K. 7/91

Orzeczenie z dnia 10 marca 1992 r. Sygn. akt (K. 7/91) Trybunał Konstytucyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia TK Wojciech Łączkowski Sędziowie TK: Czesław Bakalarski - sprawozdawca Tomasz Dybowski Remigiusz Orzechowski Andrzej Zoll Protokolant: Jerzy Porowski po rozpoznaniu w dniu 10 marca 1992 r. na rozprawie sprawy z wniosku Sejmiku Samorządowego województwa legnickiego z dnia 25 kwietnia 1991 r. z udziałem: przedstawicieli uczestników postępowania: Sejmu, wnioskodawcy i Prokuratora Generalnego o stwierdzenie zgodności art. 27 ustawy z dnia 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania w 1991 r. i 1992 r. oraz o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 89, poz. 518, zm. Dz.U. z 1991 r. Nr 110, poz. 475) z art. 1, 3, i 5 Konstytucji RP, orzekł: art. 27 ustawy z dnia 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania w 1991 r. i w 1992 r. oraz o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 89, poz. 518, zm. Dz.U. z 1991 r. Nr 110, poz. 475) zgodny jest z art. art. 1, 3 i 5 Konstytucji RP. UZASADNIENIE Sejmik Samorządowy województwa legnickiego wniósł o zbadanie zgodności art. 27 ustawy z dnia 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania w 1991 r. i w 1992 r. oraz o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 89, poz. 518, zm. Dz.U. z 1991 r. Nr 110, poz. 475) z art. 1, 3 i 5 Konstytucji RP. Zdaniem wnioskodawcy zakwestionowany przepis przez nadanie Krajowemu Sejmikowi Samorządu Terytorialnego w Poznaniu kompetencji krajowej reprezentacji gmin w zakresie dotyczącym projektu budżetu państwa narusza zasadę gwarantującą samorządowi terytorialnemu udział w sprawowaniu władzy wyrażoną w art. 5 Konstytucji. Zgodnie z art. 77 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym sejmiki samorządowe otrzymały uprawnienia do reprezentowania wobec administracji rządowej interesów gmin z terenu województwa. Natomiast istnienie i działalność Krajowego Sejmiku Samorządu Terytorialnego w Poznaniu nie ma żadnej podstawy prawnej, i w związku z tym nadanie mu jakichkolwiek uprawnień stanowi naruszenie art. 1 i 3 Konstytucji. Ponadto, zdaniem wnioskodawcy sejmiki samorządowe nabyły już uprawnienia wynikające z art. 77 ust. 2 pkt 10 powołanej ustawy o samorządzie terytorialnym, natomiast nadanie tych uprawnień Sejmikowi Samorządu Terytorialnego w Poznaniu pozbawiło te sejmiki możliwości działania w tym zakresie. W ten sposób naruszone zostały zasady poszanowania praw nabytych i bezpieczeństwa prawnego, które należy wyprowadzić z zasady praworządności materialnej. Prokurator Generalny w przedstawionym stanowisku stwierdził, że zakwestionowany przepis art. 27 ustawy z dnia 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania w 1991 r. i w 1992 r. oraz o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym nie jest sprzeczny z art. 1, art. 3 i art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Prokurator Generalny zgadza się z wnioskodawcą, że ustawa o samorządzie terytorialnym uzasadnia stanowisko o braku wystarczających podstaw do utworzenia Krajowego Sejmiku Samorządu Terytorialnego z powołaniem się na przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym. Ustawa bowiem przewiduje wyłanianie przez gminy tylko sejmików wojewódzkich oraz tworzenie związków i porozumień komunalnych, łącznie z możliwością stowarzyszeń gmin o charakterze ogólnokrajowym. Nie przewidziano w niej natomiast powołania krajowego sejmiku, jako reprezentacji sejmików wojewódzkich o charakterze ogólnokrajowym w drodze dobrowolnego porozumienia i przekazanie mu części uprawnień o charakterze niewładczym nie sprzeciwia się wprawdzie obowiązującemu porządkowi prawnemu, to jednak wątpliwa jest możliwość uczestniczenia takiej organizacji w obrocie prawnym, a zatem możliwość zlecenia jej zadań o charakterze państwowym. Mimo powyższych zastrzeżeń Prokurator Generalny uważa, że zakwestionowany przepis zgodny jest z powołanymi wyżej przepisami Konstytucji. Nie istniało i nie istnieje ogólnopolskie stowarzyszenie gmin mogące reprezentować ich wspólne interesy na szczeblu centralnym a przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym nie przewidują obowiązku zastrzegania przez Ministra Finansów opinii lub uzyskiwania stanowiska organów samorządu terytorialnego przy opracowywaniu budżetu państwa. Odpowiednie przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin przewidziały obowiązek Ministra Finansów uzyskiwania od ogólnopolskiej reprezentacji gmin opinii, stanowiska lub porozumienia się z nią w związku z opracowywanym budżetem państwa na rok 1991 i 1992 r. w części dotyczącej subwencjonowania i dotowania budżetu gmin. Jest to zatem rozszerzenie, nie zaś ograniczenie uprawnień samorządu terytorialnego, tyle że za pośrednictwem owej reprezentacji samorządu terytorialnego o charakterze ogólnokrajowym. Wobec zaś braku ogólnopolskiej reprezentacji gmin lub stowarzyszenia uprawnienia te nadano istniejącej w tym czasie ogólnopolskiej reprezentacji samorządu terytorialnego w postaci Krajowego Sejmiku Terytorialnego. Konkludując tę część wywodów Prokurator Generalny stwierdza, że uprawnienia nadane przepisem art. 27 mają charakter zbliżony do funkcji spełnianych przez komisje, komitety doradcze itp. zespoły powoływane przez organy państwowe w celach opiniodawczych i doradczych. Przepis ten nie tylko nie godzi w konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego, ale raczej wypełnia ją dodatkową treścią umożliwiającą pośredni wpływ samorządu terytorialnego na kształtowanie budżetu gmin w części subwencjonowanej i dotowanej przez budżet państwa. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 3 Konstytucji Prokurator Generalny stwierdził, że Sejm nie wykroczył poza uprawnienia wynikające z Konstytucji, w tym w szczególności z jej art. 20. W kwestionowanym art. 27 powołanej ustawy doraźnie rozwiązano problem konsultacji projektowanych rozwiązań budżetowych. Za dopuszczalnością takich rozwiązań pośrednio przemawia treść art. 47 Konstytucji, przewidującego uzupełnienie dochodów gmin subwencjami na zasadach określonych przez ustawę. Wreszcie, kończąc uzasadnienie swego stanowiska, Prokurator Generalny stwierdził, że kwestionowany przepis art. 27 nie naruszył art. 5 Konstytucji, bowiem nie ograniczył samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy przyznanej mu Konstytucją i innymi ustawami. Może natomiast stanowić inspirację dla tego samorządu do utworzenia związku gmin o charakterze ogólnokrajowym, stosownie do treści art. 84 ustawy o samorządzie terytorialnym. Sejm nie przedstawił pisemnego stanowiska w sprawie. Na rozprawie przedstawiciele wnioskodawcy podtrzymali zarzut niekonstytucyjności zakwestionowanego przepisu i wnieśli o uwzględnienie ich postulatu. Występujący na rozprawie przedstawiciel Sejmu wywodził, że przepis art. 27 powołanej ustawy z dnia 14 grudnia 1990 r. nie jest niezgodny z powołanymi przez wnioskodawcę przepisami Konstytucji. W konkluzji wniósł o uznanie, że zakwestionowany przepis jest zgodny z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny rozważył, co następuje: Przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95, Nr 34, poz. 199 i Nr 43, poz. 253 i z 1990 r. Nr 89, poz. 518) przewidują szereg form zrzeszania się gmin, przy czym mogą one mieć charakter obligatoryjny lub fakultatywny (dobrowolny). Obligatoryjny charakter mają sejmiki samorządowe zrzeszające gminy z obszaru województwa, jako ich wspólną reprezentację (art. 76-83). Podobnie związek komunalny (art. 64 ust. 1) może mieć również charakter obligatoryjny, jeżeli obowiązek jego utworzenia zostanie nałożony w drodze ustawy (art. 64 ust. 4). Do związków dobrowolnych (fakultatywnych) należą w szczególności: 1) związki międzygminne (komunalne) tworzone w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy (art. 64 ust. 1), 2) porozumienia komunalne zawarte w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych (art. 74 ust. 1), 3) stowarzyszenia gmin, tworzone w celu wspierania idei samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów gminy (art. 84 ust. 1). Ogólnokrajowy charakter mogą więc mieć stowarzyszenia gmin (art. 84 ust. 1) oraz związki komunalne dobrowolne (art. 64 ust. 1), jak też obligatoryjne (art. 64 ust. 2), a także porozumienia gmin (art. 74 ust. 1). Podczas uchwalania ustawy o samorządzie terytorialnym oddalony został pierwotny projekt Senatu o utworzeniu ogólnopolskiego związku gmin i uregulowanie tej kwestii odłożono do czasu późniejszego. Krajowy Sejmik Samorządu Terytorialnego powstał dnia 28 września 1990 r. w Poznaniu w wyniku porozumienia sejmików samorządowych a więc wspólnych reprezentacji gmin wyłonionych z obszaru województw. Należy zatem przyjąć, że jest to wprawdzie reprezentacja, ale wojewódzkich sejmików samorządowych, nie przewidziana w ustawie, nie zaś bezpośrednio gmin. Zakwestionowany przepis stanowi, że do czasu utworzenia ogólnopolskiej reprezentacji gmin na podstawie odrębnych przepisów, uprawnienia w zakresie dotyczącym projektu budżetu państwa przysługują Krajowemu Sejmikowi Samorządu Terytorialnego, powołanemu w dniu 28 września 1990 r. w Poznaniu. Przede wszystkim stwierdzić należy, że prawo nie zabrania takiej organizacji, jaką jest Krajowy Sejmik Samorządu Terytorialnego, który powstał właśnie z inicjatywy samorządu. Dochody gmin, jak stanowi art. 47 Konstytucji, są uzupełniane subwencjami na zasadach określonych przez ustawę. Subwencje te, w myśl art. 55 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, są ustalane dla gmin według zobiektywizowanych kryteriów, które określa odrębna ustawa. Ustawą taką jest niewątpliwie ustawa z dnia 14 grudnia 1990 r. (Dz.U. Nr 89, poz. 518 z późn. zm.), która w przepisach art. 6 ust. 2, art. 12 ust. 2 i 6, art. 14 ust. 1, art. 16 i art. 18 ust. 1 i 2 przewidziała obowiązek Ministra Finansów zasięgania opinii lub działania w porozumieniu z ogólnopolską reprezentacją gmin. Jak wyżej wskazano, nie ma ogólnopolskiej reprezentacji gmin i ich utworzenie uzależnione jest od odpowiedniej nowelizacji ustawy o samorządzie terytorialnym, co może nastąpić w nie dającym się przewidzieć czasie. Ustawodawca podczas uchwalania ustawy z dnia 14 grudnia 1990 r. miał do wyboru, albo pominąć zapis o zasięgnięciu opinii w przedstawionych wyżej sprawach ogólnopolskiej reprezentacji gmin, skoro takiej jeszcze nie powołano a wszystkich gmin jest w kraju 2400, albo też skorzystać z istniejącej reprezentacji w postaci Krajowego Sejmiku Samorządu Terytorialnego. Wybrał to drugie rozwiązanie, które w niczym nie narusza uprawnień żadnego sejmiku samorządowego, ponieważ reprezentowanie interesów gmin wobec administracji rządowej nie obejmuje kompetencji, które przysługują ogólnopolskiej reprezentacji gmin. Rozwiązanie zatem przyjęte w kwestionowanym przepisie powołanej ustawy z dnia 14 grudnia 1990 r. nie narusza uprawnień wojewódzkich sejmików samorządowych przewidzianych w art. 77 ust. 1 pkt 10 ustawy o samorządzie terytorialnym. Poza tym rozwiązanie przyjęte w kwestionowanej ustawie - na co zwrócił uwagę Prokurator Generalny w uzasadnieniu swego stanowiska - jest zbliżone do rozwiązań powszechnie akceptowanych, a polegające na powierzeniu przez ustawodawcę związkom zawodowym i innym organizacjom działającym na podstawie prawa, nie tylko funkcji inspirujących i opiniodawczych, nawet w imieniu osób nie zrzeszonych w nich, ale także funkcji orzeczniczych - uprawniających do rozstrzygania spraw. Wystarczy tu powołać przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. Nr 55, poz. 234), stanowiący, że w zakresie praw i interesów zbiorczych związki zawodowe reprezentują wszystkich pracowników, niezależnie od ich przynależności związkowej. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że zakwestionowany przepis nie naruszył żadnego przepisu Konstytucji. W szczególności nie uszczuplił żadnych praw sejmików samorządowych. Wbrew opinii wnioskodawcy sejmiki te nie nabyły praw przewidzianych dla ogólnopolskiej reprezentacji gmin. Nie ma więc naruszenia jakichkolwiek praw nabytych oraz bezpieczeństwa prawnego i co z tym wiąże wnioskodawca z zasadą państwa prawnego zawarowanej w art. 1 Konstytucji. W celu wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 47 Konstytucji i dodatkowo z art. 55 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym Sejm, do czasu utworzenia ogólnopolskiej reprezentacji gmin, miał prawo do przejściowego uregulowania problemu uprawnień w zakresie dotykającym projektu budżetu państwa i powierzyć je Krajowemu Sejmikowi Samorządu Terytorialnego. Podejmując takie działania Sejm postąpił zgodnie w szczególności z art. 3 Konstytucji zobowiązującym każdy organ państwa do przestrzegania praw. Jak wskazano wyżej praw tych Sejm nie naruszył. Nie ograniczył też Sejm udziału samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy ani swobody działalności innych form samorządu, a więc art. 5 Konstytucji. Przez powierzenie przewidzianych dla ogólnopolskiej reprezentacji gmin, do czasu jej utworzenia na podstawie odrębnych przepisów, uprawnień w zakresie dotyczącym projektu budżetu państwa Krajowemu Sejmikowi Samorządu Terytorialnego, powołanemu w dniu 28 września 1990 r. w Poznaniu, Sejm wykazał troskę i dbałość o reprezentację gmin w tym zakresie. Kwestionowany przepis nie ograniczył bowiem w niczym uprawnień samorządu terytorialnego, umożliwił natomiast Ministrowi Finansów zapoznanie się ze stanowiskiem dotyczącym projektu budżetu państwa w zakresie subwencjonowania gmin ze stanowiskiem reprezentatywnej organizacji, skupiającej gminy z 48 województw.