K 8/89

11 Postanowienie z dnia 31 grudnia 1990 r. (K. 8/89) Trybunał Konstytucyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia TK Kazimierz Działocha Sędziowie TK: Tomasz Dybowski (sprawozdawca) Antoni Filcek Remigiusz Orzechowski Janina Zakrzewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 grudnia 1990 r. sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 9 lutego 1989 r., z udziałem uczestników postępowania: Ministra Szefa-Urzędu Rady Ministrów i Prokuratora Generalnego, o stwierdzenie że: 1) ubezpieczenie ustawowe pojazdów mechanicznych od uszkodzeń, zniszczenia i utraty (autocasco) ustanowione na mocy art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy z dn. 20. 09. 1984 r. o ubezpieczeniach majątkowych i osobowych (Dz. U. Nr 45, poz. 242 ze zm. wprowadzonymi ustawą z dnia 17.05.1989 r. - Dz. U. Nr 30, poz. 160) - narusza zasadę całkowitej ochrony własności osobistej gwarantowanej przez art. 18 Konstytucji PRL, oraz że zasadę tę naruszają postanowienia rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29.03.1989 r. w sprawie ubezpieczeń ustawowych komunikacyjnych (Dz. U. Nr 18, poz. 100) wydanego na mocy upoważnienia uprzednio wskazanej ustawy (art. 6 ust. 1 pkt 8 i art. 7), a w szczególności postanowienia rozporządzenia zawarte w: § 1.1 pkt 3, § 5.1.2.3.4, § 7, § 22, § 23, § 24, § 25, § 26, § 27, § 28, § 29, § 30, § 31, § 32, § 33, § 34, § 42. 1 i 2; 2) wykonanie upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 7 ustawy z dnia 20.09.1984 r. o ubezpieczeniach majątkowych i osobowych wykracza poza ramy tego upoważnienia postanawia: umorzyć postępowanie. UZASADNIENIE 1. Uzasadniając wniosek Rzecznik Praw Obywatelskich powołał się na sprzeczność przytoczonego we wniosku przepisu ustawy z dnia 20.09.1989 r. o ubezpieczeniach majątkowych i osobowych (Dz. U. Nr 45, poz. 242 ze zm.) oraz powołanych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29.03.1989 r. w sprawie ubezpieczeń ustawowych komunikacyjnych (Dz. U. Nr 18, poz. 100) z art. 18 Konstytucji w brzmieniu sprzed zmiany z dn. 29 grudnia 1989 r. Powołany przepis Konstytucji uchylony został przez ustawę z dnia 29. 12. 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 75*, poz. 444). Jednakże gdy chodzi o zasadę całkowitej ochrony własności osobistej wypowiedzianą w art. 18 Konstytucji, której naruszenia Rzecznik Praw Obywatelskich we wniosku swym dopatruje się, została ona powtórzona przy okazji wspomnianej nowelizacji w nowym art. 7 Konstytucji. Wobec tego argumentacja podniesiona przez Rzecznika Praw Obywatelskich mogłaby być formalnie w sposób uprawniony przytoczona również po zmianie Konstytucji ustawą z dnia 29. 12. 1989 r. 2. W uzasadnieniu Rzecznik Praw Obywatelskich przytoczył w związku z punktem 1 wniosku następujące argumenty. Za wnioskiem przemawia charakter własności osobistej i charakter ochrony, jaką zapewnia własności osobistej przepis art. 18 Konstytucji w wersji sprzed nowelizacji z dn. 29. 12. 1989 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 444). Ten szczególny charakter wyrażony został - zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich - w słowach: "Polska Rzeczpospolita Ludowa poręcza całkowitą ochronę własności osobistej". "Całkowita ochrona" oznacza to, że ochrona ta jest intensywniejsza niż ochrona, jaką zapewniają obowiązujące ustawy, podmiot własności osobistej sam decyduje o tym, czy, jak i kiedy ma podjąć środki ochrony tej własności, nie można ograniczać własności osobistej, jeżeli za tym nie przemawia uzasadniony wyższy od niej interes ogólnospołeczny, i takie ograniczenie należy traktować jako wyjątek od zasady, ograniczenie takie nie może nastąpić inaczej jak tylko w sposób wyraźny, dokonany przez przepis rangi ustawowej. Ubezpieczenie autocasco, tak jak jest ukształtowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29.03.1989 r. (Dz. U. Nr 18, poz. 100), nakłada na podmiot własności osobistej obowiązek płacenia składki ubezpieczeniowej właściwej temu ubezpieczeniu, co samo w sobie stanowi obciążenie dla tego właściciela, a więc w istotny sposób narusza własność osobistą. Brak jest ogólnospołecznego interesu, który by usprawiedliwiał takie ograniczenie, a w każdym razie motyw ten nie jest wyraźnie podany. Art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 20. 09. 1984 r. o ubezpieczeniach majątkowych i osobowych na skutek swej ogólnikowości stwarza podstawę dla Rady Ministrów do kreowania ustawodawstwa delegowanego, co narusza zakaz wkraczania w granice praw podmiotowych obywateli w ogólności, a szczególnie w prawo własności osobistej w inny sposób, jak tylko w drodze przepisów rangi ustawy. Ubezpieczenie autocasco jest ubezpieczeniem ustawowym, a wszystkie ubezpieczenia ustawowe ze względu na to, że działają bez udziału woli ubezpieczonego, mogą być ustanowione tylko wówczas, gdy za tym przemawia oczywisty interes ogólnospołeczny. Przepisy dotyczące autocasco mają cel fiskalny, a taki cel nie jest równoznaczny z istnieniem interesu ogólnospołecznego. Przepisy dotyczące autocasco gwałcą zasadę równości sektorów, ponieważ spod obowiązku ubezpieczenia autocasco wyjęte są w zasadzie jednostki gospodarki uspołecznionej. Nadawanie charakteru ustawowego ubezpieczeniu autocasco jest niespotykane w innych krajach. Przeciwko ustawowemu ubezpieczeniu koni, bydła, trzody chlewnej oraz przeciwko ubezpieczeniu autocasco były zgłaszane protesty, co doprowadziło do zniesienia ustawowego ubezpieczenia rolniczego inwentarza żywego przez ustawę z dnia 17.05.1989 r. o zmianie ubezpieczeń majątkowych i osobowych (Dz. U. Nr 30, poz. 160), lecz ustawa ta nie zniosła ubezpieczenia autocasco jako ustawowego, pomimo analogicznych zarzutów i przesłanek, które przemawiały za jego zniesieniem. Ubezpieczenie z autocasco jest niekorzystne dla ubezpieczonego, godzi więc we własność osobistą, ponieważ świadczenia z tego ubezpieczenia są niższe od świadczeń z OC, nie pokrywają one pełnej szkody, gdyż górny pułap świadczenia wyznaczony jest przez cenę zakupu w sklepie państwowym, a nie przez cenę rynkową, niemożliwe jest zrzeczenie się ubezpieczenia autocasco po 31. 01 danego roku, niemożliwe jest ograniczenie tego ubezpieczenia do okresu krótszego niż rok. Wprowadzenie przez przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30. 11. 1981 r. w sprawie ubezpieczeń komunikacyjnych (Dz. U. Nr 30, poz. 166) możliwości rezygnacji przez posiadaczy pojazdu w terminie do 31 stycznia danego roku z ubezpieczenia autocasco określone zostało we wniosku jako "hipokryzja prawna" i pomieszanie techniki normowania właściwej dla określania granic wolności obywatela z techniką normowania prawa podmiotowego przez wskazanie przesłanek korzystania z niego. Przyjęte w Polsce uregulowanie autocasco pozostaje w sprzeczności z Powszechną Deklaracją Praw Człowieka, przewidującą zakaz ograniczania prawa własności w sposób dowolny (art. 17). W związku z punktem 2) wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich jako uzasadnienie podał, że upoważnienie zawarte w art. 7 ustawy o ubezpieczeniach majątkowych i osobowych z 1984 r. jest ogólne, co spowodowało, że Rada Ministrów wykonując upoważnienie działała w warunkach ustawodawstwa delegowanego. Jest to nieprawidłowe, ponieważ ustalanie wszelkiego rodzaju obowiązków świadczeń wobec Państwa jest objęte wyłącznością ustawy. W szczególności poza delegację zawartą w cyt. art. 7 wykracza wprowadzenie przez § 42 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia możliwości zmniejszenia należnego z ubezpieczenia AC odszkodowania o 20%, jeżeli posiadacz (kierowca) zbiegł z miejsca wypadku. Możliwość taka wykracza poza upoważnienie zawarte w art. 7 ustawy z dnia 20. 09. 1984 r. o ubezpieczeniach majątkowych i osobowych, stanowi rodzaj kary, która pozostaje w sprzeczności z ubezpieczeniem jako instytucją prawa cywilnego. 3. Minister - Szef Urzędu Rady Ministrów w nadesłanym w związku z wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich piśmie z dnia 15. 01. 1990 r. wyjaśnił, co następuje: W projekcie ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniach majątkowych i osobowych proponowano skreślenie w ustawie z dnia 20. 09. 1984 r. o ubezpieczeniach majątkowych i osobowych w art. 6 ust. 1 punktu 4 (dotyczącego inwentarza żywego w gospodarstwach rolnych) oraz punktu 8 (dotyczącego autocasco). Do propozycji skreślenia punktu 8 podano w uzasadnieniu projektu motyw, według którego ubezpieczenie autocasco "wywołuje krytykę części posiadaczy pojazdów”, oraz fakt, że za koncepcją umownego autocasco wypowiedziała się "większość resortów i wojewódzkich rad narodowych" (Druk sejmowy Nr 482). Sejm, uchwalając dnia 17.05.1989 r. ustawę o zmianie ustawy o ubezpieczeniach majątkowych i osobowych, skreślił tylko pkt 4, natomiast nie skreślił punktu 8. Poseł sprawozdawca w czasie posiedzenia Sejmu w dniu 17.05.1989 r. oświadczył, że propozycja zniesienia ustawowego ubezpieczenia autocasco spotkała się w komisji sejmowej ze sprzeciwem posłów. Taki sam pogląd wyraziła Rada Społeczno-Gospodarcza oraz Zespół Doradców Sejmowych. Obecnie z ubezpieczenia autocasco korzysta prawie 98% posiadaczy pojazdów. Zniesienie autocasco spowodowałoby znaczny wzrost kosztów ubezpieczeń, co pociągałoby za sobą przekreślenie dla wielu posiadaczy pojazdów możliwości finansowych ubezpieczenia się. Do tej pory dla wielu ludzi samochód jest obecnie jeszcze rezultatem ich życiowego dorobku i w wypadku jego utraty odtworzenie tego dobra byłoby bardzo trudne dla posiadacza (Druk Nr 482, 482A i 533). Zdaniem Ministra - Rzecznik Praw Obywatelskich nie postawił rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29.03.1989 r. (Dz. U. Nr 18, poz. 100) zarzutu niezgodności z Konstytucją i wobec tego zarzut ten może być odniesiony do wymienionego rozporządzenia tylko wtedy, gdyby się okazało, że jest on zasadny w stosunku do art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy o ubezpieczeniach majątkowych i osobowych z dnia 20. 09. 1984 r. Minister zwrócił uwagę na to, że stosownie do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27.12.1989 r. w sprawie taryf składek za ubezpieczenia ustawowe... (Dz. U. Nr 72, poz. 428) składkę za ubezpieczenia komunikacyjne opłaca się kwartalnie, rozszerzona została możliwość rezygnacji z ubezpieczenia autocasco, co - jak można się domyślać zdaniem Ministra - polepsza sytuację ubezpieczonego. 4. Prokurator Generalny Rzeczypospolitej Polskiej w nadesłanym w związku z wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich piśmie z dnia 22.01.1990 r. stwierdził, że podziela pogląd wyrażony przez Rzecznika Praw Obywatelskich we wniosku oraz zawartą tam argumentację. Z tekstu pisma wynika, że Prokurator Generalny uwzględnił już art. 7 ustawy z 29.12.1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 75*, poz. 444). 5. Dnia 28 lipca 1990 r. uchwalona została ustawa o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. Nr 59, poz. 344). Stosownie do art. 98 ust. 1 tej ustawy z dniem jej wejścia w życie, tj. 28 lipca 1990 r. utraciła moc ustawa z dnia 20 września 1984 r. o ubezpieczeniach majątkowych i osobowych (Dz. U. Nr 45, poz. 242 i z 1989 r. Nr 30, poz. 160), z tym że stosownie do art. 98 ust. 2 pkt 2 ustawy z 28 lipca 1990 r. pozostał w mocy do dnia 30 września 1990 r. kwestionowany we wniosku przepis art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 20 września 1984 r. dotyczący ubezpieczenia autocasco, a na podstawie przepisu art. 98 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. pozostał w mocy do dnia 31 grudnia 1990 r. m. in. przepis art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 20 września 1989 r. dotyczący ubezpieczenia OC. Wynika stąd, że z dniem 30 września 1990 r. utraciły moc: przepis art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 20 września 1984 r. i wydane na podstawie art. 7 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 lejże ustawy przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 marca 1989 r. w sprawie ubezpieczeń ustawowych komunikacyjnych (Dz. U. Nr 18, poz. 100) dotyczące ubezpieczenia autocasco. Z kolei przepis art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 20 września 1984 r. dotyczący ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej stracił moc 31 grudnia 1990 r. i z tym dniem najpóźniej straciły również moc odpowiednie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 marca 1989 r. Ustawa z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej w art. 4, który reguluje ubezpieczenia ustawowe, nie wymienia wśród nich ubezpieczenia pojazdów mechanicznych od uszkodzenia, zniszczenia i utraty (autocasco). Płynie stąd wniosek, że ubezpieczenie autocasco należy od 30 września 1991 r. do grupy ubezpieczeń umownych. Takie uregulowanie ubezpieczenia autocasco odpowiada myśli zawartej w pkt 1 wniosku i uzasadnieniu tego wniosku sporządzonemu przez Rzecznika Praw Obywatelskich. Z kolei pkt 2 wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich stał się bezprzedmiotowy wobec uchylenia - wraz z ustawą z dnia 20 września 1989 r. o ubezpieczeniach majątkowych i osobowych, wydanego na podstawie art. 7 tejże ustawy - cyt. wyżej rozporządzenia, a także tych jego przepisów wydanych na podstawie art. 7 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1, 5 i 6, które obowiązywały do 31 grudnia 1990 r. Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił, jak w sentencji niniejszego postanowienia, umorzyć postępowanie w rozpatrywanej sprawie na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym.