pozostałym zakresie uszczuplenie praw jednostek samorządu terytorialnego nie służyło realizacji wartości konstytucyjnych. Dlatego uzasadniony jest wniosek, że art. 5, art. 5a oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5 zaskarżonej ustawy naruszają art. 167 ust. 1 i ust. 2 konstytucji. 6. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, wynikające z powołanych wyżej przepisów pozbawienie gmin należnych im opłat za użytkowanie wieczyste stanowi jednocześnie naruszenie przysługujących im praw majątkowych. Zgodnie z art. 71 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, opłaty roczne “wnosi się przez cały okres użytkowania wieczystego, w terminie do 31 marca każdego roku, z góry za dany rok”. W razie opóźnienia, gminie należą się odsetki. Art. 5, art. 5a oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5 kwestionowanej ustawy, które w sferze budżetowej ograniczają dochody własne gmin, w sferze cywilnoprawnej oznaczają odebranie lub bardzo daleko idące ograniczenie przysługujących gminom praw majątkowych. Ustawowe zredukowanie ilości opłat rocznych należnych od użytkowników wieczystych, a tym bardziej całkowite zwolnienie ich z tego obowiązku, z punktu widzenia właściciela jest bowiem równoznaczne z pozbawieniem go roszczeń cywilnoprawnych, przysługujących mu na podstawie umów zawartych z użytkownikami wieczystymi. Możliwość żądania przez gminę spełnienia wynikającego z umowy świadczenia niewątpliwie stanowi majątkowe prawo podmiotowe, chronione przez art. 165 ust. 1 konstytucji. W konsekwencji, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, art. 5, art. 5a, art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5 kwestionowanej ustawy, pozbawiające lub w znacznym stopniu ograniczające roszczenia gmin, są niezgodne z wyrażoną w art. 165 ust. 1 konstytucji gwarancją własności i innych praw majątkowych przysługujących jednostkom samorządu terytorialnego. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że utrata roszczenia o świadczenie należne z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jaka wiąże się z nieodpłatnym przekształceniem przewidzianym w art. 6 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, znajduje swe usprawiedliwienie w zasadach konstytucyjnych, o których była mowa wyżej. Dlatego, choć zwolnienie osób uwłaszczanych z odpłatności na rzecz gminy stanowi uszczerbek w jej prawach majątkowych, przewidujące je przepisy art. 6 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy nie naruszają konstytucji. IX 1. Najszerszy zarzut podniesiony pod adresem ocenianej ustawy dotyczy jej sprzeczności z art. 2 konstytucji. Analiza zaskarżonej ustawy z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawnego nakazuje nie tylko zbadanie wszystkich jej przepisów lecz także zmusza do oceny tych jej skutków, które już wystąpiły. Oceniając ustawę co do jej zgodności z art. 2 konstytucji Trybunał musiał zatem wziąć pod uwagę cały kontekst systemowy, tzn. oceniać również, jak 

[... tekst skrócony ...]